Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki työvoimapalveluiden järjestämisestä ja laki työllistymisen monialaisesta edistämisestä. Laki julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta ja laki työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta kumottaisiin. Lisäksi esityksessä muutettaisiin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annettua lakia, kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettua lakia, työttömyysturvalakia, työttömyysetuuksien rahoituksesta annettua lakia, työttömyyskassalakia, ulkomaalaislakia, valtionavustuksesta yritystoiminnan kehittämiseksi vuosina 2021–2028 annettu lakia, palkkaturvalakia, merimiesten palkkaturvalakia, ammatillisesta koulutuksesta annettua lakia sekä eräitä muita lakeja.

Julkisten työvoimapalvelujen järjestämisvastuu siirrettäisiin työ- ja elinkeinotoimistoilta kunnille. Kunnille siirtyisivät myös elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten julkisiin työvoimapalveluihin liittyvät hankintatehtävät ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskuksen julkisiin työvoimapalveluihin liittyvät maksatustehtävät. Nykyiset työ- ja elinkeinotoimistot lakkautettaisiin. Siirtyviä tehtäviä valtiolla hoitava henkilöstö siirtyisi liikkeenluovutuksella kuntiin tai kuntayhtymiin.

Kunta voisi järjestää työvoimapalvelut itsenäisesti, jos kunnan työvoiman määrä on vähintään 20 000 henkilöä. Muutoin kuntien tulisi muodostaa palveluiden järjestämiseksi työllisyysalue, jonka työvoiman määrä on vähintään 20 000 henkilöä. Lisäksi alueen tulisi olla maantieteellisesti yhtenäinen ja työmarkkinoiden kannalta toimiva. Kysymys olisi kuntien lakisääteisestä yhteistoiminnasta. Työllisyysalueen kuntien tulisi siirtää järjestämisvastuu joko vastuukunnalle tai kuntayhtymälle. Valtioneuvostolla olisi viimekätinen toimivalta päättää työllisyysalueista, jos kunnat itse eivät pääse sopimuksiin edellytykset täyttävistä alueista. Valtioneuvosto voisi myöntää poikkeuksen järjestämisvastuulliselle taholle asetettavista vaatimuksista voimaanpanolaissa säädettävillä edellytyksillä.

Työvoimapalveluiden järjestämisvastuu muodostaisi kunnille uuden valtionosuustehtävän, johon kunnille osoitettaisiin täysimääräinen rahoitus. Kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden ja heihin rinnastettavien maahanmuuttajien kotoutumiskoulutukseen kunnille osoitettaisiin yleiskatteellisesta valtionosuudesta erillinen rahoitus.

Työttömyysetuuksien rahoitusta koskevaa sääntelyä muutettaisiin siten, että kunnan vastuu rahoituksesta laajenisi. Rahoitusvastuu laajenisi koskemaan työmarkkinatuen lisäksi peruspäivärahaa ja ansiopäivärahan perusosaa. Rahoitusvastuu alkaisi 10 prosentin suuruisena, sen jälkeen, kun työnhakijalle on maksettu työttömyysetuutta 100 päivältä, ja kasvaisi portaittain työttömyyden pitkittyessä. Enimmillään kunnan osuus olisi 50 prosenttia sen jälkeen, kun työnhakijalle on maksettu etuutta 700 päivältä. Kunnan rahoitusvastuu ei myöskään katkeaisi työllistymistä edistävien palvelujen ajalta maksettavan työttömyysetuuden osalta. Kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden ja heihin rinnastettavien maahanmuuttajien osalta kunnalla ei kuitenkaan olisi rahoitusvastuuta työmarkkinatuesta kolmen vuoden ajalta ensimmäisestä kotikuntamerkinnästä. Muiden maahanmuuttajien osalta rahoitusvastuuta ei olisi yhden vuoden ajalta.

Kuntien lisääntyvä rahoitusvastuu työttömyysetuuksista kompensoitaisiin kunnille valtionosuusjärjestelmän kautta poikkileikkaushetken mukaisena. Kompensaation kuntakohtaista kohdentumista ei jälkikäteen tarkistettaisi, joten kunta, joka pystyisi lyhentämään työttömyysjaksoja ja ehkäisemään pitkäaikaistyöttömyyttä hyötyisi tästä taloudellisesti. Tämä muodostaisi kunnille kannusteen pyrkiä edistämään työllisyyttä mahdollisimman tehokkaasti. Uudistuksella tavoitellaan 7 000-10 000 henkilön työllisyysvaikutusta.

Kunnille siirtyvät julkiset työvoimapalvelut vastaisivat pääosin työ- ja elinkeinotoimiston nykyisin tarjoamia työvoima- ja yrityspalveluja. Yritystoiminnan kehittämispalvelut eivät kuitenkaan siirtyisi kuntien järjestämisvastuulle, vaan olisivat osa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten yrityspalvelukokonaisuutta. Palveluita koskevaan sääntelyyn tehtäisiin vain vähäisiä muutoksia, joita olisivat valmennuksen ja koulutuskokeilun enimmäiskeston poistaminen, työkokeilun enimmäiskeston lyhentäminen kuuteen kuukauteen sekä starttirahaa koskevan sääntelyn muuttaminen siten, että yritystoimintaan liittymättömät tulot eivät estäisi starttirahan maksamista kokonaan, vaan ne otettaisiin huomioon starttirahaa vähentävänä. Sääntelyssä otettaisiin huomioon vuoden 2023 alusta voimaan tuleva muutosturvakoulutus sekä palkkatukiuudistus ja sen yhteydessä ehdotettu 55 vuotta täyttäneiden työllistämistuki. Kuntien tehtäväksi siirtyisi työnhakijan työttömyysturvaoikeudesta annettavien työvoimapoliittisten lausuntojen antaminen tilanteissa, joihin ei liity harkintaa tai joihin liittyy vain vähäistä harkintaa.

Valtiolla olisi viimekätinen vastuu työvoimapalvelujärjestelmän valtakunnallisesta toimivuudesta. Työ- ja elinkeinoministeriö ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus kävisivät säännöllisesti työvoimapalveluiden järjestämisestä vastuussa olevien kuntien ja kuntayhtymien (työvoimaviranomaisten) kanssa alueelliset yhteistyö- ja seurantakeskustelut. Jos työvoimaviranomaisen kyky järjestää työvoimapalveluja olisi heikentynyt pidempiaikaisesti, asiasta voitaisiin käynnistää neuvottelumenettely. Viime kädessä valtioneuvostolla olisi toimivalta päättää uudesta työllisyysalueesta. Lisäksi valtioneuvosto asettaisi hallituskausittain työllisyyden edistämisen valtakunnalliset tavoitteet ja työ- ja elinkeinoministeriön yhteyteen asetettaisiin työllisyyden edistämisen valtakunnallinen neuvottelukunta. Aluehallintovirastolla olisi toimivalta valvoa työvoimaviranomaisten toiminnan lainmukaisuutta.

Lisäksi uudistuksessa järjesteltäisiin työ- ja elinkeinohallinnon alan valtiolle jääviä tehtäviä uudestaan. Työntekijän oleskelulupaan liittyvät tehtävät siirtyisivät Maahanmuuttovirastolle. Työttömyysturvan harkintaa vaativien työvoimapoliittisten lausuntojen antaminen, palkkaturvatehtävät sekä eräät neuvontatehtävät siirtyisivät elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskukselle. Kehittämis- ja hallintokeskus vastaisi myös työvoimapalvelujen valtakunnallisista tietojärjestelmäpalveluista, jotka muodostuisivat valtakunnallisesta tietovarannosta, asiakastietojärjestelmäkokonaisuudesta ja palvelualustasta. Kehittämis- ja hallintokeskuksen tehtävä olisi myös osaajien maahanmuuton edistäminen, joka olisi osa niin sanottua Work in Finland -toimintoa.

Työvoimaviranomaiset, hyvinvointialueet ja Kansaneläkelaitos toteuttaisivat työllistymistä edistävän monialaisen tuen yhteistoimintamallia. Monialaisen tuen asiakaskriteerejä muutettaisiin siten, että työttömien ohjaaminen työllistämistä edistävän monialaisen tuen asiakkaaksi olisi mahdollista työttömyyden kestosta riippumatta, kun työttömällä on monialaisen palvelun tarve. Työvoimaviranomaisten tulisi myös järjestää toimintaedellytykset nuorten matalan kynnyksen monialaisen tuen yhteispalvelulle.

Esitys liittyy valtion vuoden 2023 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Lait on tarkoitettu tulemaan pääosin voimaan 1.1.2025. Työvoimapalveluiden järjestämisestä annettavan lain eräät lainkohdat tulisivat voimaan 1.4.2023 ja tulotietojärjestelmästä annetun lain 13 §:n 1 momentin 23 kohdan ja rikosrekisterilain 4 a §:n 2 momentin pysyvään sanamuotoon esitetyt muutokset 1.1.2034. Osa laeista saatettaisiin voimaan erillisellä voimaanpanolailla, joka on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian.

1.1 Tausta

Pääministeri Sanna Marinin hallituksen hallitusohjelman keskeisenä tavoitteena on työllisyyden vahvistaminen ja työllisyysasteen nostaminen 75 prosenttiin. Syyskuussa 2020 pidetyn hallituksen budjettiriihen päätösten mukaan hallitus tekee hallituskauden aikana taloutta vahvistavia työllisyystoimia, joiden tavoitteena on saavuttaa 80 000 lisätyöllisen työllisyysvaikutukset. Tavoitteen saavuttamiseksi tarvitaan monia rakenteellisia uudistuksia, joilla voidaan kasvattaa työllisyyttä julkista taloutta vahvistavalla tavalla.

Valtionvarainministeriö julkaisi 14.8.2020 osana hallituksen budjettiriiheen valmistautumista työllisyystoimia käsittelevän virkamiesmuistion, niin sanotun työllisyyspaketin, jossa esitellään rakenteellisia uudistuksia, joilla voitaisiin kasvattaa työllisyyttä julkista taloutta vahvistavalla tavalla. Muistion tavoitteena oli hahmottaa hallituksen tavoitteen saavuttamiseksi tarvittavien työllisyystoimien mittaluokkaa ja antaa vaihtoehtoja tarvittaviksi toimiksi. Yhtenä potentiaalisena toimena työllisyyspaketissa esitettiin työvoimapalveluvastuun siirtoa paikallistasolle osana palveluihin ja etuuksiin liittyvien rahoitusvastuiden uudistamista.

Hallitusohjelman mukaan kuntien roolia työllisyyspalveluiden järjestäjänä vahvistetaan. Ensimmäisenä toimenpiteenä käynnistettiin 1.3.2021 työllisyyden edistämisen kuntakokeilut, joissa kokeilukunnat vastaavat osin alueensa työ- ja elinkeinopalveluiden tarjoamisesta. Tavoitteena on saada vahvempaa vaikuttavuutta sovittamalla yhteen valtion ja kuntien resursseja, osaamista ja palveluja.

Hallituksen budjettiriihessä syksyllä 2020 päätettiin lisäksi käynnistää valmistelu työllisyyspalveluvastuun siirtämiseksi paikallistasolle. Tarkoitus on uudistaa palveluihin ja etuisuuksiin liittyvät rahoitusvastuut siten, että malli kannustaa työllisyyden edistämiseen esimerkiksi pohjoismaisten mallien mukaisesti.

Kevään 2021 puoliväliriihessä hallitus päätti julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2022–2025. Samalla hallitus päätti jatkaa valmistelua TE-palvelujen siirtämiseksi kunnille. Hallitus linjasi, että siirron yhteydessä luodaan rahoitusmalli, joka kannustaa kuntia kehittämään toimintaansa työllisyyttä edistäväksi siten, että uudistuksella saavutetaan 7 000–10 000 lisätyöllistä. Linjauksen mukaan valmistelussa tähdätään siihen, että kunnan vastuuta työttömyysturvan perusosan kustannuksista laajennettaisiin sekä työttömyysturvan ja työttömän palveluun aktivoinnin välinen kytkös poistettaisiin. Valtio ja kunnat jakaisivat työllisyyspalvelujen rahoitukseen liittyvää kustannusvastuuta, jolloin turvattaisiin kuntien kannusteet järjestää palveluja myös heikommassa työmarkkina-asemassa oleville.

Hallituksen päätöksen mukaan jatkovalmistelussa selvitetään, mitkä tehtävät on tarkoituksenmukaista järjestää valtakunnallisesti valtion toimesta kuitenkin niin, että valtiolle ei jää vastuu yksittäisten kuntien palveluista. Päätöksessä todettiin myös, että uudistuksessa huomioidaan palvelujen yhdenvertainen saatavuus ja arvioidaan kunnille siirrettävien tehtävien rahoituksen sisällyttämistä valtionosuusjärjestelmään. Hallitun toimeenpanon varmistamiseksi hallitus linjasi, että hallituksen esitys valmistellaan siten, että tehtävät siirtyvät vuoden 2024 aikana. Samalla hallitus päätti, että kuntakokeilulle säädetään jatko siihen asti. Työllisyyden edistämisen kuntakokeiluja on jatkettu vuoden 2024 loppuun lailla 287/2022.

1.2 Valmistelu

Pääministeri Antti Rinteen hallituksen toimikaudella heinäkuussa 2019 asetettu työllisyyden edistämisen ministerityöryhmä sekä sille elokuussa 2019 asetetut alatyöryhmät jatkoivat toimintaansa myös hallituksen vaihduttua marraskuussa 2019. Työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirtoa kunnille on käsitelty työllisyyden edistämisen ministerityöryhmän Työvoimapolitiikan palvelurakenne -alatyöryhmässä, jossa ovat kuuden suuren kaupungin (Helsinki, Espoo, Vantaa, Turku, Tampere, Oulu), Seinäjoen, Kuopion, seutukaupunkien, Suomen Kuntaliiton, Kuntatyönantajien, Kirkon työmarkkinalaitoksen, työ- ja elinkeinotoimistojen, Elinkeinoelämän keskusliiton, Suomen Yrittäjien, työmarkkinajärjestöjen ja eri ministeriöiden (opetus- ja kulttuuriministeriö, valtiovarainministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö) edustajat. Syksyllä 2021 alatyöryhmän kuntaedustusta laajennettiin pienten kuntien edustuksella (Merikarvia), kuntakokeilujen ulkopuolisten kuntien edustuksella (Kemi) ja ruotsinkielisten kuntien edustuksella (Maalahti) sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskuksen (jäljempänä KEHA-keskus) edustuksella.

Elokuussa 2021 esityksen valmistelua varten asetettiin TEM2024-kansliapäällikköryhmä, johon kuuluvat kansliapäälliköt työ- ja elinkeino-, valtiovarain-, sosiaali- ja terveys-, opetus- ja kulttuuri-, liikenne- ja viestintä-, ympäristö- sekä maa- ja metsätalousministeriöstä. Kansliapäällikköryhmä on muodostanut ministeriöiden virkamiesjohdon näkemyksen työllisyyden edistämisen ministerityöryhmän käsiteltäväksi vietävistä esityksistä.

Työ- ja elinkeinoministeriössä laadittiin osallisuusohjelma tukemaan laajan toimijakentän osallisuutta valmistelun aikana. Ohjelma on pitänyt sisällään muun muassa erilaisia tilaisuuksia laajoista webinaareista vuorovaikutteisiin, teemakohtaisiin nettikyselytunteihin. Valmistelun aikana on myös järjestetty erillisiä tilaisuuksia muun muassa eri kuntaryhmille, kuten suurten kaupunkien C21-verkostolle ja KUUMA-kuntien verkostolle, työ- ja elinkeinohallinnon henkilöstölle, työmarkkinajärjestöille ja tutkijoille. Eri toimijoiden asiantuntijoita osallistettiin myös digitaalisella Howspace-alustalla, jossa asiantuntijoiden muodostamia niin sanottuja sparrausryhmiä pyydettiin kommentoimaan valmisteluun liittyviä teemoja ja kysymyksiä. Sparrausryhmiin on osallistunut yhteensä noin 400 eri toimijoiden edustajaa. Edustettuina ovat olleet muun muassa kunnat, työ- ja elinkeinotoimistot, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset (jäljempänä ELY -keskus), KEHA-keskus, henkilöstöjärjestöt, yksityiset palveluntuottajat ja henkilöstöpalveluyritykset, koulutuksen järjestäjät ja Suomen Yrittäjät.

Esityksestä järjestettiin lausuntokierros 6.5.–27.6.2022. Lausuntoa pyydettiin keskeisiltä ministeriöiltä, valtioneuvoston oikeuskanslerilta, eduskunnan oikeusasiamieheltä, tietosuojavaltuutetulta, yhdenvertaisuusvaltuutetulta, kunnilta, Kuntaliitolta, hyvinvointialueilta, työ- ja elinkeinotoimistoilta, ELY-keskuksilta, KEHA-keskukselta, aluehallintovirastoilta, Kansaneläkelaitokselta, Kevalta, Työttömyyskassojen yhteisjärjestöltä, Työllisyysrahastolta, Vakuutusoikeudelta, Sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunnalta, hallinto-oikeuksilta, Oikeusrekisterikeskukselta, Finanssivalvonnalta, keskeisiltä työnantajia, työntekijöitä, yrittäjiä, työttömiä ja palveluntuottajia edustavilta järjestöiltä kuten Työttömien Keskusjärjestöltä ja Into – etsivä nuorisotyö ja työpajatoiminta ry, Ahvenanmaan maakunnalta, maakuntien liitoilta, Folktingetiltä ja Keskuskauppakamarilta.

Esitys on käsitelty Kuntatalouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa 29.8.2022.

Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat saatavilla julkisessa palvelussa osoitteessa https://tem.fi/hanke?tunnus=TEM011:00/2022.

2.1 Julkiset työvoima- ja yrityspalvelut

2.1.1 Julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen järjestäminen

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain (916/2012) mukaan valtion tehtävänä on edistää yhdessä kuntien, työmarkkinajärjestöjen, yritysten ja muiden työnantajien sekä kansalaisten kanssa työmarkkinoiden toimivuutta ja työvoiman tarjontaa talouden kasvun, korkean työllisyyden ja hyvinvoinnin turvaamiseksi. Valtion tulee huolehtia työ-, talous-, elinkeino-, koulutus- ja sosiaalipolitiikan yhteensovittamisesta ja tasoittaa toimillaan suhdannevaihteluita.

Lain mukaan julkisia työvoima- ja yrityspalveluja tarjoavat työ- ja elinkeinotoimisto, työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskus ja ELY-keskus. Lisäksi 1.3.2021 käynnistettiin työllisyyden edistämisen kuntakokeilut, joissa kokeiluun kuuluvat kunnat hoitavat julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen tarjoamisen eräille asiakasryhmille. Työllisyyden edistämisen kuntakokeiluista säädetään työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetussa laissa (1269/2020). Kuntakokeiluista jäljempänä jaksossa 2.8.5.

Julkisilla työvoima- ja yrityspalveluilla edistetään työmarkkinoiden toimivuutta turvaamalla osaavan työvoiman saatavuutta ja tarjoamalla työtä hakeville mahdollisuuksia saada työtä sekä edistetään uuden yritystoiminnan syntymistä ja kehitetään yritysten toimintaedellytyksiä ja työelämän laatua. Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain mukaan julkisena työvoima- ja yrityspalveluna tarjotaan työnvälityspalveluita, tieto- ja neuvontapalveluita, osaamisen kehittämispalveluita sekä yritystoiminnan käynnistämis- ja kehittämispalveluita. Julkiseen työvoima- ja yrityspalveluun kuuluvat myös henkilöasiakkaan palveluprosessiin liittyvät asiantuntija-arvioinnit sekä kyseisen lain mukaiset tuet ja korvaukset, kuten palkkatuki ja starttiraha. Julkisia työvoimapalveluja tarjotaan sekä henkilöasiakkaille että työnantajille ja yrityksille.

Julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden tarjoaminen perustuu asiakkaan palvelutarpeeseen, jonka työ- ja elinkeinotoimisto, työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskus tai ELY-keskus ja asiakas yhdessä arvioivat. Asiakkaalle tarjotaan palveluja, jotka parhaiten turvaavat osaavan työvoiman saatavuutta ja edistävät henkilöasiakkaan sijoittumista avoimille työmarkkinoille sekä edistävät yritystoiminnan käynnistymistä tai kehittymistä. Lain 2 luvussa säädetään tarkemmin työnhakijan palveluprosessista.

Palveluja tarjotaan asiakkaiden omatoimisesti käytettävinä palveluina ja henkilökohtaisena palveluna. Käytännössä palvelukanavina toimivat verkkopalvelut ja henkilökohtainen asiointi käyntiasiointina, puhelimitse tai videoyhteyden välityksellä. Jos asiakkaan palvelutarve edellyttää muita palveluja kuin julkisia työvoima- ja yrityspalveluja tai jos palvelun järjestämisvastuu on muulla viranomaisella tai taholla, työ- ja elinkeinotoimiston, työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskuksen tai ELY-keskuksen on annettava asiakkaalle tietoa muista palvelumahdollisuuksista sekä tarvittaessa ohjattava asiakas muun viranomaisen tai palvelun järjestäjän palvelujen piiriin yhteistyössä näiden kanssa.

Yritys- ja työnantajalähtöisellä palvelulla on ollut perinteisesti vahva rooli Suomen julkisessa työvoimapalvelussa. Tämä on korostunut kansainvälisissä arvioinneissa, joissa TE-palvelujen vahvuuksina on arvioitu olevan proaktiiviset, yritys- ja työnantajalähtöiset palvelut. TE-palvelujen yritysasiantuntijat ovat vuosittain yhteydessä satoihin tuhansiin yrityksiin ja työnantajiin ja muun muassa tekevät vuodessa normaalisti yli 20 000 yrityskäyntiä. Kyseessä on TEM-konsernin laajin yritysrajapinta. Yrityskäynneillä on tärkeä rooli yritysten palvelutarpeiden tunnistamisessa. Huomattava osa yrityskäynneistä johtaa tunnistettuun palvelutarpeeseen, johon voidaan vastata joko työ- ja elinkeinotoimiston omilla palveluilla tai ohjaamalla asiakas edelleen muihin yrityspalveluihin.

Lain mukaan työ- ja elinkeinotoimisto, työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskus ja ELY-keskus voivat tuottaa laissa tarkoitetut palvelut itse tai hankkia ne osaksi tai kokonaan palvelujen tuottajilta valtion talousarviossa palvelujen hankkimista varten osoitetulla määrärahalla. Valtion talousarviossa työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan pääluokassa työllisyyden edistämiseen ja työttömyyden torjuntaan tarkoitettujen määrärahojen (työllisyysmäärärahat) avulla tuetaan erityisesti heikossa työmarkkina-asemassa olevien työllistymistä.

Käytännössä ostopalveluina hankitaan asiantuntija-arviointeja, valmennuksia, työvoimakoulutusta ja yrityksen kehittämispalveluja. Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun valtioneuvoston asetuksen (1073/2012) mukaan ELY-keskukset vastaavat hankinnoista. Työ- ja elinkeinotoimistot voivat tehdä hankintoja ELY-keskusten määräämissä rajoissa. Hankinnat tulee tehdä julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetussa laissa (1397/2016) säädettyjä menettelytapoja noudattaen. Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettuun lakiin ei sisälly erityisiä säännöksiä palveluntuottajia koskevista edellytyksistä tai palveluntuottajien valvonnasta. Valtioneuvoston asetuksella on täsmennetty ainoastaan työvoimakoulutuksen hankintaa.

Julkiset työvoima- ja yrityspalvelut ovat henkilöasiakkaille maksuttomia. Työnantajalle tarjottavat julkiset työvoima- ja yrityspalvelut ovat maksuttomia lukuun ottamatta lain 5 luvun 7 §:ssä säädettyä työvoimakoulutuksen yhteishankintaa. Lain 8 luvun 5 §:ssä tarkoitetut yrityksille tarjottavat yritystoiminnan kehittämispalvelut ovat maksullisia.

Julkisessa työvoima- ja yrityspalvelussa tulee noudattaa tasapuolisuutta ja puolueettomuutta, eikä työriita saa vaikuttaa palveluun. Palveluja tarjottaessa, kehitettäessä ja niistä tiedotettaessa on aktiivisesti edistettävä yhdenvertaisuuden toteutumista sekä naisten ja miesten välistä tasa-arvoa työmarkkinoilla. Palveluja on tarjottava tasapuolisesti samojen periaatteiden mukaisesti riippumatta henkilöasiakkaan sukupuolesta ja muista yhdenvertaisuuslain (1325/2014) 8 §:n 1 momentissa tarkoitetuista seikoista.

2.1.2 Työnhakijan palveluprosessi

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 2 luvussa säädetään työnhakijan palveluprosessin keskeisistä osista. Palveluprosessi muodostuu työnhaun käynnistämisestä, työnhakijan haastattelusta, palvelutarpeen arvioinnista, työllistymissuunnitelman laatimisesta ja tarkistamisesta, suunnitelmassa sovittuihin palveluihin ohjaamisesta ja suunnitelman toteutumisen seurannasta. Työnhakijan palveluprosessia uudistettiin lailla 1379/2021 (HE 167/2021 vp), joka tuli voimaan 2.5.2022. Uuden asiakaspalvelumallin (niin sanottu pohjoismainen työvoimapalvelumalli) mukaisella työnhakijan palveluprosessilla pyritään tehostamaan palveluprosessia tiivistämällä työ- ja elinkeinotoimiston ja työnhakijan välistä yhteydenpitoa ja lisäämällä työnhaun yksilöllistä tukea. Myös työllisyyden edistämisen kuntakokeiluissa mukana olevat kunnat ovat velvollisia noudattamaan uutta asiakaspalvelumallia työnhakijan palveluprosessissa. Uuteen asiakaspalvelumalliin liittyy myös työnhakijalle asetettava työnhakuvelvollisuus, jota käsitellään jaksossa 2.1.3.

Työnhaun käynnistäminen ja voimassaolo

Henkilöasiakkaan työnhaku käynnistyy sinä päivänä, kun hän pyytää sitä sähköisesti siihen tarkoitetussa verkkopalvelussa tai henkilökohtaisesti työ- ja elinkeinotoimistossa ja hänet rekisteröidään työnhakijaksi työ- ja elinkeinohallinnon valtakunnalliseen tietovarantoon. Työ- ja elinkeinoviranomainen voi hyväksyä muullakin tavoin esitetyn pyynnön. Työ- ja elinkeinotoimistojen asiakastietojärjestelmän (URA-järjestelmä) tietojen perusteella vuonna 2019 noin 84 prosenttia ja vuonna 2020 noin 91 prosenttia työnhakijoista käynnisti työnhaun verkkopalvelun kautta. Vuonna 2021 vastaava luku oli 86 prosenttia. Työnhakijaksi rekisteröityminen ja työnhaun voimassaolo ovat edellytyksenä työttömyysetuuden saamiselle.

Työnhakijaksi voidaan rekisteröidä myös ulkomaiden kansalaiset, joilla on Suomea velvoittavien, työvoiman vapaata liikkuvuutta koskevien kansainvälisten sopimusten perusteella oikeus saapua Suomeen hakemaan työtä ja tehdä ansiotyötä ilman työ- ja elinkeinotoimiston työvoimapoliittista harkintaa. Käytännössä edellä mainittu koskee EU:n ja Euroopan talousalueen (ETA) maiden kansalaisia sekä heidän perheenjäseniään näiden kansalaisuudesta riippumatta. Muut ulkomaiden kansalaiset ja kansalaisuutta vailla olevat rekisteröidään työnhakijoiksi, jos heillä on oikeus ansiotyöhön myönnetyn oleskeluluvan nojalla eikä oleskelulupaan liity työnantajaa koskevia rajoituksia. Työntekijän oleskelulupaan liittyvää sääntelyä on esitetty uudistettavaksi siten, että työnantajaa koskevista rajoituksista luovuttaisiin (HE 114/2022 vp). Uudistuksen on tarkoitus tulla voimaan joulukuussa 2022.

Työnhaun voimassaolo päättyy, jos työnhakija ilmoittaa työ- ja elinkeinoviranomaiselle, ettei hän halua enää pitää työnhakuaan voimassa tai ei uusi työnhakunsa voimassaoloa. Lisäksi työnhaun voimassaolo päättyy, jos työnhakija ei esitä työ- ja elinkeinotoimiston asettamassa määräajassa työllistymisen ja julkisten työvoimapalvelujen tarjoamisen kannalta tarpeellisia selvityksiä työkokemuksestaan, koulutuksestaan ja muusta osaamisestaan sekä työkyvystään tai jättää 12 kuukauden tarkastelujakson aikana toistuvasti asioimatta työ- ja elinkeinoviranomaisen kanssa sen antamassa määräajassa ja edellyttämällä tavalla. Edellä tarkoitettuna asiointina pidetään myös saapumista alkuhaastatteluun, työnhakukeskusteluun ja täydentävään työnhakukeskusteluun henkilön itse siihen tarkoitetussa verkkopalvelussa varaamana aikana. Ulkomaalaisen työnhakijan työnhaun voimassaolo päättyy edellä mainitun lisäksi, jos hän ei enää täytä edellytyksiä ulkomaalaisen rekisteröinnille työnhakijaksi.

Työnhaun voimassaolon päätyttyä henkilöllä on mahdollisuus ilmoittautua työnhakijaksi uudelleen. Edellytyksenä työnhaun uudelleen käynnistämiselle on kuitenkin, että henkilö esittää työ- ja elinkeinotoimiston pyytämät selvitykset, jos työnhaun voimassaolo päättyi aiemmin selvitysten esittämiseen liittyvien laiminlyöntien takia. Työ- ja elinkeinoviranomainen voi rajoittaa henkilön mahdollisuutta ilmoittautua työnhakijaksi verkkopalvelussa. Työ- ja elinkeinotoimistoon määrättynä aikana saapumatta jäänyt henkilö ei välttämättä saa työnhakuaan voimaan käymättä työ- ja elinkeinotoimistossa, jos on ilmeistä, että henkilö pyrkii välttämään alkuhaastattelun, työnhakukeskustelun tai täydentävän työnhakukeskustelun järjestämistä.

Työnhakijan haastattelut, palvelutarpeen arviointi ja työllistymissuunnitelman laatiminen

Työ- ja elinkeinotoimisto järjestää henkilökohtaisen tapaamisen tai yhteydenoton (alkuhaastattelun) työnhakijan kanssa viiden arkipäivän kuluessa työnhaun alkamisesta. Alkuhaastattelu järjestetään kaikille työnhakijoille riippumatta siitä, onko henkilö työtön. Alkuhaastattelu järjestetään paikan päällä työ- ja elinkeinotoimistossa, ellei muu järjestämistapa ole tarkoituksenmukaisempi esimerkiksi erityisen pitkien asiointimatkojen tai työttömyyden tiedossa olevan lyhyen keston takia, taikka sen vuoksi, että työnhakija on vielä työssä tai esimerkiksi koulutuksessa, eikä sen vuoksi voi osallistua alkuhaastatteluun paikan päällä.

Alkuhaastattelu muodostaa pohjan myöhemmille työnhakukeskusteluille ja täydentäville työnhakukeskusteluille. Työnhakijan palvelutarve arvioidaan alkuhaastattelussa ja hänelle laaditaan työllistymissuunnitelma. Palvelujen osalta on keskeistä, että työnhakija ohjataan jo alkuhaastattelussa tarvittaessa tarkoituksenmukaisiin palveluihin, jos se on mahdollista. Alkuhaastattelussa työnhakijalle asetetaan velvollisuus hakea työmahdollisuuksia työttömyysetuuden saamisen edellytyksenä. Työnhakijan työnhaun tukeminen on keskeinen osa alkuhaastattelua.

Alkuhaastattelun jälkeen työ- ja elinkeinotoimisto järjestää työnhakijalle työnhakukeskusteluja ja täydentäviä työnhakukeskusteluja. Työnhakukeskustelut järjestetään nykyisiä työnhakijan haastatteluja vastaavasti aina työttömyyden jatkuttua kolme kuukautta. Työnhaun kolmen ensimmäisen kuukauden aikana työnhakijalle järjestetään lisäksi täydentäviä työnhakukeskusteluja kahden viikon välein. Käytännössä edellä mainittu tarkoittaa sitä, että täydentävä työnhakukeskustelu järjestetään kolmen ensimmäisen työttömyyskuukauden aikana viisi kertaa.

Aina työttömyyden jatkuttua puoli vuotta järjestään lisäksi uusi kuukauden kestävä jakso, jonka aikana täydentävä työnhakukeskustelu järjestetään kaksi kertaa. Lomautetuille järjestetään työnhaun alkuvaiheessa täydentäviä työnhakukeskusteluja vain lomautetun pyynnöstä. Työnhakukeskustelut ja täydentävät työnhakukeskustelut järjestetään työttömien lisäksi myös niille työnhakijoille, jotka ovat jäämässä työttömäksi kahden viikon kuluessa.

Alkuhaastattelun jälkeisiä työnhakukeskusteluja ja täydentäviä työnhakukeskusteluja ei järjestetä, jos työnhaku on päättymässä kuukauden kuluessa. Keskustelut järjestetään myöhemmin, jos työnhakijan tilanne muuttuu ja työnhaku jatkuu. Käytännössä hyvin lyhyeksi aikaa kokonaan työttömäksi jäävälle tai lyhytkestoisesti lomautetulle järjestetään alkuhaastattelu, mutta ei sen jälkeisiä työnhakukeskusteluja ja täydentäviä työnhakukeskusteluja.

Jos työnhakija on työvoimakoulutuksessa, opiskelee omaehtoisia opintoja työttömyysetuudella tuettuna taikka on palkkatuetussa työssä, työkokeilussa tai kuntoutuksessa, työnhakukeskustelu ja täydentäviä työnhakukeskusteluja järjestetään vasta koulutuksen, palkkatuetun työn, työkokeilun tai kuntoutuksen loppuvaiheessa. Tätä poikkeusta sovelletaan, jos koulutuksen, palkkatuetun työn, työkokeilun tai kuntoutuksen arvioitu yhdenjaksoinen kesto on yli kuukauden.

Työnhakukeskustelut ja täydentävät työnhakukeskustelut voidaan toteuttaa paikan päällä työ- ja elinkeinotoimiston tiloissa taikka esimerkiksi työpaikalla tai oppilaitoksessa. Keskustelut voidaan toteuttaa myös esimerkiksi puhelimitse tai videoyhteydellä. Järjestämistapaa valittaessa kiinnitetään erityistä huomiota työnhakijan palvelutarpeeseen ja hakijan omiin toiveisiin järjestämistavasta.

Työnhakukeskustelussa ja täydentävissä työnhakukeskusteluissa tuetaan työnhakijan työnhakua sekä arvioidaan sen tuloksellisuutta ja työllistymissuunnitelman toteutumista. Kuten myös alkuhaastattelussa, työnvälitys on keskeistä. Tarvittaessa työnhakijan palvelutarpeen arviointia tarkennetaan esimerkiksi hankkimalla työnhakijalle työkyvyn tutkimuksia ja arviointeja sekä muita asiantuntija-arviointeja. Osaamisen kehittämistä voidaan tarvittaessa arvioida yhteistyössä koulutuspalveluiden tuottajien kanssa. Työllistymissuunnitelma tarkistetaan ainakin kolmen kuukauden välein järjestettävien työnhakukeskustelujen yhteydessä.

Osa täydentävistä työnhakukeskusteluista voidaan korvata tarjoamalla työnhakijalle muuta vastaavaa työnhakua tai työllistymisen edellytysten parantamista tukevaa henkilökohtaista palvelua, joka voi olla myös ostopalveluna hankittua henkilökohtaista palvelua. Keskeistä on tällöinkin työnhakijalle järjestettävä yksilöllinen tapaaminen, jossa hänelle tarjotaan tukea työnhakuun ja työllistymisen edellytyksien parantamiseen. Yksilöllisiä täydentäviä työnhakukeskusteluja korvaavia tapaamisia voi sisältyä esimerkiksi pitkiin työhönvalmennusjaksoihin tai työvoimakoulutukseen. Pelkästään esimerkiksi työvoimakoulutukseen osallistuminen ei kuitenkaan ole täydentävää työnhakukeskustelua korvaava toimi. Yksilöpalveluna tarjottavaa täydentävää työnhakukeskustelua ei voida korvata ryhmäpalvelulla. Ostopalvelujen käytön tarkoituksenmukaisuutta arvioitaessa tulee ottaa huomioon myös se, että työnhakijan asiointi työ- ja elinkeinotoimiston saman asiantuntijan kanssa voi olla eduksi luottamuksellisen asiakassuhteen luomisessa.

Työ- ja elinkeinoministeriön työnhakijan palveluprosessista ja työnhakuvelvollisuudesta antaman ohjeen (VN/10520/2022) mukaan ostopalvelulla voidaan yleensä korvata enintään yksi tai kaksi työttömyyden alkuvaiheen täydentävistä työnhakukeskusteluista tai niitä korvaavista toimista. Ostopalvelulla ei voida korvata alkuhaastatteluja, kolmen kuukauden välein järjestettäviä työnhakukeskusteluja eikä niitä täydentäviä työnhakukeskusteluja, joissa laaditaan tai tarkistetaan työllistymissuunnitelma. Nämä ovat työ- ja elinkeinotoimistoille kuuluvia viranomaistehtäviä.

Hyväksyessään hallituksen esitykseen HE 167/2021 sisältyvät lait eduskunta esitti vastauksessaan kolme lausumaa. Eduskunta edellytti, että hallitus seuraa tarkasti uudistuksen vaikutuksia työllisyyden kehittymiseen, palvelun onnistumiseen ja kuntakokeilujen edistymiseen sekä resurssien riittävyyteen ja niiden kohdentamisen onnistumiseen, kiinnittäen erityisesti huomiota yksityiskohtaisen sääntelyn toimivuuteen sekä antaa työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle edellä mainituista seikoista selvityksen vuoden 2023 loppuun mennessä. Eduskunta edellytti, että tarvittaessa hallitus ryhtyy toimenpiteisiin lainsäädännön tarkistamiseksi.

Eduskunta edellytti myös, että työ- ja elinkeinotoimistojen ja kokeilukuntien määrärahan riittävyyttä laadukkaiden palveluiden järjestämiseksi sekä niiden oikeasuhtaista jakautumista kuntien ja työ- ja elinkeinotoimistojen kesken seurataan tarkasti ja että tarvittaessa toimintaan ohjataan lisää määrärahoja valtion lisätalousarvioissa tai talousarviossa vuodelle 2023. Määrärahojen riittävyyden arvioinnissa on otettava huomioon asiakaspalvelun vaatimien henkilöstöresurssien lisäksi myös toimitilojen ja tietojärjestelmien kehittämisen vaatimat määrärahat.

Lisäksi eduskunta edellytti, että hallitus ryhtyy toimenpiteisiin työvoimapalveluita ja työttömyysturvaa koskevan sääntelyn ymmärrettävyyden ja ennakoitavuuden parantamiseksi sekä antaa asiassa selvityksen työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle vuoden 2023 loppuun mennessä.

Edellä tarkoitetun uudistuksen vaikutuksia sekä määrärahojen riittävyyttä ja oikeasuhtaista jakautumista seurataan erillisseurannalla, jossa tarkastellaan uuden asiakaspalvelumallin toteutusta ja tuloksia. Alkuvaiheessa työ- ja elinkeinoministeriö seuraa valtakunnallisesti toteutuneita työnhakukeskusteluita ja niiden määrän muutosta, työnhakuvelvoitteen asettamista, työntekijöiden kuormitusta, työttömyysturvavaikutuksia ja mallin vaikutusta palveluohjaukseen. Myöhemmin seurantaan otetaan myös asiakastyytyväisyys, ajanvarausjärjestelmän tiedot sekä työnhakijoiden virta yli kolmen kuukauden työttömyyteen.

Ensimmäiset uutta asiakaspalvelumallia koskevat seurantatiedot julkaistiin 21.6.2022. Kesäkuun 2022 loppuun mennessä uuden asiakaspalvelumallin mukaisia haastatteluja oli järjestetty 127 000 kappaletta. Näistä valtaosa oli työnhakijoiden täydentäviä työnhakukeskusteluja. Yhteensä koko vuoden aikana oli järjestetty 890 000 erityyppistä työnhakijan haastattelua, kun edellisenä vuonna vastaava lukema oli 720 000. Suurin osa työ- ja elinkeinotoimistojen ja työllisyyden kuntakokeilujen asiakastyötä tekevistä asiantuntijoista oli toteuttanut haastatteluja. Vajaan kahden kuukauden aikana yksi asiantuntija oli toteuttanut keskimäärin 42 haastattelua. Suurin osa uusista haastatteluista oli toteutettu puhelinhaastatteluina. Työ- ja elinkeinotoimistojen osalta puhelinhaastattelujen järjestäminen oli ollut yleisempää kuin työllisyyden kuntakokeiluissa, joissa kasvokkaisella palvelulla oli ollut merkittävämpi rooli.

Ensimmäisen seurantajakson eli vajaan kahden kuukauden aikana työ- ja elinkeinotoimistot ja kuntakokeilut olivat asettaneet työnhakuvelvollisuuden 154 000 työnhakijan työllistymissuunnitelmaan. Suurimmalle osalle (63 prosenttia) työnhakuvelvollisuus oli asetettu täysimääräisenä. Alennettu työnhakuvelvollisuus oli asetettu 37 prosentille työnhakijoista. Tilastoista ei käy ilmi, kuinka monelle työnhakuvelvollisuutta ei ole asetettu lainkaan. Työnhakuvelvollisuutta oli seurantajakson aikana täytetty ensisijaisesti hakemalla yli kaksi viikkoa kestävää työtä tai jättämällä avoin hakemus työnantajalle. Työ- ja elinkeinotoimistot ja työllisyyden kuntakokeilut olivat antaneet 22 000 uutta muistutusta ja 1 520 uutta porrastettua työttömyysturvalausuntoa. Palveluiden aloitusmääriin uuden asiakaspalvelumallin käyttöönotolla ei vielä 21.6.2022 mennessä ollut ollut merkittävää vaikutusta.

Arvio Työkanava Oy:n kohderyhmään kuulumisesta

Osana palveluprosessia työ- ja elinkeinotoimisto voi todeta työttömän työnhakijan kuuluvan Työkanava Oy:n kohderyhmään. Yhtiön toiminnasta säädetään laissa Työkanava Oy -nimisestä osakeyhtiöstä (242/2022), joka tuli voimaan 1.7.2022. Työkanava Oy on valtion kokonaan omistama yhtiö, jonka tarkoituksena on työllistää heikossa työmarkkinatilanteessa olevia osatyökykyisiä. Tavoitteena on tukea heidän siirtymistään edelleen avoimille työmarkkinoille.

Työkanava Oy työllistää vain työ- ja elinkeinotoimiston sille palvelukseen osoittamia työnhakijoita. Kohderyhmään kuuluvat lain mukaan sellaiset työttömät työnhakijat, joiden mahdollisuudet sopivan työn saamiseen ovat olennaisesti vähentyneet sairauden tai vamman vuoksi. Lisäksi edellytetään, että henkilöt ovat halukkaita työllistymään, mutta työllistyminen ei ole työllistymisedellytyksiä parantavista palveluista huolimatta onnistunut tai muuten on ilmeistä, ettei näillä palveluilla voida arviointihetkellä merkittävästi lisätä henkilön työllistymismahdollisuuksia ja että työllistyminen muun työnantajan palvelukseen on epätodennäköistä. Sairaus tai vamma voidaan osoittaa lääkärin antamalla todistuksella tai muulla lääketieteellisellä lausunnolla, josta ilmenee vamman tai sairauden vaikutus työtehtävien suorittamiseen sekä muut terveydentilaan liittyvät seikat, joista ilmenee henkilön työ- ja toimintakyky sekä sairauden tai vamman haittaavuuden kesto. Viimesijaisuuden arvioinnissa voidaan huomioida henkilön koulutus, työhistoria ja muu aikaisempi toiminta, ikä, asuinpaikka ja muut näihin rinnastettavat seikat, joilla on vaikutusta henkilön työllistymismahdollisuuksiin.

Tarvittaessa työllistymissuunnitelmaan kirjataan työnhakijan halukkuus työllistyä Työkanava Oy:n palvelukseen sekä työ- ja elinkeinotoimiston päätös yhtiön palvelukseen osoittamisen edellytysten täyttymisestä. Lisäksi suunnitelmassa todetaan mahdolliset työtehtävät, joita työnhakija työkykynsä ja osaamisensa puitteissa olisi ensisijaisesti valmis tekemään.

Työllistämistä edistävän monialaisen yhteispalvelun tarpeen arviointi ja monialainen työllistymissuunnitelma

Monialaisen yhteispalvelun tarpeella tarkoitetaan tilannetta, jossa työttömän työllistymisen edistäminen edellyttää kunnan, työ- ja elinkeinotoimiston ja Kansaneläkelaitoksen tarjoamien palvelujen yhteensovittamista. Palvelujen yhteensovittaminen on tarpeen silloin, kun työttömän työllistymisvaikeudet eivät johdu yksinomaan avointen työpaikkojen tai ammatillisen osaamisen puutteista, vaan työttömällä on lisäksi sellaisia työllistymiseen vaikuttavia työ- tai toimintakyvyn rajoitteita tai elämänhallintaan liittyviä ongelmia, jotka eivät ratkea yksinomaan viranomaisten välisellä konsultaatiolla, vaan edellyttävät monialaista yhteistyötä. Monialaisesta yhteispalvelusta säädetään työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetussa laissa (1369/2014, jäljempänä TYP-laki).

Työ- ja elinkeinotoimisto, kunta tai Kansaneläkelaitos arvioi yhteispalvelun tarpeen, kun työtön on saanut työmarkkinatukea vähintään 300 päivältä tai hän on ollut yhdenjaksoisesti työtön vähintään tietyn ajan (alle 25-vuotiaat vähintään kuusi kuukautta ja 25 vuotta täyttäneet vähintään 12 kuukautta). Yhdenjaksoisen työttömyyden kriteerin täyttymisen kannalta ei ole merkitystä sillä, onko henkilö työnhakijana työ- ja elinkeinotoimistossa tai mitä etuutta hän saa. Käytännössä monialaisen yhteispalvelun tarpeen arvioi useimmiten työ- ja elinkeinotoimisto tai kunta. Jos monialaisen yhteispalvelun tarve täyttyy, henkilö ohjataan monialaiseen yhteispalveluun. Kansaneläkelaitos tuottaa reaaliaikaisesti työ- ja elinkeinotoimiston asiakastietojärjestelmään tiedon, kun työttömälle on maksettu vähintään 300 päivää työmarkkinatukea työttömyyden perusteella.

Monialainen yhteispalvelu alkaa enintään kolmen kuukauden pituisella kartoitusjaksolla, jonka aikana työttömän palvelutarve arvioidaan monialaisesti. Palvelutarpeeseen vaikuttavia selvitettäviä asioita ovat muun muassa työttömän ammattitaito ja osaaminen sekä työllistymiseen vaikuttava sosiaalinen tilanne, terveydentila ja työ- ja toimintakyky. Terveyspalvelujen saatavuus ja etenkin työttömien terveystarkastukseen pääsy on selvitysten ja palautteiden perusteella arvioitu keskeiseksi. Terveystarkastusten järjestämisessä on lähes kaikissa TYP-verkostoissa ollut haasteita, mikä on viivyttänyt työttömän palveluprosessin suunnittelua ja vaikuttanut kartoitusjakson kestoon.

Koska työllistymistä edistävään monialaiseen yhteispalveluun ohjattavat asiakkaat ovat olleet pidempään työttömänä eikä työllistymiseen vaikuttavia tekijöitä ole työttömyyden aikana välttämättä kattavasti selvitetty, pidempi selvittelyjakso on pääsääntöisesti ollut tarpeen. Uuden asiakaspalvelumallin myötä työttömän työnhakijan palvelutarve arvioidaan tiiviinä prosessina jo työnhaun alkaessa, jolloin myös monialaisen palvelun tarve nousee aiempaa nopeammin esille. Riittävän ajan varaaminen monialaisen palvelutarpeen tarkempaan selvittelyyn on kuitenkin edelleen tarpeen.

Työ- ja elinkeinotoimisto, kunta ja työtön laativat kartoitusjakson aikana monialaisen työllistymissuunnitelman, jossa sovitaan työttömän palvelutarpeen edellyttämistä työvoima-, sosiaali-, terveys- ja kuntoutuspalveluista ja niiden toteutumisen seurannasta. Jos työttömän palvelutarve edellyttää Kansaneläkelaitoksen tarjoamia kuntoutuspalveluja, Kansaneläkelaitos osallistuu suunnitelman laatimiseen, seurantaan ja tarkistamiseen. Työllisyyden edistämisen kuntakokeiluissa työ- ja elinkeinotoimisto ei osallistu palvelutarpeen arvioimiseen eikä suunnitelman laatimiseen.

Aktivointisuunnitelman laatiminen

Laki kuntouttavasta työtoiminnasta (189/2001) velvoittaa työ- ja elinkeinotoimiston ja kunnan laatimaan aktivointisuunnitelman yhteistyössä henkilön kanssa, jos henkilölle on maksettu työttömyyden perusteella työmarkkinatukea tai toimeentulotukea tietty aika. Aktivointisuunnitelma on laadittava alle 25-vuotiaalle asiakkaalle, 1) joka on saanut työmarkkinatukea vähintään 180 päivältä viimeisen 12 kalenterikuukauden aikana tai 2) joka on saanut enimmäisajan työttömyyspäivärahaa tai 3) jonka pääasiallinen toimeentulo on viimeisen neljän kuukauden aikana perustunut työttömyyden johdosta maksettuun toimeentulotukeen. Aktivointisuunnitelma on työllistymissuunnitelman korvaava suunnitelma, joka on uudistettava siihen saakka, kun henkilö täyttää työssäoloehdon. Aktivointisuunnitelman kestosta, muuttamisesta ja keskeytyneen suunnitelman jatkamisesta sovitaan kunnan, työ- ja elinkeinotoimiston ja henkilön kesken.

Henkilölle, joka on täyttänyt 25 vuotta, on laadittava aktivointisuunnitelma, jos 1) henkilö on saanut työmarkkinatukea vähintään 500 päivältä tai 2) henkilö on työttömyyspäivärahan enimmäismaksuajan jälkeen saanut työmarkkinatukea vähintään 180 päivältä tai 3) henkilön pääasiallinen toimeentulo on viimeisen 12 kuukauden aikana perustunut työttömyyden johdosta maksettuun toimeentulotukeen.

Työ- ja elinkeinotoimisto on velvollinen käynnistämään aktivointisuunnittelun, jos henkilö saa työttömyysetuutta. Työ- ja elinkeinotoimiston tulee ennen toimenpiteiden aloittamista varmistua, että henkilön kanssa on tehty julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain mukainen työllistymissuunnitelma.

Kuntouttavasta työtoiminnasta annettuun lakiin sisältyvien palveluiden järjestämis- ja toteuttamisvastuu jakautuu työ- ja elinkeinotoimiston ja kunnan kesken. Aktivointisuunnitelmaan voidaan sisällyttää sekä työ- ja elinkeinohallinnon että kunnan järjestämisvastuulla olevia palveluita. Aktivointisuunnitelmaa tehtäessä julkiset työvoimapalvelut ovat työttömän henkilön ensisijaisia palveluja. Jos työ- ja elinkeinotoimisto, kunta ja henkilö yhdessä arvioivat, että henkilö ei työ- ja toimintakykynsä asettamien rajoitusten vuoksi voi osallistua julkisiin työvoimapalveluihin tai työhön, aktivointisuunnitelmaan tulee sisältyä kuntouttava työtoiminta tai erityislakien mukaisesti sellaisia sosiaali-, terveys- ja kuntoutuspalveluja, jotka parantavat henkilön työ- ja toimintakykyä.

Maahanmuuttajan palvelutarpeen arviointi ja kotoutumissuunnitelman laatiminen

Kotoutumisen edistämisestä säädetään kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa (1386/2010). Kotoutumisprosessi käynnistyy alkukartoituksella, jonka pohjalta maahanmuuttajalle laaditaan yksilöllinen kotoutumissuunnitelma. Työ- ja elinkeinotoimisto vastaa työnhakijaksi ilmoittautuneiden maahanmuuttajien kotoutumisen edistämisestä. Jos vastuu työnhakijan palveluprosessista on siirretty työllisyyden edistämisen kuntakokeiluista annetun lain mukaisesti kokeilukunnalle, on vastuu työ- ja elinkeinotoimiston sijasta kokeilukunnalla. Kunta puolestaan vastaa alkukartoituksen suorittamisesta maahanmuuttajalle, joka saa muuten kuin tilapäisesti toimeentulotuesta annetun lain (1412/1997) mukaista toimeentulotukea. Lisäksi työ- ja elinkeinotoimisto tai kunta voi käynnistää alkukartoituksen myös sitä pyytäneelle muulle maahanmuuttajalle, jos tämän arvioidaan sitä tarvitsevan.

URA-järjestelmän tietojen perusteella työ- ja elinkeinotoimistoissa on laadittu ensimmäisiä kotoutumissuunnitelmia viime vuosina hieman alle 8 000 vuodessa. Usein keskeinen osa kotoutumissuunnitelmaa on kielitaitoa sekä työelämä- ja yhteiskuntavalmiuksia kehittävä kotoutumiskoulutus. Kotoutumissuunnitelmaan voi sisältyä myös omaehtoisia opintoja ja muita kotoutumista sekä työllistymistä edistäviä toimenpiteitä ja palveluja yksilöllisen tarpeen mukaan. Kotoutumissuunnitelmaan oikeuttava enimmäisaika on kolme vuotta ensimmäisen suunnitelman laatimisesta, mutta aikaa voidaan pidentää enintään kahdella vuodella erityisen tuen tarpeisiin vastaamiseksi.

Kotoutuja-asiakkaiden kanssa työskentely edellyttää asiantuntijoilta muun työllisyyspalveluissa vaadittavan osaamisen lisäksi maahanmuutto- ja kotoutumisprosessin sekä -palveluiden tuntemusta, monialaisissa yhteistyöverkostoissa toimimista sekä tulkkivälitteisen työskentelyn hallintaa. Maahanmuuttajien työllisyyden edistäminen edellyttää työvoimapalveluissa annettavan henkilökohtaisen ohjauksen riittävyyttä ja toimivuutta sekä maahanmuuttaja-asiakkaan yksilöllisen palvelutarpeen tunnistamista sekä usein eri palveluiden yhteensovittamista.

2.1.3 Työnvälitys ja työnhakuvelvollisuus

Työnvälitys

Työnvälitys on työ- ja elinkeinotoimiston ydintehtävä. Työnvälityksellä edistetään työvoiman kysynnän ja tarjonnan kohtaamista siten, että avoimet työpaikat täyttyvät ja työtä hakevat saavat työtä nopeasti. Työnvälitys perustuu työnantajan ja työntekijän sopimusvapauteen sekä vapaaseen valintaan. Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 3 luvun 2 §:ssä työnvälityspalveluksi on määritelty avoimia työpaikkoja koskevien tietojen julkaiseminen ja välittäminen, avoimeen työpaikkaan sopivien työnhakijoiden etsiminen ja esittely työnantajalle sekä sopivien työpaikkojen etsiminen ja tarjoaminen työnhakijoille. Merityönvälitys on keskitetty Varsinais-Suomen työ- ja elinkeinotoimistoon.

Työ- ja elinkeinoministeriön työnvälitystilastojen mukaan vuonna 2021 te-palvelut.fi -sivustolle ilmoitettiin avoimia työpaikkoja hieman yli miljoona. Avoinna olleisiin työpaikkoihin tehtiin noin 163 000 työtarjousta. Työpaikoista täytettiin noin 8 000 työtarjouksesta ja noin 28 000 työ- ja elinkeinotoimistojen tai työllisyyden edistämisen kuntakokeilujen asiakkaalla. Työpaikat olivat haussa keskimäärin 24 päivää.

Työ- ja elinkeinotoimistojen markkinaosuus työnvälityksestä on viime vuosina ollut noin 45 prosenttia. Työ- ja elinkeinotoimistot vastaanottavat työnantajilta vuodessa keskimäärin 700 000–1 000 000 avointa työpaikkaa, joista valtaosa julkaistaan yhteisellä Työmarkkinatori.fi -alustalla. Julkista työnvälitystä on kehitetty rekrytointipalveluna, jossa keskiössä on yritysten palvelutarpeiden systemaattinen ja laaja-alainen tunnistaminen sekä kumppanuuksien ja verkostojen hyödyntäminen.

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa säädetään perusteista, joilla työ- ja elinkeinoviranomainen voi kieltäytyä ottamasta vastaan avointa työpaikkaa koskevan ilmoituksen tai poistaa ilmoituksen työ- ja elinkeinotoimiston asiakastietojärjestelmästä. Ilmoituksen vastaanottamisesta voidaan kieltäytyä tai se voidaan poistaa, jos ilmoituksen perusteella on ilmeistä tai työnantajan aiemman menettelyn perusteella taikka muutoin on perusteltua syytä epäillä, että työnantaja rikkoo laissa säädettyä syrjintäkieltoa, työnantaja hakee työntekijää työtehtäviin, jotka ovat lain vastaisia tai joihin haetun henkilön työhön ottaminen on kiellettyä, työnantaja olennaisesti laiminlyö työsopimuslain (55/2001) 2 luvussa tai merityösopimuslain (756/2011) 2 ja 3 luvuissa säädettyjä velvollisuuksiaan tai velvollisuuttaan suorittaa veroja tai lakisääteisiä maksuja, työpaikalla on ilmeinen väkivallan uhka tai siellä esiintyy työntekijän terveydelle haittaa tai vaaraa aiheuttavaa häirintää taikka muuta epäasiallista kohtelua tai avoimen työpaikan täyttymistä ei tehtävän luonteen tai muun vastaavan syyn vuoksi ole tarkoituksenmukaista tukea työnvälityksellä. Edellytyksenä päätökselle tilanteissa, joissa on kysymys syrjintäkiellon rikkomisesta tai työntekijän hakemisesta lainvastaisiin tai kiellettyihin tehtäviin, on, että työnantaja ei ole oikaissut työpaikkailmoitustaan työ- ja elinkeinoviranomaisen kehotuksesta huolimatta.

Osana työnvälitystä työ- ja elinkeinotoimisto osoittaa Työkanava Oy:lle yhtiössä avoinna olevia työpaikkoja vastaavan määrän julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa tarkoitettuja työttömiä työnhakijoita, joiden on todettu kuuluvan Työkanava Oy:n kohderyhmään. Työkanava Oy työllistää vain työ- ja elinkeinotoimiston sille palvelukseen osoittamia työnhakijoita. Henkilöiden osoittaminen Työkanava Oy:hyn on keskitetty Pohjanmaan työ- ja elinkeinotoimistolle.

Kansainvälinen työnvälitys

Työnvälityksestä Suomesta ulkomaille ja ulkomailta Suomeen sekä kansainvälisestä harjoittelusta säädetään valtioneuvoston asetuksella. Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun valtioneuvoston asetuksen mukaan kansainvälisiä työnvälityspalveluja tarjotaan työnhakijalle, joka hakeutuu työhön Suomeen valtiosta, jonka kansalaisilla on Suomea velvoittavien työvoiman vapaata liikkuvuutta koskevien kansainvälisten sopimusten perusteella oikeus saapua Suomeen hakemaan työtä ja ottaa sitä vastaan ilman työ- ja elinkeinotoimiston työvoimapoliittista harkintaa (sopimusvaltio). Vastaavasti työnvälityspalveluja tarjotaan työnhakijalle, joka hakeutuu Suomesta työhön sopimusvaltioon tai työnantajalle, joka etsii työntekijää sopimusvaltiosta työhön Suomeen tai Suomesta työhön sopimusvaltioon.

Työ- ja elinkeinohallinto kuuluu European Employment Services -työnvälitysverkostoon (Eures), jonka avulla edistetään työvoiman vapaata liikkuvuutta EU- ja ETA-alueella sekä autetaan työnantajia rekrytoimaan työntekijöitä EU- ja ETA-alueen maista. Verkostosta säädetään työnvälityspalvelujen eurooppalaisesta verkostosta (Eures), liikkuvuuspalvelujen tarjoamisesta työntekijöille ja työmarkkinoiden yhdentymisen tiivistämisestä ja asetusten (EU) N:o 492/2011 ja (EU) N:o 1296/2013 muuttamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) N:o 2016/589.

Eures-verkoston palveluja ovat työnvälitys, tiedotus ja neuvonta. Eures-asetus velvoittaa työ- ja elinkeinoministeriötä varmistamaan Eures-palvelun saatavuuden valtakunnallisesti. Toimintaa koordinoidaan työ- ja elinkeinoministeriöstä (National Coordination Office, NCO) ja tueksi on vastuutettu myös KEHA-keskus (Eures-portaalin ja kansallisten järjestelmien yhteensovittaminen, Euresin tilastointikehittäminen ja aineiston kerääminen, Eures preinitial training -koulutusten koordinointi) sekä Pohjois-Karjalan työ- ja elinkeinotoimisto (verkoston operatiivinen koordinaatiotehtävä). Työ- ja elinkeinotoimistoissa työskentelee koulutettuja Eures-asiantuntijoita yhteensä 40 henkilöä.

Kansainvälisellä työnvälityksellä tuetaan yritysten työvoiman hankintaa myös EU- ja ETA-alueen ulkopuolisista maista. Julkisen työnvälityksen tehtävänä on erityisesti Suomen työelämästä, työmarkkinoista ja työmahdollisuuksista tiedottaminen.

Kansainvälisen työnvälityksen kokonaisuuteen liittyvät läheisesti myös työlupaneuvonta ja työ- ja elinkeinotoimistojen osapäätökset työntekijän oleskelulupahakemuksiin, joista säädetään ulkomaalaislaissa (301/2004). Työntekijän oleskeluluvan ja yrittäjän oleskeluluvan hakemuskäsittely on kaksivaiheinen prosessi ja julkisen vallan viranomaistehtävä. Työ- ja elinkeinotoimisto tekee työntekijän oleskelulupahakemukseen kokonaisharkintaan perustuvan osapäätöksen. Kokonaisharkinta sisältää työvoiman saatavuuden ja työsuhteen ehtojen arvioinnin sekä työnantajan edellytysten selvittämisen. Osapäätöksen valmistuttua Maahanmuuttovirasto käsittelee hakemuksen ja tekee lopullisen päätöksen. Osapäätösten tekeminen on keskitetty neljälle työ- ja elinkeinotoimistolle ja Ahvenanmaan työmarkkina- ja opintopalveluviranomaiselle (AMS Åland). Yrittäjän oleskeluluvan osalta osapäätöksen tekee ELY-keskus. Edellä tarkoitettujen päätösten tekeminen on keskitetty valtakunnallisesti Uudenmaan ELY-keskukseen.

Luonnontuotteita keräävien ulkomaalaisten oikeudellisesta asemasta annetun lain (487/2021) 8 §:ssä säädetään työ- ja elinkeinotoimiston tehtävistä luonnontuotteiden keruun alalla. Työ- ja elinkeinotoimiston tehtävänä on seurata luonnontuotekeruualan toimijaa koskevien edellytysten täyttymistä. Työ- ja elinkeinotoimisto antaa ulkomaalaisille kerääjille ja luonnontuotekeruualan toimijoille yhdessä työsuojeluviranomaisten kanssa neuvontaa lain 4–7 §:n soveltamisesta, ulkomaalaisten luonnontuotekeruualan viranomaisvastuista ja ohjaa asioimaan asiassa toimivaltaisen viranomaisen luo. Työ- ja elinkeinotoimisto antaa päätöksen luonnontuotekeruualan toimijan luotettavuudesta, seuraa kerääjän ansioiden maksamista ja kulujen veloittamista koskevien kieltojen noudattamista sekä antaa niistä edustustolle tai työsuojeluviranomaisille näiden pyynnöstä lausunnon. Työ- ja elinkeinotoimisto antaa Suomen ulkomaan edustustojen ja työsuojeluviranomaisten pyynnöstä lausuntoja ulkomaalaisia luonnontuotteiden kerääjiä Suomeen kutsuvien yritysten ennakkoselvityksistä, liiketoimintaedellytyksistä luonnontuoteteollisuuden alalla sekä kyvystä vastata ulkomaalaisia kerääjiä koskevista velvoitteista. Tehtävä on keskitetty Pohjois-Pohjanmaan työ- ja elinkeinotoimistolle. Tehtävän hoitamista varten työ- ja elinkeinotoimistolle on osoitettu 3 pysyvää henkilötyövuotta.

Työnhakijalle asetettava työnhakuvelvollisuus

Työnhakijan tulee hakea työmahdollisuuksia työttömyysetuuden jatkumisen edellytyksenä työllistymissuunnitelmassa määrätyllä tavalla. Lähtökohtaisesti työnhakijalta edellytetään neljän työmahdollisuuden hakemista kuukauden kestävän tarkastelujakson aikana. Työnhakuvelvollisuutta voi täyttää hakemalla vähintään kaksi viikkoa kestävää työsuhteessa tehtävää työtä tai hakemalla yksilöityä työpaikkaa työ- ja elinkeinotoimiston tekemän työtarjouksen perusteella. Lisäksi työnhakuvelvollisuutta voi täyttää hakemalla lisätyötä omalta työnantajalta tai etsimällä yrittäjänä tehtäviä työmahdollisuuksia. Haettavien työmahdollisuuksien on oltava sellaisia, joihin työnhakija voi perustellusti olettaa voivansa työllistyä. Työnhakuvelvollisuutta voi täyttää myös julkaisemalla työllistymistä tukevan esittelyn siihen tarkoitetussa verkkopalvelussa tai muilla vastaavilla toimilla, joiden tavoitteena on työllistyminen.

Neljän työmahdollisuuden hakemista edellytetään lähtökohtaisesti työttömältä ja työttömyysuhan alaiselta työnhakijalta. Työnhakuvelvollisuus asetetaan myös muulle kuin työttömälle tai työttömyysuhan alaiselle työnhakijalle, jos hän on palkkatuetussa työssä tai opiskelee työvoimakoulutuksessa tai omaehtoisia opintoja työttömyysetuudella tuettuna. Työnhakuvelvollisuuden alkamiselle on säädetty useita poikkeuksia. Jos työnhakija on yli kaksi viikkoa kestävässä muussa kuin palkkatuetussa työssä, jonka työaika on yli 80 prosenttia alalla sovellettavasta kokoaikaisen työntekijän enimmäistyöajasta, alkaa työnhakuvelvollisuus työsuhteen päättymisestä. Yli kuukauden kestävään työvoimakoulutukseen, työkokeiluun, palkkatuettuun työhön tai kuntoutukseen osallistuvan työnhakuvelvollisuus alkaa kuukautta ennen edellä tarkoitetun palvelun, työn tai kuntoutusjakson päättymistä järjestetystä työnhakukeskustelusta lukien. Myös lomautetun osalta on erikseen säädetty työnhakuvelvollisuuden alkamisajankohdasta. Haettavien työmahdollisuuksien määrään ja tarkastelujaksoon on myös säädetty useita poikkeuksia.

Lisäksi on säädetty useista tilanteista, joissa työnhakuvelvollisuutta ei aseteta. Työnhakuvelvollisuutta ei aseteta silloin, jos työnhakija opiskelee yhteishankintakoulutuksessa tai jos hänen työttömyytensä päättyy tai hän aloittaa varusmies- tai siviilipalveluksen tai perhevapaan kuukauden kuluessa. Lisäksi työnhakuvelvollisuuden asettamatta jättämiselle on säädetty perusteita, jotka liittyvät työkyvyttömyyteen, monialaisen yhteispalvelun tarpeeseen, työmarkkinoilla olon estymiseen sekä päätoimisiin omaehtoisiin työttömyydellä tuettuihin luku- ja kirjoitustaidon opintoihin.

Työnhakuvelvollisuus asetetaan alkuhaastattelussa tai sitä edeltävässä täydentävässä työnhakukeskustelussa. Määrällinen työnhakuvelvollisuus kirjataan työllistymissuunnitelmaan tai sitä korvaavaan suunnitelmaan. Velvollisuuden ajantasaisuus tarkistetaan myöhemmin työllistymissuunnitelman tarkistamisen yhteydessä. Mikäli työnhakuvelvollisuutta ei ole tai se jätetään asettamatta, myös tästä sisällytetään maininta työllistymissuunnitelmaan tai sitä korvaavaan suunnitelmaan.

Määrällistä työnhakuvelvollisuutta voidaan alentaa, jos työ- ja elinkeinotoimisto arvioi, ettei neljän työmahdollisuuden hakeminen tarkastelujakson aikana ole mahdollista. Työnhakuvelvollisuuden alentaminen voi tarkoittaa myös sitä, että työllistymissuunnitelmaan ei sisällytetä lainkaan työnhakuvelvollisuutta. Arviossa otetaan työnhakijaan liittyvistä seikoista huomioon henkilön työkokemus, koulutus ja muu osaaminen sekä työkyky ja työnhakijalla mahdollisesti oleva työttömyysturvalaissa tarkoitettu ammattitaitosuoja. Näiden seikkojen vaikutusta työnhakumahdollisuuksiin arvioidaan suhteessa työmarkkinatilanteeseen.

Työnhakuvelvollisuutta koskevat säännökset tulivat voimaan 2.5.2022.

2.1.4 Tieto- ja neuvontapalvelut

Työ- ja elinkeinopalvelujen tehtävänä on tukea kansalaisia ammatillisten tavoitteiden työstämisessä ja toteuttamisessa. Työ- ja elinkeinotoimisto, työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskus ja ELY-keskus välittävät tietoa ja antavat neuvontaa avoimista työpaikoista ja työnhausta, työvoiman saatavuudesta ja hankinnasta, koulutusmahdollisuuksista ja muista osaamisen kehittämismahdollisuuksista, työmarkkinoista, aloista ja ammateista, yritystoiminnan käynnistämisestä ja kehittämismahdollisuuksista sekä muutosturvan toteuttamiseksi tarjolla olevista palveluista, tuista ja korvauksista.

Pääasiallisena palvelukanavana tieto- ja neuvontapalveluissa ovat työ- ja elinkeinohallinnon verkkopalvelut sekä työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskuksen tarjoama valtakunnallinen puhelinpalvelu. Vuonna 2021 työ- ja elinkeinotoimiston asiakastietojärjestelmään (URA-järjestelmä) kirjautui noin 1 995 000 puhelua. Oma asiointi -palveluun kirjauduttiin vuonna 2021 noin 3 443 000 kertaa.

2.1.5 Asiantuntija-arvioinnit

Henkilöasiakkaan tilanteen ja palvelutarpeen selvittämiseksi työ- ja elinkeinotoimisto ja ELY-keskus voivat hankkia asiantuntija-arviointeja. Lain mukaan asiantuntija-arviointeina hankitaan osaamis- ja ammattitaitokartoituksia, työkyvyn tutkimuksia ja arviointeja, yrittäjävalmiuksien ja yritystoiminnan edellytysten arviointeja ja kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa tarkoitettuja alkukartoituksia. Laki mahdollistaa myös muiden kuin edellä mainittujen asiantuntija-arviointien hankkimisen. Asiantuntija-arviointeja hankittiin vuonna 2021 noin 4,2 miljoonalla eurolla Valtion talousarvio - menot (tutkihallintoa.fi)..

Vaikka asiantuntija-arviointeja hankitaan ulkopuolisilta palveluntuottajilta, työ- ja elinkeinoviranomainen vastaa asiakkaan palvelutarpeen arvioinnista ja päättää palvelutarpeen perusteella tarjottavista palveluista. Työ- ja elinkeinoviranomainen ei ole sidottu ulkopuolisen palveluntuottajan esittämiin arvioihin tai suosituksiin.

2.1.6 Ammatinvalinta- ja uraohjaus

Ammatinvalinta- ja uraohjauksella tuetaan henkilöasiakasta ammatinvalinnassa, ammatillisessa kehittymisessä, työelämään sijoittumisessa ja elinikäisessä oppimisessa. Ammatinvalinta- ja uraohjauksessa voidaan tarvittaessa käyttää asiakkaan suostumuksella asianmukaisia psykologisia arviointimenetelmiä.

Suomi on sitoutunut kansainvälisin sopimuksin ja suosituksin järjestämään ja kehittämään kaikille yksilöille tarjolla olevia ohjauspalveluja. Esimerkiksi ILO:n yleissopimus 142 (1975), artikla 3; Sopimus 195, ILO HRD Recommendation No. 195 of 2004; The council resolutions 2004, 2008, LLG; Euroopan neuvoston sosiaalinen peruskirja, 9 artikla. Kokonaisvaltaisten ja koordinoitujen ammatinvalinnanohjauksen palvelujen tulee niveltyä työllisyyteen erityisesti julkisen työnvälityksen avulla. Palvelujen tulee olla maksuttomia ja niiden tulee olla sekä nuorten, mukaan lukien koululaiset, että aikuisten käytettävissä.

Suomi järjestää maksutonta ja kaikille tarjolla olevaa ammatinvalinnan ja urasuunnittelun ohjausta osana TE-palveluja. Ohjauksella autetaan henkilöasiakasta tunnistamaan kiinnostuksen kohteitaan, edellytyksiään ja ammatillisia tavoitteitaan ja arvioimaan niitä suhteessa työelämään ja koulutusmahdollisuuksiin sekä tekemään työuraansa liittyviä tarkoituksenmukaisia ratkaisuja. Ohjaus on tarpeen etenkin silloin, kun asiakkaan valintojen tai toiminnan esteenä on terveyteen, opiskeluvalmiuksiin, työkykyyn tai motivaatioon liittyviä pulmia. Ohjaus edistää myös työssä pysymistä, työstä työhön siirtymistä, pidempiä työuria ja työmarkkinoiden toimivuutta. Hooley 2014, The Evidence Base on Lifelong Guidance, ELGPN Tools No 3; Contribution to EU 2020, PES 2020 Strategy Output Paper; The European Pillar of Social Rights 2017.

Psykologeilla on monipuolisia menetelmiä auttaa asiakasta työstämään urasuunnittelun kysymyksiä. Asiakkaan ymmärrys itsestään, opiskeluvalmiuksista, opiskelusta ja työstä monipuolistuu ja hänen osaamisidentiteettinsä ja urasuunnittelutaitonsa vahvistuvat. Psykologit tukevat myös työ- ja elinkeinotoimiston asiantuntijoita asiakkaan tilanteen jäsentämisessä sekä ovat mukana muun muassa työvoimakoulutuksen opiskelijavalinnoissa.

Psykologien tarjoamassa ohjauksessa vuoden 2021 aikana kävi noin 20 000 asiakasta, joista 85 prosenttia on ollut työnhakijoita ja 62 prosenttia työttömiä tai lomautettuja. Asiakkaista 20 prosenttia on alle 25-vuotiaita, 38 prosenttia alle 30-vuotiaita ja 48 prosenttia 30–50-vuotiaita. Henkilö voi hakeutua ohjaukseen omaehtoisesti tai hänet ohjataan ammatinvalinta- ja uraohjaukseen osana TE-palveluprosessia. Ohjauskeskusteluja asiakkaiden kanssa käydään vuosittain keskimäärin 45 000. Ammatinvalinta- ja uraohjausta tuotetaan myös työllistymistä edistävässä monialaisessa yhteispalvelussa sekä nuorille tarkoitetuissa matalan kynnyksen monialaisissa palvelupisteissä, Ohjaamoissa. Psykologit tekevät tiivistä yhteistyötä eri toimijoiden, esimerkiksi nuorisopalvelujen, työpajojen, koulutuksen, Kansaneläkelaitoksen, sosiaali- ja terveyspalvelujen, kuntoutus- ja tutkimuslaitosten ja työelämän edustajien kanssa.

Asiakkaat kokevat työ- ja elinkeinotoimistojen ammatinvalinta- ja uraohjauspalvelut tärkeäksi osaksi TE-palvelujen kokonaisuutta ja ohjaus on vaikuttanut myönteisesti asiakkaiden työhön, opintoihin ja palveluihin hakeutumiseen. Tyytyväisimpiä ovat asiakkaat, jotka ovat löytäneet ratkaisun tilanteeseensa sekä he, jotka ovat saaneet kestoltaan pidempiaikaista ohjausta. Palvelun saatavuudessa on ollut haasteita, mikä näyttäytyy pitkinä, jopa kuukausien mittaisina odotusaikoina palveluun pääsyssä. Kehittämistarpeita on erityisesti ohjauspalveluiden resursoinnissa, asiakaskohdentamisessa ja alueellisessa saatavuudessa. Mayer Minna, Haanpää Susanna, Talvitie Jere, Valtakari Mikko: Ammatinvalinta- ja uraohjauksesta onnistumisiin. Elinikäisen ohjauksen kehittämistutkimuksen loppuraportti, Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, Työelämä 2020:15, http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-327-513-3.

2.1.7 Valmennus

Työ- ja elinkeinotoimiston tarjoamia valmennuspalveluja ovat työnhaku-, ura- ja työhönvalmennus. Työnhakuvalmennuksen tavoitteena on tukea ja ohjata henkilöasiakasta työn hakemisessa. Uravalmennuksella tuetaan ja ohjataan henkilöasiakasta ammatinvalinta- ja uravaihtoehtojen selkiyttämisessä, ammatilliseen koulutukseen hakeutumisessa ja työelämävalmiuksien kehittämisessä. Työnhaku- ja uravalmennuksen sisältöä voidaan painottaa eri tavoin valmennukseen osallistuvasta kohderyhmästä riippuen. Painotuseroista riippumatta tavoitteena on aina työhön tai ammatilliseen koulutukseen hakeutumisen tukeminen. Työnhaku- ja uravalmennusta voidaan tarjota sekä yksittäisille henkilöille että ryhmille.

Työhönvalmennuksen tavoitteena on tukea ja ohjata henkilöasiakasta työhön sijoittumisessa ja työpaikalla suoritettavassa koulutuksessa. Työhönvalmennuksessa voidaan auttaa työnhakijaa työpaikan etsimisessä sekä tukea työnhakijaa ja työnantajaa erityisesti työsuhteen alussa. Työhönvalmennusta voidaan käyttää myös henkilöasiakkaan tukemiseen koulutukseen hakeutumisessa ja siirtymisessä sekä työpaikalla toteuttavan koulutuksen suorittamisessa. Työhönvalmennusta voidaan tarjota sekä yksittäisille henkilöille että ryhmille.

Valmennuksen enimmäiskestosta säädetään valtioneuvoston asetuksella. Työnhakuvalmennus voi kestää enintään 20 päivää, uravalmennus enintään 40 päivää ja työhönvalmennus enintään 50 tuntia 12 kuukauden aikana.

Valmennukseen osallistuvat kuuluvat työ- ja elinkeinoministeriön järjestämän ryhmävastuuvakuutuksen piiriin. Valmennuksen aikana sattuneesta tapaturmasta suoritetaan korvaus valtion varoista työtapaturma- ja ammattitautilaissa (459/2015) säädetyin perustein, ellei henkilöasiakkaalla ole oikeutta vähintään vastaavan suuruiseen korvaukseen muun lain nojalla. Laissa on säännökset myös valmennuksen keskeyttämisestä. Työ- ja elinkeinotoimisto tekee päätöksen valmennuksen keskeyttämisestä, jos henkilöasiakas on ollut luvatta poissa yhdenjaksoisesti viisi valmennuspäivää tai jos poissaoloja on muutoin niin paljon, että valmennukselle asetetut tavoitteet eivät täyty. Työ- ja elinkeinotoimisto voi keskeyttää valmennuksen myös muusta painavasta syystä, esimerkiksi palveluun osallistuvan väkivaltaisen tai uhkaavan käytöksen vuoksi.

Työvälitystilastojen mukaan vuonna 2021 valmennuksissa aloitti noin 26 000 asiakasta. Näistä asiakkaista noin 10 500 aloitti työhönvalmennuksen, 8 000 työnhakuvalmennuksen ja 7 500 uravalmennuksen. Valmennuksiin ja kokeiluihin käytettiin vuonna 2021 yhteensä noin 19 miljoonaa euroa Merkittävin osa 32.30.51.02. momentin (kokeilut ja valmennukset) käytöstä koskettaa valmennuksia. Koulutuskokeiluun osallistuvien määrä suhteessa valmennuspalveluihin on marginaalista (vuonna 2021 26 180 aloitti valmennuksen ja 480 koulutuskokeilun). Työkokeilua ei hankita palveluna eikä siihen siten käytetä momentin rahaa (Työnvälitystilasto, Valtion talousarviomenot kirjanpitoyksiköittäin, Valtiokonttori)..

Työ- ja elinkeinotoimisto voi tarjota yrityksille valmennusta työntekijän palkkaamisessa ja työnantajavalmiuksien kehittämisessä. Palvelu on sitä käyttävälle yritykselle maksutonta. Palvelun hinta katsotaan palvelua käyttävän yrityksen de minimis -tueksi. Valmennuksen tavoitteena on vahvistaa yrityksen rekrytointiosaamista mukaan lukien kansainvälinen rekrytointi, työvoiman hankintaan liittyvää osaamista ja työnantajaosaamista. Valmennus on tarkoitettu ensisijaisesti kasvuhakuisille yksinyrittäjille ja mikroyrityksille, joilla on tarvetta rekrytointiin tai työn teettämiselle ja tähän liittyvään perustason neuvontaan. Toteutustapa on yrittäjän tai yrityksen tarpeiden mukaan räätälöity lyhytkestoinen ja kevyt ohjaus ja tuki. Valmennuksen sisältöä voidaan painottaa eri tavoin valmennuskohtaisesti.

2.1.8 Kokeilu

Henkilöasiakas voidaan ohjata koulutuskokeiluun oppilaitokseen ammatinvalinta- ja uravaihtoehtojen selvittämiseksi. Koulutuskokeilussa henkilöasiakas kokeilee tiettyä koulutusalaa oppilaitoksessa tavoitteena selvittää soveltuvuus kyseiseen koulutukseen tai alalle. Koulutuskokeilun kesto on kerrallaan enintään 10 päivää.

Työ- ja elinkeinotoimisto voi ohjata henkilöasiakkaan työkokeiluun työpaikalle ammatinvalinta- ja uravaihtoehtojen selvittämiseksi tai työmarkkinoille paluun tukemiseksi. Ura- ja ammatinvalintavaihtoehtojen selvittämiseksi työkokeilua käytetään silloin, kun henkilöltä puuttuu ammatillinen koulutus tai kysymys on alan tai ammatin vaihtamisesta. Työkokeilulla voidaan selvittää, kiinnostaako ala tai ammatti henkilöä tai onko hän soveltuva kyseisen alan tehtäviin tai ammattiin. Työkokeilua voidaan käyttää myös sen selvittämiseksi, olisiko yrittäjyys henkilöasiakkaalle sopiva uravaihtoehto.

Työkokeilua voidaan käyttää työmarkkinoille paluun tukemiseksi tilanteessa, jossa henkilö on ollut poissa työmarkkinoilta joko työttömyyden tai muiden syiden, esimerkiksi perhevapaan, vuoksi. Työkokeilun avulla työnantaja ja työ- ja elinkeinotoimisto voivat arvioida, ovatko henkilön osaaminen ja yleiset työelämävalmiudet ajan tasalla vai tarvitaanko työmarkkinoille sijoittumiseksi tukea.

Työkokeilun järjestäjänä voi olla yritys, yksityinen elinkeinonharjoittaja, kunta, kuntayhtymä, muu yhteisö, säätiö tai valtion virasto taikka laitos. Työkokeilun järjestäjänä ei voi toimia työnantaja, johon henkilöasiakas on työsuhteessa työkokeilusopimusta tehtäessä. Työkokeilun kesto on enintään 12 kuukautta. Työkokeilu ei voi kuitenkaan kestää samalla työkokeilun järjestäjällä kuutta kuukautta pidempään. Poikkeuksena on kunta, jossa työkokeilu voi kestää enintään kuusi kuukautta samoissa tehtävissä. Työkokeilun enimmäiskeston laskenta aloitetaan uudelleen alusta, kun henkilö on ollut yhdenjaksoisesti työttömänä vähintään 12 kuukautta tai kun alle 25-vuotias on ollut enimmäiskeston täytyttyä yhdenjaksoisesti työttömänä vähintään kolme kuukautta.

Työkokeilun järjestämiselle on asetettu joitakin rajoituksia. Henkilöasiakasta ei voida ohjata työkokeiluun, jos työkokeilusta aiheutuisi sen järjestäjälle sellaista etua, joka vääristäisi yritysten tai yksityisten elinkeinonharjoittajien välistä kilpailua. Jos kysymys on tehtävistä, joiden suorittamiseksi työkokeilun järjestäjä edellyttää yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain (759/2004) 6 §:ssä tarkoitetun huumausainetestiä koskevan todistuksen esittämistä tai tehtävistä, joissa edellytetään lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä annetun lain (504/2002) mukaisesti rikostaustaotteen tarkistamista, työkokeilua ei järjestetä, jos henkilöasiakas ei halua esittää huumausainetestiä koskevaa todistusta tai rikostaustaotetta. Henkilöasiakasta ei ohjata työkokeiluun myöskään silloin, jos edellisen yhdenjaksoisesti kuusi kuukautta kestäneen työkokeilujakson päättymisestä on alle kaksi viikkoa, ellei henkilöasiakas itse toisin pyydä.

Työ- ja elinkeinotoimisto, työkokeilun järjestäjä ja henkilöasiakas tekevät työkokeilusta määräaikaisen kirjallisen sopimuksen. Sopimuksesta tulee käydä ilmi työkokeilun tavoitteet, työkokeilun suoritusaika ja –paikka, päivittäinen ja viikoittainen kesto ja ajoittuminen, tehtävät, joita työkokeiluun osallistuva suorittaa työkokeilun aikana, työkokeiluun osallistuvan ohjauksesta ja valvonnasta työpaikalla vastaava henkilö sekä työttömyysetuuden maksaja, jolle työkokeilun järjestäjän on ilmoitettava poissaoloista. Työkokeilun päivittäinen kesto voi olla 4–8 tuntia ja kokeilua voidaan järjestää enintään viitenä päivänä viikossa.

Työkokeilua koskevaan sopimukseen on otettava ehto, jonka mukaan työkokeilun järjestäjän tulee työkokeilun päätyttyä antaa työ- ja elinkeinotoimistolle arvio henkilöasiakkaan soveltuvuudesta työhön, ammattiin tai alalle sekä työelämävalmiuksien ja osaamisen kehittämistarpeista, jos työkokeilu on järjestetty työmarkkinoille paluun tukemiseksi. Työ- ja elinkeinotoimisto voi lisäksi asettaa sopimuksessa työkokeilun järjestäjälle työkokeilun toteuttamisen tai siihen osallistuvan kannalta tarpeellisia ehtoja. Sopimuksen osapuolena oleva työkokeilun järjestäjä ei voi siirtää sopimuksesta johtuvia velvoitteita muulle taholle. Työkokeilun järjestäjän on ilmoitettava työkokeiluun osallistuvan henkilöasiakkaan nimi sekä työkokeilusopimusta koskevat tiedot luottamusmiehelle tai muulle henkilölle, joka edustaa työkokeilun järjestäjän palveluksessa olevia työntekijöitä.

Työkokeiluun osallistuva ei ole työsuhteessa työkokeilun järjestäjään eikä työ- ja elinkeinotoimistoon. Työkokeiluun osallistuvaan sovelletaan kuitenkin eräitä työelämässä sovellettavia lakeja, jolloin työkokeilun järjestäjä rinnastetaan työnantajaan ja työkokeiluun osallistuva työntekijään. Sovellettaviksi tulevat naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annettu laki (609/1986), yhdenvertaisuuslaki (1325/2014), eräät yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain säännökset sekä työaikalain (872/2019) 24 §:n säännökset päivittäisistä lepoajoista ja 30 §:n säännökset työvuoroluettelosta. Työkokeilun järjestäjä vastaa työkokeiluun osallistuvan työturvallisuudesta niin kuin työturvallisuuslaissa (738/2002) ja nuorista työntekijöistä annetussa laissa (998/1993) säädetään.

Työ- ja elinkeinoministeriö järjestää kokeiluun osallistuville ryhmävastuuvakuutuksen. Kokeilussa sattuneesta tapaturmasta tai siinä saadusta ammattitaudista suoritetaan korvaus valtion varoista vastaavin perustein kuin työtapaturma- ja ammattitautilaissa säädetään työtapaturmasta ja ammattitaudista, jollei henkilöasiakkaalla ole oikeutta vähintään vastaavan suuruiseen korvaukseen muun lain nojalla. Valtiokonttori käsittelee korvauksen suorittamista valtion varoista koskevan asian.

Jos henkilöasiakas on ollut luvatta poissa yhdenjaksoisesti viisi kokeilupäivää tai jos poissaoloja on muutoin niin paljon, etteivät kokeilulle asetetut tavoitteet täyty, työ- ja elinkeinotoimisto tekee päätöksen koulutuskokeilun keskeyttämisestä tai työkokeilua koskevan sopimuksen purkamisesta. Kokeilun järjestäjä on velvollinen ilmoittamaan poissaoloista työ- ja elinkeinotoimistolle. Työ- ja elinkeinotoimisto voi keskeyttää koulutuskokeilun myös muusta painavasta syystä vastaavasti kuin valmennuksenkin. Työ- ja elinkeinotoimistolla ja työkokeilun järjestäjällä on oikeus purkaa työkokeilua koskeva sopimus ilmoittamalla siitä kirjallisesti muille osapuolille. Sopimuksen purkaminen ei kuitenkaan saa perustua laissa kiellettyyn syrjintäperusteeseen tai muuhun epäasialliseen syyhyn. Myös työkokeiluun osallistuva voi purkaa sopimuksen, vaikka siitä ei erikseen säädetä.

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain nojalla järjestettävää työkokeilua on arvioitu asiakkaiden, työkokeilupaikkojen ja työ- ja elinkeinotoimiston asiantuntijoiden näkökulmista työ- ja elinkeinoministeriön tilaamassa tutkimuksessa Mayer Minna, Eskelinen Juha, Laasonen Valtteri, Nyman Juho, Valtakari Mikko, Ranta Tommi, Yli-Koski Maria: Työkokeilu TE-toimiston palveluna Asiakkaiden, työkokeilupaikkojen ja TE-toimiston asiantuntijoiden kokemuksia työkokeilusta, Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, Työelämä 2019:16, https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-327-404-4.. Tutkimuksen tulosten perusteella työkokeilu on pääosin hyvin toimiva palvelu, joka työllistää ja ohjaa opintoihin asiakkaita verrokkejaan paremmin. Työkokeilu on osoittautunut toimivaksi ja tehokkaaksi keinoksi auttaa etenkin nuoria ohjautumaan opintoihin ja työuralle, kun ammatillinen koulutus ja suunta puuttuvat. Työkokeilun avulla voidaan myös palauttaa työelämästä syrjässä olleita ihmisiä takaisin työelämään. Työkokeilun kustannukset työhallinnolle ovat varsin alhaiset ja työkokeilun hyöty julkiselle taloudelle ja muulle yhteiskunnalle ylittää selvästi sen kustannukset. Tutkimuksen johtopäätöksissä todetaan, että työkokeilu on varsin kustannustehokas palvelu, jota kannattaa jatkaa tulevaisuudessakin.

Työnvälitystilastojen mukaan vuoden 2021 aikana työkokeiluun osallistui noin 23 500 asiakasta. Työkokeilujen keskimääräinen kesto vuonna 2021 oli noin 9 viikkoa. Koulutuskokeiluun osallistui vuoden 2021 aikana koko maassa vain 480 asiakasta.

2.1.9 Työvoimakoulutus

Työvoimakoulutuksella parannetaan aikuisten ammattitaitoa, mahdollisuuksia saada työtä tai säilyttää työpaikka ja heidän valmiuksiaan toimia yrittäjänä sekä edistetään ammattitaitoisen työvoiman saatavuutta ja uuden yritystoiminnan syntymistä. Työvoimakoulutusta järjestetään sekä ELY-keskusten ja työ- ja elinkeinotoimistojen hankkimana koulutuksena että opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan valtionosuusrahoitteisena koulutuksena.

ELY-keskus tai työ- ja elinkeinotoimisto voi hankkia työvoimakoulutuksena ammatillisesti suuntautunutta koulutusta, jonka tavoitteena ei ole tutkinnon tai sen osan suorittaminen, sekä yrittäjyyskoulutusta ja kotoutumisen edistämisestä annetun lain 20 §:ssä tarkoitettua kotoutumiskoulutusta, lukuun ottamatta luku- ja kirjoitustaidon opetusta. Väliaikaisesti ajalla 1.1.2021–30.6.2022 voimassa olevan lain (1139/2020) mukaan tietyin edellytyksin työvoimakoulutuksena voidaan hankkia myös korkeakoulututkintoon johtavia opintoja.

Käytännössä ELY-keskusten ja työ- ja elinkeinotoimistojen hankkimana työvoimakoulutuksena toteutetaan jatko- ja täydennyskoulutusta, lyhytkestoista lupatyyppistä koulutusta sekä yrittäjyyskoulutusta. Ammatillisesti suuntautuneeseen työvoimakoulutukseen voidaan sisällyttää tarpeellisessa laajuudessa yleissivistäviä opintoja sekä esimerkiksi kielikoulutusta ja tietotekniikan opintoja. Tämä on tarkoituksenmukaista niiden henkilöasiakkaiden osalta, joilta puuttuu peruskoulun päättötodistus tai aiempi ammatillinen koulutus kokonaan tai joiden opintomenestys on ollut heikkoa. Lisäksi koulutusohjelmiin voidaan tarpeen mukaan sisällyttää esimerkiksi työnhakuvalmennusta, kielikoulutusta tai yrittäjyyteen ohjaavia sisältöjä sekä yksilöllisesti mitoitettuja tuki- ja ohjauspalveluja. Valtaosaan koulutuksista sisältyy työpaikalla tapahtuvaa oppimista.

Vastuu työvoimakoulutuksen hankinnoista kuuluu ELY-keskuksille. Hankintasuunnitelmaa tehdessään ELY-keskus tekee tiivistä yhteistyötä työ- ja elinkeinotoimiston kanssa. ELY-keskus ennakoi alueellisia koulutustarpeita ja laajempia osaamisen kehittämistarpeita myös yhteistyössä elinkeinoelämän järjestöjen, kuntien, oppilaitosten ja muiden tahojen kanssa. Lisäksi hankintasuunnitelmaa tehtäessä hyödynnetään käytettävissä olevaa tutkimustietoa, tilastotietoja ja seurantatietoja aiemmin toteutuneista koulutuksista sekä otetaan huomioon myös valtakunnallisia näkökohtia koulutustarpeista.

Työvoimakoulutukset hankitaan tarjouskilpailun perusteella noudattaen julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetussa laissa säädettyjä menettelytapoja. Hankintayksiköt hyödyntävät julkisissa hankinnoissa sähköisiä järjestelmiä. Avoimet tarjouspyynnöt näkyvät Hanki-tarjouspalvelussa, jonka kautta palveluntarjoajat voivat jättää tarjouksensa sähköisesti. Kaikki hankintalaissa määritellyn kansallisen kynnysarvon ylittävät hankinnat ja niiden tarjouspyynnöt julkaistaan lisäksi julkisten hankintojen sähköisessä ilmoituskanavassa HILMAssa, jossa on myös ennakkotietoa tulevista ELY-keskuksen hankinnoista. Kilpailutuksessa voidaan hankkia myös isompia puitesopimusmuotoisia hankintakokonaisuuksia, jotka pitävät sisällään monia joustavia osioita työmarkkinoiden ja henkilöasiakkaiden tarpeiden mukaan. Tämän lisäksi ELY-keskus tekee yksittäisiä koulutushankintoja aina tilanteen ja tarpeiden mukaan. Osa hankinnoista voidaan tehdä suorahankintoina ilman kilpailutusta, jos hankintalaissa säädetyt suorahankinnan edellytykset täyttyvät.

ELY-keskukset ja työ- ja elinkeinotoimistot voivat hankkia työvoimakoulutusta myös yhdessä työnantajan, yrittäjäksi aikovan henkilön toimeksiantajan tai yrittäjyysoikeudet luovuttavan yrityksen kanssa siten, että tämä osallistuu koulutuksen rahoittamiseen. Edellä tarkoitettua yhteishankintakoulutusta järjestetään määrätyn työnantajan palvelukseen tuleville tai palveluksessa oleville työntekijöille taikka vuokratyöntekijöille sekä sellaiselle yrittäjäksi aikovalle, jolla olisi harvalukuisia toimeksiantajia tai jonka on tarkoitus harjoittaa yritystoimintaa hankkimalla yrittäjyysoikeudet toiselta yritykseltä. Jos työttömyysturvalain 1 luvun 6 §:ssä tarkoitettu yrittäjä osallistuu yhteishankintakoulutukseen, valtion rahoittama osuus yrittäjän koulutuksesta on de minimis -tukea. Jos koulutus toteutetaan yhdessä elinkeinotoimintaa harjoittavan työnantajan kanssa siten, että koulutukseen osallistuu työnantajan tehtävissä työskenteleviä henkilöitä ja koulutuksen tavoitteena on, että työntekijät jatkavat työnantajan tehtävissä koulutuksen jälkeen, valtion rahoittama osuus koulutuksesta on valtiontukien yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen mukaista tukea.

Yhteishankintakoulutus on tuotteistettu kolmeksi eri tuotteeksi, jotka ovat RekryKoulutus, TäsmäKoulutus ja MuutosKoulutus. RekryKoulutus on tarkoitettu tilanteeseen, jossa työnantaja tai usean työnantajan ryhmä tarvitsee uusia ammattitaitoisia työntekijöitä, eikä heitä ole tarjolla työnhakijoina tai lähiaikoina valmistuvina opiskelijoina. TäsmäKoulutus on tarkoitettu tilanteeseen, jossa yrityksessä tapahtuvat teknologiset tai toiminnalliset muutokset edellyttävät yrittäjän tai työntekijöiden osaamisen perusteellisempaa päivittämistä. MuutosKoulutus on tarkoitettu tilanteeseen, jossa yritys joutuu tuotannollisista tai taloudellisista syistä irtisanomaan henkilöstöä tai henkilöstöä lomautetaan toistaiseksi ja paluu aiempaan työhön on epävarmaa. MuutosKoulutuksella autetaan irtisanottuja työntekijöitä löytämään uusi ammatti tai työpaikka. Koulutuksia voidaan myös yhdistää. Vaihtovalmennuksessa toteutetaan samanaikaisesti Rekry- ja TäsmäKoulutusta. ELY-keskukset toteuttavat lisäksi yhteishankinnan palvelutuotteisiin perustuvaa ammatillista kielikoulutusta valtakunnallisesti Työpaikkasuomi ja -ruotsi -palvelutuotteina.

RekryKoulutuksessa työnantajan maksuosuus on 30 prosenttia ja TE-hallinnon hankintayksikön maksuosuus 70 prosenttia hankintasopimuksen mukaisesta kokonaishinnasta ilman arvonlisäveroa. MuutosKoulutuksessa työnantajan maksuosuus on 20 prosenttia ja hankintayksikön maksuosuus 80 prosenttia hankintasopimuksen mukaisesta kokonaishinnasta ilman arvonlisäveroa. TäsmäKoulutuksessa työnantajan maksuosuus on 30–50 prosenttia hankinnan kokonaishinnasta ilman arvonlisäveroa. Työnantajan maksuosuuteen vaikuttaa yrityskoko seuraavan mallin mukaisesti:

ELY-keskus tekee hankintasopimuksen koulutuksen tarjoajan kanssa. Yhteishankinnoissa sopimusosapuolena on myös työnantaja, yrittäjäksi aikovan henkilön toimeksiantaja tai yrittäjyysoikeudet luovuttava yritys. Työ- ja elinkeinotoimisto seuraa koulutuksen toteutusta. Mahdolliset toteutuksen muutokset hoidetaan yhteistyössä ELY-keskuksen kanssa.

Työvoimakoulutuksena toteutettava kotoutumiskoulutus

Kotoutumiskoulutuksen tavoitteena on kehittää kielitaitoa sekä työelämässä ja koulutuksessa tarvittavia valmiuksia ja tukea nopeita siirtymiä ammatillisesti suuntautuneeseen koulutukseen ja työmarkkinoille. Työ- ja elinkeinotoimisto ohjaa asiakkaan etenemisnopeudeltaan sopivaan kotoutumiskoulutukseen perustuen laadittuun alkukartoitukseen ja siihen sisältyvään useimmiten ulkopuoliselta taholta hankittuun kielitaidon lähtötason ja opiskeluvalmiuksien arviointiin.

Kotoutumiskoulutuksen toteuttamista ovat ohjanneet Opetushallituksen laatimat Aikuisten maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksen opetussuunnitelman perusteet (Opetushallituksen määräys 1/011/2012). Opetussuunnitelman perusteet päivitettiin vuoden 2022 alussa, ja uusia kotoutumiskoulutuksen opetussuunnitelman perusteita sovelletaan 1.8.2022 jälkeen alkavissa koulutuksissa (OPH-649-2022).

Kotoutumiskoulutuksen keskeisiä sisältöjä ovat suomen tai ruotsin kielen ja työelämä- ja yhteis-kuntataitojen opetus, kulttuuristen ja elämänhallintaan liittyvien valmiuksien kehittäminen sekä uraohjaus ja ammatillisten suunnitelmien laatiminen. Kotoutumislaissa kotoutumiskoulutuksen kielelliseksi tavoitteeksi on asetettu toimiva peruskielitaito (B1.1). Useimmiten koulutus on kestoltaan noin vuoden mittainen koostuen 2–5 moduulista. Kotoutumiskoulutukseen voidaan sisällyttää myös lyhytkestoista luku- ja kirjoitustaidon opetusta niille henkilöille, jotka ovat luku- ja kirjoitustaitoisia omalla äidinkielellään, mutta eivät hallitse länsimaisia aakkosia. Koulutuskokonaisuuteen sisältyy myös ammatillisesti suuntautuneita opetussisältöjä sekä työpaikalla tapahtuvaa oppimista.

ELY-keskukset vastaavat työvoimakoulutuksena järjestettävän kotoutumiskoulutuksen suunnittelusta, hankinnasta ja seurannasta omilla toimialueillaan. Koulutuksen järjestäjinä on sekä yksityisiä palveluntuottajia että oppilaitoksia. Lisäksi muutamat ELY-alueet hankkivat yhteistyössä esimerkiksi kotoutumiskoulutuksen verkkototeutusta, jolla on voitu vastata tiettyjen asiakasryhmien, kuten korkeasti koulutettujen ja ruotsinkielisten asiakkaiden, koulutustarpeisiin ylialueellisesti.

Kotoutumiskoulutuksen tarjonnassa on alueellisia ja paikallisia eroja. Kotoutumiskoulutuksen kohderyhmä on hyvin heterogeeninen ja asiakasmäärissä on merkittävää vaihtelua eri alueiden välillä. Asiakastarpeet voivat myös muuttua nopeasti esim. pienemmän paikkakunnan vastaanottaessa kiintiöpakolaisryhmän, mikä edellyttää koulutukselta joustavuutta. Erityisesti pääkaupunkiseudulla on pystytty pysyviin asiakasvolyymeihin perustuen hankkimaan erilaisille asiakassegmenteille kohdennettuja kotoutumiskoulutuksia. Myös muilla alueilla erilaisten kohderyhmien huomioimista koulutushankinnoissa on lisätty, mutta yksityiskohtainen koulutusryhmien segmentointi on haastavaa maahanmuuttajien vähäisen määrän ja vaihtelevien tarpeiden vuoksi. Kotoutumiskoulutuksen saavutettavuuden parantamiseksi myös verkkokoulutusten hyödyntämistä on lisätty.

Kotoutumiskoulutuksen työelämälähtöisyyttä on lisätty viime vuosina muun muassa koulutuksen toteuttamisen tueksi laadittujen uusien ammatillisesti painotettujen toteutusmallien avulla. Opiskelijoiden sujuvien jatkopolkujen ja työllisyyden edistämisen näkökulmasta keskeistä on toimiva ohjaus sekä kotoutumiskoulutuksen tiivis kytkös muuhun paikallis- ja aluetason koulutus- ja palvelutarjontaan ja työmarkkinoihin. Toistaiseksi esimerkiksi yleisiä TE-palveluita on hyödynnetty suhteellisen vähän kotoutumisen alkuvaiheessa maahanmuuttajien työllisyyden edistämisessä. Työ- ja elinkeinotoimistoille suunnatun kyselyn mukaan kotoutuja-asiakkaita ei myöskään huomioida erityisenä ryhmänä työnantajayhteistyössä tai työ- ja elinkeinotoimistojen tekemissä yhteydenotoissa yrityksiin.

Valtionosuusrahoituksella toteutettava työvoimakoulutus

Opetus- ja kulttuuriministeriön valtionosuusrahoituksella toteutetaan toisen asteen ammatilliseen tutkintoon (ammatillinen perustutkinto, ammattitutkinto, erikoisammattitutkinto) tai sellaisen osaan johtavaa työvoimakoulutusta. Ammatillisten tutkintojen ja tutkinnon osien lisäksi ammatillisesta koulutuksesta annetun lain mukaisena työvoimakoulutuksena on mahdollista toteuttaa valmentavia koulutuksia ja muuta ammatillista osaamista syventävää koulutusta, kuten jatko- ja täydennyskoulutusta. Työvoimakoulutusta ei voida kuitenkaan toteuttaa oppisopimuskoulutuksena.

Opetus- ja kulttuuriministeriön myöntämässä ammatillisten tutkintojen ja koulutuksen järjestämisluvassa voidaan määrätä työvoimakoulutuksen tehtävästä ja ainoastaan nämä järjestäjät voivat saada valtionosuusrahoitusta työvoimakoulutuksen järjestämiseen. Työvoimakoulutukseen kohdennettava resurssi vahvistetaan vuosittain valtion talousarviossa ja edelleen koulutuksen järjestäjille annettavassa suoritepäätöksessä. Opetus- ja kulttuuriministeriöllä on velvollisuus kuulla työ- ja elinkeinoministeriötä järjestämisluvassa määrättävän työvoimakoulutuksen tehtävän myöntämisen yhteydessä. Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriö kuulee työ- ja elinkeinoministeriötä suoritepäätösten valmistelussa. Kuulemisella halutaan varmistaa, että työ- ja elinkeinopoliittiset sekä -strategiset näkökohdat tulevat huomioon otetuiksi työvoimakoulutuksen järjestämislupien sekä suoritteiden myöntämisen yhteydessä. Koulutuksen järjestäjän tulee työvoimakoulutuksen tarjontaa suunniteltaessa tehdä yhteistyötä työ- ja elinkeinotoimiston sekä ELY-keskuksen kanssa. Työvoimakoulutuksen tarjonnan suunnittelua koskevat keskustelut järjestetään ELY-keskuksen kutsusta. Keskusteluissa voidaan hyödyntää molempien tahojen seuranta- ja ennakointitietoja, ja keskustelujen tavoitteena on varmistaa, että työvoimakoulutus suunnataan alueen työmarkkinoiden ja työ- ja elinkeinohallinnon asiakkaiden tarpeisiin. Säännöllinen vuoropuhelu mahdollistaa myös resurssien uudelleen suuntaamisen joustavasti vuoden aikana alueen akuuteissa tarpeissa. Koulutuksen järjestäjä sopii tarkemmin koulutuksen järjestämisestä ja opiskelijavalinnasta työ- ja elinkeinotoimiston kanssa.

Pohjoiskalotin koulutussäätiö järjestää työvoimakoulutusta Suomen, Norjan ja Ruotsin välisen valtionsopimuksen nojalla maiden pohjoisimpien osien työmarkkinoiden tarpeisiin. Pohjoiskalotin koulutussäätiön toteuttama työvoimakoulutus on pääsääntöisesti ammatillista tutkintokoulutusta, jota rahoitetaan opetus- ja kulttuuriministeriön pääluokasta. Koulutuksen järjestäjällä on oikeus järjestää opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksellä määrättyjä tutkintoja ja koulutuksia valtiosopimuksen perusteella. Valtiosopimus tehdään neljän vuoden sykleissä ja nykyinen sopimus on voimassa vuoden 2023 loppuun. Voimassa olevassa sopimuksessa Suomi on sitoutunut rahoittamaan Pohjoiskalotin koulutussäätiöltä vuosittain noin 80, Norja 60 ja Ruotsi 145 koulutuspaikkaa.

Työvoimakoulutuksen opiskelijavalinta ja koulutukseen osallistuvan oikeudet ja velvollisuudet

ELY-keskusten ja työ- ja elinkeinotoimistojen hankkiman työvoimakoulutuksen ja ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa tarkoitetun työvoimakoulutuksen opiskelijavalinta kuuluu työ- ja elinkeinotoimistolle. Opiskelijavalinnasta päättää koulutuksen hankintasopimuksessa nimetty tai valtionosuusrahoitetun työvoimakoulutuksen vastuulliseksi tahoksi nimetty työ- ja elinkeinotoimisto. Pohjoiskalotin järjestämään työvoimakoulutukseen opiskelijavalinnat tekee Lapin työ- ja elinkeinotoimisto.

Työvoimakoulutuksen opiskelijaksi voidaan valita koulutukseen ja sen tavoitteena olevaan ammattiin tai tehtävään soveltuva henkilö, jolla on työ- ja elinkeinotoimiston toteama koulutustarve. Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain mukaan järjestettyyn työvoimakoulutukseen sovelletaan lisäksi kyseessä olevaa koulutusta koskevia opetushallinnon säännöksiä opiskelijaksi ottamisen perusteista ja edellytyksistä, kelpoisuudesta opintoihin, esteettömyydestä sekä opiskelijaksi ottamiseen ja opiskelijavalintaan liittyvästä tiedonsaannista. Valittavan henkilön on täytettävä myös mahdolliset koulutuksen hakuilmoituksessa kerrotut koulutusohjelmakohtaiset erityisvaatimukset.

Koulutukseen valittavan henkilön ei tarvitse olla työtön eikä työnhakija, vaan koulutukseen voidaan valita myös työssä olevia. Koulutukset ovat haettavana sähköisessä tietojärjestelmässä ja niihin haetaan sähköisellä hakulomakkeella tai paperilomakkeella, mikäli sähköisen hakulomakkeen käyttö ei ole mahdollista. Opiskelijavalinnat tehdään valintaryhmässä, jossa ovat edustettuina työ- ja elinkeinotoimiston asiantuntijat sekä koulutuksen toteuttajatahon edustajat. Valintaryhmä voi käyttää myös ulkopuolisia asiantuntijoita. Opiskelijavalinnoissa voidaan käyttää tukena monipuolisia valintamenettelyjä ja testauksia sekä otetaan huomioon mahdolliset alakohtaiset säädökset ja määräykset soveltuvuusvaatimuksista. Lisäksi yhteishankintakoulutuksissa opiskelijavalintaan osallistuu koulutuksen hankintaan osallistuvan työnantajan edustaja. Työvoimakoulutuksen opiskelijavalintatilaisuudet ja valintamenettelyyn liittyvät soveltuvuuskokeet ovat työvoimakoulutukseen hakeutuvalle maksuttomia.

Opiskelijalla on oikeus saada koulutus- tai opetussuunnitelman mukaista opetusta ja oikeus suorittaa opintoja työvoimakoulutuksen keston ajan. Opiskelijan tulee osallistua säännöllisesti opetukseen ja edetä opinnoissaan koulutus- tai opintosuunnitelmassa tarkoitetulla tavalla. Jos opiskelija ei etene opinnoissaan tai hän on ollut luvatta poissa yhdenjaksoisesti viisi koulutuspäivää, opiskelijavalinnasta päättänyt työ- ja elinkeinotoimisto tekee päätöksen koulutuksen keskeyttämisestä. Koulutuspalvelun tuottaja on velvollinen ilmoittamaan koulutuksen keskeyttämisperusteiden täyttymisestä opiskelijavalinnasta päättäneelle työ- ja elinkeinotoimistolle. Ennen päätöksen tekemistä työ- ja elinkeinotoimiston on varattava opiskelijalle tilaisuus tulla kuulluksi. Päätöksestä on viipymättä ilmoitettava opiskelijalle.

Työvoimakoulutukseen sovelletaan eräitä ammatillisesta koulutuksesta annetun lain säännöksiä, joilla turvataan koulutukseen osallistuvan oikeusasemaa. Sovellettaviksi tulevat esimerkiksi säännökset oikeudesta turvalliseen opiskeluympäristöön, säännökset kurinpidosta ja häiritsevän tai turvallisuutta vaarantavan opiskelijan poistamisesta.

Työnvälitystilastojen mukaan työvoimakoulutuksessa aloitti vuonna 2021 noin 49 000 asiakasta. Keskimääräinen päättyneiden koulutuksien kesto oli 260 päivää. Alkaneista koulutuksista 33 074 oli ELY-keskusten hankkimaa ammatillista lisä- tai täydennyskoulutusta ja 15 717 oli valtionosuusrahoitteista järjestämisluvalla toteutettua koulutusta eli VOS-työvoimakoulutusta. Vuonna 2021 ELY-keskusten hankkimassa ammatillisessa lisä- tai täydennyskoulutuksessa oli noin 32 000 työnhakijaa ja VOS-työvoimakoulutuksessa 21 000 työnhakijaa Alkaneiden työvoimakoulutusten määrä eroaa vuoden aikana työvoimakoulutuksessa olleista merkittävästi, sillä työnhakija-asiakas saattaa osallistua useampaan koulutukseen (koskee erityisesti kotoutumiskoulutuksia) vuoden aikana.. ELY-keskusten hankkimaa ammatillista lisä- ja täydennyskoulutusta hankittiin yhteensä noin 2,6 miljoonaa opiskelijatyöpäivää. Työvoimakoulutuksena järjestettävään kotoutumiskoulutukseen osallistui vuoden 2021 aikana noin 15 000 opiskelijaa, joista noin puolet oli Uudeltamaalta. Hankitun kotoutumiskoulutuksen osuus opiskelijatyöpäivistä oli noin 1,5 miljoonaa opiskelijatyöpäivää.

2.1.10 Muutosturvakoulutus

Muutosturvakoulutuksen tarkoituksena on tukea työstään tuotannollisella tai taloudellisella perusteella irtisanottujen 55 vuotta täyttäneiden henkilöiden nopeaa uudelleen työllistymistä parantamalla heidän ammatillista osaamistaan tai yrittäjävalmiuksiaan. Muutosturvakoulutusta järjestetään tuotannollisella tai taloudellisella perusteella irtisanotulle 55 vuotta täyttäneelle henkilölle, joka on ollut yhdenjaksoisesti tai yhteensä enintään 30 päivää kestävin keskeytyksin irtisanoneen työnantajan palveluksessa vähintään viisi vuotta ja joka on 60 päivän kuluessa irtisanomispäivästä rekisteröitynyt työnhakijaksi työ- ja elinkeinotoimistossa. 60 päivän aikarajasta voidaan kuitenkin joustaa, mikäli henkilöllä on painava syy sille, ettei hän ole rekisteröitynyt työnhakijaksi vaaditussa ajassa. Tällainen syy voi olla esimerkiksi se, että työnantaja ei ole täyttänyt muutosturvaoikeutta koskevaa informointivelvollisuuttaan, tai että irtisanotun henkilön terveydellinen tila on niin vaikea, että hän ei ole kyennyt rekisteröitymään määräajassa.

Muutosturvakoulutuksena järjestettävän koulutuksen tulee olla ammatillisia valmiuksia lisäävää tai yritystoimintaa tukevaa koulutusta, joka edistää irtisanotun henkilön nopeaa uudelleen työllistymistä. Muutosturvakoulutuksena voidaan järjestää esimerkiksi ammatillisesti suuntautunutta toisen tai korkea-asteen jatko- ja täydennyskoulutusta, joka ei johda tutkintoon tai sellaisen osaan. Koulutus voi myös olla muuta lyhytkestoista täydennyskoulutusta tai esimerkiksi ammatilliseen koulutukseen tai ammattialalle valmentavaa henkilön tarpeita vastaavaa ja hänen valmiuksiensa perusteella soveltuvaa koulutusta, jonka arvioidaan edistävän henkilön uudelleen työllistymistä. Muutosturvakoulutuksena voidaan myös järjestää esimerkiksi yrittäjyyteen tähtäävää koulutusta tai valmennusta henkilölle, jolla on kiinnostusta ja valmiuksia perustaa oma yritys.

Muutosturvakoulutuksen enimmäiskesto on kuusi kuukautta. Koulutus tai opintokokonaisuus voi olla yhdenjaksoinen tai koostua useammasta eri jaksosta, jotka voivat olla myös eri koulutusorganisaatioiden tai palveluntuottajien tarjoamia, kunhan ne muodostavat mielekkään ja laissa säädettyjä tavoitteita toteuttavan kokonaisuuden. Useammasta jaksosta koostuvan muutosturvakoulutuksen on oltava suoritettavissa yhteensä kuuden kuukauden pituisen ajanjakson sisällä. Käytännössä koulutus voi siis koostua esimerkiksi kahdesta neljän kuukauden pituisesta jaksosta, jotka suoritetaan kokonaan tai osin samanaikaisesti siten, että jaksot suoritetaan enintään kuuden kuukauden pituisella ajanjaksolla.

Muutosturvakoulutuksen arvo voi vastata enintään irtisanotun henkilön kahden kuukauden palkkaa. KEHA-keskus määrittelee koulutuksen enimmäisarvon tulorekisteristä saatavien palkkatietojen perusteella työ- ja elinkeinotoimiston pyynnöstä. Muutosturvakoulutus on osallistujalle maksuton, joten esimerkiksi mahdolliset koulutukseen kuuluvat oppimateriaalit sisällytetään koulutuksen hankintahintaan. Lähtökohta on, että muutosturvakoulutus on aloitettava viimeistään kolmen kuukauden kuluessa palvelussuhteen päättymisestä. Koulutus voi perustellusta syystä alkaa myöhemminkin, mutta kuitenkin aina niin, että koulutuksen viimeinen jakso alkaa viimeistään 12 kuukauden kuluessa palvelussuhteen päättymisestä. Perusteltu syy voi olla esimerkiksi se, että irtisanotulle henkilölle soveltuvaa koulutusta ei ole saatavilla kolmen kuukauden määräajassa, tai että viranomainen ei ole hankintamenettelystä johtuvista syistä voinut järjestää koulutusta määräajassa. Muutosturvakoulutukseen osallistuminen on siihen oikeutetulle henkilölle vapaaehtoista. Muutosturvakoulutukseen osallistuminen ei estä muiden julkisten työvoimapalvelujen tarjoamista työnhakijalle. Irtisanottu henkilö ei voi luopua oikeudestaan muutosturvakoulutukseen, vaan oikeus säilyy niin kauan kuin koulutuksen järjestämisen edellytykset täyttyvät. Muutosturvakoulutuksesta sovitaan työllistymissuunnitelmassa. Työ- ja elinkeinotoimisto antaa päätöksen oikeudesta muutosturvakoulutukseen työnhakijan ilmaistua kiinnostuksensa osallistua muutosturvakoulutukseen. Myönteiseen päätökseen kirjataan työnhakijan oikeus muutosturvakoulutukseen, koulutuksen enimmäisarvo ja päivämäärä, jolloin koulutus on viimeistään aloitettava. Työ- ja elinkeinotoimisto antaa lisäksi muutosturvaoikeutta koskevan lausunnon työttömyyskassalle tai Kansaneläkelaitokselle jokaisesta muutosturvaan oikeutetusta henkilöstä.

Työ- ja elinkeinotoimisto tai ELY-keskus hankkii muutosturvakoulutuksen. KEHA-keskus maksaa hankitut ja toteutuneet muutosturvakoulutukset palveluntuottajille ja laskuttaa Työllisyysrahastoa neljännesvuosittain toteutuneiden kustannusten mukaisesti.

2.1.11 Työttömyysetuudella tuettu työnhakijan omaehtoinen opiskelu

Tukemalla työnhakijan omaehtoista opiskelua työttömyysetuudella on tarkoitus parantaa aikuisten ammattitaitoa ja mahdollisuuksia saada työtä tai säilyttää työpaikka sekä turvata ammattitaitoisen työvoiman saantia. Omaehtoisessa opiskelussa työnhakija hakeutuu itse haluamaansa opiskelupaikkaan. Opintojen on kuitenkin täytettävä julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 6 luvussa säädetyt opintoja koskevat edellytykset. Työ- ja elinkeinotoimisto ei osallistu esimerkiksi opiskelijavalintaan tai opinnoista aiheutuviin kustannuksiin.

Opiskelun tukeminen työttömyysetuudella edellyttää, että työnhakija on täyttänyt 25 vuotta ja opiskelu on työttömyysturvalaissa tarkoitetulla tavalla päätoimista. Edellä mainittujen seikkojen ratkaisemisen lisäksi työ- ja elinkeinotoimisto arvioi, onko työnhakijalla koulutustarvetta ja onko omaehtoisen opiskelun tukeminen työvoimapoliittisesti tarkoituksenmukaisin keino parantaa työnhakijan ammattitaitoa ja mahdollisuuksia saada työtä tai säilyttää työpaikkansa. Opiskelun tulee työ- ja elinkeinotoimiston arvion mukaan parantaa olennaisesti työnhakijan mahdollisuuksia työllistyä avoimille työmarkkinoille. Jos työnhakija on opiskellut samoja opintoja aiemmin, opiskelun tukeminen edellyttää lähtökohtaisesti, että opinnot ovat olleet keskeytyneenä vähintään vuoden. Edellä mainittujen edellytysten ratkaiseminen edellyttää sekä työnhakijan tilanteen että kyseessä olevan ammattialan työllisyystilanteen tuntemusta, sekä alueellisesti että valtakunnallisesti.

Jos työnhakijan omaehtoista opiskelua tuetaan työttömyysetuudella, tukemisesta sovitaan työllistymissuunnitelmassa tai sitä korvaavassa suunnitelmassa. Viimeistään opintojen alkaessa työnhakijan on esitettävä työ- ja elinkeinotoimistolle oppilaitoksen antama todistus opiskelijaksi hyväksymisestä ja opintojen aikaisista lomajaksoista. Tämän jälkeen työ- ja elinkeinotoimisto antaa työttömyysetuuden maksajalle sitovan työvoimapoliittisen lausunnon opiskelun tukemiseksi maksettavasta työttömyysetuudesta. Myös oppilaitokselle ilmoitetaan, että kyseessä olevan henkilön opiskelua tuetaan työttömyysetuudella.

Opintojen muodostamaa kokonaisuutta voidaan tukea pääsääntöisesti enintään 24 kuukauden ajan. Jos opintojen tavoitteena on perusopetuksen oppimäärän suorittaminen, opintojen muodostamaa kokonaisuutta voidaan kuitenkin tukea enintään 48 kuukauden ajan. Tukiaikaa ei voida pidentää, mutta työnhakija voi ilmoittaa työ- ja elinkeinotoimistolle keskeyttävänsä opiskelemisen työttömyysetuudella tuettuna. Tukemisen enimmäisaika ei kulu keskeytysaikana.

Opiskelun tukemiseksi maksettavan työttömyysetuuden saamisen edellytyksenä on, että työnhakija etenee opinnoissaan. Korkeakouluopintojen katsotaan etenevän riittävästi, jos työnhakija saa tuettavaan opintokokonaisuuteen kuuluvia opintosuorituksia keskimäärin viisi opintopistettä opiskelukuukautta kohti. Muiden opintojen osalta edellytetään, että opinnot etenevät koulutus- tai opintosuunnitelmassa tarkoitetulla tavalla. Työ- ja elinkeinotoimisto seuraa työnhakijan opintojen etenemistä työllistymissuunnitelmassa tai sitä korvaavassa suunnitelmassa sovitulla tavalla. Käytännössä työnhakija voidaan esimerkiksi velvoittaa ilmoittamaan väliaikatietoja opintojen etenemisestä työ- ja elinkeinotoimiston verkkopalvelun kautta.

Oppilaitoksen on tarvittaessa ilmoitettava työ- ja elinkeinotoimistolle työnhakijan opintojen etenemisestä ja seikoista, jotka voivat johtaa opiskelun tukemiseksi maksettavan työttömyysetuuden lakkaamiseen. Oikeus työttömyysetuuteen lakkaa, jos työnhakija ei etene opinnoissaan riittävästi tai laiminlyö ilmoittaa työ- ja elinkeinotoimistolle opintojen etenemisestä työllistymissuunnitelmassa tai sitä korvaavassa suunnitelmassa sovitulla tavalla. Opiskelun tukeminen voi lakata myös työnhakijan poissaolojen takia. Toimivalta asian ratkaisemiseen on työ- ja elinkeinotoimistolla, joka kuulee työnhakijaa ja antaa työttömyysetuuden maksajalle asiaa koskevan sitovan työvoimapoliittisen lausunnon.

Kotoutuja-asiakkaiden omaehtoisen opiskelun tukemisesta työttömyysetuudella säädetään kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa. Kotoutumislain mukaan maahanmuuttajalla, joka opiskelee omaehtoisesti, on oikeus työttömyysetuuteen kotoutumislaissa ja työttömyysturvalaissa säädetyin edellytyksin. Omaehtoisen opiskelun tukeminen työttömyysetuudella edellyttää, että maahanmuuttajalla on työ- ja elinkeinotoimiston toteama koulutustarve ja toimisto arvioi, että omaehtoinen opiskelu tukee maahanmuuttajan kotoutumista ja työllistymistä. Opiskelusta tulee sopia kotoutumissuunnitelmassa, ja kyse tulee olla suomen tai ruotsin kielen opiskelusta taikka opiskelusta, joka tapahtuu pääasiassa suomen tai ruotsin kielellä. Merkittävimmät erot julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa säädettyihin opiskelun tukemisen edellytyksiin liittyvät siihen, ettei tuettavan opiskelun tarvitse olla päätoimista. Tämä perustuu siihen, että opintojen ohella on tarkoitus järjestää muuta kotoutumista edistävää toimintaa. Myös alle 25-vuotiaan kotoutujan omaehtoista opiskelua voidaan tukea työttömyysetuudella. Kotoutumislain mukainen omaehtoinen opiskelu on velvoittavaa, minkä perusteella opiskelija on oikeutettu kulukorvaukseen.

Kotoutumisen edistämisestä annetun lain mukaisina omaehtoisin opintoina voidaan tukea myös luku- ja kirjoitustaidon opetusta, mikä ei ole mahdollista julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain nojalla, ellei kyse ole ammatillisesti suuntautuneista kieliopinnoista. Myös sellaisilla maahanmuuttajilla, joiden kotoutumisaika on päättynyt, voi olla puutteita luku- ja kirjoitustaidossa. Tämä estää heidän työllistymistään ja lisää yksilön syrjäytymisriskiä. Edellä mainitun vuoksi olisi tarkoituksenmukaista, että luku- ja kirjoitustaidon opintojen suorittaminen työttömyysetuudella tuettuina omaehtoisina opintoina olisi mahdollista myös muiden kuin kotoutuja-asiakkaiden kohdalla.

2.1.12 Palkkatuki

Palkkatuki on työttömän työnhakijan työllistymisen edistämiseksi tarkoitettu tuki, jonka työ- ja elinkeinotoimisto voi myöntää työnantajalle palkkauskustannuksiin. Palkkatuetun työn tarkoituksena on parantaa työttömän työnhakijan ammatillista osaamista ja edistää työllistymistä avoimille työmarkkinoille. Palkkatukea voidaan myöntää kunnalle, kuntayhtymälle, yhteisölle ja muulle työnantajalle, ei kuitenkaan valtion virastolle tai laitokselle. Yhteisöllä tarkoitetaan muun muassa yrityksiä, yhdistyksiä, säätiöitä ja seurakuntia. ”Muu työnantaja” voi olla esimerkiksi kotitalous, joka toimii työnantajana. Valtion virastolle ja laitokselle voidaan osoittaa määrärahoja työttömän työnhakijan palkkaamisesta aiheutuviin kustannuksiin. Määrärahan käyttöön sovelletaan pääosin palkkatukea koskevia säännöksiä.

Palkkatuen myöntämisen yleisenä edellytyksenä on, että työ- ja elinkeinotoimisto arvioi työttömän työnhakijan työttömyyden johtuvan ammatillisen osaamisen puutteista ja että palkkatuettu työ parantaa hänen ammatillista osaamistaan ja mahdollisuuksiaan työllistyä avoimille työmarkkinoille. Jos tuella palkattava on ollut työttömänä välittömästi ennen palkkatuen myöntämistä yhtäjaksoisesti alle 12 kuukautta, palkkatuen myöntäminen edellyttää lisäksi, että henkilön työttömyys ilman palkkatuen myöntämistä todennäköisesti kestäisi yli 12 kuukautta. Palkkatuki voidaan kuitenkin myöntää, vaikka tuella palkattavan ammatillisessa osaamisessa ei ole puutteita, jos tuella palkattava on täyttänyt 60 vuotta ja ollut yhtäjaksoisesti työttömänä vähintään 12 kuukautta välittömästi ennen palkkatuen myöntämistä. Palkkatuen myöntäminen vamman tai sairauden perusteella edellyttää, että työ- ja elinkeinotoimisto arvioi vamman tai sairauden olennaisesti sekä pysyvästi tai pysyväisluonteisesti alentavan työttömän työnhakijan tuottavuutta tarjolla olevassa työtehtävässä. Työ- ja elinkeinotoimisto voi palkkatukea myöntäessään asettaa tuen saamiselle tuella palkattavan ja tuen tarkoituksen toteuttamisen kannalta tarpeellisia ehtoja.

Palkkatuen myöntämiseen liittyy myös työnantajaa koskevia edellytyksiä. Palkkatuki ei saa vääristää samoja tuotteita tai palveluja tarjoavien välistä kilpailua. Palkkatukea ei myönnetä, jos tukea hakeva työnantaja on olennaisesti laiminlyönyt velvollisuuksiaan suorittaa veroja tai lakisääteisiä maksuja, ellei työ- ja elinkeinotoimisto tuella palkattavaan liittyvistä erityisistä syistä pidä tuen myöntämistä tarkoituksenmukaisena. Palkkatukea ei myöskään myönnetä elinkeinotoimintaa harjoittavalle työnantajalle, joka on taloudellisista tai tuotannollisista syistä irtisanonut työntekijän, jos irtisanomisaika on päättynyt palkkatuen hakemista edeltäneiden 12 kuukauden aikana. Palkkatuki voidaan kuitenkin myöntää edellä mainitun estämättä, jos työnantaja on ottanut irtisanotun työntekijän takaisin työsuhteeseen ennen palkkatukihakemuksen tekemistä.

Palkkatukea ei myönnetä, jos työsuhde, jota varten tuki on tarkoitettu, on alkanut ennen kuin tuen myöntämisestä on tehty päätös. Edellä mainitusta pääsäännöstä on kaksi poikkeusta. Palkkatuki voidaan myöntää alkaneen työsuhteen estämättä, jos kyse on uuden palkkatukijakson myöntämisestä samalle työnantajalle ja uusi jakso alkaa välittömästi edellisen palkkatukijakson päätyttyä. Edellytyksenä on, että työnantaja on toimittanut palkkatuen jatkohakemuksen työ- ja elinkeinotoimistolle ennen edellisen tukijakson päättymistä. Palkkatuki voidaan myöntää alkaneen työsuhteen estämättä myös, jos kyse on tuella palkatun siirtymisestä liikkeenluovutuksen, yhteisön sulautumisen tai jakautumisen taikka yhteisöjen yhdistymisen johdosta toisen työnantajan palvelukseen. Liikkeenluovutuksen saajan tai vastaanottavan yhteisön on toimitettava palkkatukihakemus työ- ja elinkeinotoimistolle kuukauden kuluessa tuella palkatun siirtymisestä luovutuksensaajan tai vastaanottavan yhteisön palvelukseen. Palkkatukea ei myönnetä vuorotteluvapaalain (1305/2002) 9 §:ssä tarkoitetun sijaisen palkkaamiseen.

Palkkatuella palkattu työntekijä on mahdollista siirtää toisen työnantajan, käyttäjäyrityksen, tehtäviin. Siirrosta on ilmoitettava työ- ja elinkeinotoimistolle ennen siirtoa. Siirron edellytyksenä on, ettei työnantaja ole olennaisesti laiminlyönyt palkanmaksuvelvollisuuttaan tai velvollisuuksiaan suorittaa lakisääteisiä maksuja tai veroja. Jos käyttäjäyritys harjoittaa elinkeinotoimintaa, se ei myöskään saa olla irtisanonut työntekijöitään tuotannollisista tai taloudellisista syistä siten, että työntekijän irtisanomisaika on päättynyt siirtämistä edeltäneiden 12 kuukauden aikana. Siirto on kuitenkin mahdollinen, jos käyttäjäyritys on ottanut irtisanotun työntekijän takaisin työsuhteeseen ennen siirtoa. Palkkatuen saajan on liitettävä ilmoitukseen käyttäjäyrityksen vakuutus edellytyksen täyttymisestä.

Palkkatuen määrä ja enimmäiskesto määräytyvät tuella palkattavan työttömyyden keston taikka vamman tai sairauden perusteella. Työttömyyden keston perusteella määräytyvä palkkatuen määrä on työnantajalle tuella palkattavasta aiheutuvista palkkauskustannuksista:

1) enintään 30 prosenttia enintään kuuden kuukauden ajan, jos tuella palkattava on ollut työtön alle 12 kuukautta välittömästi ennen palkkatuen myöntämistä;

2) enintään 40 prosenttia enintään 12 kuukauden ajan, jos tuella palkattava on ollut työtön vähintään 12 kuukautta palkkatuen myöntämistä välittömästi edeltäneiden 14 kuukauden aikana;

3) enintään 50 prosenttia enintään 12 kuukauden ajan, jos tuella palkattava on ollut työtön vähintään 24 kuukautta palkkatuen myöntämistä välittömästi edeltäneiden 28 kuukauden aikana.

Vamman tai sairauden perusteella myönnettävän palkkatuen määrä on 50 prosenttia palkkauskustannuksista koko työsuhteen ajalta. Palkkatuki myönnetään enintään 24 kuukaudeksi kerrallaan. Käytännössä palkkatuki voi olla pysyvä, jos tuella palkatun tuottavuus on olennaisesti ja pysyvästi alentunut tarjolla olevassa työtehtävässä.

Palkkatuen määrälle on asetettu valtion talousarvioissa enimmäismäärä. Enimmäismäärä on ollut vuodesta 2017 lukien 1 400 euroa kuukaudessa.

Palkkatuen määrään ja kestoon on säädetty joitakin poikkeuksia. Yhdistys tai säätiö, joka palkkaa vähintään 24 kuukautta palkkatuen myöntämistä välittömästi edeltäneiden 28 kuukauden aikana työttömänä olleen muihin kuin elinkeinotoiminnaksi katsottaviin tehtäviin, voi kattaa palkkatuella palkkauskustannukset kokonaan enintään 65 prosentin työaikaan alan säännöllisestä enimmäistyöajasta. Jos työaika ylittää 65 prosenttia alan säännöllisestä työajasta, työnantaja maksaa itse palkkauskustannukset ylimenevältä osuudelta kokonaan. Edellä tarkoitettu yhdistykselle tai säätiölle maksettavan palkkatuen määrä ei voi ylittää valtion talousarviossa asetettua enimmäismäärää, joka on 1 800 euroa kuukaudessa.

Kunnalla, joka palkkaa työttömän julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 11 luvun 1 §:ssä tarkoitetun työllistämisvelvoitteen perusteella, on oikeus saada palkkatukea 50 prosenttia työllistetystä aiheutuvista palkkauskustannuksista. Työllistämisvelvoitteen perusteella maksettavalle palkkatuelle ei ole asetettu enimmäismäärää.

Palkkatukea voidaan myöntää enintään 24 kuukaudeksi kerrallaan, jos tuella palkattava on 60 vuotta täyttänyt ja ollut yhtäjaksoisesti työtön vähintään 12 kuukautta välittömästi ennen palkkatuen myöntämistä. Edellä mainitussa tilanteessa palkkatuki voi olla käytännössä pysyvä koko työsuhteen ajan. Tukea voidaan myöntää enintään 24 kuukaudeksi myös, jos kunta, kuntayhtymä, yhdistys tai säätiö palkkaa muihin kuin elinkeinotoiminnaksi katsottaviin tehtäviin tuella henkilön suunnittelemaan ja järjestämään työttömille työ- ja koulutuspaikkoja sekä muita työllistymistä edistäviä palveluja. Oppisopimuskoulutukseen palkkatukea voidaan myöntää koko sen ajaksi. Edellä mainituissa tilanteissa palkkatuen määrä on ensimmäisten 12 kuukauden jälkeiseltä ajalta 30 prosenttia työnantajalle tuella palkattavasta aiheutuvista palkkauskustannuksista.

Sosiaalisille yrityksille voidaan myöntää palkkatukea jonkin verran muista yrityksistä poikkeavin ehdoin. Jos tuella palkattava on ollut työttömänä työnhakijana yhtäjaksoisesti 12 kuukautta tai on ollut useammassa työttömyysjaksossa yhteensä vähintään 12 kuukautta työttömänä työnhakijana ja on työttömyyden toistuvuuden ja kokonaiskeston perusteella rinnastettavissa yhtäjaksoisesti 12 kuukautta työttömänä olleeseen työnhakijaan, sosiaaliselle yritykselle myönnettävän palkkatuen määrä voidaan korottaa 50 prosenttiin palkkauskustannuksista. Korotettu palkkatuki ei kuitenkaan voi ylittää 1 300 euroa kuukaudessa. Jos tuella palkattavan vamma tai sairaus alentaa tuottavuutta olennaisesti ja pysyvästi tai pysyväisluonteisesti, palkkatukea voidaan myöntää kerrallaan 24 kuukauden sijasta 36 kuukaudeksi. Jos tuella palkattava on saanut työttömyysetuutta vähintään 500 päivältä työttömyyden perusteella, palkkatukea voidaan myöntää 50 prosenttia palkkauskustannuksista enintään 24 kuukauden ajaksi.

Elinkeinotoimintaa harjoittavalle työnantajalle palkkatuki myönnetään joko valtiontukien yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen mukaisena tukena tai de minimis -tukena. Palkkatukea ei myönnetä eikä makseta, jos elinkeinotoimintaa harjoittava työnantaja on valtiontukien yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 2 artiklan 18 kohdassa tarkoitettu vaikeuksissa oleva yritys tai jos elinkeinotoimintaa harjoittavaa työnantajaa koskee 1 artiklan 4 kohdan a alakohdassa tarkoitettu Euroopan komission aikaisempaan päätökseen perustuva maksamaton perintämääräys, jossa tuki on julistettu sääntöjen vastaiseksi ja sisämarkkinoille soveltumattomaksi. Palkkatuki myönnetään valtiontukien yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen mukaisena tukena, kun tuella palkattava on:

1) henkilö, jonka vamma tai sairaus olennaisesti ja pysyvästi tai pysyväisluonteisesti alentaa tuottavuutta tarjolla olevassa työtehtävässä;

2) henkilö, joka ei ole ollut toistaiseksi voimassa olevassa työsuhteessa palkkatuen myöntämistä välittömästi edeltäneiden kuuden kuukauden aikana;

3) vailla ammatillista koulutusta;

4) yli 50-vuotias;

5) alle 25-vuotias; tai

6) oikeutettu kotoutumissuunnitelmaan kotoutumisen edistämisestä annetun lain nojalla.

Edellä mainitusta poiketen palkkatuki oppisopimukseen ja 60 vuotta täyttäneen pitkäaikaistyöttömän palkkaamiseen myönnetään de minimis -tukena.

Palkkatuettuun työhön on käytetty 2017–2021 aikana noin 200–250 miljoonaa euroa vuositasolla. Keskimäärin työllistettynä olleiden henkilöiden määrä on vaihdellut vuosittain noin 18 000–21 000 henkilön välillä. Valtionhallintoon on ollut työllistettynä keskimäärin hieman vajaat 500 henkilöä, kuntiin tai kuntayhtymiin noin 5 100–7 000 henkilöä (27–33 prosenttia kaikista työllistetyistä), yrityksiin noin 6 600–7 900 henkilöä ja muille yksityisille työnantajille noin 4 800–5 100 henkilöä. Kunnan työllistämisvelvoitteen perusteella palkkatuetussa työssä on ollut noin 1 400–1 600 henkilöä vuosina 2017–2019. Vuosien 2020 ja 2021 velvoitetyöllistettyjen määrä laski 850–1 000 henkilön tasolle johtuen COVID-19-pandemian johdosta säädetyistä poikkeuksista, jotka vaikuttavat työttömyysetuuspäivien kertymään.

Palkkatuen uudistaminen

Pääministeri Marinin hallitusohjelmassa on asetettu tavoitteeksi palkkatuen uudistaminen. Hallitus on antanut eduskunnalle palkkatuen uudistamista koskevan hallituksen esityksen (HE 175/2022 vp) ja uudistuksen on tarkoitus tulla voimaan vuoden 2023 alusta lukien. Esityksessä pyritään vastaamaan hallitusohjelman tavoitteeseen lisätä palkkatuen käyttöä yksityisellä sektorilla yksinkertaistamalla palkkatukea koskevia säännöksiä. Palkkatuen käytön lisäämisellä yrityksissä pyritään lisäämään palkkatuen vaikuttavuutta ja nostamaan tätä kautta työllisyysastetta. Sosiaalisista yrityksistä annettu laki esitetään kumottavaksi uudistuksen yhteydessä.

Palkkatukijärjestelmää esitetään yksinkertaistettavaksi rajaamalla palkkatuki sellaisten työttömien työnhakijoiden työllistymisen edistämiseksi, jotka ovat valtiontukien yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen tarkoittamia alentuneesti työkykyisiä tai epäedullisessa asemassa olevia työntekijöitä. Palkkatukea voitaisiin jatkossa myöntää nuorten, ikääntyneiden, perusasteen koulutuksen varassa olevien, maahanmuuttajien ja vähintään kuusi kuukautta ansiotyötä vailla olleiden sekä alentuneesti työkykyisten työllistymisen edistämiseen. Oppisopimuskoulutukseen palkkatukea voitaisiin myöntää myös muiden kuin työttömien työnhakijoiden palkkakustannuksiin.

Palkkatukijärjestelmää yksinkertaistettaisiin myös yhdenmukaistamalla palkkatuen määrää. Ammatillisen osaamisen puutteiden perusteella myönnettävän palkkatuen määrä olisi 50 prosenttia palkkakustannuksista. Palkkatuen määrä olisi kuitenkin 70 prosenttia palkkakustannuksista, jos työttömän työnhakijan mahdollisuudet sopivan työn saamiseen ovat huomattavasti vähentyneet asianmukaisesti todetun vamman tai sairauden vuoksi. Palkkatuella katettaviksi palkkakustannuksiksi katsottaisiin pääsääntöisesti työntekijälle maksettava bruttopalkka.

Palkkatuki myönnettäisiin nykyisen kuuden ja 12 kuukauden sijasta viideksi tai kymmeneksi kuukaudeksi riippuen palkkatukea edeltävän työttömyyden kestosta. Kymmenen kuukauden tukijakso edellyttäisi, että työnhakijan työttömyys on kestänyt vähintään 12 kuukautta edeltävän 14 kuukauden aikana tai tuki myönnetään vamman tai sairauden perusteella. Jos työntekijän vamma tai sairaus alentaa hänen tuottavuuttaan olennaisesti sekä pysyvästi tai pysyväisluonteisesti, voitaisiin palkkatukijaksoa jatkaa kymmenen kuukauden jälkeen enintään 24 kuukautta kerrallaan. Oppisopimuskoulutukseen tuki voitaisiin nykyistä vastaavasti myöntää koko koulutuksen keston ajaksi. Muissa tilanteissa tukijakson kesto olisi viisi kuukautta. Palkkatukijakso olisi kuitenkin aina enintään työsuhteen keston mittainen.

Palkkatuen myöntäminen uudestaan saman henkilön työllistymisen edistämiseksi olisi mah-dollista ilman tietyn kestoista työttömyyttä edellyttäen, että henkilö kuuluu edelleen palkka-tuen kohderyhmiin ja tuen myöntämisen edellytykset muutoin täyttyvät. Tukea ei kuitenkaan voisi myöntää uudestaan työnantajalle, jolle on myönnetty aiemmin palkkatukea saman hen-kilön palkkakustannuksiin, jos viimeisen tällaisen tukijakson päättymisestä on kulunut alle kolme vuotta.

Työnantajaa koskevia palkkatuen myöntämisedellytyksiä esitetään muutettaviksi siten, että palkkatuen myöntämiselle ei olisi estettä, jos työnantaja on palkannut 12 edellisen kuukauden aikana tuotannollisista tai taloudellisista syistä irtisanomiensa työntekijöiden tilalle vastaavan määrän työntekijöitä. Lisäksi säännöksiin tuella palkatun siirtämisestä toisen työnantajan palvelukseen lisättäisiin työnantajaa ja työsuhdetta koskevia edellytyksiä.

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa käytetty elinkeinotoiminnan käsite esitetään korvattavaksi taloudellisen toiminnan käsitteellä, jotta käsite olisi yhdenmukainen Euroopan unionin valtiontukisääntelyssä käytetyn käsitteen kanssa. Taloudellisella toiminnalla tarkoitetaan tavaroiden ja palveluiden myyntiä. Nykyisin yhdistyksille, säätiöille ja rekisteröidyille uskonnollisille yhdyskunnille myönnettävä 100 prosentin palkkatuki olisi jatkossa mahdollista niille edellä mainituille toimijoille, jotka eivät harjoita taloudellista toimintaa sekä niille taloudellista toimintaa harjoittaville, joiden taloudellisella toiminnalla ei olisi vaikutusta EU:n jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Edellä mainituissa tilanteissa tukeen ei sovellettaisi Euroopan unionin valtiontukisääntelyä. Lisäksi 100 prosentin palkkatukea voitaisiin myöntää de minimis -tukena muille kyseessä olevien tukien kohderyhmän toimijoille.

Esityksessä ehdotetaan otettavaksi käyttöön kokonaan uusi 55 vuotta täyttäneiden työllistämistuki. Tuki myönnettäisiin ilman tarkoituksenmukaisuusharkintaa, jos laissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Työsuhde tulisi muun muassa solmia siten, että työsopimuksella taattu säännöllinen työaika on vähintään 25 tuntia viikossa tai vähintään 65 prosenttia alan enimmäistyöajasta. Tukea maksettaisiin 70 prosenttia tukikelpoisista palkkakustannuksista enintään kymmenen kuukauden ajalta. Tukikelpoisina kustannuksina pidettäisiin samoja palkkakustannuksia kuin palkkatuetussa työssä.

2.1.13 Starttiraha

Työ- ja elinkeinotoimisto voi myöntää työttömyysturvalaissa tarkoitetun päätoimisen yritystoiminnan aloittavalle henkilöasiakkaalle starttirahaa. Starttiraha voidaan myöntää henkilöasiakkaalle, joka ryhtyy yrittäjäksi, sekä yritystoimintaa jo sivutoimisesti harjoittaneelle henkilölle, joka laajentaa sivutoimisesti harjoittamansa toiminnan päätoimiseksi. Starttirahan tarkoituksena on turvata yrittäjän toimeentuloa sinä aikana, jonka päätoimisen yritystoiminnan käynnistäminen ja vakiinnuttaminen kestävät. Starttiraha myönnetään de minimis -tukena.

Työnvälitystilaston mukaan vuonna 2021 starttirahalla yritystoiminnan aloitti hieman yli 6 000 henkilöä. Myönnetyistä päätöksistä 39 prosenttia tehtiin työttömille ja 61 prosenttia muille kuin työttömille.

Starttirahaa voidaan myöntää enintään 12 kuukaudeksi. Työ- ja elinkeinoministeriön antaman soveltamisohjeen Työ- ja elinkeinoministeriön ohje julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain ja asetuksen soveltamisesta, TEM/2376/00.03.05.02/2017. mukaan starttirahapäätös tehdään jaksoittain. Ensimmäisen jakson pituus on kuusi kuukautta. Alle kuuden kuukauden mittaisia päätöksiä voidaan tehdä ainoastaan poikkeustapauksissa.

Starttirahan myöntäminen edellyttää, että henkilöasiakkaalla on tai hän hankkii riittävät valmiudet aiottuun yritystoimintaan ja että aiottu yritystoiminta on luonteeltaan päätoimista ja sillä arvioidaan olevan jatkuvan kannattavan toiminnan edellytykset. Työ- ja elinkeinotoimisto voi starttirahaa myöntäessään asettaa starttirahan saamiselle tarpeellisia ehtoja.

Starttirahaa ei myönnetä, jos starttirahaa hakeva henkilöasiakas on aloittanut päätoimisen yritystoiminnan ennen kuin tuen myöntämisestä on päätetty. Koska starttiraha on tarkoitettu yrittäjäksi ryhtyvän toimeentulon turvaamiseksi, starttirahaa ei myönnetä, jos aiotun yritystoiminnan arvioidaan turvaavan starttirahaa hakevan henkilöasiakkaan kohtuullisen toimeentulon yritystoiminnan käynnistämis- ja vakiinnuttamisvaiheessa. Starttirahaa ei voida myöntää, jos starttirahan arvioidaan vääristävän vähäistä enemmän samoja tuotteita tai palveluja tarjoavien välistä kilpailua. Starttirahaa hakevalla henkilöasiakkaalla tai yrityksellä ei saa olla olennaisia laiminlyöntejä verojen ja lakisääteisten maksujen suorittamisessa tai olennaisia yksityisoikeudellisia maksuhäiriöitä. Edellä mainitusta voidaan kuitenkin poiketa, mikäli työ- ja elinkeinotoimisto erityisestä syystä katsoo starttirahan myöntämisen tarkoituksenmukaiseksi laiminlyönneistä tai maksuhäiriöistä huolimatta.

Starttirahaa ei makseta, jos henkilöasiakas saa samalta ajalta palkkaa tai korvausta tekemästään yritystoimintaan liittymättömästä työstä. Palkkana pidetään myös vuosiloma-ajan palkkaa, irtisanomisajan palkkaa sekä työnantajalta saatua taloudellista etuutta, joka perustuu työnantajan ja työntekijän väliseen työsuhteen päättymiseen liittyvään sopimukseen tai muuhun vastaavaan järjestelyyn ja jonka on katsottava turvaavan kohtuullisen toimeentulon. Starttirahaa ei makseta, jos henkilöasiakas saa samalta ajalta julkista tukea omiin palkkauskustannuksiinsa tai jos samalta ajalta maksetaan työttömyysturvalain mukaista työttömyysetuutta, opintotukilain (65/1994) mukaista opintotukea tai työttömyysturvalaissa tarkoitettua työttömyysetuuden maksamisen estävää sosiaalietuutta tai eläkettä. Starttirahaa ei makseta myöskään silloin, jos starttirahan saajalle maksetaan jotakin muuta kuin edellä mainittua etuutta, joka katsotaan toimeentulon turvaavaksi. Toimeentulon turvaavana pidetään etuutta, joka vastaa suuruudeltaan peruspäivärahan määrää. Edellä tarkoitettuna etuutena ei kuitenkaan oteta huomioon työttömyysturvalain 4 luvun 7 §:ssä tarkoitettuja etuoikeutettuja tuloja. Starttirahan määrä on päivää ja henkilöä kohti peruspäivärahan suuruinen ilman korotusosaa. Starttirahaa maksetaan niiltä päiviltä, joina starttirahaa saava henkilöasiakas työskentelee yrityksessään, kuitenkin enintään viideltä päivältä kalenteriviikossa.

Työ- ja elinkeinoministeriö toteutti kesällä 2021 työ- ja elinkeinotoimistoille, ELY-keskuksille, KEHA-keskukselle ja työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskukselle sekä keskeisille sidosryhmille (kokeilukunnat, uusyrityskeskukset, Suomen Yrittäjät) suunnatun kyselyn, jolla kartoitettiin muun muassa starttirahan säännösmuutos- ja kehittämistarpeita. Enemmistö vastaajista katsoi, että starttirahan nykyiseen kestoon ei ole tarvetta tehdä muutoksia, mutta yritystoimintaan liittymätöntä työtä ja siitä saatavaa tuloa ei pitäisi ottaa huomioon starttirahan myöntämisperusteissa. Epäkohtana starttirahajärjestelmässä on noussut esille erityisesti omaishoidon tuen vaikutus starttirahan maksamisen estävänä toimeksiantosuhteeseen perustuvana korvauksena työstä.

2.1.14 Yritystoiminnan kehittämispalvelut

ELY-keskus ja työ- ja elinkeinotoimisto voivat tuottaa tai hankkia pienille ja keskisuurille yrityksille (pk-yrityksille) yritystoiminnan kehittämispalveluina koulutuspalveluja sekä asiantuntijapalveluja pk-yrityksen kehittämistarpeiden arvioimiseksi, kehittämissuunnitelman laatimiseksi, suunnitelman toteuttamisen tukemiseksi ja pk-yritysten verkostoitumisen tukemiseksi. Yritystoiminnan kehittämispalvelut ovat yritykselle maksullisia. Valtion rahoittama osuus kehittämispalvelusta on de minimis -tukea.

Valtioneuvoston asetuksessa julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta säädetään valtion rahoi-tusosuudesta yritystoiminnan kehittämispalvelusta ja asiantuntijapalvelujen enimmäiskestosta. Yritystoiminnan kehittämispalvelujen myöntämisessä sovelletaan myös valtionavustuslakia (688/2001) sekä lakia taloudelliseen toimintaan myönnettävän tuen yleisistä edellytyksistä (429/2016).

Yritystoiminnan kehittämispalvelut, joista käytännön toimeenpanossa käytetään nimitystä ”yritysten kehittämispalvelut” koostuvat kolmesta erillisestä palvelukokonaisuudesta: Analyysi, Konsultointi ja Koulutus. Palvelut hankitaan julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain mukaisesti kilpailutetuilta yksityisiltä palveluntuottajilta. Hämeen ELY-keskus vastaa hankintayksikkönä valtakunnallisesti Analyysi- ja Konsultointi-palvelujen hankinnasta ja sopimushallinnasta, ja vastaavasti Etelä-Savon ELY-keskus Koulutus-palvelun hankinnasta ja sopimushallinnasta.

Yritysten kehittämispalvelut myönnetään neljästä niin sanotusta rakennerahasto-ELY-keskuksesta (RR-ELY-keskus), joina toimivat Pohjois-Pohjanmaan, Keski-Suomen, Etelä-Savon ja Hämeen ELY-keskus. Kyseiset ELY-keskukset vastaavat myös valtionavustuksesta yritystoiminnan kehittämiseksi vuosina 2021–2028 annetun lain (758/2021) mukaisten avustusten myöntämisestä. Kehittämispalveluja koskevan päätöksenteon keskittäminen neljälle ELY-keskukselle on tuonut päätöksentekoon tehokkuutta ja yhteismitallisuutta sekä kehittänyt päätösten laatua.

Yritysten kehittämispalveluihin liittyvä valtion rahoittama osuus palvelun hinnasta maksetaan KEHA-keskuksen toimesta palvelun tuottajalle sen jälkeen, kun toimivaltainen ELY-keskus on omalta osaltaan tarkastanut maksamisen edellytykset. Palvelun tuottajalle suoritettavassa maksussa on kyse sopimussuhteeseen perustuvan yksityisoikeudellisen saatavan maksamisesta.

Kehittämispalvelun hankintaan sisältyvä valtion tuki palvelua käyttävälle pk-yritykselle on 80 prosenttia (Analyysi-palvelu), 75 prosenttia (Konsultointi-palvelu) tai 70 prosenttia (Koulutus-palvelu) palvelun hankinnan kustannuksesta. Kehittämispalvelut ja niihin sisältyvä valtion tuki ovat harkinnanvaraista valtionavustusta. Kehittämispalvelujen käyttöalue pk-yrityskentässä on laaja, koska niiden käytössä ei ole toimiala- eikä yhtiömuotorajoituksia.

Kehittämispalvelujen hakuprosessi toimii sähköisesti Tuki2014-järjestelmän ja Aluehallinnon asiointipalvelun kautta. Nykyisen kaltainen hakuprosessi on ollut käytössä vuodesta 2017 lähtien, ja se on osoittautunut toimivaksi sekä palvelua hakevien pk-yritysten ja palvelun tuottajien että valtionapuviranomaisina toimivien ELY-keskusten kannalta.

Yritysten kehittämispalvelujen tarkoituksena on tukea pk-yritysten uudistumista, kasvua, kehittymistä, kansainvälistymistä sekä innovaatioiden kaupallistamista. Palveluilla tuetaan lisäksi pk-yritysten varautumista toimintaympäristöstä ja yrityksen sisäisistä tekijöistä johtuviin muutos- ja murrostilanteisiin. Tarkoitus on madaltaa kynnystä kehittämisen aloittamiseen, kannustaa yritystä tarkastelemaan omaa potentiaaliaan ja mahdollisuuksiaan, sekä myös tarjota välineitä ja kannusteita toiminnan kestävyyttä, vastuullisuutta ja henkilöstön hyvinvointia vahvistaville uudistuksille ja toimintamalleille. Lähtökohta on, että yritysten kehittämispalvelut liittyvät aina yrityksen strategisen tason kehittämiseen, eikä palveluihin voida sisällyttää yrityksen operatiivista toimintaa, kuten esimerkiksi hakemusten tai sopimusten laatimista, markkinointia tai muuta näihin rinnastettavaa operatiivista toimintaa.

Vuonna 2021 kehittämispalveluja myönnettiin yhteensä noin 13,2 miljoonaa euroa, josta Analyysi-palvelun osuus on noin 1,3 miljoonaa euroa, Konsultointi-palvelun osuus noin 11,0 miljoonaa euroa, ja Koulutuspalvelun osuus noin 0,9 miljoonaa euroa. Lukumääräisesti Analyysi-palvelua on myönnetty 843 yritykselle, Konsultointi-palvelua 2515 yritykselle, ja lisäksi on käynnistetty 14 Koulutus-ohjelmaa, joissa kussakin on tyypillisesti noin 15 osallistujayritystä.

Nykymuotoiset, julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa säädetyn mukaiset yritysten kehittämispalvelut ovat olleet käytössä vuodesta 2014 alkaen. Ne ovat vakiinnuttaneet paikkansa ELY-keskusten merkittävänä pk-yritystoiminnan kehittämisen työkaluna. Palveluista kerätty asiakaspalaute on ollut varsin myönteistä sekä palvelujen sisällön, toimivuuden ja hyödyllisyyden, että valtionapuviranomaisena toimivan ELY-keskuksen antaman palvelun osalta. Esimerkiksi vuonna 2021 Aluehallinnon asiointipalvelussa Konsultointi- ja Analyysi-palveluista kerätyn asiakaspalautteen mukaan kehittämispalvelukonsultin (vastuuasiantuntija) onnistuminen, palvelun vastaavuus yrityksen tarpeisiin, sekä yhteistyö ELY-keskuksen kanssa saavat kukin keskimääräiseksi palautearvosanaksi yli 4,5 asteikolla 1–5 annettavasta palautteesta.

Vuonna 2019 toteutettiin työ- ja elinkeinoministeriön tilaamana kehittämispalvelujen toimivuuden, tehokkuuden ja kehittämistarpeiden arviointi, jonka toteutti Owal Group Oy Yritysten kehittämispalvelujen arviointi, Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2019:48, http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-327-451-8.. Arvioinnin mukaan kehittämispalvelujen haku- ja palveluprosessi toimii hyvin, asiakkaat ovat tyytyväisiä palveluihin, palveluilla tavoitetaan yrityksiä, jotka eivät muuten käyttäisi julkisia yrityspalveluja tai muita asiantuntijapalveluja, ja palveluilla on vahvistettu yritysten liiketoimintaosaamista ja sen kautta liikevaihdon ja tuottavuuden kasvua. Kehittämiskohteena suositellaan muun muassa palvelun elinkeinopoliittisten tavoitteiden ja roolin täsmentämistä sekä palvelun toimeenpanojärjestelmän kehittämistä niin, että myös kulloinkin meneillään olevan hankintakauden kuluessa yrityspalveluja tuottavilla yrityksillä olisi jatkuvasti mahdollisuus hakeutua kehittämispalvelujen palveluntuottajaksi. Viimeksi mainittuun kehittämistarpeeseen on vastattu muun muassa siten, että meneillään olevalla hankintakaudella (sopimuskaudella) 2021–2022 siirryttiin Koulutuspalvelun osalta hankintalain mukaiseen dynaamiseen hankintajärjestelmään.

Edellä todetun Owal Group Oy:n toteuttaman arvioinnin, järjestelmässä kerättävän asiakaspalautteen sekä käytännön kokemusten perusteella yritysten kehittämispalvelujen sisältöä ja toimeenpanoa koskevat perusratkaisut ovat toimivia ja tarkoituksenmukaisia, eivätkä ne edellytä tällä hetkellä merkittäviä uudistustoimenpiteitä. Kuitenkin kehittämispalvelujen integraatiota ja yhteensovitusta muihin yrityspalveluihin tulee kehittää ja vahvistaa. Tätä tavoitetta voitaisiin edistää siirtämällä kehittämispalveluja koskevat säännökset osaksi valtionavustuksesta yritystoiminnan kehittämiseksi vuosina 2021–2028 annetun lain (758/2021) mukaisia säännöksiä.

2.1.15 Kulukorvaus

Työttömyysetuutta saavalla työnhakijalla on oikeus saada palveluun osallistumisesta aiheutuvien matka- ja muiden kustannusten korvaamiseksi kulukorvausta. Kulukorvausta maksetaan työvoimakoulutuksen, omaehtoisen työttömyysetuudella tuetun kotoutumiskoulutuksen, työnhakuvalmennuksen, uravalmennuksen, koulutuskokeilun, työkokeilun ja kuntouttavan työtoiminnan ajalta. Kulukorvauksen myöntää ansiopäivärahaa hakevalle työnhakijalle työttömyyskassa ja peruspäivärahaa tai työmarkkinatukea hakevalle työnhakijalle Kansaneläkelaitos ilman erillistä hakemusta.

Jos palvelu järjestetään Suomessa, kulukorvausta maksetaan yhdeksän euroa päivässä enintään viideltä päivältä viikossa. Kulukorvausta maksetaan 18 euroa päivässä, jos henkilö osallistuu työssäkäyntialueensa ulkopuolella järjestettävään palveluun tai työssäkäyntialueellaan, mutta kotikuntansa ulkopuolella järjestettävään palveluun ja hänelle aiheutuu palveluun osallistumisesta todistettavia majoituskustannuksia. Kulukorvauksen määrä ratkaistaan palvelun pääasiallisen järjestämispaikan mukaan. Ulkomailla järjestettävään työvoimakoulutukseen osallistuvalle maksetaan kulukorvausta enintään seitsemältä päivältä kalenteriviikossa. Tällöin korvauksen määrä on 50 prosenttia päivärahasta, joka suoritetaan valtion virkamiehille asianomaisessa maassa tehdyn virkamatkan matkakustannusten korvauksena.

Työ- ja elinkeinotoimisto ilmoittaa työttömyysetuuden maksajalle kulukorvauksen maksamista varten, osallistuuko työnhakija palveluun työssäkäyntialueellaan, sen ulkopuolella vai työssäkäyntialueellaan, mutta kotikuntansa ulkopuolella. Lisäksi työ- ja elinkeinotoimisto ilmoittaa työvoimakoulutuksen ja omaehtoisen työttömyysetuudella tuetun kotoutumiskoulutuksen aikaiset lomajaksot sekä työnhakuvalmennuksen, uravalmennuksen ja kokeilun osallistumispäivät.

Edellä mainittujen tietojen ilmoittamisessa ei ole kyse sitovan työvoimapoliittisen lausunnon antamisesta, vaikka tiedot käytännön syistä toimitetaan palveluun osallistumista koskevien työvoimapoliittisten lausuntojen mukana.

Jos henkilöasiakkaalla ei ole palveluun osallistumisen ajalta oikeutta edellä kerrottuun niin sanottuun lakisääteiseen kulukorvaukseen, työ- ja elinkeinotoimisto voi myöntää asiakkaalle harkinnanvaraista kulukorvausta. Harkinnanvarainen kulukorvaus voidaan myöntää henkilöasiakkaalle, joka osallistuu työllistymissuunnitelmassa tai sitä korvaavassa suunnitelmassa sovittuun työllistymistä tukevaan palveluun ja jolle aiheutuu palveluun osallistumisesta välttämättömiä kustannuksia. Lisäksi edellytetään, ettei palveluun osallistuvalla ole oikeutta vastaavaan korvaukseen palveluun osallistumisesta muun lain nojalla. Harkinnanvaraista kulukorvausta ei kuitenkaan voida myöntää työ- ja elinkeinotoimistossa asiointiin eikä julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 6 luvussa tarkoitettuihin omaehtoisiin opintoihin.

Harkinnanvaraista kulukorvausta koskevan säännöksen sanamuotoa on muutettu väliaikaisesti työllisyyden edistämisen kuntakokeilujen ajaksi. Aiemman sanamuodon mukaan harkinnanvaraista kulukorvausta voitiin myöntää vain työvoimakoulutukseen, omaehtoisen työttömyysetuudella tuettuun kotoutumiskoulutukseen, työnhakuvalmennukseen, uravalmennukseen tai kokeiluun osallistuvalle työtä vailla olevalle henkilöasiakkaalle, jolla ei ole oikeutta varsinaiseen kulukorvaukseen eikä oikeutta korvaukseen palveluun osallistumisesta aiheutuvista kuluista muun lain nojalla. Muutosta pidettiin tarpeellisena, jotta työnhakijalla olisi oikeus kulukorvaukseen kokeilukuntien yleisen toimivaltansa puitteissa järjestämien palvelujen ajalta samalla tavalla kuin hänellä on oikeus korvaukseen julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain mukaisiin palveluihin osallistuessaan. Harkinnanvaraista kulukorvausta koskeva säännös on yhteydessä työttömyysturvalain palvelujen velvoittavuutta koskeviin säännöksiin.

Harkinnanvaraisen kulukorvauksen myöntämistä ja maksamista koskevasta menettelystä on säädetty julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa valtioneuvoston asetuksessa. Työ- ja elinkeinotoimisto tekee päätöksen harkinnanvaraisesta kulukorvauksesta sopiessaan henkilöasiakkaan kanssa tämän suunnitelmassa osallistumisesta työllistymistä tukevaan palveluun. Työ- ja elinkeinotoimisto voi tehdä päätöksen kulukorvauksesta myös tämän jälkeen, jos palveluun osallistumisesta aiheutuvat kustannukset eivät ole olleet ennakoitavissa suunnitelmaa laadittaessa tai tarkistettaessa ennakoitavissa. Harkinnanvarainen kulukorvaus maksetaan jälkikäteen kuukausittain, ja henkilöasiakkaan on haettava sen maksatusta KEHA-keskukselta kalenterikuukauden kuluessa sen kalenterikuukauden päättymisestä, jonka aikana hän on osallistunut palveluun. Käytännössä asiakas täyttää sähköisen hakemuslomakkeen aluehallinnon asiointipalvelussa, josta KEHA-keskus saa hakemuksen käsiteltäväkseen. Menettelyä koskeva säännös on asetuksessa väliaikaisesti voimassa kuntakokeilujen ajan. Aiemman sanamuodon mukaan harkinnanvarainen kulukorvaus maksettiin jälkikäteen kuukausittain, ja korvausta oli haettava työ- ja elinkeinotoimistolta kuukauden kuluessa maksatusjakson päättymisestä.

2.1.16 Matka- ja yöpymiskustannusten korvaus

Työ- ja elinkeinotoimisto voi myöntää matka- ja yöpymiskustannusten korvausta työttömälle työnhakijalle, joka hakee työtä. Korvausta voidaan myöntää Suomessa tehdyistä edestakaisista matkoista työhaastatteluun, jos haettava työ kestäisi vähintään kaksi viikkoa ja työaika olisi keskimäärin vähintään 18 tuntia. Kustannusten korvaamisen edellytyksenä ei ole työ- ja elinkeinotoimiston tekemä työtarjous kyseiseen tehtävään. Edellytyksenä ei myöskään ole, että työnantaja olisi ilmoittanut paikan avoimeksi työ- ja elinkeinotoimiston asiakastietojärjestelmässä. Korvausta voidaan myöntää myös toiseen Euroopan unionin jäsenvaltioon tai Euroopan talousalueeseen kuuluvaan valtioon tehdystä työhaastattelumatkasta. Matkakustannuksia ei kuitenkaan korvata työnhakijan hakeutuessa ulkomaille au pair -tehtävään.

Työ- ja elinkeinotoimisto voi voimassa olevan lain mukaan myöntää matka- ja yöpymiskustannusten korvausta myös työttömälle henkilöasiakkaalle, joka hakeutuu työvoimakoulutukseen, valmennukseen tai kokeiluun tai osallistuu asiantuntija-arviointiin. Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa valtioneuvoston asetuksessa on määritelty korvattaviksi matkoiksi asiantuntija-arviointiin osallistumisen lisäksi matka työvoimakoulutuksen valintatilaisuuteen tai soveltuvuuskokeeseen sekä matka oppilaitokseen tai olosuhteisiin tutustumiseksi, jos henkilöasiakkaan on vamman tai sairauden vuoksi tutustuttava oppilaitoksen soveltuvuuteen ja esteettömyyteen ennen työvoimakoulutuksen aloittamista. Valmennukseen tai kokeiluun hakeutumisesta aiheutuneita matkakustannuksia ei siten voimassa olevan asetuksen mukaan ole mahdollista korvata.

Matkakustannusten korvaamisen edellytyksenä on, että kustannusten korvaamista pidetään tarkoituksenmukaisena työvoiman saatavuuden ja työttömän työllistymisen kannalta. Työhön hakeutumisesta aiheutuneiden kustannusten korvaamista pidetään tarkoituksenmukaisena työvoiman saatavuuden näkökulmasta ainakin silloin, jos työ- ja elinkeinotoimisto arvioi, ettei avoinna olevaan tehtävään löydy lähempää sopivia työnhakijoita. Työttömän työllistymisen näkökulmasta kustannusten korvaaminen on tarkoituksenmukaista ainakin silloin, kun työ- ja elinkeinotoimisto arvioi, että työnhakija olisi soveltuva kyseiseen tehtävään ja että hänellä olisi ammattitaitonsa ja osaamisensa perusteella mahdollisuus tulla tehtävään valituksi. Palveluun hakeutumisesta aiheutuneiden kustannusten korvaamista pidetään tarkoituksenmukaisena ainakin silloin, kun palvelusta on sovittu työllistymissuunnitelmassa. Yöpymiskustannusten korvaamisen edellytyksenä on, että yöpyminen matkalla on ollut liikenneolosuhteista johtuen välttämätöntä ja yöpymisestä on aiheutunut kustannuksia.

Työttömälle henkilöasiakkaalle voidaan lisäksi myöntää korvausta työ- ja elinkeinotoimistossa asioinnista aiheutuvista matkakustannuksista. Edellytyksenä on, että henkilöasiakas ei vammansa tai sairautensa vuoksi voi käyttää yleisiä kulkuvälineitä tai omaa autoa, vaan tarvitsee kuljetuspalvelua voidakseen asioida työ- ja elinkeinotoimistossa. Lisäksi edellytyksenä on, että henkilökohtainen asiointi toimistossa on työ- ja elinkeinotoimiston arvion mukaan välttämätöntä palveluprosessin etenemisen kannalta, esimerkiksi suunnitelman laatimiseksi tai tarkistamiseksi.

Matka- ja yöpymiskustannusten korvausta on haettava työ- ja elinkeinotoimistolta kuukauden kuluessa matkan päättymisestä. Työ- ja elinkeinotoimisto voi hyväksyä korvauksen maksettavaksi myös kokonaan tai osittain ennakkona. Matkakustannusten korvausperuste on matka kilometreinä kerrottuna 0,21 eurolla. Matkakustannuksista korvataan 12 euroa ylittävä osa enintään 200 euroon saakka. Yöpymiskustannuksia korvataan aiheutuneiden kustannusten perusteella, mutta enintään 80 euroa vuorokaudessa.

2.1.17 Työolosuhteiden järjestelytuki

Työ- ja elinkeinotoimisto voi myöntää työnantajalle työolosuhteiden järjestelytukea, jos työhön palkattavan tai työssä jo olevan henkilön vamma tai sairaus edellyttää uusia työvälineitä tai kalusteita, muutostöitä työpaikalla tai apua työssä toiselta työntekijältä. Tuen määrä on enintään 4 000 euroa henkilöä kohden, kun kyse on työvälineiden hankinnasta tai työpaikan muutostöistä. Työnantajan tulee osallistua hankintojen tai muutostöiden kustannuksiin kohtuullisella määrällä. Toisen työntekijän antamasta avusta voi saada korvausta enintään 20 työtunnilta kuukaudessa enintään 18 kuukauden ajan. Tuen määrä on 20 euroa/tunti ja se maksetaan jälkikäteen toteutuneiden työtuntien perusteella.

Työolosuhteiden järjestelytukea myönnettäessä noudatetaan valtiontukien yleistä ryhmäpoikkeusasetusta, jos tuen saajana on elinkeinotoimintaa harjoittava työnantaja.

Työnvälitystilastoihin perustuvien tietojen mukaan vuoden 2021 aikana työolosuhteiden järjestelytuesta tehtiin hieman alle 150 päätöstä.

2.1.18 Tukien ja korvausten myöntäminen, maksaminen ja takaisinperintä

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain mukaiset tuet ja korvaukset myöntää työ- ja elinkeinotoimisto. KEHA-keskuksen tehtäväksi on säädetty työ- ja elinkeinotoimiston myöntämien tukien ja korvausten maksaminen sekä valtion virastoille tai laitoksille osoitettujen määrärahojen käytön seuranta. Lisäksi KEHA-keskus toimii valtionavustuslaissa tarkoitettuna valtionapuviranomaisena keskeytettäessä tuen maksatusta ja perittäessä takaisin tukea tai korvausta.

Tukien ja korvausten myöntämiseen, maksamiseen ja takaisinperintään sovelletaan valtionavustuslakia yleislakina. Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa on kuitenkin säädetty joitakin poikkeuksia valtionavustuslain soveltamisalaan myönnettäessä tukea tai korvausta henkilöasiakkaalle. Tällöin ei sovelleta valtionavustuslain säännöksiä päätökseen merkittävistä asioista eikä valtionapuviranomaisen valvontatehtävästä, tarkastusoikeudesta, tarkastuksen suorittamisesta ja virka-avusta. Myöskään valtionavustuslain säännöksiä korosta ja viivästyskorosta ei sovelleta myönnettäessä julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain mukaista tukea tai korvausta henkilöasiakkaalle.

Lisäksi henkilöasiakasta suojataan säännöksellä, jonka mukaan ulosottokaaren 4 luvun 48 §:n säädöstä palkan ulosmittauksen suojaosuudesta sovelletaan, kun henkilöasiakkaalta takaisinperittäväksi määrättyä tukea tai korvausta kuitataan KEHA-keskuksen myöhemmin maksamasta etuudesta. Suojaosuus on velallisen itsensä osalta 19,90 euroa ja hänen elatuksensa varassa olevan puolison, oman lapsen ja puolison lapsen osalta 7,15 euroa päivässä seuraavaan palkan maksupäivään asti. Suojaosuus lasketaan kuukaudessa 30 päivältä.

2.1.19 Työllistämisvelvoite

Työttömälle työnhakijalle turvataan mahdollisuus työllistymistä edistävään kuntoutukseen tai työvoimakoulutukseen, jos hänen oikeutensa palkansaajan työttömyyspäivärahaan päättyy enimmäisajan johdosta hänen täytettyään 57 vuotta, mutta ennen kuin hän täyttää 60 vuotta. Lisäksi vuoden 2017 alusta lukien työ- ja elinkeinotoimiston on tullut järjestää 60 vuotta täyttäneelle työttömälle työnhakijalle mahdollisuus työttömyysturvalaissa tarkoitettuun työllistymistä edistävään palveluun tai palkkatuettuun työhön muun kuin kunnan palveluksessa ennen kuin hänen oikeutensa palkansaajan työttömyyspäivärahaan päättyy enimmäisajan takia. Edellä tarkoitettu työllistymistä edistävä palvelu tai palkkatuettu työ on järjestettävä kestoltaan sellaisena, että työnhakija täyttää työttömyyspäivärahan edellytyksenä olevan työssäoloehdon. Työttömyysturvalain mukaan työssäoloehtoon voidaan lukea sellaiset täydet kalenteriviikot, joina 60 vuotta täyttänyt henkilö, jonka oikeus työttömyyspäivärahaan on päättynyt enimmäisajan täyttymisen takia, on ollut työllistymistä edistävässä palvelussa.

Jos työtön työnhakija ei työllisty avoimille työmarkkinoille, eikä hänelle voida järjestää soveltuvaa kuntoutusta, työllistymistä edistävää palvelua tai palkkatuettua työtä muun kuin kunnan palveluksessa, työnhakijan kotikunta on työ- ja elinkeinotoimiston osoituksesta velvollinen järjestämään hänelle työntekomahdollisuuden. Työllistämisvelvoitteen perusteella järjestettävän työn tulee olla alan säännöllisen työajan mukaista kokoaikatyötä, lukuun ottamatta työkyvyttömyyseläkettä osaeläkkeenä saavaa, jolle on järjestettävä hänen työkykyään vastaavaa, työssäoloehdon täyttävää osa-aikatyötä.

Kunnan on järjestettävä työ siten, että työllistettävä voi aloittaa työn työttömyyspäivärahan enimmäisajan täyttyessä ja työn on oltava kestoltaan sellainen, että työllistettävä täyttää työssäoloehdon uudestaan. Laissa on säännökset myös työllistämisvelvoitteen rajoituksista ja lakkaamisesta. Työllistämisvelvoitteen toimeenpanosta ja siihen liittyvistä ilmoituksista säädetään tarkemmin julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa valtioneuvoston asetuksessa.

Kunnalla on oikeus saada palkkatukea työllistämisvelvoitteen perusteella palkatun henkilön palkkauskustannuksiin. Palkkatuen määrä on 50 prosenttia tuella palkattavasta aiheutuvista palkkauskustannuksista.

2.1.20 Kunnan lisätuki

Voimassa olevan lainsäädännön mukaan kunnalle maksetaan lisätukea sen perusteella, kuinka suuren osuuden alueensa työvoimasta kunta on keskimäärin kuukauden aikana palkannut palkkatuella. Lisätuen maksaminen edellyttää, että kunta työllistää vähintään 0,5 prosenttia alueensa työvoimasta. Lisätuen suuruuden perusteena on kunnalle kuukauden aikana maksettujen palkkatukien keskimääräinen määrä henkilöä kohti ja työllistettyjen osuus kunnan alueen työvoimasta. Lisätuen määrä henkilöä kohti määräytyy seuraavasti:

Lisätukea maksetaan siitä tuella palkattujen määrästä, joka ylittää edellä tarkoitettuja työvoimaosuuksia vastaavan henkilömäärän.

Kunnan lisätukea koskevat säännökset on esitetty kumottavaksi palkkatukiuudistuksen yhteydessä.

2.1.21 Työvoima- ja yrityspalvelu -neuvottelukunta

Työ- ja elinkeinotoimisto asettaa kolmeksi vuodeksi kerrallaan työvoima- ja yrityspalvelu -neuvottelukunnan (TY-neuvottelukunta). TY-neuvottelukunnan tehtävänä on seurata ja ennakoida työmarkkinoilla tapahtuvia muutoksia ja suunnitella muutosten johdosta tarvittavia toimenpiteitä ja siten edistää työvoiman saatavuuden turvaamista ja työllisyyden paranemista. TY-neuvottelukunnan tehtävänä on myös edistää uuden yritystoiminnan syntymistä ja kehittää yritysten toimintaedellytyksiä sekä seurata ja tukea julkisen työvoima- ja yrityspalvelun ja työttömyysturvan työvoimapoliittisten edellytysten toimeenpanoa sekä tarvittaessa tehdä esityksiä palvelujen kehittämiseksi.

TY-neuvottelukunnan jäsenenä on työ- ja elinkeinotoimiston johtaja ja enintään yhdeksän muuta jäsentä, joista kuusi nimitetään keskeisten työelämän järjestöjen esityksestä ja yksi alueen kuntien esityksestä. Lisäksi neuvottelukuntaan voidaan nimittää kaksi alueen muita keskeisiä toimijoita edustavaa jäsentä. Neuvottelukunta valitsee keskuudestaan puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan vuodeksi kerrallaan.

2.1.22 Työ- ja elinkeinotoimiston tehtävät muutosturvan toimintamallin toteuttamiseksi

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa muutosturvalla tarkoitetaan työ- ja elinkeinotoimiston, työnantajan ja työntekijöiden yhteistyönä toteutettavaa toimintamallia, jonka avulla pyritään edistämään irtisanotun, lomautetun tai määräaikaisessa työsuhteessa olevan työttömäksi jäävän työntekijän mahdollisimman nopeaa uudelleen työllistymistä ja joka muodostuu työllistymissuunnitelmassa sovituista, julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain mukaisista palveluista ja mahdollisista muista ammatillisia valmiuksia kehittävistä palveluista. Työ- ja elinkeinoviranomaisen tulee informoida työnhakijaa työnhakijaksi rekisteröitymisen yhteydessä muutosturvasta.

Muutosturvan toteuttamiseksi työ- ja elinkeinotoimiston tehtävänä on kartoittaa yhdessä työnantajan ja henkilöstön edustajien kanssa julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen tarve irtisanomistilanteessa sekä sovittaa nämä palvelut yhteen työnantajan kustantaman valmennuksen tai koulutuksen kanssa. Työ- ja elinkeinotoimiston tehtävänä on myös yhdessä ELY-keskuksen kanssa avustaa yhteistoimintalain (1333/2021), työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnassa ja hyvinvointialueella annetun lain (449/2007) sekä yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain (1233/2013) tarkoittaman toimintasuunnitelman laatimisessa ja toteuttamisessa julkisen työvoima- ja yrityspalvelun osalta. Lisäksi työ- ja elinkeinotoimiston tulee varata riittävät resurssit ja varautua tarpeellisiin toimenpiteisiin saatuaan työnantajalta työsopimuslaissa, merityösopimuslaissa, kunnan ja hyvinvointialueen viranhaltijasta annetussa laissa tai valtion virastoissa ja laitoksissa annetussa laissa tarkoitetun ilmoituksen työntekijöiden irtisanomisesta.

Osana muutosturvan toimintamallin toimeenpanoa työ- ja elinkeinotoimistoissa työskentelee muutosturva-asiantuntijoiden verkosto. Kaikilla ELY-keskusalueilla on nimetty muutosturva-asioihin erikoistuneita asiantuntijoita. Heidän tehtävänsä on opastaa ja informoida työnantajia muutosturvaan liittyvien tehtävien hoitamisessa ja työvoimapalvelujen tarjonnasta. Lisäksi heidän tehtäviinsä kuuluu yhteistyössä ELY-keskuksen kanssa vastata suurten irtisanomisten yhteydessä erillisprojektien käynnistämisestä ja palvelujen organisoinnista, jolloin muutosturva-asiantuntijat voivat toimia työ- ja elinkeinotoimiston tai ELY-keskuksen toiminta-aluetta laajemmalla toiminta-alueella.

Muutosturva-asiantuntijat toimivat sekä alueellisesti että koko maan kattavana verkostona. Muutosturva-asiantuntijoiden työ painottuu suurehkoihin, yritys- ja toimipaikkakohtaisesti hoidettaviin irtisanomistilanteisiin sekä irtisanomisaikana tapahtuvaan yhteistyöhön työnantajien, henkilöstön edustajien ja irtisanottavien henkilöiden kanssa. Muutosturvan palvelut käynnistetään kaikissa yli kymmenen henkilöä koskevissa muutosneuvotteluissa, mutta palvelua tarjotaan myös pienemmille työnantajille riippuen alueen elinkeinorakenteesta. Tavoitteena on työnantajien ja työntekijöiden informointi ja neuvonta TE-hallinnon palveluista ja muusta tuesta irtisanomistilanteessa sekä työnantajien neuvonta muutosturvaan liittyvien tehtävien hoitamisessa. Muutosturva-asiantuntijat toimivat valtakunnallisena verkostona esimerkiksi tilanteessa, jossa irtisanovalla työnantajalla on toimipaikkoja usean ELY-keskuksen alueella. Muutosturva-asiantuntijoiden toimiessa yhdessä valtakunnallisesti irtisanomistilanteet kyetään hoitamaan eri työ- ja elinkeinotoimistojen alueella samojen palveluperiaatteiden ja toimintalinjausten mukaisesti.

Saatuaan työnantajan neuvotteluesityksen muutosneuvottelujen käynnistämisestä työvoiman vähentämistilanteissa tai muutoin tiedon mahdollisista irtisanomisista työ- ja elinkeinotoimisto ottaa viipymättä yhteyttä työnantajaan. Työ- ja elinkeinotoimiston (ja tarvittaessa ELY-keskuksen), työnantajan ja henkilöstön edustajien yhteistyönä käynnistetään mahdollisimman nopeasti jatkotoimenpiteiden suunnittelu, kartoitetaan työvoima- ja yrityspalvelujen tarve irtisanomistilanteessa, laaditaan toimintasuunnitelma tai sovitaan toimintaperiaatteet palvelujen tarjoamisesta ja järjestelyistä.

Yhteisissä neuvotteluissa keskustellaan irtisanottavien työntekijöiden osaamistarpeista palvelujen suunnittelun ja mahdollisen erillisprojektin käynnistämisen tueksi. Lisäksi keskustellaan työnantajan kustantaman valmennuksen, koulutuksen ja muun mahdollisen palvelukokonaisuuden järjestämisestä ja sisällöstä julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen yhteensovittamiseksi ja osuvammaksi palvelutarjonnaksi työnhakijalle. Samassa yhteydessä sovitaan työ- ja elinkeinotoimistojen infotilaisuuksien järjestämisestä ja palvelujen käynnistämisestä työttömyysuhan alaisille työntekijöille. Jos on tarpeellista, sovitaan myös alueen kuntien ja muiden mahdollisten yhteistyötahojen kuten seudullisten yrityspalveluiden, uusyrityskeskuksen ja oppilaitosten osallistumisesta palvelujen järjestämiseen tai erillisprojektiin.

Työ- ja elinkeinotoimisto järjestää aina infotilaisuuden tai -tilaisuuksia irtisanovan työnantajan työntekijöille, kun irtisanottavia henkilöitä arvioidaan olevan vähintään kymmenen. Usein palveluinfon järjestäminen on tarkoituksenmukaista myös pienempää henkilömäärää koskevassa irtisanomistilanteessa. Infotilaisuuteen voidaan kutsua tarvittaessa myös muita asiantuntijoita, esimerkiksi Kansaneläkelaitos, työttömyyskassat, eläkelaitos, kouluttajat, terveydenhoidon asiantuntijat, seudullinen kehittämisyhtiö tai uusyrityskeskus.

Tavoitteena on, että irtisanotut ja/tai irtisanomisuhan alaiset henkilöt saavat kattavat tiedot työ- ja koulutusmahdollisuuksista sekä tarjolla olevista palveluista, muutosturvan tarjoamista oikeuksista sekä muista työllistymistä tukevista mahdollisuuksista jatkosuunnitelmiensa tueksi. Irtisanottavien henkilöiden työnhaku pyritään laittamaan vireille jo infotilaisuuden yhteydessä. Henkilöitä kannustetaan käynnistämään työnhakunsa Oma asiointi -verkkopalvelussa. Työnhakijoiden haastattelut ja työllistymissuunnitelmien laatiminen muutosturvan piiriin kuuluville käynnistetään jo irtisanomisaikana, jos mahdollista.

Infotilaisuuksien ja muutosneuvottelujen lopputulostiedon toimittamisen jälkeen työ- ja elinkeinotoimiston, työnantajan ja työntekijöiden edustajien tulee tarvittaessa käydä läpi irtisanottujen työntekijöiden ammattia ja työtehtäviä koskevat tiedot jo ennen henkilökohtaisen palvelun käynnistymistä. Tällöin voidaan myös tarkentaa irtisanottavista työ- ja elinkeinotoimistolle annettavia tietoja. Tarkentavaa tietoa saadaan myös hankkimalla digitaalisia tai muunlaisia osaamiskartoituksia, jotta työnsä menettävien osaamisista saadaan tietoa työ- ja elinkeinotoimiston työnvälityksen ja rekrytointipalvelujen toteuttamiseksi.

Tutkimuskirjallisuutta muutosturvan toimintamallin vaikuttavuudesta ei juurikaan ole, koska Suomen mallin kaltainen irtisanottuja koskeva toimintamalli on harvinainen. Muutosturvan toimintamallin vaikuttavuutta on myös haasteellista tutkia kvantitatiivisin menetelmin, koska muutosturvaan oikeutetut eivät irtisanomisaikana tai muutosturvan toimintamallin piirissä ollessaan useinkaan kattavasti rekisteröidy työ- ja elinkeinotoimiston asiakkaiksi. Viimeisin työ- ja elinkeinoministeriön rahoittama tutkimus muutosturvan toimintamallin vaikuttavuudesta on julkaistu vuonna 2013 https://tem.fi/documents/1410877/2864661/Yhteisty%C3%B6lla+turvaa+muutokseen+19122013.pdf. Tommi Ålander, Keimo Sillanpää, Sirpa Korhonen, Ville Manninen: Yhteistyöllä turvaa muutokseen, Muutosturvan toimintamallin vaikuttavuutta ja toimivuutta koskeva tutkimus, Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 34/2013. Saatavilla: Tutkimuksen haastattelujen mukaan muutosturvamalli on toiminut hyvin. Muutosturvan piirissä olleiden henkilöiden arvioidaan työllistyneen tai löytäneen jatkopolun hyvin. Muutosturvamallin vaikuttavuudesta ollaan parhaillaan tekemässä uutta tutkimusta, joka julkaistaan vuoden 2022 aikana.

Muutosturvan toimintamallin vaikuttavuutta arvioitaessa on otettava huomioon, että muutosturvaa toteutetaan eri tavoin alueesta ja irtisanottujen henkilöiden määrästä riippuen. Joissakin tapauksissa täytetään laissa asetetut vähimmäisvaatimukset, kun taas joillakin alueilla ja erityisesti isoissa irtisanomisissa saattaa olla mukana myös vapaaehtoisuuteen perustuvaa toimintaa. Alueelliset toimijat, kuten uusyrityskeskukset, oppilaitokset tai kunnat, voivat osallistua toimintamallin toteuttamiseen. Ammattiliitot voivat olla jäseniensä tukena. Jotkut työnantajat myös tukevat irtisanottujen henkilöiden uudelleen koulutusta ja yritysten perustamista.

Äkilliset rakennemuutostilanteet

Suurissa rakennemuutostilanteissa EU:n rahoitusinstrumenttina on Euroopan globalisaatiorahasto (EGR). EGR tukee globalisaation tai maailmanlaajuisen rahoitus- ja talouskriisin seurauksena työnsä menettäneitä ihmisiä uudelleenkouluttautumisessa, uudelleensijoittumisessa ja työllistymisessä. Rahastosta myönnetään tukea aktiivisen työvoimapolitiikan toimiin työttömäksi jääneille työntekijöille muun muassa työnhakuneuvontaan, työnvälityspalveluihin, ammatinvalinnan ohjaukseen, erilaisiin koulutustoimenpiteisiin, yrittäjyyden edistämistoimiin sekä työnhaku- ja liikkuvuusavustuksiin. EGR-rahoitusta voidaan hakea, mikäli irtisanottavia on samasta yrityksestä vähintään 200 neljän kuukauden aikana. EGR ei rahoita yritysten tai toimialojen rakenneuudistuksia. Tuki on kertaluonteinen ja käytettävissä kahden vuoden ajan. EU:n rahoitusosuus kokonaiskustannuksista on 60 prosenttia.

Suomessa EGR-tukea on haettu työllistämisprojekteihin aina, kun se on ollut mahdollista. Pääosa EGR-projekteista on sijoittunut sellaisten isojen kaupunkien alueille, joissa sijaitsee isoja yrityksiä. Työ- ja elinkeinoministeriö koordinoi hallintoviranomaisena EGR-hakemusten valmistelua komissiolle sekä neuvottelee komission kanssa aina etukäteen kriteerien täyttymisestä. Alueet toteuttavat EGR-projektit. Projekteja hallinnoidaan, kuluja seurataan ja palvelut hankitaan ELY-keskuksissa. Asiakaspalvelu hoidetaan työ- ja elinkeinotoimistoissa. Yksi projekti voidaan toteuttaa useamman ELY-keskuksen alueella riippuen siitä, miten työnantaja on irtisanomiset toteuttanut. Projektissa on tärkeää toteuttaa eri alueilla samat tai toisiaan vastaavat palvelut.

2.1.23 Yksityisiä työvoimapalveluja koskeva sääntely

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa on säännöksiä myös yksityisistä työvoimapalveluista. Yksityisellä työvoimapalvelulla tarkoitetaan työ- ja elinkeinoviranomaisesta riippumattomia yksityisen tai oikeushenkilön tarjoamia työnvälityspalveluja ja muita työnhakuun liittyviä palveluja sekä työvoiman vuokrausta. Yksityisiä työvoimapalveluja koskevan sääntelyn taustalla on ILO:n sopimus yksityisestä työnvälityksestä sekä EU:n vuokratyödirektiivi.

Työ- ja elinkeinoministeriöllä on yksityisten työvoimapalveluiden seuraamiseksi oikeus saada yksityisiä työvoimapalveluja tarjoavilta tai niitä edustavalta yhteisöltä yksityisiä työvoimapalveluja koskevia tietoja. Tarkemmat säännökset annettavista tiedoista, tietojen käsittelystä ja muusta yhteistyöstä on määritelty valtioneuvoston asetuksessa.

Yksityisiä työvoimapalveluja koskee työnvälityksen maksukielto. Yksityisiä työvoimapalveluja tarjoavat eivät saa periä henkilöasiakkaalta maksua tarjoamistaan palveluista, jotka vastaavat julkisena työvoimapalveluna toteuttavia työnvälityspalveluja, avoimia työpaikkoja ja työnhakua koskevaa tiedon välittämistä ja neuvontaa tai työnhakijaksi rekisteröimistä. Maksua ei saa periä myöskään vuokratyöntekijältä, joka toimeksiannon päättymisen jälkeen siirtyy työsopimuslain 1 luvun 7 §:ssä tarkoitetun käyttäjäyrityksen palvelukseen. Työnvälityksen maksukielto ei kuitenkaan koske niin sanottua au pair -asemaan välittämistä eli toimintaa, jossa suomalaisille nuorille ulkomailla ja ulkomaisille nuorille Suomessa tarjotaan perheessä tapahtuvaa kotityötä vastaan mahdollisuus oleskeluun ulkomailla (au pair -asemaan välittäminen). Maksukiellon rikkomisesta on säädetty seuraamus rikoslaissa.

2.1.24 Julkisen työvoima- ja yrityspalvelun epääminen

Voimassa olevan lainsäädännön mukaan työ- ja elinkeinoviranomainen voi päättää julkisen työvoima- ja yrityspalvelun epäämisestä samoilla perusteilla, joilla työ- ja elinkeinoviranomainen voi kieltäytyä ottamasta vastaan avointa työpaikkaa koskevan ilmoituksen tai poistaa ilmoituksen työ- ja elinkeinotoimiston asiakastietojärjestelmästä. Palvelun epäämisellä tarkoitetaan sitä, että työ- ja elinkeinoviranomainen kieltäytyy tarjoamasta työnvälityspalveluja työnantaja-asiakkaalle, ohjaamasta henkilöasiakasta työkokeiluun, hankkimasta työvoimakoulutusta yhteishankintakoulutuksena, myöntämästä palkkatukea tai starttirahaa tai tarjoamasta yritystoiminnan kehittämispalveluja. Päätös tehdään kirjallisesti.

2.1.25 Työllisyyspoliittinen avustus

Työllisyyspoliittinen avustus on rahoitusmuoto, jolla työ- ja elinkeinotoimisto rahoittaa hankemuodossa tuotettuja palvelukokonaisuuksia. Hankkeiden sisältö voi vaihdella, mutta lähtökohtana on aina työttömien työnhakijoiden työllistymisen edistäminen. Avustuksella rahoitettava toiminta voi sisältää esimerkiksi työmahdollisuuksien järjestämistä työttömille työnhakijoille sekä niihin liittyviä palveluja ja toimintamalleja. Tukitoimet ovat muun muassa yksilöllistä työllistymisvalmiuksien tukemista, työnetsintää tai pienimuotoista koulutusta. Tuettavaan toimintaan liittyy usein julkisia työvoimapalveluja, esimerkiksi palkkatuettu työ, jotka rahoitetaan erikseen.

Avustusta voidaan myöntää yhdistykselle, säätiölle, kunnalle tai kuntayhtymälle. Avustusta ei voida myöntää elinkeinotoimintaan tai liiketoiminnan edistämiseen. Työllisyyspoliittista avustusta voidaan kuitenkin myöntää yhteisölle sosiaalisen yrityksen perustamiseen ja sen toiminnan vakiinnuttamiseen sekä yhteisölle, jonka tarkoituksena on selvittää sosiaalisen yrityksen perustamismahdollisuuksia. Avustusta ei voida käyttää kunnan tai kuntayhtymän lakisääteisten palvelujen tuottamiseen tai hankkimiseen. Avustusta ei myönnetä investointeihin ja irtaimen käyttöomaisuuden hankintamenoihin eikä vuokrakustannuksiin.

Työllisyyspoliittinen avustus on harkinnanvaraista ja sen enimmäismäärä voi olla yhdistykselle ja säätiölle enintään 100 prosenttia ja kunnalle ja kuntayhtymälle enintään 50 prosenttia työ- ja elinkeinoviranomaisen hyväksymistä kokonaiskustannuksista. Sosiaaliselle yritykselle ja muulle yhteisölle, jonka tarkoituksena on selvittää sosiaalisen yrityksen perustamismahdollisuuksia, voidaan myöntää avustusta enintään 75 prosenttia työ- ja elinkeinoviranomaisen hyväksymistä kokonaiskustannuksista. Tukitasoon ja määrään vaikuttavat toiminnan sisältö, hankkeessa palveltavien asiakkaiden määrä sekä henkilökohtaisen tuen ja ohjauksen tarve. Toiminnasta saatavat tulot voidaan ottaa huomioon avustuksen määrässä. Työllisyyspoliittista avustusta voidaan myöntää enintään kolmen vuoden ajaksi. Avustusta voidaan käyttää asetuksessa määriteltyihin kustannuksiin. Painotus on ohjaushenkilöstön palkkauskustannuksissa ja muissa työllistymistä tukevissa palveluissa.

Keväällä 2022 työ- ja elinkeinoministeriö teetti työllisyyspoliittisista avustuksista selvityksen, jonka toteutti TK-Eval. Työllisyyspoliittisella avustuksella rahoitetun toiminnan asiakastuloksia ei ole tutkittu aiemmin valtakunnallisesti. Selvityksen tavoitteena oli kerätä tietoa varojen käytön vaikuttavuudesta ja kustannustehokkuudesta sekä palvelun laadusta ja kyvystä vastata asiakkaiden tarpeisiin. Selvityksen perusteella hankkeiden asiakaskunta on yleensä heikoimmassa työmarkkina-asemassa olevia, erityisesti pitkäaikaistyöttömiä. Suurin osa asiakkaista ohjautuu hankkeisiin työ- ja elinkeinotoimistojen kautta. Tyypillisesti hankkeen toteuttajana on yhdistys ja hankkeen kesto noin kolme vuotta määrärahan ollessa noin 104 000 euroa vuodessa. Vuositasolla on valtakunnallisesti käynnissä keskimäärin noin 120–150 työllisyyspoliittisella avustuksella rahoitettua hanketta.

Selvityksessä havaittiin, että työllisyyspoliittisella avustuksella rahoitettujen hankkeiden toiminta painottuu palkkatuella työllistämiseen ja työkokeilupaikkoihin. Näiden lisäksi hankkeissa toteutetaan myös suoraan työelämään tähtääviä valmennuksia ja ohjauksia. Työllisyyspoliittisella avustuksella rahoitettujen hankkeiden joukossa vaikuttavinta onkin selvityksen mukaan toiminta, joka keskittyy valmennukseen ilman sijoitusta palkkatuettuun työhön tai työkokeiluun avustusta saavassa organisaatiossa.

Vaikuttavuustarkastelun perusteella työllisyyspoliittisella avustuksella rahoitetut hankkeet eivät tuota työllistymisen tai koulutukseen hakeutumisen mittareilla mitattuna erityisen merkittäviä tuloksia. Esimerkiksi Euroopan sosiaalirahaston rahoittamiin hankkeisiin verrattuna työllisyyspoliittisella avustuksella rahoitettujen hankkeiden työllistymistulokset ovat pääsääntöisesti selkeästi heikompia avoimille työmarkkinoille työllistymisen näkökulmasta. Työllisyyspoliittisella avustuksella rahoitettujen hankkeiden välillä tuloksissa on kuitenkin merkittäviä eroja, ja parhaimmillaan työllisyyspoliittisella avustuksella rahoitettujen hankkeiden tulokset ovat yhtä hyvät kuin tuloksellisimmilla Euroopan sosiaalirahaston rahoittamilla hankkeilla tai ostopalveluvalmennuksilla. Verrattuna Euroopan sosiaalirahaston rahoittamiin hankkeisiin työllisyyspoliittisella avustuksella rahoitettujen hankkeiden merkittävänä etuna on alueellinen kattavuus.

Selvityksen perusteella työllisyyspoliittisella avustuksella rahoitettujen hankkeiden merkittävimmät tulokset liittyvät asiakkaan yhteiskunnalliseen osallistamiseen sekä työelämän ulkopuolelle tai tuntemattomaan tilanteeseen siirtymisen ehkäisemiseen. Hankkeet tarjoavat asiakkaalle määrällisesti huomattavasti enemmän yksilöllistä tukea, ohjausta ja palveluja tavanomaiseen TE-hallinnon palveluun verrattuna. Työllisyyspoliittisella avustuksella rahoitetuilla hankkeilla on merkittävä rooli kohderyhmien työllistymisedellytysten vahvistamisessa ja järjestöjen roolin tukemisessa alueiden työllisyydenhoidossa. Selvityksen perusteella hankkeilla vaikuttaakin olevan työllisyydenhoidon näkökulmasta ensisijaisesti palveluita ja palvelujärjestelmää täydentävä rooli.

Selvityksen johtopäätöksinä todettiin tarve selkeyttää työllisyyspoliittisella avustuksella rahoitettujen hankkeiden roolia työ- ja elinkeinotoimiston palveluvalikoimassa sekä määritellä hankkeisiin kohdistuvat odotukset tarkemmin.

2.1.26 Muutoksenhaku

Julkisia työvoima- ja yrityspalveluja koskeviin päätöksiin saa lähtökohtaisesti hakea oikaisua. Oikaisuvaatimukseen sovelletaan hallintolakia (434/2003). Oikaisuvaatimuksesta annetun päätöksen muutoksenhakuun sovelletaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia. Oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saa siten hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeuden päätöksestä valittaminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttää valituslupaa.

Eräät päätökset on rajattu muutoksenhakuoikeuden ulkopuolelle säätämällä niitä koskevasta valituskiellosta. Työ- ja elinkeinotoimiston ratkaisuun asettaa työnhakijalle työnhakuvelvollisuus, ratkaisuun olla tarjoamatta asiakkaalle asiantuntija-arviointeja, ammatinvalinta- ja uraohjausta, valmennusta tai kokeilua taikka ratkaisuun olla tukematta työnhakijan omaehtoista opiskelua tai hyväksymättä ilmoitusta tuetun opiskelun keskeyttämisestä taikka olla tarjoamatta yritystoiminnan kehittämispalveluja ei saa hakea oikaisua eikä siitä saa valittaa. Valituskielto koskee myös päätöksiä, jotka koskevat tuen, etuuden tai korvauksen epäämistä määrärahasyistä sekä palkkatuen, harkinnanvaraisen kulukorvauksen tai matka- ja yöpymiskustannusten korvauksen epäämistä tarkoituksenmukaisuusperusteella. Palkkatukipäätökseen ei myöskään saa hakea muutosta siltä osin kuin päätös koskee palkkatuen määrää tai kestoa. Työvoimakoulutuksen opiskelijavalintaa koskevaan päätökseen, joka perustuu työvoimakoulutuksen tarkoituksenmukaisuuden arviointiin, koulutustarpeen arviointiin tai opiskelijaksi hakevan henkilön soveltuvuuteen, ei saa hakea oikaisua eikä siitä saa valittaa. Opiskelijavalintaa koskevaan päätökseen, joka perustuu henkilön soveltuvuuteen, saa kuitenkin hakea oikaisua tai siitä saa valittaa, kun kyse on muusta kuin yhteishankintakoulutuksesta. Valituskielto koskee myös työ- ja elinkeinotoimiston antamaa päätöstä Työkanava Oy:n palvelukseen osoittamiselle säädettyjen työllistämisedellytysten täyttymättä jättämisestä. Myöskään työ- ja elinkeinotoimiston työttömyysetuudella tuettujen omaehtoisten opintojen seurantaan liittyvistä syistä antamaan työvoimapoliittiseen lausuntoon työttömyysetuutta koskevan oikeuden lakkaamisesta ei saa vaatia oikaisua eikä siitä saa valittaa.

Edellä kerrotusta poiketen työnhakijaksi rekisteröimisen epäämistä, muutosturvakoulutusta ja työ- ja elinkeinotoimiston tekemään kulukorvausta koskevaan päätökseen haetaan muutosta sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunnalta. Sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunnan päätökseen haetaan muutosta vakuutusoikeudelta. Vakuutusoikeuden päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

Valtiokonttori käsittelee ja ratkaisee valmennuksessa tai kokeilussa sattunutta tapaturmaa tai siinä saatua ammattitautia koskevan asian. Muutoksenhakuun Valtiokonttorin päätöksestä sovelletaan, mitä työtapaturma- ja ammattitautilaissa säädetään.

Vireillä oleva oikaisuvaatimus tai valitus ei estä päätöksen täytäntöönpanoa, jollei oikaisuvaatimusta käsittelevä viranomainen tai valitusviranomainen toisin määrää.

2.1.27 Julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen rahoitus

Julkiset työvoima- ja yrityspalvelut rahoitetaan valtion talousarviossa palvelujen tuottamista ja hankkimista varten osoitetulla määrärahalla eli niin sanotulla työllisyysmäärärahalla. Työllisyysmäärärahalla tarkoitetaan työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan momenttia 32.30.51 (Julkiset työvoima- ja yrityspalvelut, siirtomääräraha 2 v). Kyseiseltä momentilta rahoitetaan myös julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain mukaisesti myönnettyjä valtionavustuksia, tukia ja korvauksia. Vuoden 2022 varsinaisessa talousarviossa momentille on myönnetty määrärahaa noin 284,5 miljoonaa euroa. Työllisyysmäärärahojen avulla tuetaan erityisesti heikossa työmarkkina-asemassa olevien työllistymistä. Jos palveluntuottaja saa valtionavustusta tai muuta valtion rahoitusta hankittavan palvelun tuottamiseen, valtionavustusta tai muuta valtion rahoitusta vastaava osuus vähennetään palvelun hankintahinnasta.

Myös työvoimakoulutuksena hankittava kotoutumiskoulutus rahoitetaan työllisyysmäärärahasta. Kotoutumiskoulutukseen tarvittavan määrärahan tarve arvioidaan vuosittain perustuen sisäministeriön maahanmuutto-olettamiin. Työ- ja elinkeinoministeriö jakaa kotoutumiskoulutuksen hankintaan arvioidun määrärahan ELY-keskuksille suhteessa alueella asuviin ulkomaisiin työnhakijoihin (80–90 prosenttia arvioidusta kotoutumiskoulutuksen määrärahasta) ja alueelle muuttaneisiin kansainvälistä suojelua saaviin ja heihin rinnastettaviin henkilöihin (10–20 prosenttia arvioidusta määrärahasta). Talousarviossa esitetään momentin 32.30.51 määrärahan arvioitu käyttö eri palveluihin, joten ELY-keskukset voivat niille osoitetun momentin 32.30.51 määrärahan puitteissa hankkia kotoutumiskoulutusta tarpeen mukaan esitettyä määrärahaa enemmän tai vähemmän. Kotoutumiskoulutukseen on momentin 32.30.51 määrärahasta vuoden 2021 talousarviossa kohdennettu noin 55 miljoonaa euroa. Arviota tarkistetaan päivittyvien maahanmuutto-olettamien mukaan huomioiden myös kotoutumiskoulutuksen hintakehitys.

Julkisia työvoima- ja yrityspalveluita rahoitetaan myös muiden rahoituskanavien kautta. Vuodesta 2017 lähtien palkkatuen rahoitukseen on käytetty työ- ja elinkeinoministeriön työllisyysmäärärahojen lisäksi sosiaali- ja terveysministeriön työttömyysetuusmäärärahoja. Tällä on varmistettu, että palkkatukea on käytettävissä ympäri vuoden. Palkkatuesta ja valtion virastolle tai laitokselle osoitettavista määrärahoista rahoitetaan enintään peruspäivärahaa vastaava määrä (33,78 euroa maksupäivältä vuonna 2021) työttömyysetuusmäärärahoista valtion talousarvion momenteilta 33.20.50 (Valtionosuus työttömyysetuuksien ansioturvasta ja vuorottelukorvauksesta, arviomääräraha) ja 33.20.52 (Valtionosuus työttömyysetuuksien perusturvasta, arviomääräraha). Peruspäivärahaa vastaavan määrän yli menevä osuus rahoitetaan työllisyysmäärärahoista. Myös työttömälle työnhakijalle myönnetty starttiraha rahoitetaan työttömyysetuusmäärärahoista.

Työllistymistä edistävien palveluiden ajalta maksettavat työttömyysetuudet, korotusosat ja korotetut etuudet sekä lakisääteiset kulukorvaukset rahoitetaan osana työttömyysturvajärjestelmän kokonaisuutta, ja näiden etuuksien ja korvausten maksamisesta vastaavat Kansaneläkelaitos ja työttömyyskassat. Työllistymistä edistäviä palveluita ovat työnhakuvalmennus, uravalmennus, työvoimakoulutus, työttömyysetuudella tuettu omaehtoinen opiskelu ja kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa tarkoitettu omaehtoinen opiskelu sekä työ- ja koulutuskokeilu. Valtion rahoittamat työttömyysetuudet on budjetoitu valtion talousarvion momenteille 33.20.50 ja 33.20.52. Lisäksi työttömyysetuuksien rahoitukseen osallistuvat Työllisyysrahasto palkansaajilta kerätyillä työttömyysvakuutusmaksuilla ja työttömyyskassat jäseniltään keräämillä jäsenmaksuilla. Valtion varsinaisessa talousarviossa vuodelle 2022 on arvioitu työllistymistä edistävien palveluiden ajalta maksettavaksi työttömyysetuuksia 551,5 miljoonaa euroa, kulukorvauksia 91,9 miljoonaa euroa ja korotusosia 21,8 miljoonaa euroa.

Työttömyysetuusmäärärahoilla rahoitetaan myös aktivointiasteeseen laskettavan vuorotteluvapaan ajalta maksettava vuorottelukorvaus. Työttömyysetuusmäärärahoilla rahoitetaan lisäksi osin palkkatukea, starttirahaa ja valtionhallintoon työllistämistä työllisyysmäärärahojen ohella. Palkkatuen, starttirahan ja valtionhallintoon työllistämisen maksatuksista vastaa KEHA-keskus riippumatta siitä, käytetäänkö maksatukseen työttömyysetuus- vai työllisyysmäärärahaa. Vuoden 2022 varsinaisessa talousarviossa on varauduttu vuorottelukorvausten maksamiseen 10,1 miljoonalla eurolla ja palkkatuetun työn sekä starttirahan rahoittamiseen yhteensä 195 miljoonalla eurolla.

Työttömyysturvalaissa tarkoitettuna työllistymistä edistävänä palveluna pidetään myös kuntouttavaa työtoimintaa. Kuntouttavan työtoiminnan järjestäminen on nykyisin kuntien vastuulla, mutta siirtyy hyvinvointialueiden vastuulle vuonna 2023. Valtio tukee kuntouttavan työtoiminnan järjestämistä maksamalla kunnille korvausta 10,09 euroa toimintapäivää ja toimintaan osallistujaa kohti sekä rahoittamalla palvelun aikaisia työttömyysetuuksia. Valtion korvaukset kuntouttavasta työtoiminnasta rahoitetaan sosiaali- ja terveysministeriön pääluokan momentilta 33.20.31 (Valtion korvaus kunnille kuntouttavan työtoiminnan järjestämisestä, arviomääräraha) ja korvauksen maksaa KEHA-keskus. Valtion vuoden 2022 varsinaisessa talousarviossa momentille on myönnetty määrärahaa 30,484 miljoonaa euroa.

Työllistymistä edistäväksi palveluksi tai aktivointiasteeseen luettavaksi palveluksi ei katsota liikkuvuusavustusta, mutta avustuksen tavoitteet ovat työvoimapoliittisia. Liikkuvuusavustusta voidaan maksaa, jos henkilö ottaa vastaan vähintään kaksi kuukautta kestävän työsuhteisen työn tai osa-aikatyön, jossa päivittäinen työmatka kestää yli kolme tuntia (osa-aikatyössä kaksi tuntia). Avustuksen saa vain toteutuneilta työpäiviltä. Liikkuvuusavustus vastaa suuruudeltaan korottamatonta peruspäivärahaa. Liikkuvuusavustuksen maksavat Kansaneläkelaitos ja työttömyyskassat. Vuoden 2022 valtion varsinaisessa talousarviossa on arvioitu liikkuvuusavustuksena maksettavaksi 6,5 miljoonaa euroa.

Ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa tarkoitettua työvoimakoulutusta rahoitetaan muusta työvoimakoulutuksesta poiketen opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan pääluokasta momentilta 29.20.30 (Valtionosuus ja -avustus ammatilliseen koulutukseen, arviomääräraha). Valtion vuoden 2022 talousarviossa on määritetty, että edellä mainitulta momentilta rahoitettavien ammatillisten koulutusten työvoimakoulutuksena järjestettävien opiskelijavuosien määrä on vähintään 8 100 opiskelijavuotta.

Lisäksi työvoimakoulutuksena tarjotaan Pohjoiskalotin koulutussäätiön järjestämää ammatillista koulutusta, jota rahoitetaan muusta työvoimakoulutuksesta poiketen momentilta 29.20.21 (Ammatillisen koulutuksen ja lukiokoulutuksen yhteiset menot, siirtomääräraha 3v). Edellä mainitulta momentilta rahoitetaan myös koulutukseen liittyvän majoituksen menoja. Valtion vuoden 2022 varsinaisessa talousarviossa on määritetty edellä tarkoitetun koulutuksen rahoitukseksi enintään 1,7 miljoonaa euroa.

Työvoimapalvelujen järjestämisen kustannuksiin lukeutuvat työvoimapalveluista vastaavien viranomaisten toimintamenot. Pääosin nämä menot koostuvat työ- ja elinkeinotoimistojen ja ELY -keskusten sekä KEHA-keskuksen toimintamenoista. Työ- ja elinkeinotoimistojen toimintaa rahoitetaan valtion talousarvion momentilta 32.01.03 (Työ- ja elinkeinotoimistojen toimintamenot, siirtomääräraha 2v) ja ELY-keskusten sekä KEHA-keskuksen toimintamenoja momentilta 32.01.02 (Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten toimintamenot, siirtomääräraha 2v). Vuoden 2022 valtion varsinaisessa talousarviossa työ- ja elinkeinotoimistojen toimintamenoihin on myönnetty noin 267,9 miljoonaa euroa ja ELY-keskusten toimintamenoihin noin 194,9 miljoonaa euroa.

2.1.28 Julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen vaikuttavuuden seuranta

Tietojärjestelmien mahdollistama seuranta ja vaikuttavuuden arviointi

Julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen vaikuttavuutta on pääosin tarkasteltu palvelujen kehittämisen ja palveluilta sijoittumisen näkökulmasta Esim. Aktiivisilta työvoimapoliittisilta palveluilta sijoittuminen vuonna 2019, Tuomaala Mika, Työ- ja elinkeinoministeriö.. Työvoimakoulutusten ja valmennusten vaikutusta työllistymiseen arvioidaan URA-asiakastietojärjestelmästä ja siihen liittyvistä muista tietojärjestelmistä (ARVI ja OPAL) sekä asiakaskyselyistä saatavien tietojen avulla.

URA-järjestelmästä saatavia tietoja voidaan hyödyntää palveluhankintojen suunnittelussa. Osassa tulosperusteisista hankinnoista on hyödynnetty erilaisia seuranta- ja vaikuttavuusarvioita, jotka perustuvat osittain URA-järjestelmän tietoihin tai palveluntuottajan tekemään raportointiin. Tulosperusteisten hankintojen vaikutusten seuraamiseen ei poikkeustapauksia lukuun ottamatta ole olemassa erillistä järjestelmää, josta tiedot saataisiin suoraan tulospalkkioiden maksatusta varten.

URA-järjestelmän rinnalla on hyödynnetty ARVI-järjestelmää, jonka avulla koulutus- tai valmennusorganisaation työntekijä voi antaa sähköisesti ja suojatusti opiskelijakohtaisen arvion niistä asioista, joista arviointia on pyydetty. Arvio näkyy työ- ja elinkeinotoimiston asiantuntijalle URA-järjestelmän kautta. ARVI-järjestelmän arviot ovat henkilökohtaisia arvioita, eikä niitä voida systemaattisesti hyödyntää palveluiden seurannassa.

OPAL-järjestelmää käytetään palautteen keräämiseksi työvoimakoulutuksista ja valmennuksista työvoimakoulutuksen hankkijoille ja koulutuksen järjestäjille. OPAL-järjestelmästä saatua palautetta on hyödynnetty systemaattisesti hankintoja tehdessä.

Julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen seurannassa ja vaikuttavuuden arvioinnissa ei tällä hetkellä voida hyödyntää palkka- ja etuustietoja siihen oikeuttavan sääntelyn puuttuessa. Tulorekisteritiedon hyödyntämisestä on kuitenkin saatu hyviä kokemuksia, kun sitä on erillisratkaisun turvin voitu kokeilla eri vaikuttavuusinvestointihankkeissa. Hankkeissa rekisteritietoa on käytetty työnhakijoiden työllistymisen seurantaan ja tulosperusteisen palkkiomaksun perustana.

Työ- ja elinkeinoministeriön vaikuttavuusinvestoimisen osaamiskeskus on kehittänyt vuoden 2021 aikana Helsingin kaupungin, Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimiston sekä Rovaniemen ja Kemijärven kaupunkien kanssa vaikuttavuusperusteisen työllistymisen mallia. Kehittämistyö toteutetaan osana Työkykyohjelmaa. Malli auttaa osatyökykyisten palvelutarpeiden tunnistamisessa, oikein kohdennettujen palvelujen tarjoamisessa ja toimenpiteiden tuloksellisuuden arvioinnissa. Malli perustuu tilastollisen analyysin perusteella tehtyyn asiakasryhmittelyyn, jolla ennakoidaan asiakkaan palvelutarvetta, arvioidaan työllistymispotentiaalia, seurataan asiakkaan työllistymisen edellytyksissä tapahtuvia muutoksia sekä arvioidaan, mitkä toimenpiteet vievät kohti työllistymistä. Hankkeessa todettiin, että mallin toimivuus, palvelujen tuloksellisuus ja vaikuttavuuden seuranta edellyttäisivät rekisteritietojen hyödyntämistä ja tiedolla johtamisen käytäntöjen kehittämistä nykyisestä.

Työvoimapalvelujen nykyisillä seurantamenetelmillä ei saada tarkkaa tietoa eri toimenpiteiden vaikutuksista työllistymiseen, eikä arvioita työllisyystoimenpiteiden toimivuudesta ja aikaansaamista muutoksista voida tehdä reaaliaikaisesti. Palkka- ja etuustietojen puuttuessa työvoimapalvelujen yleisen vaikuttavuuden ja hankittujen palveluiden osalta tieto on puutteellista työllistymisen kokonaisarvioinnin näkökulmasta.

Keskeisin haaste tiedolla ohjaamisen ja vaikuttavien palveluiden suunnittelemisessa on vaikeus tunnistaa muutoksia asiakkaan työmarkkinavalmiuksissa ja työllistymisedellytyksissä. Tällä hetkellä olemassa olevat seurantajärjestelmät ja mittarit eivät tunnista ohjauksellisen työn tai palveluprosessin kokonais- tai yhtenäisvaikutuksia riittävästi http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-287-820-5. Laura Pitkänen, Paulus Torkki, Helena Tolkki, Mikko Valtakari ja Riikka-Leena Leskelä: Reittiopas vaikuttavuuteen. Vaikuttavuusperustainen ohjaus sote- ja työllisyyspalveluissa, Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2020:1, .

Operatiivisessa työssä nykyisten tietolähteiden varassa on vaikea arvioida palveluiden vaikuttavuutta muun muassa siksi, että työvoimapalvelujen kesto vaihtelee huomattavasti ja palveluihin osallistuvien henkilöiden työllistymismahdollisuudet ovat keskenään erilaiset. Lisäksi vaikuttavuuden arviointia vaikeuttaa se, että palveluiden kohderyhmät ja tavoiteltavat vaikutukset eroavat toisistaan, ja joidenkin kohderyhmien osalta työllistyminen tai toiseen palveluun osallistuminen ei välttämättä ole sopiva tapa mitata palvelun vaikuttavuutta.

Työvoimapalvelujen luotettavan vaikuttavuuden arvioinnin perusteena URA-järjestelmän tai työnvälitystilastojen tiedot eivät ole palvelun seuraamisen ja vaikuttavuuden arvioinnin näkökulmasta aina riittäviä, sillä poikkileikkausaineistot pystyvät parhaillaan tuottamaan vain suuntaa antavaa tietoa ostopalvelujen vaikutuksista. Lisäksi asiakastietojärjestelmästä saatavien tietojen perusteella on haastavaa arvioida, millaisia vaikutuksia palveluun osallistumisella on ollut esimerkiksi asiakkaan omaan käsitykseen työkyvystään tai työllistymismahdollisuuksistaan.

2.1.29 Aktivointiasteeseen laskettavien palveluiden volyymit ja osuudet ELY-keskuksittain

Työllistymistä edistävien palveluiden keskinäistä suhdetta voidaan kuvata tarkastelemalla aktivointiasteeseen laskettavien palveluiden volyymeja suhteessa toisiinsa (vuosi 2019, keskiarvo):

Aktivointiasteeseen laskettavien palveluiden suhteelliset osuudet maakunnittain (vuosi 2019, keskiarvo):

Aktivointiaste lasketaan kuukauden viimeisenä arkipäivästä. Tästä syystä valmennuksessa ja uravalmennuksessa olevien määrä näyttäytyy vähäisempänä muiden palveluiden ollessa keskimäärin pidempiä ja kestäessä yli kuukauden vaihteen.

2.2 Työllistymistä edistävä monialainen yhteispalvelu

Työllistymistä edistävällä monialaisella yhteispalvelulla (TYP) tarkoitetaan yhteistoimintamallia, jossa työ- ja elinkeinotoimisto, kunta ja Kansaneläkelaitos yhdessä arvioivat työttömien palvelutarpeet, suunnittelevat työttömien työllistymisen kannalta tarkoituksenmukaiset palvelukokonaisuudet sekä vastaavat työttömien työllistymisprosessin etenemisestä ja seurannasta. Monialaisen yhteispalvelun tavoitteena on edistää työttömien työllistymistä tarjoamalla heille heidän palvelutarpeensa mukaisia julkisia työvoima- ja yrityspalveluja sekä sosiaali-, terveys- ja kuntoutuspalveluja.

Laki työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta (1369/2014) tuli voimaan vuoden 2015 alusta. Lailla pyrittiin vahvistamaan kuntien roolia heikossa työmarkkina-asemassa olevien työllistymisen edistämisessä ja lisäämään kuntien mahdollisuuksia vaikuttaa niiden työttömien palveluiden järjestämiseen, joiden työttömyyden aikaisesta työmarkkinatuesta ne maksavat osan. Sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvastuu siirtyy kunnilta hyvinvointialueille vuoden 2023 alusta. Edellä mainitun vuoksi työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annettuun lakiin esitetään tehtäväksi tästä johtuvat välttämättömät muutokset vuoden 2023 alusta lukien. Hallitus on antanut keväällä 2022 eduskunnalle asiaa koskevan hallituksen esityksen 84/2022 vp.

Maaliskuussa 2021 käynnistyneessä työllisyyden edistämisen kuntakokeilussa kokeilukunnille siirrettiin tietyt TYP-laissa työ- ja elinkeinotoimistolle säädetyt tehtävät. TYP-lain toimeenpanoon ja lain mukaiseen yhteistoimintamalliin osallistuvat siten kuntakokeilualueella kunta ja Kansaneläkelaitos.

Monialaisen yhteispalvelun asiakkuudelle ei ole säädetty enimmäiskestoa. Monialainen yhteispalvelu päättyy, kun työ- ja elinkeinotoimiston, kunnan ja Kansaneläkelaitoksen yhteisen arvion mukaan työttömällä ei ole enää monialaisen yhteispalvelun tarvetta. Jos henkilö on edelleen työtön, hänet ohjataan työ- ja elinkeinotoimiston asiakkaaksi tai muuhun tarvetta vastaavaan palveluun. Asiakkaiden tilanteet ovat yksilölliset ja tarvittavien palvelujen saatavuudessa voi olla alueellisia eroja, jolloin työllistymisprosessin etenemiseen vaikuttavat myös muut kuin asiakkaan tilanteesta johtuvat syyt. Tämän vuoksi enimmäiskestosta säätämistä ei TYP-lakia valmisteltaessa pidetty työllistymisprosessin edistämisen näkökulmasta tarkoituksenmukaisena. Yhteispalvelun rajaamista monialaisen palvelutarpeen kestoon pidettiin perusteltuna, jotta uusia asiakkaita voitaisiin ohjata yhteispalveluun.

TYPPI-rekisteristä saatavien asiakkuuden päättymistietojen mukaan asiakkuuden päättymisessä on alueellisia ja verkostokohtaisia eroja: TYP-asiakkuus on voitu päättää tietyn määräajan jälkeen tuloksettomana tai asiakkuus on voinut jatkua aina siihen asti, kun asiakas työllistyy avoimille työmarkkinoille. Kumpaakin päättymissyytä voi monialaisen palvelutarpeen näkökulmasta pitää epätarkoituksenmukaisena. Koska TYP-lain toimeenpanoon liittyviä ohjauskäytäntöjä ei valtakunnallisesti ole systemaattisesti seurattu, menettelyjen laajuudesta ei ole tarkempaa tietoa. TYP-toimijat ovat palautteessaan ja eri selvityksissä tuoneet esille, että asiakkuuden päättymisen toimeenpanon tulisi olla yhdenmukaista koko maassa.

Rekisteritietojen (URA, TYPPI) mukaan TYP-asiakkaita oli kesäkuussa 2021 yhteensä noin 42 000. Noin 70 prosenttia heistä kuului myös kuntakokeilun piiriin. Vuonna 2020 asiakkaita oli noin 38 000 ja noin 31 000 vuonna 2019 (31.12. poikkileikkaustiedot). TYP-toimintamallin parin ensimmäisen toimintavuoden jälkeen asiakasmäärät ovat olleet vuoden lopun poikkileikkaustiedon mukaan noin 40 000, joten vuotta 2019 voi pitää asiakasmäärältään poikkeuksellisena vuotena. TYP-verkostoista saadun tiedon mukaan asiakasohjaus ei kyseisenä vuonna ole ollut yhtä aktiivista kuin edeltävinä ja taas seuraavina vuosina, syitä vähäisempään ohjaukseen ei ole selvitetty. Verkostoittain asiakasmäärät vaihtelevat noin 100:sta noin 8 000:een (30.6.2021 tieto).

Taulukko: TYP-asiakkaat 30.6.2021 (poikkileikkaustieto URA- ja TYPPI-rekistereistä, koko maa)

Rekisteritietojen perusteella noin 42 prosentilla TYP-asiakkaista oli tunnistettu vamma tai sairaus, jolla on vaikutusta asiakkaan työkykyyn. Koko maan asiakasrakennetta tarkastellessa noin 20 prosenttia TYP-asiakkaista on alle 29-vuotiaita. Myös yli 55-vuotiaiden osuus asiakkaista on noin 20 prosenttia. Verkostoittain tarkasteltuna osuudet kuitenkin vaihtelevat. Esimerkiksi nuorten osuus vaihtelee noin 10 prosentista noin 40 prosenttiin.

Jokaisen työ- ja elinkeinotoimiston toimialueella toimii työ- ja elinkeinotoimiston, sen toiminta-alueeseen kuuluvien kuntien ja Kansaneläkelaitoksen sopima määrä monialaisen yhteispalvelun johtoryhmiä, jotka vastaavat monialaisen yhteispalvelun järjestämisestä johtoryhmän toimialueella. Työ- ja elinkeinotoimisto asettaa johtoryhmät neuvoteltuaan toimialueensa kuntien ja Kansaneläkelaitoksen kanssa johtoryhmien lukumäärästä ja sen toimialueesta. Johtoryhmän puheenjohtajana ja varapuheenjohtajana toimivat johtoryhmässä mukana olevien kuntien nimeämät henkilöt. Johtoryhmän kunnat nimeävät myös henkilön, joka johtaa TYP-verkoston käytännön toimintaa johtoryhmän asettamissa puitteissa. Johtoryhmä tekee yhteistyösopimuksen, jossa sovitaan muun muassa TYP-toimintamalliin osoitettavasta henkilöstöstä, määrärahoista ja palveluista. Johtoryhmä myös asettaa valtakunnallisten tavoitteiden pohjalta TYP-toiminnan paikalliset tavoitteet. Vuoden 2023 alusta alkaen hyvinvointialueet ovat mukana TYP-johtoryhmissä.

2.3 Ohjaamot

Lakisääteisen työllistymistä edistävän monialaisen yhteispalvelun ja kuntouttavasta työtoiminnasta annetun lain mukaisen aktivointisuunnittelun lisäksi alle 30-vuotiaille tarjotaan matalan kynnyksen monialaista palvelua. Toimintamalli rakentuu monialaisesti henkilökohtaista ohjausta, tietoa ja tukea tarjoavista Ohjaamoista, eri hallinnonalojen peruspalveluista ja laajasta yhteistyöverkostosta kolmannelta ja yksityiseltä sektorilta. Ohjaamo tukee erityisesti erilaisissa nivelvaiheissa olevia alle 30-vuotiaita nuoria ja edistää elämänhallintaa sekä koulutukseen ja työelämään kiinnittymistä. Ohjaamon tarjoama ohjaus ja tuki voi sisältää nuorten yksilölliset tilanteet huomioiden monia eri vaiheita. Ohjaamon ydintoimintaan kuuluu henkilökohtainen neuvonta ja ohjaus, tuki elämänhallintaan, urasuunnitteluun, sosiaalisten taitojen ja valmiuksien kehittämiseen sekä kouluttautumisen ja työllistymisen tukeminen. Toimintamallin tavoitteena on, että Ohjaamo toimii nuoren tukena, kunnes tilanteeseen löydetään pidempikestoinen ratkaisu esimerkiksi yhteistyöverkoston tarjoamien palveluiden kautta tai nuoren siirtyessä opintoihin tai työelämään.

Ohjaamotoiminnan pohjana on sopimuksellisuus. Ohjaamoissa voi työskennellä julkisen, yksityisen tai kolmannen sektorin tahoja. Vuoden 2021 lopulla oli toiminnassa 70 Ohjaamoa ympäri maan. Vuonna 2019 Ohjaamoissa asioitiin kaikkiaan noin 156 000 kertaa, joista osa tapahtui yksilöasiointina ja osa ryhmätapaamisissa. Ohjaamoista noin 50 prosenttia toimii kuntien nuorisotoimen alaisuudessa ja hieman vajaa 50 prosenttia kuntien elinvoimapalveluissa. Ohjaamoissa asioineista nuorista noin 30 prosenttia haki tukea työllistymiseen liittyvissä kysymyksissä ja 22 prosenttia opiskeluun liittyvissä kysymyksissä. Suurin osa asioinneista Ohjaamoissa liittyi työllisyyteen ja koulutukseen.

Toiminta käynnistettiin Euroopan sosiaalirahaston rahoituksella (ESR), mutta tällä hetkellä toiminta on suurilta osin valtion ja kuntien kansallisesti rahoittamaa. Ohjaamoista ei säädetä erikseen, vaan toiminta pohjautuu sopimuksiin toimijoiden kesken. Ohjaamoista saatavista palveluista säädetään eri sektoreiden lainsäädännössä, kuten esimerkiksi julkisesta työvoimapalvelusta julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa. Ohjaamoissa työskentelevät toimijat noudattavat oman sektorinsa lainsäädäntöä.

Ohjaamoja on tuettu hankemuotoisesti ESR-rahoituksella. Tukihankkeiden kautta on koordinoitu kokonaisuutta, markkinoitu toimintaa, koulutettu henkilöstöä ja tuettu toimivien käytäntöjen välittymistä. Ohjaamoille on luotu vakiintuneella rahoituksella niin kutsuttu tukirakenne, joka jatkaa hankekauden päätyttyä Ohjaamoiden kehittämistä. Toiminta on yhdistetty KEHA-keskukseen ja se muodostuu viiden henkilön tiimistä.

Ohjaamotoiminnan vaikuttavuutta on arvioitu VN TEAS-tutkimuksessa Valtakari et al.: Ohjaamot – monialaista yhteistyötä, vaikuttavuutta ja uutta toimintakulttuuria: Monialaisen yhteistyön vaikuttavuus nuorten työllistymistä edistävissä palveluissa. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2020:13.. Tutkimuksen keskeisissä tuloksissa todettiin, että moniammatillisesta toimintamallista johtuen Ohjaamoissa asiakkaan tilannetta pystytään arvioimaan kokonaisvaltaisesti, mahdollisuudet asiakasprosessien tehokkaaseen edistämiseen ovat hyvät ja käytössä on enemmän resursseja sekä laaja-alaisempaa osaamista ja palveluja. Tutkimuksen analyysissä todettiin, että URA-tietojen perusteella Ohjaamon asiakas päätyy työllistymistä edistäviin palveluihin 8–9 viikkoa aiemmin työnhakujakson alusta kuin nuori, joka ei ole Ohjaamon asiakas. Ohjaamotoiminta auttaa palvelujärjestelmää kohtaamaan nuoria kokonaisvaltaisemmin ja toimintamalli auttaa nuorta löytämään ratkaisun nopeammin kuin työ- ja elinkeinotoimisto. Kuitenkin on huomioitava toiminnan rajoitteet tutkimuksen näkökulmasta. Monessa tutkimuksessa todetaan, että ”Ohjaamoiden eroista ja epäyhtenäisistä käytännöistä johtuen ”Ohjaamomallin” kuvaaminen on haasteellista ja toimintamallin ymmärtäminen vaikeaa. Haasteellisuutta lisäävät puutteet ja epäyhtenäisyydet toiminnan seurannassa”. Ohjaamoiden keskeisimpiä haasteita on toisaalta toiminnan epäyhtenäisyys ja lainsäädännön puuttuminen sekä toisaalta yhtenäisten asiakkuudenhallintajärjestelmien puuttuminen.

Kustannusarviolaskelmassa on käytetty keskimääräisiä kustannuksia, joita kunnille syntyi Ohjaamotoiminnan alussa. Tilavuokrien osalta arvio pohjautuu vuoden 2022 alussa vuokrattavina olleiden liiketilojen vuokriin pienessä, keskisuuressa ja suuressa kunnassa. Arviossa on tehty olettama, että Ohjaamo tarvitsee yhden täysipäiväisen koordinaattorin yli 50 000 asukkaan kunnissa.

Vuoden 2021 lopulla oli toiminnassa kaikkiaan 70 Ohjaamoa. Kustannusarvion pohjana käytetään olettamaa, että kaikilla Ohjaamoilla on oma toimitila. Todellisuudessa näin ei kuitenkaan ole, sillä osa Ohjaamoista toimii muiden viranomaisten yhteydessä. Kustannusarvio jakaantuu kaupunkien koon perusteella: kokoluokassa yli 200 000 asukasta on 6 kaupunkia, yli 50 000 asukkaan luokassa 15 kaupunkia ja alle 50 000 asukkaan luokassa 49 kaupunkia, joissa sijaitsee Ohjaamo. Näillä oletuksilla nykyisen Ohjaamoverkoston ylläpidosta seuraa kunnille 5,78 miljoonan euron vuotuiset kustannukset. Kustannusarvion osalta on huomioitava, että nuorten matalan kynnyksen monialaisten palveluiden toteuttamisessa on merkittävää kuntakohtaista vaihtelua kustannusrakenteen suhteen. Merkittävimmät erot tulevat toimitilaratkaisuista sekä erikseen Ohjaamotyöhön palkatusta henkilöstöstä.

ONNI-toiminta

Nuorten ONNI-toiminta tarjoaa matalan kynnyksen mielen hyvinvointia tukevaa valmennusta Ohjaamoissa. Toiminnalla on 2,5 miljoonan euron vuotuinen rahoitus, jolla tarjotaan 20 Ohjaamossa noin 30 henkilötyövuoden työpanoksella valmennusta nuorille. Toimintaa organisoidaan tällä hetkellä Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimiston kautta.

Ohjaamoissa käyvillä nuorilla on paljon erilaisia haasteita ja monella pitkittynyttä työttömyyttä. Usein tarvitaan kokonaisvaltaista tukea, jotta tilanne muuttuisi ja nuorelle löydettäisiin ratkaisuja. Ongelmissa korostuvat mielenterveyden ja arjenhallinnan haasteet. Näihin Ohjaamoissa on tarjolla tukea vaihtelevasti.

Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen toteuttaman ONNI-toiminnan arvioinnin tulosten mukaan Onni-hankkeelle asetetut tavoitteet ovat toteutuneet jo melko hyvin keväällä 2020. Onni-hankkeessa järjestetyt ryhmätoiminnot ovat juurtuneet hyvin osaksi Ohjaamojen toimintaa.

Monialaisten palveluiden kehittämisen tuen tarjoaminen

KEHA-keskuksessa toimivan monialaisten palvelujen tukirakenteen avulla sovitetaan yhteisen valtakunnallisen tuen alle työllistymistä edistävät monialaiset palvelut, joihin luetaan Ohjaamot, työvoiman palvelukeskukset, maahanmuuttajien osaamiskeskukset sekä maahanmuuttajien ohjaus- ja neuvontapalvelut. Lisäksi tukirakennetta voivat hyödyntää myös muut monialaiset palvelupisteet. Tukirakenteen hyödyntäminen on toimijoille vapaaehtoista, eikä tukirakenteella ole itsenäistä strategista ohjaavaa roolia.

Tukirakenteen toiminta asettuu strategisen tason ja operatiivisen tason välille, ja sillä tuetaan sekä monialaisten palveluiden syvempää integraatiota palvelujärjestelmään että monialaisten palveluiden toimintatapojen, työkulttuurin ja työvälineiden kehittymistä. Strategisen tason roolina tukirakenteella on ylläpitää kokonaiskuvaa monialaisten palveluiden kehittymisestä ja tukea kansallisen strategisen tason kehittämistoimien muotoutumista.

2.4 Työ- ja elinkeinotoimistojen etuustehtävät

2.4.1 Työ- ja elinkeinotoimistojen työttömyysturvatehtävät

Työttömyysturva työllistymistä edistävien palvelujen aikana

Työttömyysturvalaissa säädetään sellaisista työllistymistä tukevista palveluista, joilla on vaikutusta työnhakijan työttömyysturvaoikeuteen. Näistä palveluista käytetään työttömyysturvalaissa nimitystä työllistymistä edistävä palvelu. Yhteistä palveluille on se, että niiden järjestämisen perusteista säädetään lainsäädännössä. Näitä palveluja ovat työvoimakoulutus, työnhakijan omaehtoinen työttömyysetuudella tuettu opiskelu, työnhakijan omaehtoinen työttömyysetuudella tuettu kotoutumiskoulutus, työnhakuvalmennus, uravalmennus, työkokeilu, koulutuskokeilu ja kuntouttava työtoiminta.

Työllistymistä edistävien palveluiden ajalta työttömyysetuus maksetaan 200 päivän ajalta määrältään korotettuna. Perusturvassa korotuksen suuruus on 4,91 euroa päivässä (vuonna 2022). Lisäksi työnhakijan omaehtoista työttömyysetuudella tuettua opiskelua lukuun ottamatta työnhakijalla voi olla oikeus kulukorvaukseen.

Työnhakijaa kannustetaan osallistumaan työttömyysturvalaissa tarkoitettuihin työllistymistä edistäviin palveluihin myös siten, että työttömyysetuutta voidaan maksaa palvelun ajalta korvauksettoman määräajan eli niin sanotun karenssin, työssäolovelvoitteen, koulutusta vailla olevaa nuorta koskevien rajoitusten, omavastuuajan sekä työmarkkinatuen odotusajan ja tarveharkinnan estämättä.

Lisäksi mainittuihin palveluihin osallistuminen voi vaikuttaa työttömyyspäivärahan edellytyksenä olevan työssäoloehdon kertymiseen ja työssäoloehdon tarkastelujaksoon sekä toistuvan työvoimapoliittisesti arvioituna moitittavan menettelyn takia asetetun työssäolovelvoitteen täyttymiseen eli työttömyysturvaoikeuden palautumiseen.

Työttömyysetuutta hakeva työnhakija on velvollinen toteuttamaan työllistymissuunnitelmaansa sekä hakeutumaan ja osallistumaan suunnitelmassa sovittuihin palveluihin, jotka tukevat hänen työnhakuaan ja edistävät hänen työmarkkinavalmiuksiaan ja työllistymistään. Edellä mainittujen velvollisuuksien vastaisen menettelyn vaikutuksesta henkilön oikeuteen saada työttömyysetuutta säädetään työttömyysturvalaissa. Käytännössä laiminlyönnit voivat johtaa työttömyysturvaoikeuden menettämiseen määräajaksi tai toistaiseksi.

Työvoimapoliittisen lausunnon antaminen

Työ- ja elinkeinotoimisto antaa työttömyysetuuden maksajaa eli Kansaneläkelaitosta tai työttömyyskassaa sitovan työvoimapoliittisen lausunnon työttömyysetuuden saamisen työvoimapoliittisista edellytyksistä. Lisäksi työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskus voi tietyissä tilanteissa antaa työvoimapoliittisen lausunnon.

Työvoimapoliittinen lausunto annetaan muun muassa työttömyysetuuden saamisen yleisistä työvoimapoliittisista edellytyksistä, työvoimapoliittisesti moitittavana pidettävästä menettelystä, työllistymistä edistävien palveluiden ajalta maksettavasta etuudesta sekä työnhakijan omaehtoisen opiskelun tukemisesta työttömyysetuudella.

Työttömyysetuus myönnetään aikaisintaan siitä päivästä, jolloin henkilö on ilmoittautunut työttömäksi työnhakijaksi. Työttömyysturvaoikeuden ratkaiseminen edellyttää sitä, että työnhakijan työvoimapoliittisista edellytyksistä on annettu työvoimapoliittinen lausunto työttömyysetuuden maksajalle.

Työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetussa laissa on säädetty niistä työvoimapoliittisista lausunnoista, jotka kokeilualueen kunta antaa asiakkaanaan olevan työnhakijan osalta. Kyseisiä työvoimapoliittisia lausuntoja ovat esimerkiksi lausunnot työnhaun voimassaolosta ja kokoaikatyön hakemisesta, työnhakijan työttömyyden alkamisesta tai päättymisestä sekä lyhytkestoisista opinnoista ja alkavasta yritystoiminnasta. Kyseisiin lausuntoihin ei liity harkintaa tai niihin liittyy vain vähäistä harkintaa. Niiden työvoimapoliittisten lausuntojen osalta, joiden antamista ei ole säädetty kokeilualueen kunnan tehtäväksi, lausunnon kokeilualueen kunnan asiakkaana olevan työnhakijan oikeudesta työttömyysetuuteen antaa työ- ja elinkeinotoimisto.

Työ- ja elinkeinohallinnon toimialalla harkintaa vaativien työvoimapoliittisten lausuntojen antaminen on 1.10.2021 alkaen keskitetty Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimistolle. Asiasta säädetään elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetussa valtioneuvoston asetuksessa (1373/2018). Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimisto antaa työvoimapoliittiset lausunnot kaikkien työ- ja elinkeinotoimistojen toimialueilla asetuksessa säädetyistä työttömyysetuuden saamisen edellytyksistä. Muilta osin toimivalta työvoimapoliittisten lausuntojen antamisessa on kullakin työ- ja elinkeinotoimistolla omalla toimialueellaan.

Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimisto antaa myös kokeilualueen kunnan asiakasta koskevat työvoimapoliittiset lausunnot niistä työttömyysetuuden saamisen edellytyksistä, jotka kuuluvat työ- ja elinkeinotoimiston toimivaltaan ja jotka on asetuksella keskitetty Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimistolle.

Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimistolle on keskitetty työvoimapoliittisten lausuntojen antaminen niistä työttömyysetuuden saamisen edellytyksistä, jotka koskevat yritystoimintaa tai omassa työssä työllistymistä, muuta kuin työsuhteessa tehtyä työtä, opiskelua, koulutusta vailla olevia nuoria koskevia edellytyksiä sekä työvoimapoliittisesti moitittavana pidettävää menettelyä. Kyseisten lausuntojen antamiseen liittyy usein huomattavaa harkintaa koskien esimerkiksi työnhakijan menettelyn mahdollista moitittavuutta.

Lisäksi Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimisto voi antaa kaikkien työ- ja elinkeinotoimistojen toimialueilla työvoimapoliittisen lausunnon muistakin kuin asetuksessa nimenomaisesti mainituista työttömyysetuuden saamisen edellytyksistä hoitaessaan asetuksessa säädettyjä tehtäviä.

Kukin työ- ja elinkeinotoimisto antaa toimialueellaan työvoimapoliittiset lausunnot esimerkiksi työnhaun voimassaolosta ja kokoaikatyön hakemisesta, työhakijan työttömyyden alkamisesta tai päättymisestä sekä lyhytkestoisista opinnoista tai alkavasta yritystoiminnasta. Kyseisiin työvoimapoliittisiin lausuntoihin ei liity harkintaa tai niihin liittyy vain vähäistä harkintaa. Kunkin työ- ja elinkeinotoimiston ja kokeilualueen kunnan toimivalta antaa työvoimapoliittisia lausuntoja vastaa pääosin toisiaan.

Työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskus voi antaa työvoimapoliittisen lausunnon sellaisista etuuden saamisen yleisistä työvoimapoliittisista edellytyksistä, joihin ei liity työvoimapoliittista harkintaa. Lisäksi työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskus voi korjata lausunnossa olevan ilmeisen kirjoitus- tai laskuvirheen taikka muuhun niihin verrattavan selvän virheen. URA-tietojärjestelmästä saatujen tietojen perusteella työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskus on antanut vuonna 2019 arviolta noin 28 100, vuonna 2020 arviolta noin 45 100 ja vuonna 2021 arviolta noin 38 600 työvoimapoliittista lausuntoa.

Työnvälitystilaston mukaan sellaisia työvoimapoliittisia lausuntoja, joihin ei liity harkintaa tai joihin liittyy vain vähäistä harkintaa, annettiin vuonna 2019 arviolta noin 2,1 miljoonaa ja vuonna 2020 arviolta noin 2,9 miljoonaa. Kyseiset lausunnot koskevat esimerkiksi työnhaun voimassaoloa ja kokoaikatyön hakemista, työnhakijan työttömyyden alkamista tai päättymistä taikka työttömyysetuuden maksamista työllistymistä edistävään palveluun osallistumisen ajalta.

Työnvälitystilaston mukaan harkintaa vaativia työvoimapoliittisia lausuntoja annettiin sekä vuonna 2019 että vuonna 2020 arviolta noin 280 000. Kyseiset lausunnot koskevat muun muassa nuorten velvollisuutta hakea opiskelupaikkaa työttömyysetuuden saamisen edellytyksenä, työnhakijan opintojen ja yritystoiminnan vaikutusta oikeuteen saada työttömyysetuutta sekä työvoimapoliittisesti arvioituna moitittavan menettelyn vaikutusta oikeuteen saada työttömyysetuutta.

Edellä mainittuihin työvoimapoliittisten lausuntojen määriä koskeviin tilastotietoihin liittyy varaumia, mutta tiedot antavat kuitenkin suuntaa antavan arvion työvoimapoliittisten lausuntojen määrästä. Varaumia liittyy erityisesti työnhakijalle asetetun velvoitteen jälkeisestä etuusoikeudesta annettuihin lausuntoihin, koska kyseisiä lausuntoja on annettu myös kaikissa työ- ja elinkeinotoimistoissa. Lisäksi varaumia liittyy tilanteisiin, joissa työvoimapoliittinen lausunto on annettu viitaten aiemmin työnhakijalle annettuun työvoimapoliittiseen lausuntoon velvoitteen asettamisesta. Edellä esitetyissä tilastotiedot sisältävät myös tiedoteluonteiset lausunnot sekä automaattisesti annetut lausunnot.

Vuonna 2020 on lisäksi ollut voimassa yrittäjiä koskeva työttömyysturvalain väliaikainen muutos, jonka perusteella yrittäjällä voi olla oikeus työmarkkinatukeen, jos hänen päätoiminen työskentelynsä yrityksessä on päättynyt hyvin laajalle levinneen vakavan tartuntataudin takia. Työnvälitystilaston mukaan työ- ja elinkeinotoimistot ovat antaneet vuonna 2020 yrittäjiä koskevan väliaikaisen työttömyysturvalain säännöksen perusteella yhteensä arvioilta noin 91 000 työvoimapoliittista lausuntoa. Kyseinen lausuntomäärä sisältyy edellä mainittuun vuoden 2020 työvoimapoliittisten lausuntojen määrään, joihin ei liity harkintaa tai joihin liittyy vain vähäistä harkintaa. Yrittäjiä koskeva työttömyysturvalain väliaikainen muutos on ollut voimassa 30.11.2021 saakka. Väliaikainen muutos oli tämän jälkeen voimassa myös ajalla 31.1.–28.2.2022 siten, että sitä sovellettiin 1.1.2022 alkaen.

Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimiston keskitettyjä työttömyysturvatehtäviä hoitavan Työttömyysturva-vastuualueen henkilöstömäärä oli keskittämisen käynnistyessä 1.10.2021 yhteensä 165 henkilötyövuotta, josta vakituisia virkamiehiä oli 121 henkilötyövuotta. Loput henkilöstöstä oli covid-19 -pandemian hoitoon työ- ja elinkeinotoimistoissa ja kunnissa osoitetuilla määrärahoilla palkattuja tai muita määräaikaisia vuoden 2021 loppuun. Vuodelle 2022 vastuualueelle on myönnetty määräaikainen lisäresurssi noin 14 henkilötyövuotta toiminnan vakiinnuttamiseksi.

Harkintaa vaativien työttömyysturvatehtävien keskittämisellä Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimistolle on pyritty turvaamaan käsittelyaikojen yhtenäisyys ja viivytyksettömyys, yhdenmukainen soveltamis- ja ratkaisukäytäntö sekä riittävä käsittelyresurssi ja sen hallinta.

Eduskunnan oikeusasiamiehen laillisuusvalvonnassa on ratkaistu useita kanteluita, jotka ovat koskeneet työvoimapoliittisen lausunnon antamisen viivästymistä. Useimmissa ratkaisuissa todettiin, että työvoimapoliittisen lausunnon antaminen oli kestänyt yli säädetyn määräajan. Työ- ja elinkeinotoimistot ovat vedonneet kantelujen johdosta antamissaan selvityksissä usein henkilöstövaihdoksiin ja muiden tehtävien aiheuttamiin ruuhkiin, mitä vakiintuneen laillisuusvalvontakäytännön mukaan ei ole pidetty hyväksyttävänä syynä lakisääteisten enimmäiskäsittelyaikojen ylittämiseen. Ratkaisuissa korostettiin, että työ- ja elinkeinotoimistojen tulee varautua ennakolta asioihin, jotka voivat vaikuttaa työttömyysetuusasioiden käsittelyaikoihin sekä seurata aktiivisesti käsittelyaikoja ja reagoida ilmenneisiin viivästyksiin nopeasti.

Toimenpiteisiin johtaneiden ratkaisujen määrän vuoksi apulaisoikeusasiamies on ottanut yleisellä tasolla tutkittavaksi työvoimapoliittisten lausuntojen käsittelyajat ja antanut 31.12.2019 ratkaisun EOAK/6648/2018 työvoimapoliittisten lausuntojen käsittelyajoista.

Apulaisoikeusasiamies toteaa ratkaisussaan pitävänsä tärkeänä, että työvoimapalveluja ja työttömyysturvaa koskevia muutoksia valmisteltaessa ja toimeenpantaessa kiinnitetään riittävästi huomiota siihen, millaisia vaikutuksia muutoksilla on työ- ja elinkeinotoimistojen henkilöstöresurssien käyttöön ja sitä kautta muun muassa työttömyysetuusasioiden käsittelyyn sekä siihen, miten työttömien työnhakijoiden yhdenvertainen kohtelu voitaisiin nykyistä paremmin varmistaa.

2.4.2 Työ- ja elinkeinotoimistojen vuorotteluvapaata koskevat tehtävät

Vuorotteluvapaan tarkoituksena on edistää lyhytkestoisen työstä poissaolon avulla työntekijän työssä jaksamista ja parantaa samalla työttömänä työnhakijana olevan henkilön työllistymisedellytyksiä määräaikaisen työkokemuksen kautta.

Vuorotteluvapaa perustuu työntekijän ja työnantajan tekemään vuorottelusopimukseen, jossa työntekijä määräaikaisesti vapautetaan palvelussuhteeseen kuuluvien tehtävien suorittamisesta. Lisäksi työnantaja sitoutuu palkkaamaan vastaavaksi ajaksi työ- ja elinkeinotoimistossa työttömänä työnhakijana olevan henkilön.

Vuorottelusopimus on toimitettava työ- ja elinkeinotoimistolle ennen vuorotteluvapaan alkamista. Lisäksi työsopimus tai muu luotettava selvitys siitä, että sijainen on palkattu vuorotteluvapaan ajaksi, on toimitettava työ- ja elinkeinotoimistolle ennen vuorotteluvapaan alkamista tai viipymättä vuorotteluvapaan alkamisen jälkeen.

Vuorottelijalla on vuorotteluvapaan ajalta oikeus vuorottelukorvaukseen. Vuorottelukorvauksen maksaa Kansaneläkelaitos tai työttömyyskassa. Työ- ja elinkeinotoimisto antaa Kansaneläkelaitosta ja työttömyyskassaa sitovan työvoimapoliittisen lausunnon vuorottelukorvauksen edellytyksistä. Sitova työvoimapoliittinen lausunto annetaan työssäoloedellytyksestä, vuorottelijan yläikärajasta, vuorotteluvapaan kestosta, vuorottelusopimuksen ja sijaisen palkkaamista koskevan selvityksen toimittamisesta sekä sijaisen edellytysten täyttymisestä. Lisäksi sitova lausunto annetaan vuorottelijan yritystoiminnasta ja vuorottelukorvauksen takaisinperinnän edellytyksistä.

2.4.3 Työ- ja elinkeinotoimistojen tehtävät EU- ja ETA-maiden sosiaaliturvan yhteensovittamisessa

Sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista koskevan Euroopan unionin lainsäädännön soveltamisesta annetussa laissa (352/2010) säädetään laitosten, viranomaisten ja elinten toimivallasta sekä tehtävistä ja sähköisestä tiedonvaihdosta sovellettaessa Suomessa sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) N:o 883/2004 (ns. perusasetus) ja sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta annetun asetuksen (EY) N:o 883/2004 täytäntöönpanomenettelystä annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) N:o 987/2009 (ns. täytäntöönpanoasetus).

Työ- ja elinkeinotoimistojen tehtävät edellä mainittuja asetuksia sovellettaessa liittyvät työttömiin, jotka menevät Suomesta työnhakijoiksi toiseen EU- tai ETA-maahan tai Sveitsiin taikka saapuvat Suomeen toisesta EU- tai ETA-maasta tai Sveitsistä. Toimeentulo tällaisen asetuksissa tarkoitetun työnhakumatkan aikana turvataan lähtömaasta maksettavalla työttömyyspäivärahalla. Työ- ja elinkeinotoimistot antavat näissä rajat ylittävään työnhakuun liittyvissä tilanteissa asetusten ja työttömyysturvalain nojalla tietoja työnhakijoista suomalaisille työttömyyskassoille ja Kansaneläkelaitokselle sekä ulkomaan viranomaisille.

Työttömyysturvalain mukaan työ- ja elinkeinotoimisto ilmoittaa Kansaneläkelaitokselle tai työttömyyskassalle työnhakijan lähtemisestä työnhakuun toiseen EU- tai ETA-maahan tai Sveitsiin. Kyseessä ei ole työttömyysturvalaissa tarkoitettu työttömyysetuuden maksajaa sitova työvoimapoliittinen lausunto, vaan ilmoitus, joka sisältää tiedon lähtöpäivästä ja mahdollisen ratkaisun poiketa edellytyksestä, jonka mukaan henkilön on tullut olla työttömäksi tulemisen jälkeen vähintään neljä viikkoa työvoimaviranomaisen käytettävissä.

Siltä varalta, ettei ulkomaalaisella viranomaisella ole tiedossa, mikä työ- ja elinkeinotoimisto hoitaa kulloinkin kyseessä olevan työnhakijan asiaa, on Suomi ilmoittanut työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskuksen EU- ja ETA- maiden ja Sveitsin välistä tiedonvaihtoa tukevaan ns. laitosrekisteriin valtakunnalliseksi TE-hallinnon yhteysviranomaiseksi. Työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskus toimittaa tarvittaessa sille mahdollisesti tulevat ulkomaan viranomaisen yhteydenotot oikeaan työ- ja elinkeinotoimistoon. Eräissä asetuksissa säädetyissä tilanteissa ulkomaan viranomainen voi tiedustella Suomesta, onko henkilö ylipäätään työnhakijana Suomessa. Jos henkilö ei ole työnhakijana, työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskus vastaa ulkomaan viranomaiselle.

Sähköisen tietojen välitysjärjestelmän kehittämis- ja käyttökustannukset sekä ylläpito- ja hallintokustannukset jaetaan vuosittain sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista koskevan Euroopan unionin lainsäädännön soveltamisesta annetun lain 4–10 §:ssä tarkoitettujen viranomaisten, laitosten ja elinten kesken. Kehittämis-, käyttö-, ylläpito- ja hallintokustannusten jaon perusteenä käytetään edellisen vuoden toteutuneita kokonaiskustannuksia ja vuositoteutumia. Kehittämiskustannukset sekä muutostöiden kustannukset jaetaan niistä aiheutuneen työmäärän perusteella niiden toimijoiden kesken, joita muutos koskee. Kustannusten arvioidaan olevan vähäisiä, arviolta kustannuksia aiheutuu alle 100 000 euroa vuodessa.

2.5 Kotoutumisen edistämistä koskevan lainsäädännön uudistaminen

Kotoutumista edistäviä toimenpiteitä ja palveluja järjestetään osana kunnallisia peruspalveluja ja työ- ja elinkeinohallinnon palveluja sekä muina kotoutumista edistävinä toimenpiteinä.

Kotoutumisen edistämisen järjestämiseen vaikuttaa kohderyhmän heterogeenisyys ja alueittain vaihteleva asiakasmäärä. Maahanmuuttajien asuminen keskittyy muun väestön tavoin kasvukeskuksiin. Vuonna 2021 yli puolet ulkomailla syntyneistä asui Uudellamaalla ja yli kaksi kolmasosaa Uudenmaan, Varsinais-Suomen ja Pirkanmaan maakunnissa https://stat.fi/tilasto/vaerak Tilastokeskus Suomen virallinen tilasto (SVT): Väestörakenne [verkkojulkaisu].ISSN=1797-5379. Helsinki: Tilastokeskus [viitattu: 26.4.2022].Saantitapa: .. Kotoutuja-asiakkaiden palveluiden organisoinnissa työ- ja elinkeinotoimistoissa on vaihtelua. Organisointitapoihin on vaikuttanut muun muassa työ- ja elinkeinotoimiston koko, kotoutuja-asiakkaiden määrä sekä toimistojen omat organisatoriset ratkaisut.

Kesäkuussa 2021 eduskunnalle annetussa valtioneuvoston selonteossa kotoutumisen edistämisen uudistamistarpeista on esitetty useita toimia kotoutumisen kehittämiseksi huomioiden käynnissä olevat laajemmat hallinnolliset uudistukset. Selonteon lähtökohtana on yhtäältä maahanmuuttajille suunnattujen kotoutumispalveluiden tehostaminen ja toisaalta yleisen palvelu- ja koulutusjärjestelmän soveltuvuuden parantaminen maahanmuuttajille. Selonteossa on esitetty muun muassa kunnan roolin vahvistamista kotoutumisen edistämisessä sekä kotoutumisprosessin tehostamista luomalla kotoutumisohjelma. Myös eduskunta on edellyttänyt, että kokonaisvastuu kotoutumisen edistämisen palveluista siirtyisi kunnille (Eduskunnan tarkastusvaliokunnan mietinnöt TrVM 6/2018 vp sekä TrVM 8/2021 vp). Työllisyyspalveluiden asiakasprosessin siirtyessä paikallistasolle kunnalla olisi entistä kokonaisvaltaisempi mahdollisuus sovittaa yhteen eri kotoutujaryhmille soveltuvia palveluita ja edistää kotoutumista. Tämä edellyttää myös kotoutumis-, työvoima- ja koulutuspalveluiden räätälöintiä ja yhteensovittamista maahanmuuttajien ja työnantajien tarpeisiin (esimerkiksi kielikoulutus).

Kotoutumisen selonteossa on useita esityksiä kotoutumiskoulutuksen laadun ja saavutettavuuden kehittämiseksi ja omaehtoisten opintojen tukemisen edellytysten muuttamiseksi, jotta maahanmuuttajien mahdollisuudet kehittää osaamistaan eivät heikkene, vaikka kotoutumissuunnitelman enimmäiskestoa lyhennettäisiin. Selonteossa on lisäksi esitetty monikielisen yhteiskuntaorientaation sisällyttämistä jatkossa osaksi kotoutumisohjelmaan sisältyvää johdantojaksoa ja valtakunnallisen mallin luomista orientaation järjestämiseen. Kotoutumispalveluiden järjestämisen ja viiveettömän tarjoamisen haasteena on asiakasmäärien ja palvelutarpeiden vaihtelu alueittain ja paikkakunnittain, mikä on myös syytä huomioida maahanmuuttajien yhdenvertaisuuden näkökulmasta, kun vastuu palveluista siirtyisi paikallistasolle. Myös eduskunta on korostanut suomen tai ruotsin kielen merkitystä kotoutumiselle ja edellyttänyt kotoutumiskoulutuksen kehittämistä oppimistulosten parantamiseksi ja kotoutumissuunnitelmaan sisältyvän kielikoulutuksen velvoittavuuden lisäämistä siten, että kielikoulutukseen sisältyy kielitaitoa mittaava koe (TrVM 8/2021 vp, HaVM 10/2022 vp). Lisäksi eduskunta on edellyttänyt, että hallitus seuraa tarkkaan kotoutumiskoulutuksen, erityisesti kielikoulutuksen, vaikuttavuutta ja kieliopintojen velvoittavuutta lisäävien toimenpiteiden vaikutuksia oppimistuloksiin sekä huolehtii kieliopintojen kehittämisestä siten, että maahan muuttaneiden kielitaito vastaa nykyistä paremmin työelämän kielitaitovaatimuksia (HaVM 10/2022 vp). Kotoutumisen selonteossa esitetyt muutostarpeet työvoimapalveluina järjestettäviin kotoutumispalveluihin otetaan huomioon kotoutumisen edistämisestä annetun lain uudistamisessa, jota koskeva hallituksen esitys on valmisteltu samanaikaisesti tämän esityksen kanssa.

2.6 Osaajien maahanmuuton edistäminen

Kansainvälisen työvoiman ja osaajien liikkuvuudella on kasvava elinkeinopoliittinen merkitys Suomen osaamispääoman ja kilpailukyvyn vahvistamiseen sekä uusien työpaikkojen ja innovaatioiden syntyyn. Hallitus tavoittelee työperäisen maahanmuuton vähintään kaksinkertaistamista nykytasosta vuoteen 2030 mennessä siten, että kestävyystiekartan edellyttämä vähintään 50 000 työperäisen maahanmuuttajan kokonaislisäys toteutuu. Tavoitteena on, että vuoden 2030 jälkeen työperäisiä maahanmuuttajia on vuosittain vähintään 10 000 enemmän kuin nyt. Uusien ulkomaalaisten tutkinto-opiskelijoiden määrä pyritään kolminkertaistamaan vuoteen 2030 mennessä nostaen samalla opiskelijoiden Suomeen työllistyminen ja jääminen 75 prosenttiin.

Työvoiman maahanmuuton edistämisen painopisteenä ovat työvoimapulasta kärsivät alat sekä tutkimus-, kehitys- ja innovaatiotoiminnan (TKI) kärki- ja kasvualojen kannalta olennaiset erityisosaajat, opiskelijat ja tutkijat. Hallitus julkaisi budjettiriihen 2021 yhteydessä koulutus- ja työperusteisen maahanmuuton tiekartan, joka ulottuu vuoteen 2035. Koulutus- ja työperusteisen maahanmuuton tiekartta täydentää hallitusohjelman tavoitteita edistää osaajien maahanmuuttoa. Koulutus- ja työperusteisen maahanmuuton tiekartta on hallituksen kestävyystiekarttaa tarkentava, julkista taloutta vahvistava toimenpidekokonaisuus, jonka toimeenpano edellyttää ylihallituskautista pitkäjänteistä sitoutumista. Tiekartan tavoitteet ja toimenpiteet rakentavat ja vahvistavat Suomea globaalisti houkuttelevana paikkana tehdä työtä ja opiskella. Osaajien maahanmuuton ja Suomeen integroitumisen palvelupolut edellyttävät poikkihallinnollista, saumatonta yhteistyötä ja investointeja. Tiekartalle laaditaan vuosittain päivitettävä toimeenpanosuunnitelma. Tällä hallituskaudella koulutus- ja työperusteisen maahanmuuton tiekarttaa toteutetaan Talent Boost -toimenpideohjelmalla.

Toimenpideohjelman päämääränä on, että kansainväliset osaajat vahvistavat Suomen työllisyysastetta, korkeakoulujen laatua, monimuotoisuutta ja kansainvälisyyttä, yritysten ja TKI-toiminnan kasvua, kansainvälistymistä ja uudistumista sekä investointien saamista Suomeen. Ohjelman toimeenpano on käynnissä. Jotta Suomi pystyy vastamaan työvoiman maahanmuutolla kasvun ja tuottavuuden haasteisin sekä kytkeytymään tehokkaasti kansainvälisiin kasvuekosysteemeihin ja arvoketjuihin, tarvitaan systemaattista, pitkäjänteistä ja riittävästi resursoitua työvoiman maahanmuuton ja kansainvälisen rekrytoinnin palvelujärjestelmää ja koordinaatiota ja valtion koordinaatioroolin vahvistamista. Nykytilanteessa on tunnistettu tarve vahvistaa sirpaleisen, pääosin määräaikaisella ja hankerahoituksella toimivan työvoiman maahanmuuton toimenpiteitä ja koordinaatiota. Talent Boost -ohjelman keskeisenä tehtävänä onkin ollut vahvistaa työvoiman ja opiskelijoiden maahanmuuton pysyvää palvelurakennetta ja vahvistaa poikkihallinnollista yhteistyötä.

Työvoiman maahanmuuton hallinto siirtyi sisäministeriöstä työ- ja elinkeinoministeriöön vuonna 2020. Siirto tehtiin, koska työperäinen maahanmuutto haluttiin kytkeä tiiviimmin osaksi Suomen elinvoimaisuutta ja kasvua. Siirron myötä työ- ja elinkeinoministeriö vastaa työ- ja koulutusperusteiseen maahanmuuttoon liittyvästä lainsäädännöstä sekä Maahanmuuttoviraston ohjauksesta ja valvonnasta yhdessä sisäministeriön kanssa. Maahanmuutto-, työllisyys- ja elinkeinopolitiikan nivominen tiiviimmin yhteen edellyttää maahanmuuton tuomista läpileikkaavasti osaksi työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalaa.

Keskeisinä Talent Boost -ohjelman toimina ovat osaavan työvoiman houkuttelu, oleskelulupien käsittelyaikojen lyhentäminen ja työn perusteella muuttaneiden asettautumisen ja kotoutumisen tukeminen. Kansainvälisen rekrytoinnin mallilla sekä työ- ja koulutusperusteisen maahanmuuton tiekartan toimeenpanolla ja maakuvaviestintää kehittämällä tavoitellaan kansainvälisten rekrytointien sujuvuuden lisäämistä ja rekrytointiosaamisen vahvistamista. Talent Boost -ohjelman keskiössä on ollut valtion, kaupunkien ja aluetoimijoiden tiivis yhteistyö. Kaupungeilla on keskeinen rooli osaajien houkuttelussa, asettautumisessa, kotoutumisen edistämisessä sekä yritysten, innovaatiotoimijoiden ja kansainvälisten osaajien yhteen saattamisessa.

Paikallisesti Talent Boost -ohjelmaa toteutetaan alueellisilla Talent Hub -palvelumalleilla. Talent Hub -mallit ovat organisaatiorajat ylittäviä palvelupolkuja kansainvälisten osaajien houkuttelun, rekrytoimisen, asettautumisen ja integroitumisen tueksi sekä yritysten ja kansainvälisten osaajien kohtaamiseksi. Talent Hub -toiminnassa vahvistetaan korkeakoulujen, yritysten ja TKI-toimijoiden yhteistyötä kansainvälisten opiskelijoiden ja tutkijoiden työllistymisen edistämiseksi. Talent Hub -yhteistyö kiinnittää kansainvälisiin osaajiin liittyvät palvelut osaksi alueen innovaatio- ja kasvuekosysteemiä.

Tällä hallituskaudella on käynnistetty osana Talent Boost -ohjelmaa kansainvälisen rekrytoinnin mallin kehittämistyö, jonka tavoitteena on vahvistaa valtionhallinnon kansainvälisen rekrytoinnin palvelukokonaisuutta tavalla, joka vastaa tehokkaasti yritysten työvoimatarpeeseen ja merkittävästi madaltaa erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten kynnystä ulkomaisten osaajien palkkaamiseen. Kansainvälisen rekrytoinnin mallilla on tarkoitus osaltaan vastata hallituksen puoliväliriihessä asettamiin osaajien maahanmuuton määrällisiin tavoitteisiin. Mallin kehittämistyöstä vastaavat työ- ja elinkeinoministeriö, Pohjois-Savon ELY-keskus, Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimisto ja KEHA-keskus yhdessä Business Finlandin kanssa. Kehittämistyössä on tunnistettu tarve yhdistää, suunnata ja koordinoida nykyistä paremmin julkisia kansainvälisen rekrytoinnin palveluja ja hallintoa.

Useissa eri yrityksille suunnatuissa selvityksissä on noussut esille tarve valtakunnalliseen yhden luukun periaatteella toimivaan ratkaisuun. Keskitetysti palveluja tarjoava ratkaisu on perusteltu myös osaajien houkuttelun laajentuessa kolmansiin maihin. Tavoitteena on kehittää kansainvälisen rekrytoinnin ja osaajien houkuttelun valtakunnallinen Work in Finland -toiminto. Work in Finland -toiminto kokoaa yhteen valtakunnalliset työ- ja elinkeinoministeriön tulosohjauksen piiriin kuuluvat kansainvälisten osaajien maahanmuuton edistämisen operatiiviset työnantaja- ja henkilöasiakaspalvelut sekä näihin liittyvät kehittämis- ja viestintätehtävät. Tulevaisuudessa Work in Finland -toiminnot muodostavat yhteisen, asiakaslähtöisen palvelukokonaisuuden. Work in Finlandin tehtäviin tulee kuulumaan kansainvälisen rekrytoinnin ja osaajien houkuttelun tietojohtaminen, maakuvatyö ja houkuttelu, ylialueelliset kansainväliset rekrytoinnit ja niihin liittyvä neuvonta, Suomen työelämästä, työmarkkinoista ja työmahdollisuuksista tiedottaminen, valtakunnalliset kansainvälisen rekrytoinnin palvelut ja hankinnat (esimerkiksi lähtömaakoulutukset), työmarkkinoiden laajamittaisiin ja nopeisiin osaamistarpeisiin vastaaminen kansainvälisellä rekrytoinnilla, Eures-koordinaatio Suomeen suuntautuvan työvoiman osalta, viestintä ja neuvonta Suomen työelämästä, työmarkkinoista ja työmahdollisuuksista ja kansainvälisestä harjoittelusta Suomessa sekä luonnontuotteiden keruun koordinaatio. Tällä hetkellä työ- ja elinkeinotoimistoilla on merkittävä rooli Eures-palveluihin ja työntekijän oleskelulupiin liittyvissä tehtävissä. Lisäksi Pohjois-Pohjanmaan työ- ja elinkeinotoimistolla on luonnontuotteiden keruun erityistehtävä. Eures-toiminnasta säädetään asetuksella, joka velvoittaa työ- ja elinkeinoministeriötä varmistamaan Eures-palvelun saatavuuden valtakunnallisesti ja työtä koordinoidaan Euroopan unionin tasolla.

Osana Talent Boost -ohjelmaa sujuvoitetaan työ- ja opiskeluperusteisten oleskelulupahakemusten käsittelyä uudistamalla lainsäädäntöä, menettelytapoja ja digitalisoimalla oleskelulupaprosessia. Ehdotettujen lakimuutosten (HE 114/2022 vp) keskeisiä tavoitteita ovat nopeutettu menettely, työnantajan roolin vahvistaminen, sertifioitujen työnantajien malli, viranomaisten tiedonsaantioikeudet, automaatiota hyödyntävä viranomaisten tietovarantojen hyödyntäminen sekä lainsäädännöstä johtuvien prosessuaalisten hidasteiden poistaminen. Erityisasiantuntijoiden ja startup-yrittäjien osalta on syksyn 2020 budjettiriihen linjauksen mukaisesti tavoitteena lyhentää keskimääräinen käsittelyaika kahteen viikkoon. Tämä erityisasiantuntijoiden ja kasvuyrittäjien sekä heidän perheenjäsentensä maahanmuuttoa nopeuttava niin sanottu pikakaista otettiin käyttöön kesäkuun alusta 2022. Pikakaistan käynnistymiseen liittyy keskeisesti oleskeluluvan saaneiden maahantuloa nopeuttava pitkäaikainen viisumi (D), joka otettiin Suomessa käyttöön edellä mainittujen henkilöryhmien osalta kesäkuussa 2022.

Lisäksi kesäkuussa 2022 eduskunnalle annettiin sisäministeriössä valmisteltu hallituksen esitys ulkomaalaislain muuttamisesta (HE 99/2022 vp), jolla pitkäaikaisen viisumin käyttöä laajennettaisiin uusiin kohderyhmiin: opiskelijat, tutkijat, sertifioitujen työnantajien työntekijät, yritysten johtotehtävissä toimivat sekä edellä mainittujen perheenjäsenet. Esityksellä tavoitellaan myös ulkomaisen työvoiman hyväksikäytön uhrien parempaa tavoittamista ja tunnistamista.

Ulkomaalaisten tutkijoiden, Suomessa opiskelevien ja korkeakoulututkinnon suorittaneiden sekä heidän perheidensä maahan jäämistä on helpotettu sujuvoittamalla oleskelulupaprosesseja ja muita viranomaispalveluita, luomalla kansainvälisen rekrytoinnin yrityspalveluja, vahvistamalla työelämän vastaanottavuutta sekä lisäämällä Suomessa jo olevien kansainvälisten osaajien ja yritysten kohtaamista. Oleskeluluvan myöntämistä koskeviin säännöksiin on tehty tarvittavat muutokset, jotka tulivat voimaan keväällä 2022.

2.7 Julkisia työvoima- ja yrityspalveluja hoitavat viranomaiset

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetussa laissa (897/2009, ELY-laki) säädetään ELY-keskuksista ja niiden alaisista työ- ja elinkeinotoimistoista. Lisäksi laissa säädetään KEHA-keskuksesta, joka hoitaa ELY-keskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen yhteisiä kehittämis- ja palvelutehtäviä sekä muita yleishallinnollisia tehtäviä.

Lisäksi työllisyyden edistämisen kuntakokeilut hoitavat julkisiin työvoima- ja yrityspalveluihin liittyvä tehtäviä työ- ja elinkeinotoimistojen sijasta.

2.7.1 Työ- ja elinkeinotoimistot

Nykyinen toimistoverkko

Työ- ja elinkeinotoimistot toimivat ELY-keskusten alaisina paikallishallinnon viranomaisina. ELY-lain mukaan ELY-keskus perustaa ja lakkauttaa työ- ja elinkeinotoimistot ja niiden johtajien virat sekä määrää työ- ja elinkeinotoimistojen toimialueet, nimet ja toimipaikat.

Vuoteen 2013 asti Suomessa oli yhteensä 74 itsenäistä työ- ja elinkeinotoimistoa, joilla oli toimipaikkoja useammassa kunnassa. Työ- ja elinkeinoministeriö toimeenpani vuoden 2013 alusta lukien muun muassa valtion talouden tuottavuusohjelmaan pohjautuen toimistoverkon uudistuksen. Ministeriö linjasi, että jokaisen ELY-keskuksen toimialueelle tuli perustaa yksi hallinnollisesti itsenäinen työ- ja elinkeinotoimisto ja lakkauttaa kaikki aikaisemmat työ- ja elinkeinotoimistot. Vuoden 2013 alusta lukien Suomessa on siten toiminut viisitoista työ- ja elinkeinotoimistoa – yksi jokaisen ELY-keskuksen alaisena. Myös työ- ja elinkeinotoimistojen toimipaikkaverkkoa supistettiin uudistuksen yhteydessä merkittävästi. Toimipaikka lakkautettiin yhteensä 61 kunnasta. Vuoden 2019 alussa työ- ja elinkeinotoimistoilla oli paikallinen toimipiste enää 76 kunnassa (kattavuus 24 prosenttia maan kunnista).

Valtiontalouden tarkastusviraston tekemässä tarkastuksessa Valtiontalouden tarkastusviraston tuloksellisuustarkastuskertomus: Vuoden 2013 TE-toimistouudistuksen vaikutukset (Dnro 305/54/2018). arvioitiin toimistoverkkouudistuksen vaikutuksia työllisyyteen sekä palvelujen toimivuuteen ja tehokkuuteen. Työllisyysvaikutusten arvioinnissa käytettiin kuntakohtaista paneeliaineistoa vuosilta 2006–2017. Tarkastuksessa havaittiin, ettei uudistus parantanut toivotulla tavalla palvelujen toimivuutta ja tehokkuutta eikä vahvistanut työllisyyttä. Niissä kunnissa, joista työ- ja elinkeinotoimiston toimipaikka lakkautettiin, työttömyyden keskimääräinen kesto piteni 2–3 viikkoa uudistuksen jälkeisinä vuosina muihin kuntiin verrattuna. Myös työttömyysaste kasvoi lievästi näissä kunnissa. Työ- ja elinkeinotoimistojen tuottavuus tai taloudellisuus ei olennaisesti parantunut vuosina 2013–2017, kun tuottavuus- ja taloudellisuuslaskelmissa käytettiin esimerkkisuoritteena työllistymissuunnitelmia. Tarkastusvirasto suositteli tarkastuksen yhteydessä, että työ- ja elinkeinoministeriön tulisi yhdessä työ- ja elinkeinotoimistojen kanssa muun muassa arvioida, tulisiko työ- ja elinkeinotoimistojen organisaatiota uudistaa, sekä jatkaa työ- ja elinkeinotoimistojen palveluprosessin kehittämistä siten, että kehittämisessä huomioidaan asiakkaiden tarpeet ja työllistymistavoitteet sekä tietojärjestelmien kehittämistarpeet.

Työ- ja elinkeinotoimistojen tehtävät

ELY-lain mukaan työ- ja elinkeinotoimistojen tehtävänä on edistää työvoiman saatavuuden turvaamista ja työllisyyden parantamista, toimeenpanna julkinen työvoimapalvelu, edistää maahanmuuttajien kotoutumista ja tarjota yrityspalveluihin liittyvää neuvontaa ja hoitaa muut sille säädetyt tai ELY-keskuksen sille määräämät tehtävät.

Työ- ja elinkeinotoimisto huolehtii sille säädettyjen tehtävien hoitamisesta toimialueellaan. Työ- ja elinkeinotoimisto voi hoitaa tehtäviä myös useamman kuin yhden toimiston toimialueella, jos järjestelyllä voidaan tehostaa toimistojen toimintaa ja resurssien käyttöä, parantaa palvelujen saatavuutta tai turvata tehtävissä tarvittavan erityisasiantuntemuksen saatavuus taikka järjestely on tarkoituksenmukainen muun vastaavan syyn vuoksi. Työ- ja elinkeinotoimiston tehtävien hoitamisesta useamman kuin yhden työ- ja elinkeinotoimiston toimialueella voidaan säätää valtioneuvoston asetuksella, kun tehtävät koskevat työttömyysturvalain 1 luvun 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun työvoimapoliittisen lausunnon antamista työttömyysetuuden saamisen edellytyksistä. Muita kuin edellä tarkoitettuja tehtäviä koskevasta työ- ja elinkeinotoimistojen välisestä tehtäväjaosta ja sitä koskevasta alueellisen toimivallan järjestämisestä määrätään ELY-keskuksen päätöksellä, jos kyseessä on keskuksen toimialueen sisäinen järjestely. Muussa tapauksessa toimivallan järjestämisestä määrätään työ- ja elinkeinoministeriön päätöksellä.

ELY-keskukset ohjaavat työ- ja elinkeinotoimistoja työ- ja elinkeinoministeriön vahvistaman toimintastrategian ja tulostavoitteiden ja antamien ohjeiden mukaisesti. Työ- ja elinkeinotoimistoa johtaa toimiston johtaja, joka vastaa toimiston toiminnan tuloksellisuudesta ja ELY-keskuksen sille asettamien tulostavoitteiden saavuttamisesta. Laissa säädetään työ- ja elinkeinotoimiston ratkaisuvallasta ja työjärjestyksestä.

Kullakin hallinnollisella työ- ja elinkeinotoimistolla on useita toimipaikkoja. Lisäksi työ- ja elinkeinotoimistojen palveluja tarjotaan yhteispalvelulain mukaisissa yhteispalvelupisteissä ja työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetun lain (1369/2014) mukaisissa TYP-verkostoissa.

TE-palveluja tarjotaan henkilö- ja yritysasiakkaille useiden eri palvelukanavien kautta. Työ- ja elinkeinotoimistot tuottavat asiakkaille henkilökohtaista asiantuntijapalvelua, joka voidaan järjestää kasvokkain tai etäyhteyksin, ja verkkoasioinnin kautta asiakkaiden käytössä ovat henkilökohtaiset, sähköiset asiointipalvelut sekä verkkosivuilla ylläpidettävä yleinen informaatio. Lisäksi työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskus tuottaa asiakkaille keskitetysti henkilökohtaisia neuvontapalveluja ja sähköisen asioinnin tukipalveluja.

Työ- ja elinkeinotoimistojen osalta varsinaisessa henkilöasiakasrajapinnassa toteutettavat tehtävät järjestetään pääsääntöisesti asiakasta lähinnä olevassa toimipisteessä. Työnhakijan neuvonta- ja ohjauspalvelut toimivat lähtökohtaisesti paikallisesti järjestettävänä palveluna, jossa työnhakijan vastuuasiantuntijana toimiva henkilö neuvoo ja opastaa hakijaa eri tilanteissa. Osa toiminnoista pitää kuitenkin sisällään merkittäviä alueellisia elementtejä. Esimerkiksi henkilöasiakaslähtöistä työnvälitystä tehdään työssäkäyntialueen kattavasti.

Työ- ja elinkeinotoimiston työnantaja- ja yrityspalveluiden nykyinen toiminta perustuu joko alueelliseen tai valtakunnalliseen ratkaisuun. Työnantajalähtöisen työnvälityksen tai työnantajille tarjottavan muutosturvan toimintasäde on ensisijaisesti alueellinen. Eri puolilla ELY-aluetta sijaitsevat työnantajapalveluiden asiantuntijat ottavat esimerkiksi vastaan ehdokashakutoimeksiantoja kaikilta alueellaan tai jopa sen ulkopuolella toimivilta työnantajilta ja tarjoavat toimeksiannon kohteena oleviin työpaikkoihin osaavia hakijoita riippumatta heidän asuinpaikastaan. Työnantajien ensisijainen tarve osaavan työvoiman löytämiseen on merkittävin peruste keskitetylle ratkaisulle. Muutosturva vastaavasti on palvelu, joka aktivoituu, kun alueella tapahtuu merkittäviä rakenteellisia muutoksia. Kustannustehokkuussyistä on katsottu, että palvelun ylläpitäminen paikallisesti kaikissa työ- ja elinkeinotoimiston toimipisteissä ei ole kannattavaa. Myös työnantajakäynneistä vastaavat tyypillisesti työ- ja elinkeinotoimistoissa alueellisesti toimivat erillisyksiköt.

Valtakunnallisessa mittakaavassa järjestettäviä työnantajapalveluita ovat työnantajien ja yrittäjien neuvonta, työpaikkailmoitusten vastaanotto sekä kansainväliseen työnvälitykseen liittyvät palvelut. Työntekijän oleskelulupien osaratkaisujen teko on keskitetty neljälle työ- ja elinkeinotoimistolle. Keskittämisen perusteena on ollut se, että näin eri toimistot pystyvät helpommin erikoistumaan toimialakohtaisten kysymysten ratkaisuun. Työntekijän oleskelulupahakemukset käsitellään valtakunnallisesti ilman alueellisia toimivaltarajoja 15.9.2022 alkaen. Tavoitteena on käsittelyn yhdenmukaistaminen sekä käsittelyaikojen tasaaminen.

Vuonna 2020 julkaistussa TE-palvelustrategiassa kuvataan työ- ja elinkeinotoimistojen vuosien 2021–2023 linjaukset ja painopisteet, joissa korostuvat työnantaja- ja yrityspalvelujen osalta työnantajalähtöinen rekrytointipalvelu, työnantajien tukeminen rekrytoinneissa, muutostilanteissa, kasvussa ja kansainvälistymisessä sekä panostaminen aloittavaan yrittäjyyteen.

Työ- ja elinkeinotoimistojen yrityslähtöistä palvelua on kehitetty vahvasti ja systemaattisesti osana TEM-konsernin yritysasiakkuustyötä yhteistyössä kumppaneiden, alueellisten ja seudullisten yrityspalvelujen sekä Team Finland -verkoston kanssa. Työ- ja elinkeinotoimistot ovat Team Finland -verkoston aktiivisia toimijoita. Team Finland -verkosto edistää vientiä ja pk-yritysten kansainvälistä kasvua tarjoamalla sujuvan palvelupolun kansainvälistyville yrityksille. Verkosto myös tekee Suomea tunnetuksi korkeatasoisen osaamisen keskittymänä sekä kytkee ulkomaisia osaajia ja investoijia Suomeen. Team Finland -strategian mukaan työ- ja elinkeinotoimistot tukevat yrityksiä kasvussa ja kansainvälistymisessä tarjoamalla ratkaisuja osaavan työvoiman saatavuuteen sekä osaamisen kehittämiseen. Työ- ja elinkeinotoimistot ovat yhteydessä yrityksiin, selvittävät niiden kasvu- ja kansainvälistymishalukkuutta ja välittävät tietoa potentiaalisista yritysasiakkaista muille yrityspalvelu- ja Team Finland -toimijoille.

Työ- ja elinkeinotoimistojen henkilöstö

Työ- ja elinkeinotoimistojen henkilömäärä 31.12.2021 oli 4 128, mikä oli 308 henkilöä enemmän kuin vuotta aikaisemmin ja 1 003 henkilöä enemmän kuin 31.12.2019. Muutoksen taustalla oli vuoden 2020 lisätalousarvioissa työ- ja elinkeinotoimistojen palvelukyvyn sekä maahanmuuttajien palvelun turvaamiseksi koronapandemiatilanteessa myönnetyt yhteensä 40,7 miljoonan euron lisäresurssit. Osa lisäresursseista siirtyi vuodelle 2021. Koronarahoituksen henkilötyövuosikertymä oli yhteensä 283 vuonna 2020 ja 553 vuonna 2021.

Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimiston henkilömäärä oli 1 484, Pirkanmaan 378, Varsinais-Suomen 295 ja Pohjois-Pohjanmaan 262 henkilöä. Muissa työ- ja elinkeinotoimistoissa henkilömäärä oli 58–251 henkilöä. Työ- ja elinkeinotoimistojen henkilötyövuosikertymä vuonna 2021 oli 3 917,6 henkilötyövuotta (+482,6), josta 3 700,4 toimintamenoilla, 207,8 työllisyysvaroilla ja 9,3 muilla varoilla.

Määräaikaisen henkilöstön osuus aleni 4,5 prosenttiyksiköllä, mutta oli edelleen korkea, 25,6 prosenttia (valtiolla keskimäärin 16,8 prosenttia vuonna 2020), johtuen kertaluonteisesta lisäresursoinnista. Naisten osuus henkilökunnasta oli 80,3 prosenttia. Sukupuolirakenne on huomattavan naisvaltainen, sillä valtionhallinnossa on keskimäärin naisia ja miehiä lähes yhtä paljon. Henkilöstön keski-ikä oli 46,6 vuotta ja koulutustasoindeksi 5,7.

Työ- ja elinkeinotoimistoihin virkasuhteessa olevasta henkilöstöstä osa on 1.3.2021 lukien siirretty työllisyyden edistämisen kuntakokeiluista annetun lain nojalla työskentelemään määräaikaisesti kokeilualueiden kuntien työnjohdon alaisina. Siirretty työpanos on määrältään hieman yli 1 100 henkilötyövuotta.

Työ- ja elinkeinotoimistojen johtajat on nimitetty virkaan enintään viiden vuoden määräajaksi. Määräaikaiset nimitykset virkaan päättyvät eri aikoina riippuen siitä, milloin virkaan nimittäminen on tehty. Johto- ja esimiestehtävissä työ- ja elinkeinotoimistoissa toimivat lisäksi palvelujohtajat, palvelupäälliköt ja palveluvastaavat. Palvelujohtajat on määrätty tehtävään enintään viiden vuoden määräajaksi. Palvelupäälliköiden tehtävät ovat toistaiseksi voimassa olevia lukuun ottamatta Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimistoa, jossa palvelupäälliköt on määrätty tehtävään enintään viideksi vuodeksi. Palveluvastaavia on ainoastaan Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimistossa. Palveluvastaavien tehtävät ovat toistaiseksi voimassa olevia.

Työ- ja elinkeinotoimistojen henkilömäärät paikkakunnittain(Taulukossa aktiiviset palvelussuhteet 31.12.2021, toimintamenoilla palkatut)

2.7.2 ELY-keskukset

ELY-keskukset edistävät alueellista kehittämistä hoitamalla valtionhallinnon toimeenpano- ja kehittämistehtäviä alueilla. ELY-lain mukaan ELY-keskusten tehtävänä on ohjata ja valvoa työ- ja elinkeinotoimistoja. Lisäksi ELY-keskukset hoitavat niille erikseen säädettyjä tehtäviä muun muassa yrittäjyyden ja elinkeinotoiminnan edistämisen, työmarkkinoiden toimivuuden, työvoiman saatavuuden ja työllisyyden toimialoilla sekä palkkaturva-asioiden toimialoilla. Edellä mainittuihin tehtäviin sisältyy esimerkiksi yritysten neuvonta-, rahoitus- ja kehittämispalveluja. Lisäksi ELY-keskukset muun muassa hankkivat julkisia työvoima- ja yrityspalveluja yhteistyössä työ- ja elinkeinotoimistojen kanssa sekä suunnittelevat, koordinoivat ja seuraavat työllisyysmäärärahan käyttöä alueellaan. ELY-keskukset osallistuvat myös yhdessä Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston Ruotsinkielisen sivistystoimen palveluyksikön kanssa elinikäisen ohjauksen kehittämiseen valtioneuvoston elinikäisen ohjauksen strategian (2020–2023) mukaisesti. ELY-keskuksilla on toimialueillaan vastuu myös kotoutumisen alueellisesta kehittämisestä, yhteistyöstä, yhteensovittamisesta ja seurannasta sekä kuntien tukemisesta ja neuvonnasta kotoutumisen edistämisessä. ELY-keskukset myös sopivat kuntien kanssa erityisesti kiintiöpakolaisten ohjaamisesta kuntiin.

Osa ELY-keskusten hoitamista työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan tehtävistä on keskitetty valtakunnallisesti. Työ- ja elinkeinotoimistojen oikeudellinen ohjaus työttömyysturvalain (1290/2002), vuorotteluvapaalain (1305/2002) ja julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain toimeenpanossa on ELY-asetuksen nojalla keskitetty Uudenmaan ELY-keskukseen. Asetuksessa määriteltyjen lakien lisäksi Uudenmaan ELY-keskuksen Oikeudelliset palvelut -yksikkö antaa työ- ja elinkeinotoimistoille ja ELY-keskuksille oikeudellista neuvontaa kotoutumisen edistämisestä annetun lain toimeenpanon sekä julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen hankintojen tueksi sekä hoitaa työttömyysturvaa koskevat hallintokantelut. Oikeudellista neuvontaa annetaan työllisyyden edistämisen kuntakokeilujen ajan myös kokeilukunnille. Oikeudellinen neuvonta ei ole kuntia sitovaa. Myös palkkaturvalaissa (866/1998) sekä merimiesten palkkaturvalaissa (1108/2000) tarkoitetut palkkaturvan toimeenpanoon liittyvät tehtävät, kuten palkkaturvapäätösten tekeminen ja palkkaturvana maksettujen saatavien takaisinperintä, on keskitetty Uudenmaan ELY-keskuksen Oikeudelliset palvelut -yksikköön. Uudenmaan ELY-keskukseen on lisäksi ELY-asetuksen nojalla keskitetty valtakunnallisesti ulkomaalaislaissa (301/2004) tarkoitetut yrittäjän oleskelulupaan liittyvät tehtävät.

ELY-keskukset jakautuvat niille kuuluvien tehtävien hoitamista varten vastuualueisiin. Vastuualueista säädetään valtioneuvoston asetuksella. Edellä mainittujen toimialojen tehtäviä hoidetaan elinkeinot, työvoima ja osaaminen -vastuualueilla (E-vastuualue).

ELY-keskusten henkilöstö

ELY-keskusten E-vastuualueiden henkilömäärä 31.12.2021 oli 853, mikä oli 12 henkilöä enemmän kuin vuotta aikaisemmin. Henkilötyövuosikertymä vuonna 2021 oli 850,8 (+8), josta 695,1 (+20,6) toimintamenoilla ja 155,6 (-12,6) muilla varoilla. Seuraavassa taulukossa on kuvattu ELY-keskusten E-vastuualueiden henkilötyövuodet toiminnoittain 2021:

Määräaikaisen henkilöstön osuus oli korkea, 32,5 prosenttia. Naisten osuus henkilökunnasta oli 64 prosenttia ja henkilöstön keski-ikä oli 49,2 vuotta. ELY-keskusten koulutustasoindeksi oli 6,0 (kaikki vastuualueet sekä KEHA-keskus).

Esimiehet on ELY-keskuksissa määrätty esimiestehtävään enintään viiden vuoden määräajaksi.

Alla olevassa taulukossa on kuvattu ELY-keskusten E-vastuualueen työllisyys- ja yrittäjyysyksiköiden henkilöstön sijoittumista eri paikkakunnille.

ELY-keskusten E-vastuualue, työllisyys- ja yrittäjyysyksikkö, henkilömäärät paikkakunnittain

(Taulukossa aktiiviset palvelussuhteet 31.12.2021, toimintamenoilla palkatut)

2.7.3 Työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskus

ELY-keskuksilla ja työ- ja elinkeinotoimistoilla on yhteinen valtakunnallinen työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskus, joka on Etelä-Savon ELY-keskuksen erillisyksikkö. Työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskus tuottaa työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan palveluja henkilö- ja yritysasiakkaille. Asiakaspalvelukeskuksen strateginen ohjaus kuuluu työ- ja elinkeinoministeriölle.

Asiakaspalvelukeskuksessa toimii TE-puhelinpalvelut (henkilöasiakkaiden palvelut), Yritys-Suomi-puhelinpalvelu (alkavan yrittäjän ja työnantaja-/yritysasiakkaan palvelut) ja Yrittäjän Talousapu -neuvontapalvelu. Neuvontaa annetaan suomen, ruotsin, englannin ja venäjän kielellä. Työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskuksessa työskentelee yhteensä 106 henkilöä (96,5 henkilötyövuotta). Lisäksi työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskuksella on työnjohdollinen vastuu yli sadan työ- ja elinkeinotoimiston asiantuntijan työstä valtakunnallisessa henkilöasiakkaan TE-puhelinpalvelussa. Yritys-Suomi-puhelinpalvelulla ja Talousapu-neuvontapalvelulla on 12 henkilötyövuoden resurssit.

Työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskus voi antamansa neuvonnan yhteydessä antaa työvoimapoliittisen lausunnon työnhakijan työttömyysetuuden saamisen edellytyksistä tilanteissa, joihin ei liity työvoimapoliittista harkintaa. Lisäksi työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskus voi korjata työvoimapoliittisessa lausunnossa olevan ilmeisen kirjoitus- tai laskuvirheen taikka muuhun niihin verrattavan selvän virheen. Työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskus on vuonna 2019 antanut arviolta noin 28 000 työvoimapoliittista lausuntoa, vuonna 2020 noin 45 000 ja vuonna 2021 noin 39 000.

2.7.4 KEHA-keskus

KEHA-keskus hoitaa ELY-keskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen yhteisiä henkilöstö- ja taloushallinnon tehtäviä ja muita vastaavia palvelu- ja yleishallintotehtäviä sekä antaa yleishallinnollisia ohjeita ja ohjaa niiden soveltamista ELY-keskuksissa ja työ- ja elinkeinotoimistoissa. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetussa valtioneuvoston asetuksessa säädetään tarkemmin KEHA-keskuksen tehtävistä. Asetuksen mukaan KEHA-keskus hoitaa muun muassa ELY-keskusten ja työ- ja elinkeinotoimistojen kirjanpitoyksikkö- ja talousjärjestelmätehtävät, henkilöstöhallinnon tehtävät, tietohallinnon ohjaustehtävät, palvelut ja palveluhankinnat sekä yhteiset viestintäpalvelut ja viestintäpalveluhankinnat. Lisäksi KEHA-keskus hoitaa ELY-keskusten ja työ- ja elinkeinotoimistojen yhteiset valmiustehtävät, yleishallinnon tehtävät, yhteiset sisäiset koulutus- ja kehittämistehtävät ja niiden hankinnat sekä tietyt tukien ja avustusten maksamista, käytön valvontaa ja takaisinperintää koskevat tehtävät.

KEHA-keskus hoitaa myös ELY-keskusten, työ- ja elinkeinotoimistojen, aluehallintovirastojen ja maistraattien tietohallintopalveluja. Tietohallintopalveluina KEHA-keskus kehittää, tuottaa ja hankkii sähköisiä palveluja ja tietojärjestelmiä sekä hoitaa muita vastaavia sille säädettyjä ja määrättyjä tehtäviä. Nämä tietohallintopalvelut ovat toimialariippuvaisia tietohallintopalveluja erotuksena toimialariippumattomista perustietotekniikan palveluista, joita Valtori-palvelukeskus hoitaa valtion yhteisten tieto- ja viestintäteknisten palvelujen järjestämisestä annetun lain (1226/2013) nojalla.

KEHA-keskukselle kuuluu myös ELY-keskusten ja työ- ja elinkeinotoimistojen hallintoasioiden esittelytehtäviä. KEHA-keskus muun muassa esittelee kullekin ELY-keskukselle ja työ- ja elinkeinotoimistolle ratkaistavaksi toimintamenojen käyttösuunnitelman sekä tietyt kanteluasioita koskevat vastaukset sille tai niille ELY-keskuksille tai työ- ja elinkeinotoimistoille, joita kantelu koskee. Lisäksi KEHA-keskus esittelee virkanimitykset ja työsuhteeseen ottamista koskevat päätökset sekä muut kuin virkavapautta koskevat palvelussuhteeseen liittyvät päätökset sille ELY-keskukselle tai työ- ja elinkeinotoimistolle, jota päätös koskee.

Lisäksi KEHA-keskus antaa ELY-keskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen henkilöstöjen tasapuolisen kohtelun, asiakkaiden tasapuolisen kohtelun ja tehtävien valtakunnallisesti yhdenmukaisen hoitamisen kannalta tarpeelliset ohjeet tehtäväkseen säädetyissä kehittämis- ja hallintoasioissa sekä avustusten maksamista, käytön valvontaa ja takaisinperintää koskevissa tehtävissä.

KEHA-keskus hoitaa lisäksi julkisen vallan käytön piiriin kuuluvia maksatustehtäviä. KEHA-keskus hoitaa ELY-keskuksen suoraan valtionavustuslain nojalla myöntämän valtionavustuksen maksamista ja takaisinperintää koskevat valtionavustuslain 12, 19, 21 ja 22 §:n mukaiset tehtävät. KEHA-keskus hoitaa ELY-keskuksen lisäksi myös valtionavustuslain 15 §:n mukaisia valvontatehtäviä. Lisäksi KEHA-keskus voi hoitaa ELY-keskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen erityislainsäädännön nojalla myöntämien avustusten maksamista, niiden käytön valvontaa ja takaisinperintää sekä valtion korvauksia koskevia tehtäviä siten kuin niistä erikseen säädetään.

KEHA-keskus maksaa työ- ja elinkeinotoimiston myöntämät julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain mukaiset tuet ja korvaukset sekä seuraa valtion virastoille tai laitoksille osoitettujen määrärahojen käyttöä. Näihin tukiin ja avustuksiin kuuluvat palkkatuet, starttirahat, lisätuet ja yritysten kehittämispalvelua koskevat avustukset. KEHA-keskus hoitaa myös näiden avustusten takaisinperintää koskevat tehtävät.

KEHA-keskus maksaa erityislainsäädännön nojalla eräitä valtion korvauksia. KEHA-keskus maksaa valtion talousarvion rajoissa korvauksia kunnille kotoutumisen edistämisestä annetun lain mukaisista toimenpiteistä ja kuntouttavasta työtoiminnasta annetun lain mukaisen toiminnan järjestämisestä ja varustamoille merimiesten matkakustannuksista, jotka maksetaan valtion varoista korvattavista merimiesten matkakustannuksista annetun lain (1068/2013) nojalla. Korvauspäätökset tehdään syntyneiden kustannusten perusteella erottamatta korvauksen myöntämis- ja maksamisprosesseja. Muita valtion korvausten maksamista koskevia tehtäviä KEHA-keskuksella ovat maantielain (503/2005) mukaisten maantietoimituksessa tienpitoviranomaisen maksettavaksi määrättyjen korvausten ja tilusjärjestelykorvausten maksaminen sekä ratalain (110/2007) mukaisten ratatoimituksessa ja yksityistietoimituksessa radanpitäjän maksettavaksi.

KEHA-keskuksen henkilöstö

KEHA-keskuksen henkilömäärä 31.12.2021 oli 544, mikä oli 21 henkilöä enemmän kuin vuotta aikaisemmin. KEHA-keskuksen henkilötyövuosikertymä vuonna 2021 oli 524,1 (+20,9) henkilötyövuotta, josta 513,5 (+20,6) toimintamenoilla, kuusi työllisyysvaroilla ja neljä muilla varoilla.

Henkilömäärä ja henkilötyövuosikertymä yksiköittäin:

Määräaikaisen henkilöstön osuus oli 22,1 prosenttia (+3,1 prosenttia). Naisten osuus henkilökunnasta oli 77,2 prosenttia. Henkilöstön keski-ikä oli 51,5 vuotta ja koulutustasoindeksi 5,5.

Esimiehet on KEHA-keskuksessa määrätty esimiestehtävään enintään viiden vuoden määräajaksi. Tehtävämääräykset päättyvät 31.12.2024.

KEHA-keskukseen keskitettyjä ELY-keskusten ja työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintotehtäviä hoitava henkilöstö työskentelee ELY-keskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen toimipaikoissa eri puolella maata.

Seuraavassa taulukossa on esitetty KEHA-keskuksen henkilömäärä paikkakunnittain (aktiiviset palvelussuhteet 31.12.2021, toimintamenoilla palkatut):

KEHA-keskuksen tehtävänä on tuottaa ELY-keskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen tekemien sopimusten tai valtionapupäätösten maksatukset. Hallinnollinen ohjaus tulee työ- ja elinkeinoministeriöstä, mutta maksatustehtäviä ohjataan viiden eri hallinnonalan yhteisessä ohjauksessa.

KEHA-keskukseen on keskitetty valtakunnallisesti ELY-keskusten ja työ- ja elinkeinotoimistojen maksatustehtävät lukuun ottamatta maaseututukihallinnon maksatuksia sekä rakennerahastojen ja yritysten kehittämisavustusten maksatuksia ja kuljetustukea.

Henkilöstö on sijoittunut 24 toimipaikkaan, joista pohjoisin on Salla. Henkilöstö toimii täysin valtakunnallisesti: maksatuksia ei hoideta alueellisesti tai paikallisesti. Toimipaikoittain henkilöstön määrä vaihtelee välillä 1–15. Tehtävänkuvat ovat laajoja, sillä maksajat käsittelevät useita maksatuksia eri työaikapanoksin. Starttirahaan, palkkatukeen tai työvoimakoulutukseen käytettyä työaikapanosta ei saa seurattua johtuen toimintokoodimuutoksesta vuoden 2021 alussa. Sisäisellä seurannalla voidaan osoittaa, että 2021vuonna 55 henkilötyövuotta kohdistui starttirahan ja palkkatuen käsittelyyn (määräaikaisia 40 prosenttia henkilöistä), 6 henkilötyövuotta koulutus- ja valmennuslaskujen käsittelyyn (kaikki vakinaista henkilöstöä) sekä 3 henkilötyövuotta harkinnanvaraisten kulukorvausten käsittelyyn osana kuntakokeiluja (kaikki määräaikaista henkilöstöä). Määräaikaiset tehtävät vähenevät voimakkaasti vuosina 2022–2024 perustuen tulorekisterin käyttöönottoon, siitä saatavan tiedon tulossa olevaan automatisointiin sekä palkkatukiuudistukseen, joka tulee keventämään prosesseja. Tähän vaikuttaa myös käynnissä oleva tietojärjestelmäuudistus. Takaisinperintätehtävää tekevä henkilö (1 henkilötyövuosi) on sijoitettu Turkuun.

2.7.5 Työllisyyden edistämisen kuntakokeilut

Työllisyyden edistämisen kuntakokeilu liittyy hallitusohjelman työllisyystavoitteeseen ja kuntien vastuun vahvistamiseen työllisyyspalveluissa. Hallitus sopi syyskuun 2019 budjettiriihessä työllisyyspalvelujen alueellisten kuntakokeilujen käynnistämisestä ensimmäisenä toimenpiteenä kuntien roolin vahvistamiseksi. Kokeilussa on siirretty eräitä valtion työ- ja elinkeinotoimistojen tehtäviä määräajaksi kokeiluun valittujen kuntien tehtäväksi. Tarkoituksena on selvittää laissa tarkemmin määriteltyjen ja osittain vaikeasti työllistyvien asiakasryhmien osalta kuntien roolin vahvistamisen vaikutuksia avoimille työmarkkinoille työllistymiseen ja työllistymispolkujen pituuteen. Keskeistä kokeilussa on, että kunnat sovittavat yhteen eri toimialoilla tuottamiaan palveluita ja julkisia työvoimapalveluita asiakkaan palveluihin pääsemisen sujuvoittamiseksi. Viime kädessä kokeilun tavoitteena on työllisyysasteen nostaminen, erityisesti heikossa työmarkkina-asemassa olevien työllistymisen edistäminen sekä työttömyyden julkiselle taloudelle aiheuttamien kokonaiskustannusten hillitseminen.

Työllisyyden edistämisen kuntakokeilut käynnistyivät 1.3.2021. Kuntakokeiluissa on mukana 118 kuntaa, jotka muodostavat 25 kokeilualuetta. Kokeilukuntien ja usean kunnan muodostamien kuntaryhmien muodostamien kokeilualueiden valikoimiseksi järjestettiin syksyllä 2019 kaikille kunnille avoin haku kokeilualueeksi. Lisäksi kunnille järjestettiin täydennyshaku kesällä 2020. Kunnat hakeutuivat mukaan kokeiluun vapaaehtoisesti, ja kunnat valittiin hakuprosessissa ilmoitettujen kriteerien mukaisesti.

Kokeilukunnat järjestävät alueellaan työllisyyden edistämisen kuntakokeiluista annetussa laissa (1269/2020) määritellyille kohderyhmille eräitä julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa ja kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa tarkoitettuja palveluja työ- ja elinkeinotoimiston sijasta ja antavat eräitä työttömyysturvalaissa tarkoitettuja työvoimapoliittisia lausuntoja työ- ja elinkeinotoimiston asemesta. Kokeilukunnat hoitavat myös työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetussa laissa ja kuntouttavasta työtoiminnasta annetussa laissa tarkoitettuja tehtäviä kohderyhmän osalta.

Kokeilujen kohderyhmään kuuluvat työttömät työnhakijat, työllistettynä olevat ja työllistymistä edistävissä palveluissa olevat työnhakijat, joiden kotikunta on kyseisessä kunnassa ja jotka 1) eivät täytä työttömyysturvalaissa säädettyjä ansiopäivärahan saamisen edellytyksiä tai 2) ovat alle 30-vuotiaita, maahanmuuttajia tai vieraskielisiä henkilöitä. Kokeilussa mukana olevien kuntien asiakkaiksi siirrettiin kokeilun alkaessa noin 230 000 kokeilun kohderyhmään kuuluvaa työnhakijaa. Kokeilun toteuttamiseksi valtiolta kuntien työnjohdon alaisuuteen siirrettiin 1 130 henkilötyövuotta kokeilulaissa tarkoitettuihin tehtäviin. Lisäksi kunnat ovat resursoineet kuntien henkilöstöä kokeiluihin noin 1 300 henkilötyövuotta.

Kokeilussa mukana olevat kunnat hoitavat asiakkaidensa osalta työnhakijan palveluprosessiin keskeisesti kuuluvat tehtävät. Tehtävät liittyvät muun muassa työnhakijan haastattelujen järjestämiseen ja työllistymissuunnitelman laatimiseen. Kunta tekee työnhakijalle myös työtarjouksia ja ohjaa hänet työnhakua ja työllistymistä tukeviin palveluihin.

Kokeilualueen kunnat ohjaavat työnhakijoita ELY-keskusten ja työ- ja elinkeinotoimistojen hankkimiin palveluihin. Kokeilualueen kunnat voivat järjestää ja tuottaa muita kuin edellä tarkoitettuja julkisia työvoima- ja yrityspalveluja yleisen toimialansa ja oman rahoituksensa turvin kuten nykyisinkin. Nämä palvelut voivat olla työnhakijaa työttömyysetuuden jatkumisen edellytyksenä velvoittavia, jos palveluun osallistumisesta on sovittu työllistymissuunnitelmassa tai sitä korvaavassa suunnitelmassa ja kunta sitoutuu myöntämään työnhakijalle harkinnanvaraisen kulukorvauksen palveluun osallistumisesta aiheutuvista kuluista.

Työllisyyden kuntakokeilun tavoitteena on saada tietoa siitä, parantaako kuntapohjainen palvelujen järjestäminen työllisyyden edistämisen vaikuttavuutta ja työllisyysastetta. Tavoitteiden toteutumista seurataan tiiviisti kokeilun aikana valtakunnallisesti ja eri mittareita hyödyntäen. Kokeilun vaikutuksia arvioidaan kokeilun aikana valtioneuvoston tutkimus- ja selvityshankkeella. VN TEAS -hanke käynnistettiin maaliskuussa 2021 ja sen toteuttamisessa ovat mukana VATT, Tampereen yliopisto, Robert Arnkil ja Timo Spangar. Tutkimushanke julkaisi ensimmäisen väliraportin tammikuussa 2022. Toinen väliraportti on määrä julkaista loppuvuodesta 2022 ja varsinainen loppuraportti syyskuussa 2023. Työllisyyden edistämisen kuntapohjaisen järjestämisen vaikuttavuuden odotetaan syntyvän pitkälti niistä eduista, joita kunnilla on monitoimialaisina ja asiakkaansa hyvin tuntevina toimijoina. Kokeilualueilla on mahdollisuus luoda valtiolta siirtyvistä palveluista, kuntien yleisen toimialan työllisyys- ja yrityspalveluista ja muista palveluista tehokkaita työllisyyden edistämisen palvelukokonaisuuksia.

Tammikuussa 2022 julkaistu arviointitutkimuksen ensimmäinen väliraportti tarkastelee kuntakokeilujen käynnistymistä ja alkuvaiheita pääasiassa viiden esimerkkialueen (Pirkanmaa, Oulu, Helsinki, Pori, Etelä-Pohjanmaa), niitä täydentävien kansainvälisten kokemusten analyysien ja asiantuntijahaastatteluiden sekä kuntatason tilastojen valossa. Kuntakokeiluja on arvioitu erityisesti suhteessa Tanskaan, jossa työvoimapalvelut kunnallistettiin vuonna 2007. Työllisyysvaikutusten arvioinnin todettiin olevan mahdollista vasta myöhäisemmässä vaiheessa.

Raportissa todetaan, että kokeilujen alku viivästyi kokeilujen aloittamispäätöksen viiveen, henkilöstön rekrytointihaasteiden sekä koronapandemian vuoksi. Koronapandemia ja odotettua suurempi uuden henkilöstön rekrytointitarve erityisesti suurissa kunnissa hidastivat asiakkaiden palvelua, mikä oli havaittavissa aktivointiasteen laskuna kokeilukunnissa kansalliseen keskiarvoon verrattuna. Aktivointiasteella tarkoitetaan prosenttiosuutta työttömistä työnhakijoista, jotka ovat aktiivisten työvoimapalveluiden, kuten omaehtoisen opiskelun, työvoimakoulutuksen, palkkatuen ja kuntouttavan työtoiminnan piirissä. Kokeilut ovat kuitenkin kehittäneet aktiivisesti uusia asiakaspalvelumalleja ja alueellisia työllisyydenhoidon palvelumalleja. Raportissa arvioitiin tammikuussa 2022, että kokeilut pääsisivät toimimaan täydellä tehollaan vuosien 2022 ja 2023 aikana.

Kokeilujen ja sitä myötä arviointitutkimuksen toimintaympäristö muuttui pian kokeilujen alun jälkeen. Hallituksen linjattua huhtikuussa 2021 TE-palveluiden siirrosta pysyvästi kuntiin vuonna 2024 muuttui kokeilujen luonne pilottimaisempaan suuntaan.

Kokeilulaki on voimassa 31.12.2024 saakka. Kokeilun oli tarkoitus päättyä aikaisemmin, mutta sen voimassaoloa jatkettiin, jotta kokeilukuntien asiakkuuksia ei tarvitsisi siirtää lyhyeksi ajaksi takaisin työ- ja elinkeinotoimistoihin ennen ehdotettua työvoimapalveluiden järjestämisvastuun siirtymistä kunnille.

Työ- ja elinkeinoministeriön työnvälitystilastojen mukaan vuoden 2022 helmikuun lopussa työllisyyden edistämisen kuntakokeiluissa oli asiakkaana kaikkiaan 237 977 työnhakijaa. Työnhakijoista 140 795 (59 prosenttia) oli työttömiä tai lomautettuja. Työttömistä työnhakijoista kokoaikaisesti lomautettuja oli 7 790, työllistymistä edistävissä palveluissa 16 261, koulutuksessa 33 873 ja työssä olevia 40 944, joista 29 753 oli töissä yleisillä työmarkkinoilla ja 11 191 työ- ja elinkeinohallinnon ja kuntakokeilun järjestämillä palveluilla työllistettynä. Lyhennettyä työviikkoa tekeviä työnhakijoita oli lisäksi 584.

Kuntakokeilujen valvonta

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto valvoo valtakunnallisesti työvoima- ja yrityspalvelujen järjestämistä työllisyyden kuntakokeiluun osallistuvissa kunnissa. Kuntakokeilujen laillisuusvalvonta -toiminto aloitti 1.3.2021 ja valvontasuunnitelman mukaista valvontaa alettiin toteuttaa 3.5.2021 alkaen. Valvonnasta on erityisesti säädetty työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain 22 §:ssä. Kuntalain (410/2015) 10 §:n mukaan aluehallintovirasto voi kantelun johdosta tutkia, onko kunta toiminut voimassa olevien lakien mukaan. Kuntakokeilulain 22 §:n 1 momentin mukaan aluehallintovirastolla on oikeus saada salassapitosäännösten estämättä ja maksutta kokeilualueelta, kokeilualueen kunnalta, työ- ja elinkeinotoimistolta, ELY-keskukselta ja KEHA-keskukselta tiedot, jotka ovat välttämättömiä valvonnan suorittamiseksi. Aluehallintoviraston virkamieheen sovelletaan, mitä julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 13 luvun 5 §:n 1 momentissa säädetään työ- ja elinkeinoministeriön virkamiehen käyttöoikeudesta työ- ja elinkeinotoimiston asiakastietojärjestelmään.

Kuntakokeilujen laillisuusvalvonnan keskiössä ovat asiakkaiden yhdenvertaisuus toimeentulon turvan ja palvelujen saatavuuden osalta, yksityiselämän suoja sekä kielellisten oikeuksien toteutuminen. Valvonnalla on erityinen merkitys viranomaisten yhdenmukaisten ratkaisukäytäntöjen muodostumisessa. Valvonta sisältää kantelujen tutkimista koskevan tehtävän (reaktiivinen valvonta) lisäksi suunnitelmaan perustuvaa aktiivista ja riskiperusteista valvontaa, johon voi sisältyä myös tarkastuskäyntejä kokeilukuntiin.

Aluehallintovirasto voi hallintokanteluasiassa antamassaan ratkaisussa kiinnittää valvottavan huomiota hyvän hallinnon vaatimuksiin tai saattaa tämän tietoon käsityksensä lain mukaisesta menettelystä. Jos tätä ei asian kokonaisarvosteluun vaikuttavat seikat huomioon ottaen pidetä riittävänä, valvottavalle voidaan antaa huomautus, jollei kantelun kohteena oleva teko luonteensa tai vakavuutensa perusteella anna aihetta ryhtyä toimenpiteisiin muussa laissa säädetyn menettelyn käynnistämiseksi. Viimeksi mainitussa tapauksessa kantelun käsittely raukeaa. Valvonta-asiassa aluehallintoviraston käytössä on pakkokeinoja, jos palvelujen järjestämisessä on olennaisia puutteita tai toiminta on muutoin lainvastaista. Kuntakokeilulain 22 §:n mukaan kunnalle voidaan valvonnan yhteydessä antaa määräys puutteiden korjaamisesta tai epäkohtien poistamisesta. Kunta tai kokeilualue voidaan velvoittaa noudattamaan määräystä uhalla, että toiminta keskeytetään osittain tai kokonaan. Lisäksi kunnalle tai virheellisestä toiminnasta vastuussa olevalle virkamiehelle voidaan antaa huomautus vastaisen toiminnan varalle. Käynnissä olevista valvontamenettelyistä tulee ilmoittaa työ- ja elinkeinoministeriölle.

Valvovana viranomaisena aluehallintoviraston tietoon tulleet epäkohtailmoitukset ovat liittyneet pääasiassa henkilöstöresurssin määrään, asiakkaiden palvelutarpeen arviointiin ja palveluihin ohjaamiseen, työvoimapoliittisten lausuntojen antamiseen sekä salassa pidettävien asiakastietojen käsittelyyn.

Kanteluasioita valvontatoiminnan aloittamisen jälkeen on tullut vireille noin 20, mikä on kuntakokeiluun siirrettyyn asiakasmäärään nähden verrattain vähän. Aluehallintoviraston arvion mukaan kanteluasioiden määrään on todennäköisesti vaikuttanut muun muassa asiakkaiden epätietoisuus kantelun tekemisen mahdollisuudesta, minkä vuoksi viranomaislähtöisen valvonnan roolia on tarkoitus korostaa kehitettäessä kuntakokeilujen valvontaa vuoden 2022 aikana.

Työllisyyden kuntakokeilujen valvonta on käytännön toimintaympäristöltään hyvin erilainen tehtävä kuin aluehallintoviraston muut tehtävät. Aluehallintoviraston tietoon tulleet epäkohdat ovat osaltaan olleet laajoja ja monimutkaisia, ja niiden käsitteleminen vaatii sekä lainsäädännön että TE-palvelujen laajaa asiantuntemusta. Tämän vuoksi on tärkeää, että valvonta ei painotu pelkkien kantelujen käsittelyyn, vaan pääpainon tulisi olla viranomaislähtöisessä valvonnassa. Näin varmistetaan heikoimmassa asemassa olevien kuntakokeilun asiakkaiden yhdenvertaisten palvelujen saaminen. Kuntakokeilujen valvontaa kehitetään tämän mukaisesti.

Aikaisemmat kuntakokeilut

Pääministeri Juha Sipilän hallituksen aloitteesta käynnistettiin vuosina 2017−2018 työllisyydenhoidon alueelliset kuntakokeilut. Kokeilun toteuttamiseksi säädettiin laki julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden alueellista tarjoamista ja työelämäkokeilua koskevasta kokeilusta (505/2017). Kokeilujen tavoitteena oli tukea siirtymistä maakuntamalliin vuonna 2019 sekä mahdollistaa maakunnissa hyödynnettävien asiakaslähtöisten ja työllisyyttä edistävien palvelujen kehittäminen. Kokeilukunnat vastasivat täysin kohderyhmäksi valikoituneiden työnhakijoiden työvoima- ja yrityspalveluiden järjestämisestä. Hallituskauden aikana kuntakokeiluja oli samanaikaisesti käynnissä kahdeksan kappaletta. Kuntakokeilujen tarkoituksena oli siirtää kunnille kokonaisvastuu kohderyhmäksi valittujen työnhakijoiden palveluprosesseista. Alueesta riippuen kokeiluilla oli erilaisia työnhakijaryhmiä.

Kuntakokeilujen tuloksia arvioitiin valtioneuvoston yhteisen selvitys- ja tutkimustoiminnan (VN TEAS) hankkeena. Mikko Annala, Lari Hokkanen, Valtteri Laasonen, Jussi Pyykkönen, Tommi Ranta, Katri Sarkia ja Mikko Valtakari: Työvoima- ja yrityspalvelujen alueellisten kokeilujen toiminta- ja arviointitutkimus, Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 1/2019, http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-287-627-0. Arvioinnin mukaan Rovaniemen ja Tampereen seudun kokeiluilla saavutettiin niille asetetut tavoitteet pitkäaikaistyöttömyyden ja työmarkkinatukimenojen laskun osalta. Työllisyysvaikutusten arviointia kuitenkin vaikeuttivat kokeiluhankkeiden kohderyhmien ja palvelumallien väliset erot sekä vertailuasetelmien puute. Pohjois-Savon, Varsinais-Suomen ja Satakunnan kokeiluissa tulokset eivät poikenneet kokeilujen ulkopuolisesta kehityksestä. Työllistymisen avoimille työmarkkinoille todettiin kokeiluissa olleen vähäistä.

Tampereen ja Turun seutujen kuntakokeiluja arvioitiin erillisselvityksin Tutkimusraportti_2-2019.indd (turku.fi). Minna Ylikännö, Päivi Naumanen, Paul Jonker-Hoffrén, Olli Retulainen ja Markus Viljanen: Se on kyl mission impossible – Alueellisella työvoima- ja yrityspalvelukokeilulla hallinnonrajat ylittäviä, kustannusvaikuttavia ja asiakaslähtöisempiä työllisyyspalveluja, Turun kaupunkitutkimuksen tutkimusraportteja 2/2019, sekä Robert Arnkil, Timo Spangar ja Esa Jokinen: Kohti laajaa työelämä- ja ihmislähtöistä työvoimapalvelujen ekosysteemiä – Pirkanmaan työvoima- ja yrityspalvelujen alueellisen kokeilun tutkimus, Tampereen kaupungin selvitys 1/2019. Turun seudun kuntakokeilun erillisarvioinnissa kokeilun ei arvioitu tuoneen nopeita työllisyysvaikutuksia muihin Varsinais-Suomen kuntiin verrattuna. Kokeilun katsottiin kuitenkin parantaneen kunnan ja valtion työllisyydenhoidon toimijoiden välistä asiakaslähtöistä yhteistyötä, ja työllisyysvaikutusten voitiin katsoa kohderyhmän tilanteen huomioiden syntyvän vasta kokeilujakson jälkeen.

Tampereen seudun kokeilua koskevan arvion mukaan kokeilulla oli merkittävä vaikutus alueen aktivointiasteen kasvuun ja palveluohjauksen laadun parantumiseen. Kokeilun työllisyysvaikutuksia oli kuitenkin vaikea irrottaa taloussuhdanteiden normaalista positiivisesta kehityksestä, eikä selvityksessä pystytty ottamaan näihin kantaa.

2.8 Työ- ja elinkeinotoimiston asiakastietojärjestelmä

2.8.1 Yleistä työ- ja elinkeinotoimiston asiakastietojärjestelmästä

Julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen asiakastietojen käsittelystä säädetään voimassa olevan julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 13 luvussa, joka sisältää säännökset asiakastietojen käyttötarkoituksista, käsiteltävistä tiedoista, työ- ja elinkeinohallinnon valtakunnallisista tietojärjestelmäpalveluista, rekisterinpitäjistä, tietojen tallettamisesta, poistamisesta ja arkistoinnista, asiakastietojärjestelmän käyttöoikeuksista ja käyttöoikeuksien myöntämisestä, muuttamisesta ja poistamisesta sekä tietojen luovuttamisesta asiakastietojärjestelmästä. Lisäksi lain 13 a luku sisältää tarkemmat säännökset valtakunnallisiin tietojärjestelmäpalveluihin sisältyvästä palvelualustasta. Tiedonsaantioikeuksista säädetään julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 12 luvun 6 §:ssä. Asiakastietojen käsittelyä työllistymistä edistävässä monialaisessa yhteispalvelussa on käsitelty tarkemmin kappaleessa 2.2.

Nykyinen URA-järjestelmä koostuu asiakastietojärjestelmästä sovelluksineen sekä Oma asiointi- asiointialustasta. URA-järjestelmä kattaa suurimman osan työ- ja elinkeinotoimiston palveluista ja palveluprosesseista ja järjestelmää hyödynnetään julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen tuottamisessa.

URA-järjestelmä tullaan korvaamaan uusilla tietojärjestelmäpalveluilla vuosien 2022 ja 2023 aikana. Uudet tietojärjestelmäpalvelut sisältävät valtakunnallisen asiakastietojärjestelmäkokonaisuuden, palvelualustan ja asiakastietovarannon. Uusien tietojärjestelmäpalveluiden käyttöönotto aloitettiin toukokuussa 2022, ja ensimmäisenä käyttöön otettiin uusi Työmarkkinatori-palvelualusta. Työmarkkinatori kokoaa yhteen TE-verkkopalvelut ja -tietosisällöt, mukaan lukien te-palvelut.fi -sivuston tietosisällöt, sekä henkilö- ja yritysasiakkaiden ja asiantuntijoiden asiointipalvelut. Työnhaun tueksi työnhakijat voivat laatia ja julkaista työnhakuprofiilin ja hyödyntää Työmarkkinatorin kohtaantotoiminnallisuutta etsiessään itselleen sopivimpia työmahdollisuuksia.

2.8.2 KEHA-keskuksen tietohallintotehtävät

KEHA-keskukselle ELY-laissa ja -asetuksessa säädetyt tehtävät on kuvattu kappaleessa 2.8.4. Lisäksi KEHA-keskukselle on säädetty tehtäviä myös muualla lainsäädännössä, kuten jäljempänä mainitut rekisterinpitäjyyteen liittyvät tehtävät julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa. Koska KEHA-keskus on viranomainen, siihen sovelletaan tiedonhallintalaissa säädettyjä tiedonhallintayksikköä koskevia säännöksiä, ja koska KEHA-keskuksen tehtäviin kuuluu työ- ja elinkeinotoimiston asiakastietojärjestelmän kehittäminen ja ylläpito, sitä koskevat myös tiedonhallintalaissa tietojärjestelmästä vastuussa olevalle viranomaiselle säädetty velvollisuus määritellä tietojärjestelmän käyttöoikeudet. Myös julkisuuslain 20 §:ssä viranomaiselle säädettyä velvollisuutta edistää toimintansa avoimuutta ja julkaista tilastoja ja tietoaineistoja sovelletaan KEHA-keskukseen.

KEHA-keskus vastaa nykyisten työ- ja elinkeinohallinnon valtakunnallisten tietojärjestelmäpalvelujen ja muiden sähköisten palvelujen ylläpidosta ja kehittämisestä. Lisäksi KEHA-keskus on julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain nojalla vastannut 1.7.2020 lähtien työ- ja elinkeinohallinnon asiakastietojen käsittelyyn liittyvistä rekisterinpitäjän tehtävistä. KEHA-keskuksella on siis paitsi kokemusta ja osaamista sähköisten palvelujen ja järjestelmien kehittämisestä, ylläpidosta ja tietosuojaan liittyvistä kysymyksistä, myös parhaat mahdollisuudet käytännössä varmistaa, että työvoimapalvelujen toimeenpanossa käytettävät valtakunnalliset sähköiset asiointipalvelut, järjestelmät ja tietovarannot täyttävät niille kansallisessa ja EU-lainsäädännössä asetetut vaatimukset. Näin ollen arvioidaan tarkoituksenmukaiseksi, että vastuu valtion tarjoamien työvoimapalvelujen valtakunnallisten tietojärjestelmäpalvelujen ylläpitämisestä ja kehittämisestä olisi jatkossakin KEHA-keskuksella. Valtakunnallisten tietojärjestelmäpalvelujen kehittämisessä KEHA-keskuksen olisi tarpeen tehdä yhteistyötä tulevien työvoimaviranomaisten sekä muiden valtakunnallisia tietojärjestelmäpalveluja käyttävien tahojen kanssa.

2.8.3 Asiakastietojen käyttötarkoitukset

URA-järjestelmää käytetään valtakunnallisesti. Myös työ- ja elinkeinohallinnon uudet tietojärjestelmäpalvelut otetaan käyttöön valtakunnallisesti. Asiakkaiden ja julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen tuottajien tietoja voidaan käyttää julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta tarkoitettujen tehtävien ja palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen sekä kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa, työttömyysturvalaissa, vuorotteluvapaalaissa, kuntouttavasta työtoiminnasta annetussa laissa, ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa ja Työkanava Oy -nimisestä osakeyhtiöstä annetussa laissa työ- ja elinkeinotoimistolle tai työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskukselle säädettyjen tehtävien hoitamiseen ja sosiaalisista yrityksistä annetussa laissa (1351/2003) työ- ja elinkeinoministeriölle säädettyjen tehtävien hoitamiseen. Lisäksi asiakkaiden ja julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen tuottajien tietoja voidaan käyttää rekrytointitukikokeilusta annetun lain (20/2022) toimeenpanossa.

Asiakaspalvelun ja asiakkuudenhallinnan lisäksi URA-järjestelmä on tilastoinnin ja kirjanpidon esijärjestelmä. URA-järjestelmästä siirretään kuukausittain tiedot työnvälityksen tilastojärjestelmään. URA-järjestelmää käytetään lisäksi pääasiallisena lähteenä julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen määrärahojen ja työvoimakoulutuksen myöntämisvaltuuden (32.30.51) sekä palkkatuettuun työhön ja starttirahaan varattujen työttömyysetuusmäärärahojen (33.20.50 ja 33.20.52) sidonnan seurannassa. Sidontaseurannan ansiosta työ- ja elinkeinotoimistoilla, ELY-keskuksilla, työ- ja elinkeinoministeriöllä ja nyt myös työllisyyden kuntakokeiluilla on ajantasainen tieto käytettävissään olevista työllisyysmäärärahoista.

Työ- ja elinkeinohallinnon asiakastietojen käyttötarkoitukset on voimassa olevassa lainsäädännössä määritelty kattavasti. Käyttötarkoituksiin ei arvioida liittyvän erityisiä muutostarpeita työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirtymisen vuoksi.

2.8.4 Rekisterinpitäjyys

Työ- ja elinkeinotoimiston asiakastietojärjestelmän yhteisrekisterinpitäjiä ovat KEHA-keskus ja työ- ja elinkeinotoimistot. Työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskus on yleisessä tietosuoja-asetuksessa tarkoitettu henkilötietojen käsittelijä (laki julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta 13 luku 4 §).

KEHA-keskus vastaa työ- ja elinkeinotoimiston asiakastietojärjestelmän yleisen tietosuoja-asetuksen:

1) 25 artiklassa tarkoitetusta sisäänrakennetusta ja oletusarvoisesta tietosuojasta;

2) 32 artiklassa tarkoitetusta käsittelyn turvallisuudesta;

3) 35 artiklassa tarkoitetusta tietosuojaa koskevasta vaikutustenarvioinnista;

4) 36 artiklassa tarkoitetusta ennakkokuulemisesta;

5) 12 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuista rekisterinpitäjän velvollisuuksista ja muista sellaisista yleisessä tietosuoja-asetuksessa säädetyistä rekisterinpitäjän velvollisuuksista, jotka koskevat käytettävän tietojärjestelmän tietoturvallisuutta.

Työ- ja elinkeinotoimistot vastaavat muista yleisessä tietosuoja-asetuksessa tarkoitetuista rekisterinpitäjän velvollisuuksista. Kukin työ- ja elinkeinotoimisto vastaa rekisterinpitäjän tehtävistä asiakkaidensa osalta.

Työllisyyden edistämisen kuntakokeiluissa mukana olevien kuntien on käytettävä työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetussa laissa tarkoitettujen tehtävien järjestämisessä ja tuottamisessa julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 13 luvussa tarkoitettuja valtakunnallisia tietojärjestelmäpalveluja. Kokeilukuntien rooli henkilötietojen käsittelyssä muuttui toukokuussa 2022 voimaan tulleen kokeilulain muutoksen (338/2022) myötä henkilötietojen käsittelijästä rekisterinpitäjäksi. Kokeilualueiden kunnat ovat nykyisin yhteisrekisterinpitäjiä KEHA-keskuksen kanssa kokeilulaissa tarkoitettuihin asiakasryhmiin kuuluvien asiakkaiden tietojen osalta. Yhteisrekisterinpitäjien välinen vastuunjako määritellään lainsäädännössä. Vastuunjako kokeilukuntien ja KEHA-keskuksen välillä vastaa työ- ja elinkeinotoimistojen ja KEHA-keskuksen välistä vastuunjakoa.

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettuun lakiin on lisätty 23.5.2022 voimaan tulleella lailla 337/2022 uusi palvelualustaa koskeva 13 a luku, joka sisältää säännökset muun muassa palvelualustan ylläpitäjästä sekä palvelualustalla laadittavien työnhakuprofiilien tiedoista ja erillisestä työnhakuprofiilien tietovarannosta. KEHA-keskus vastaa palvelualustan ylläpitämisestä ja kehittämisestä. Lisäksi KEHA-keskus on työnhakuprofiilien tietovarannon rekisterinpitäjä.

Työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirtymisellä valtiolta kuntien hoidettavaksi on vaikutusta myös työvoimapalvelujen toimeenpanossa käytettäviin tietojärjestelmäpalveluihin ja niitä koskevaan lainsäädäntöön. Työvoimapalvelujen valtakunnallisiin tietojärjestelmäpalveluihin liittyvien ylläpito- ja kehittämistehtävien on tarkoitus jäädä valtiolle. Ottaen huomioon KEHA-keskuksen nykyiset tietohallintotehtävät on arvioitu, että KEHA-keskuksella olisi jatkossakin parhaat edellytykset vastata työvoimapalvelujen valtakunnallisten tietojärjestelmäpalvelujen ylläpidosta ja kehittämisestä.

Valtakunnallisten tietojärjestelmäpalvelujen rekisterinpitäjyydestä on tarpeen säätää jatkossakin. Nykytilaa vastaavasti olisi tarkoituksenmukaista, että jatkossakin KEHA-keskus olisi valtakunnallisten tietojärjestelmäpalvelujen yhteisrekisterinpitäjä yhdessä työvoimaviranomaisten kanssa. Yhteisrekisterinpitäjyydestä ja vastuunjaosta rekisterinpitäjien välillä on tarpeen säätää jatkossakin.

2.8.5 Käsiteltävät asiakastiedot

Käsiteltävistä tiedoista säädetään julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain13 luvun 2 §:ssä. Käsiteltävistä tiedoista säädettäessä on otettu huomioon yleisen tietosuoja-asetuksen 5 artiklassa ilmaistu tietojen minimoinnin periaate, jonka mukaan käsiteltävien henkilötietojen on oltava asianmukaisia ja olennaisia ja rajoitettuja siihen, mikä on tarpeellista suhteessa niihin tarkoituksiin, joita varten niitä käsitellään.

KEHA-keskuksen on poistettava kaikki asiakasta tai palveluntuottajaa koskevat tiedot, kun asiakkuuden tai sopimussuhteen päättymisestä on kulunut neljä vuotta. Tietoa ei kuitenkaan tarvitse poistaa, jos se on tarpeen säännöksiin perustuvan tehtävän hoitamiseksi tai vireillä olevan asian johdosta. Tiedot poistetaan järjestelmästä neljä kertaa vuodessa. Tiedot siirretään Kansallisarkiston päätöksen mukaisesti arkistoon.

Valtakunnalliseen tietovarantoon talletettavat tiedot saadaan rekisteröidyltä itseltään ja tiedonsaantisäännösten nojalla muulta valtion viranomaiselta, kunnan viranomaiselta, Kansaneläkelaitokselta, työttömyyskassalta, Eläketurvakeskukselta, Työllisyysrahastolta, julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen palveluntuottajalta sekä työkokeilun järjestäjältä. Jos rekisteriin talletettava henkilötieto on saatu muualta kuin rekisteröidyltä itseltään, rekisteriin tulee merkitä, mistä tieto on saatu ja kuka tiedon on merkinnyt.

Työ- ja elinkeinohallinnon valtakunnalliseen tietovarantoon talletettavat ja julkisen työvoima- ja yrityspalvelun toimeenpanossa käsiteltävät tiedot on voimassa olevassa lainsäädännössä määritelty kattavasti. Käsiteltäviin tietoihin ei arvioida liittyvän laajoja muutostarpeita työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirtymisen vuoksi.

2.8.6 Tiedonsaantioikeudet ja tietojen luovuttaminen

Viranomaisten, julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen tuottajien ja työnantajien tiedonsaantioikeudesta säädetään julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 12 luvun 6 §:ssä. Työ- ja elinkeinotoimistolla, työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskuksella, ELY-keskuksella ja KEHA-keskuksella on oikeus saada salassapitosäännösten ja muiden tiedon saantia koskevien rajoitusten estämättä maksutta julkisen työvoima- ja yrityspalvelun toimeenpanossa välttämättömät tiedot muulta valtion viranomaiselta, kunnan viranomaiselta, Kansaneläkelaitokselta, työttömyyskassalta, Eläketurvakeskukselta, Työllisyysrahastolta, julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen palveluntuottajalta sekä julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa tarkoitetun työkokeilun järjestäjältä.

Julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen tuottajalla on oikeus saada salassapitosäännösten ja muiden tiedon saantia koskevien rajoitusten estämättä maksutta työ- ja elinkeinotoimistolta, työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskukselta ja ELY-keskukselta henkilöasiakasta koskevat tiedot, jotka ovat välttämättömiä palvelun järjestämiseksi. Mainittua 2 momenttia on muutettu väliaikaisesti 23.5.2022 voimaan tulleella lailla 337/2022 siten, että tiedonsaantioikeus on julkisen työvoima- ja yrityspalvelun tuottajan lisäksi työllistymissuunnitelmassa tai sitä korvaavassa suunnitelmassa sovitun työllistymistä tukevan palvelun tuottajalla.

Väliaikainen muutos liittyy työllisyyden edistämisen kuntakokeiluihin. Kuntakokeilun ajan on voimassa julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 9 luvun 1 §:n 3 momentin muutos, jossa säädetään harkinnanvaraisen kulukorvauksen myöntämisestä työllistymissuunnitelmassa tai sitä korvaavassa suunnitelmassa sovittuun työllistymistä tukevaan palveluun osallistuvalle henkilöasiakkaalle. Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 12 luvun 6 §:n 2 momentissa säädettiin aiemmin vain julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen tuottajan tiedonsaantioikeudesta. Tiedonsaantioikeus ei siten koskenut sellaista palveluntuottajaa, jonka palvelu on muuta kuin julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa tarkoitettua palvelua. Tällainen palveluntuottaja tarvitsee kuitenkin vastaavasti kuin julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen tuottaja henkilöasiakkaasta joitakin tietoja järjestääkseen palvelua hänelle.

Työnantajalla on oikeus saada salassapitosäännösten ja muiden tiedon saantia koskevien rajoitusten estämättä maksutta työ- ja elinkeinoviranomaiselta irtisanotun työntekijän, virkamiehen ja viranhaltijan takaisin ottamista koskevan velvollisuuden täyttämiseksi tieto siitä, onko työnantajan yksilöimä henkilö työnhakijana työ- ja elinkeinotoimistossa. Työnantajalla on lisäksi oikeus saada palkkatuen myöntämisedellytyksen täyttämiseksi tieto siitä, onko työnantajan yksilöimä henkilö, jonka työsuhde on päättynyt palkkatuen hakemista edeltäneiden 12 kuukauden aikana, työnhakijana työ- ja elinkeinotoimistossa.

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa säädetään eräistä tietojen luovutustilanteista, kuten mahdollisuudesta luovuttaa työnantajalle tarpeellisia tietoja työnhakijasta työpaikan täyttämistä varten, jos työnhakija on antanut siihen kirjallisen suostumuksensa (laki julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta 13 luku 9 §). Laissa säädetään myös, mitkä tiedot ovat työpaikan täyttämistä varten tarpeellisia tietoja sekä siitä, millä edellytyksillä työnhakijan terveydentilaa koskevia tietoja voidaan luovuttaa työnantajalle.

Lisäksi muualla lainsäädännössä, kuten työttömyysturvalaissa, on säännöksiä oikeudesta saada työhallinnon henkilöasiakasta koskevia tietoja. Julkisen työvoima- ja yrityspalvelun tietojen luovuttamiseen ja tietojen julkisuuteen sovelletaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia, jollei toisin ole säädetty.

KEHA-keskuksella on velvollisuus salassapitosäännösten ja muiden tiedon saantia koskevien rajoitusten estämättä pyynnöstä maksutta luovuttaa työ- ja elinkeinoministeriölle ja ELY-keskukselle niille säädettyjen tehtävien hoitamiseksi välttämättömät julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 13 luvun 2 §:ssä tarkoitetut tiedot. Työnvälitystilaston laatimista varten tiedot on kuitenkin luovutettava työ- ja elinkeinoministeriölle oma-aloitteisesti.

Tiedonsaantioikeuksia koskevaa sääntelyä on päivitettävä työvoimapalvelujen siirtyessä kuntien järjestämisvastuulle. Tehtävien siirron yhteydessä kuntien ja valtion viranomaisten tehtävissä ja niihin liittyvissä tietotarpeissa tapahtuu muutoksia. Uudistuksen yhteydessä on varmistuttava siitä, että niin tulevilla työvoimaviranomaisilla kuin valtion viranomaisilla on tarvittavat tiedonsaantioikeudet työvoimapalvelujen toimeenpanoa varten.

2.8.7 Käyttöoikeudet

Valtakunnalliseen asiakastietojärjestelmäkokonaisuuteen kuuluvan asiakastietojärjestelmän käyttö edellyttää henkilökohtaista käyttöoikeutta. Käyttöoikeuksien hallintaan ja lokitietojen keräämiseen liittyvistä tehtävistä vastaa KEHA-keskus. Käyttöoikeus on rajattava sisällöltään, laajuudeltaan, valtuuksiltaan ja kestoltaan siihen, mikä on henkilön tehtävien hoitamisen kannalta välttämätöntä.

KEHA-keskus myöntää käyttöoikeudet asiakastietojärjestelmään työ- ja elinkeinotoimiston, työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskuksen, ELY-keskuksen tai työ- ja elinkeinoministeriön hakemuksesta. Käyttöoikeus voidaan myöntää virkamiehelle, jonka tehtävien suorittamiseksi asiakastietojärjestelmän käyttö on välttämätöntä, ja vain siinä laajuudessa kuin asiakastietojärjestelmän käyttö on välttämätöntä. Käyttöoikeuden myöntämisen edellytyksistä, käyttöoikeuden muuttamisesta ja sen poistamisesta säädetään julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 13 luvun 7 ja 8 §:ssä. Käyttöoikeus valtakunnalliseen asiakastietojärjestelmään on mahdollista myöntää myös julkisen työvoima- ja yrityspalvelun palveluntuottajan palveluksessa olevalle henkilölle. Käyttöoikeuden myöntäminen palveluntuottajan palveluksessa olevalle henkilölle on kuitenkin mahdollista vasta, kun uusi asiakastietojärjestelmäkokonaisuus on otettu käyttöön. Työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain 18 §:ssä säädetään kokeilualueen kunnan viranhaltijan käyttöoikeudesta.

Työ- ja elinkeinotoimistojen asiakastietojärjestelmän käyttöoikeuksia koskevaa sääntelyä on päivitetty 1.7.2020 ja 23.5.2022 voimaan tulleilla laeilla. Voimassa olevassa käyttöoikeuksia koskevien säännösten valmistelussa on huomioitu yleisen tietosuoja-asetuksen ja tiedonhallintalain säännökset. Käyttöoikeuksia koskevassa sääntelyssä on huomioitava työvoimapalvelujen siirrosta aiheutuvat muutostarpeet sekä voimassa oleva yleislainsäädäntö. Tiedonhallintalain 16 §:n mukaan tietojärjestelmän käyttöoikeuksien määritteleminen on järjestelmästä vastuussa olevan viranomaisen tehtävä.

2.8.8 Henkilötietojen käsittelyä ja tiedonhallintaa koskeva yleislainsäädäntö

2.8.8.1 EU:n yleinen tietosuoja-asetus

Asetuksen kohde ja soveltamisala

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU) 2016/679 luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (yleinen tietosuoja-asetus) (jäljempänä yleinen tietosuoja-asetus) on sovellettu jäsenvaltioissa toukokuusta 2018 lähtien. Yleisellä tietosuoja-asetuksella suojellaan luonnollisten henkilöiden perusoikeuksia ja -vapauksia, erityisesti heidän oikeuttaan henkilötietojen suojaan. Jäljempänä kuvataan asetuksen sisältöä erityisesti siltä osin kuin siinä jätetään jäsenvaltiolle liikkumavaraa tai asetetaan jäsenvaltiolle velvollisuus täsmentää asetuksen säännöksiä.

Henkilötiedoilla tarkoitetaan asetuksessa kaikkia tunnistettuun tai tunnistettavissa olevaan luonnolliseen henkilöön, eli rekisteröityyn, liittyviä tietoja (4 artiklan 1 kohta). Henkilötietojen käsittelyllä tarkoitetaan asetuksessa toimintoa tai toimintoja, joita kohdistetaan henkilötietoihin tai henkilötietoja sisältäviin tietojoukkoihin joko automaattista tietojenkäsittelyä käyttäen tai manuaalisesti, kuten tietojen keräämistä, tallentamista, järjestämistä, jäsentämistä, säilyttämistä, muokkaamista tai muuttamista, hakua, kyselyä, käyttöä, tietojen luovuttamista siirtämällä, levittämällä tai asettamalla ne muutoin saataville, tietojen yhteensovittamista tai yhdistämistä, rajoittamista, poistamista tai tuhoamista (4 artiklan 2 kohta).

Kansallinen liikkumavara

Yleinen tietosuoja-asetus on kansallisesti suoraan sovellettava säädös, mutta se jättää paikoin jäsenvaltioille direktiivinomaista kansallista liikkumavaraa. Kansallisella liikkumavaralla tarkoitetaan yleisen tietosuoja-asetuksen osoittamaa harkintamarginaalia, jonka puitteissa jäsenvaltioiden lainsäätäjien on mahdollista antaa tai pitää voimassa kansallista lainsäädäntöä. Tällaisella kansallisella lainsäädännöllä täydennetään tai täsmennetään asetuksen säännöksiä, jotka muodostavat perustavanlaatuisen rungon henkilötietojen käsittelyä koskevalle säännöstölle. Tällaista täsmentävää tai täydentävää kansallista lainsäädäntöä on siten aina luettava yhdessä yleisen tietosuoja-asetuksen kanssa.

EU-tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallista sääntelyä ei saa antaa asetuksen soveltamisalalla, ellei asetus nimenomaisesti velvoita tai valtuuta täydentävään kansalliseen sääntelyyn tai muuhun päätöksentekoon (asia 34/73, Variola, tuomio 10.10.1973, asia 50/ 76, Amsterdam Bulb, tuomio 2.2.1977, 33 kohta). Yksityiskohtaisemman sääntelyn tarpeen ja sisällön osalta on otettava huomioon myös yleisen tietosuoja-asetuksen tavoitteet ja sääntelytapa (ks. PeVL 14/2018 vp, s. 3).

Yleistä tietosuoja-asetusta täydentävä tai täsmentävä kansallinen lainsäädäntö on mahdollista ainoastaan silloin, kun se tietosuoja-asetuksessa nimenomaisesti sallitaan. Toisaalta asetuksessa asetetaan myös kansalliselle lainsäätäjälle velvoite säätää tietyistä seikoista. Liikkumavaran käyttöä koskevat yleisen tietosuoja-asetuksen säännökset voidaan jakaa velvoittaviin, mahdollistaviin ja huomioon otettaviin säännöksiin.

Liikkumavaran käytössä on asetuksen mukaan mahdollista hyödyntää erilaisia säädöstekniikoita. Asetuksen 41 johdantokappaleen mukaan kansalliselta lainsäädännöltä ei välttämättä edellytetä laintasoisuutta, kunhan se on selkeää, täsmällistä ja ennakoitavaa. Kaikkia yksittäisiä tiedonkäsittelytilanteita varten ei myöskään 45 johdantokappaleen mukaan edellytetä olevan erityislakia. Suomessa yleisen tietosuoja-asetuksen sääntelyä on täydennetty tietosuojalailla (1050/2018) ja sen lisäksi erityislaeilla tarvittaessa.

Käsittelyä koskevat periaatteet

Yleisen tietosuoja-asetuksen 5 artiklassa säädetään henkilötietojen käsittelyä koskevista periaatteista. Rekisterinpitäjä vastaa, että 5 artiklassa säädettyjä periaatteita on noudatettu. Sen on myös pystyttävä osoittamaan, että niitä on noudatettu.

Asetuksen 5 artiklassa säädetty käyttötarkoitussidonnaisuuden periaate tarkoittaa, että henkilötiedot on kerättävä tiettyä, nimenomaista ja laillista tarkoitusta varten, eikä niitä saa käsitellä myöhemmin näiden tarkoitusten kanssa yhteen sopimattomalla tavalla. Toinen keskeinen periaate on tietojen minimointi, joka tarkoittaa, että henkilötietojen on oltava asianmukaisia ja olennaisia ja rajoitettuja siihen, mikä on tarpeellista suhteessa niihin tarkoituksiin, joita varten niitä käsitellään.

Täsmällisyysperiaatteen mukaan henkilötietojen on oltava täsmällisiä ja tarvittaessa päivitettyjä; on toteutettava kaikki mahdolliset kohtuulliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että käsittelyn tarkoituksiin nähden epätarkat ja virheelliset henkilötiedot poistetaan tai oikaistaan viipymättä. Säilytyksen rajoittamisperiaatteen mukaan henkilötiedot on säilytettävä muodossa, josta rekisteröity on tunnistettavissa ainoastaan niin kauan kuin on tarpeen tietojenkäsittelyn tarkoitusten toteuttamista varten. Eheyden ja luottamuksellisuuden periaate tarkoittaa, että henkilötietoja on käsiteltävä tavalla, jolla varmistetaan henkilötietojen asianmukainen turvallisuus, mukaan lukien suojaaminen luvattomalta ja lainvastaiselta käsittelyltä sekä vahingossa tapahtuvalta häviämiseltä, tuhoutumiselta tai vahingoittumiselta käyttäen asianmukaisia teknisiä tai organisatorisia toimia.

Käsittelyperusteet

Yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklassa säädetään edellytyksistä, joiden vallitessa henkilötietojen käsittely on lainmukaista. Näistä julkisissa työvoima- ja yrityspalveluissa syntyvien tai käsiteltävien asiakastietojen kannalta keskeinen on 6 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädetty edellytys, jonka mukaan käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi. Ainoastaan 6 artiklan 1 kohdan c ja e alakohtia on pidetty mahdollisina henkilötietojen käsittelyperusteina viranomaiselle. (HE 9/2018 vp, s. 34).

Asetuksen 6 artiklan 2 kohdassa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus pitää voimassa tai ottaa käyttöön yksityiskohtaisempia säännöksiä asetuksessa vahvistettujen sääntöjen soveltamisen mukauttamiseksi sellaisessa käsittelyssä, joka tehdään 1 kohdan c ja e alakohdan noudattamiseksi määrittämällä täsmällisemmin tietojenkäsittely- ja muita toimenpiteitä koskevat erityiset vaatimukset, joilla varmistetaan laillinen ja asianmukainen tietojenkäsittely. Säännös antaa siis mahdollisuuden täydentävään kansalliseen sääntelyyn.

Yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdan mukaan käsittelyn ollessa tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi on käsittelyn perustasta säädettävä joko unionin oikeudessa tai rekisterinpitäjään sovellettavassa jäsenvaltion lainsäädännössä. Kyseisessä lainsäädännössä pitää määritellä käsittelyn tarkoitus. Lainsäädäntö voi sisältää erityisiä säännöksiä, joilla mukautetaan asetuksen sääntöjen soveltamista. Tällaiset erityiset säännökset voivat koskea muun muassa yleisiä edellytyksiä, jotka koskevat rekisterinpitäjän suorittaman tietojenkäsittelyn lainmukaisuutta; käsiteltävien tietojen tyyppiä; asianomaisia rekisteröityjä, yhteisöjä joille ja tarkoituksia joihin henkilötietoja voidaan luovuttaa; käyttötarkoitussidonnaisuutta; säilytysaikoja; sekä käsittelytoimia ja -menettelyjä, mukaan lukien laillisen ja asianmukaisen tietojenkäsittelyn varmistamiseen tarkoitetut toimenpiteet. Perusvaatimuksena tällaiselle lainsäädännölle on, että sen on täytettävä yleisen edun mukainen tavoite ja oltava oikeasuhtainen sillä tavoiteltuun oikeutettuun päämäärään nähden. Tämä kohta sisältää siis sekä velvoitteen säätää kansallisessa lainsäädännössä käsittelyn perustasta ja käsittelyn tarkoituksesta että mahdollisuuden säätää myös muista seikoista.

Yleisen tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 1 kohdassa kielletään erityisten henkilötietojen käsittely. Tällaisia tietoja ovat muun muassa terveystiedot sekä rotu ja etninen alkuperä. Poikkeuksista käsittelykieltoon säädetään artiklan 2 kohdassa.

Henkilötietojen myöhempää käsittelyä yleisen edun mukaisia arkistointitarkoituksia taikka tieteellisiä tai historiallisia tutkimustarkoituksia tai tilastollisia tarkoituksia varten ei katsota yhteen sopimattomaksi alkuperäisten tarkoitusten kanssa (5 artiklan 1 kohdan b alakohta). Asetuksen 89 artiklassa säädetään suojatoimista ja mahdollisuudesta säätää poikkeuksia rekisteröityjen oikeuksiin tällaisessa käsittelyssä.

Rekisteröidyn oikeudet

Yleisen tietosuoja-asetuksen III luvussa säädetään rekisteröidyn oikeuksista. Lukuun sisältyvät 12, 13, 15, 16, 18 ja 19 artikla tulisivat sovellettavaksi 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan nojalla tapahtuvaan henkilötietojen käsittelyyn, ellei soveltamista erikseen rajoiteta 23 artiklassa mahdollistetulla tavalla. Yleisen tietosuoja-asetuksen 12 artiklassa säädetään läpinäkyvästä informoinnista ja viestinnästä, 13 artiklassa toimitettavista tiedoista, kun henkilötietoja kerätään rekisteröidyltä, 15 artiklassa rekisteröidyn oikeudesta saada pääsy tietoihin, 16 artiklassa oikeudesta tietojen oikaisemiseen, 18 artiklassa oikeudesta käsittelyn rajoittamiseen ja 19 artiklassa rekisterinpitäjän henkilötietojen oikaisua, poistoa tai käsittelyn rajoitusta koskevasta ilmoitusvelvollisuudesta.

Rekisterinpitäjä ja henkilötietojen käsittelijä

Yleisessä tietosuoja-asetuksessa tarkoitetaan rekisterinpitäjällä luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, viranomaista, virastoa tai muuta elintä, joka yksin tai yhdessä toisten kanssa määrittelee henkilötietojen käsittelyn tarkoitukset ja keinot. Jos tällaisen käsittelyn tarkoitukset ja keinot määritellään unionin tai jäsenvaltioiden lainsäädännössä, rekisterinpitäjä tai tämän nimittämistä koskevat erityiset kriteerit voidaan vahvistaa unionin oikeuden tai jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti (4 artikla 7 alakohta). Määritelmä antaa mahdollisuuden säätää kansallisessa lainsäädännössä rekisterinpitäjästä.

Tietosuojavaltuutetun toimiston lainsäädäntölausuntoja varten antamassa ohjeessa (16.10.2017 v1.0, s. 9) korostetaan, että rekisterinpitäjän vastuun on oltava osa toiminnallista vastuuta. Kun rekisterinpitäjästä säädetään laissa, määrittelyyn tulee suhtautua erityisen tarkkaavaisesti ja varmistua siitä, että vastuu kohdentuu oikealle taholle. Ohjeen mukaan rekisterinpitäjän määrittelyn riskinä on, että rekisterinpitäjä on määritelty vain muodollisesti ja ilman, että toimijan tosiasiallista roolia henkilötietojen käsittelyssä käytännön tasolla on tunnistettu. Ohjeen mukaan rekisterinpitäjäksi tulee osoittaa sellainen taho, joka tosiasiallisesti käyttää rekisterinpitäjälle kuuluvaa määräysvaltaa ja voi toteuttaa rekisterinpitäjälle kuuluvat velvoitteet.

Rekisterinpitäjiä voi olla useampia. Yleisen tietosuoja-asetuksen 26 artiklan mukaan jäsenvaltion lainsäädännössä voidaan määritellä yhteisrekisterinpitäjien vastuualueet. Lainsäädännöstä on käytävä asianmukaisesti ilmi yhteisten rekisterinpitäjien todelliset roolit ja suhteet rekisteröityihin nähden. Rekisteröity voi käyttää asetuksen mukaisia oikeuksia suhteessa kuhunkin rekisterinpitäjään ja kutakin rekisterinpitäjää vastaan riippumatta yhteisrekisterinpitäjien vastuunjaosta. Artikla antaa mahdollisuuden säätää kansallisessa lainsäädännössä yhteisrekisterinpitäjyydestä ja yhteisrekisterinpitäjien vastuualueista.

Asetuksessa tarkoitetaan henkilötietojen käsittelijällä luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, viranomaista, virastoa tai muuta elintä, joka käsittelee henkilötietoja rekisterinpitäjän lukuun (4 artikla 8 alakohta). Asetuksen 28 artiklan 3 kohdan mukaan henkilötietojen käsittelijän suorittamaa käsittelyä on määritettävä sopimuksella tai muulla unionin oikeuden tai jäsenvaltion lainsäädännön mukaisella oikeudellisella asiakirjalla, joka sitoo henkilötietojen käsittelijää suhteessa rekisterinpitäjään ja jossa vahvistetaan käsittelyn kohde ja kesto, käsittelyn luonne ja tarkoitus, henkilötietojen tyyppi ja rekisteröityjen ryhmät, rekisterinpitäjän velvollisuudet ja oikeudet. Jäsenvaltion lainsäädäntöä voidaan tietosuojavaltuutetun toimiston mukaan pitää tällaisena oikeudellisena asiakirjana. (Tietosuojavaltuutetun toimiston ohje lainsäädäntölausuntoihin 16.10.2017, versio 1.0, s. 9). Näin ollen jäsenvaltion lainsäädännössä voitaisiin säätää näistä seikoista. Asetuksen 28 artiklan 3 kohdassa säädetään käsittelijän velvollisuuksista, joista tällaisessa sopimuksessa tai muussa oikeudellisessa asiakirjassa on erityisesti säädettävä.

Asetuksen 29 artiklan mukaan henkilötietojen käsittelijä tai kukaan rekisterinpitäjän tai henkilötietojen käsittelijän alaisuudessa toimiva henkilö, jolla on pääsy henkilötietoihin, ei saa käsitellä niitä muuten kuin rekisterinpitäjän ohjeiden mukaisesti, ellei unionin oikeudessa tai jäsenvaltion lainsäädännössä niin vaadita. Asetuksen 32 artiklan 4 kohdassa on tähän liittyvä säännös. Sen mukaan rekisterinpitäjän ja henkilötietojen käsittelijän on toteutettava toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jokainen rekisterinpitäjän tai henkilötietojen käsittelijän alaisuudessa toimiva luonnollinen henkilö, jolla on pääsy henkilötietoihin, käsittelee niitä ainoastaan rekisterinpitäjän ohjeiden mukaisesti, ellei unionin oikeudessa tai jäsenvaltion lainsäädännössä toisin vaadita. Tietosuojavaltuutetun toimiston mukaan asetuksen 29 artiklan perusteella vaikuttaisi mahdolliselta, että lainsäädännöllä luotaisiin käsittelijälle sellaisia itsenäisiä velvoitteita tai käsittelyoikeuksia, jotka ovat erillisiä rekisterinpitäjän antamista ohjeista (Tietosuojavaltuutetun toimiston ohje lainsäädäntölausuntoihin 16.10.2017, versio 1.0, s. 10).

Sekä rekisterinpitäjän että käsittelijän on asetuksen 30 artiklan mukaan ylläpidettävä selostetta käsittelytoimista. Selosteen sisällöstä säädetään mainitun artiklan 1 ja 2 kohdassa.

Yleisen tietosuoja-asetuksen 35 artiklassa säädetään tietosuojaa koskevasta vaikutusten arvioinnista. Artiklan 3 kohdassa säädetään tapauksista, joissa vaikutustenarviointi on erityisesti laadittava ja 7 kohdassa, mitä arvioinnin on vähintään sisällettävä. Artiklan 10 kohta mahdollistaa, ettei vaikutustenarviointia tehdä, jos henkilötietojen käsittely perustuu rekisterinpitäjän lakisääteiseen velvoitteeseen taikka laissa säädetyn yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseen tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseen ja jos vaikutustenarviointi on jo tehty kyseisen lainsäädännön valmistelun yhteydessä. Tällaista lainsäädäntöä valmisteltaessa on asetuksen 36 artiklan 4 kohdan mukaan kuultava valvontaviranomaista.

Henkilötietojen luovuttaminen

Henkilötietojen luovutus on yleisen tietosuoja-asetuksen mukaan yksi henkilötietojen käsittelyn muoto (4 artiklan 2 alakohta). Vastaanottajalla tarkoitetaan yleisessä tietosuoja-asetuksessa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, viranomaista, virastoa tai muuta elintä, jolle luovutetaan henkilötietoja, oli kyseessä kolmas osapuoli tai ei (4 artiklan 9 kohta).

Luovuttaminen ja vastaanottaja ovat keskeisiä käsitteitä rekisteröidyn oikeuksien toteuttamisen kannalta. Mikäli tietoja luovutetaan vastaanottajalle, tulee tästä informoida rekisteröityä (13 artiklan 1 kohdan d alakohta, 14 artiklan 1 kohdan e ja f alakohdat sekä 14 artiklan 3 kohdan c alakohta). Rekisteröidyllä on myös oikeus saada tieto vastaanottajista tai vastaanottajaryhmistä, erityisesti kolmansissa maissa olevat vastaanottajat tai kansainväliset järjestöt, joille henkilötietoja on luovutettu tai on tarkoitus luovuttaa (15 artiklan 1 kohdan c alakohta). Rekisterinpitäjällä on myös henkilötietojen oikaisua tai poistoa tai käsittelyn rajoitusta koskeva ilmoitusvelvollisuus vastaanottajalle (19 artikla). Käsittelytoimista laadittavassa selosteessa on ilmoitettava henkilötietojen vastaanottajien ryhmät, joille henkilötietoja on luovutettu tai luovutetaan, mukaan lukien kolmansissa maissa tai kansainvälisissä järjestöissä olevat vastaanottajat (30 artikla). (Tietosuojavaltuutetun toimiston ohje lainsäädäntölausuntoihin 16.10.2017, v1.0, s. 10).

Viranomaisia, jotka mahdollisesti saavat henkilötietoja jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti, ei kuitenkaan pidetä vastaanottajina. Näiden viranomaisten on kuitenkin käsiteltävä kyseisiä tietoja sovellettavia tietosuojasääntöjä noudattaen käsittelyn tarkoitusten mukaisesti. Tästä puolestaan seuraa se, ettei edellä mainituista viranomaisten välisistä tietojen luovutuksista ole vastaavaa informointi- ja ilmoitusvelvoitetta, kuin muista henkilötietojen luovutuksista. (Tietosuojavaltuutetun toimiston ohje lainsäädäntölausuntoihin 16.10.2017, v1.0, s. 11).

Henkilötietojen luovutusten edellytyksiä on arvioitava käyttötarkoitussidonnaisuuden periaatetta vasten. Mikäli tietojen käyttötarkoitus muuttuisi luovutuksen johdosta, luovutus edellyttää 6 artiklan 4 kohdan mukaan rekisteröidyn suostumusta tai että siitä säädetään unionin oikeudessa tai jäsenvaltion lainsäädännössä, joka muodostaa demokraattisessa yhteiskunnassa välttämättömän ja oikeasuhtaisen toimenpiteen 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen tavoitteiden turvaamiseksi. Yksi 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tavoite on jäsenvaltion yleiseen julkiseen etuun liittyvät tärkeät tavoitteet. Kansallisen liikkumavaran puitteissa voidaan säätää yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti niistä tahoista ja tarkoituksista, joihin henkilötietoja voidaan luovuttaa.

2.8.8.2 Tietosuojalaki

Tietosuojalailla täydennetään ja täsmennetään Euroopan unionin yleistä tietosuoja-asetusta. Se on henkilötietojen käsittelyyn sovellettava yleislaki, jota sovelletaan rinnakkain yleisen tietosuoja-asetuksen kanssa. Tietosuojalaissa ei säädetä tyhjentävästi henkilötietojen käsittelyn oikeusperusteesta, vaan erityislainsäädännöllä on vastaisuudessakin mahdollista säätää käsittelyn oikeusperusteesta yleisestä tietosuoja-asetuksesta ilmenevin reunaehdoin.

Tietosuojalain esitöissä todetaan kansallisen harkintamarginaalin perustan olevan yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklassa, jolla annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus säätää kansallisesti henkilötietojen käsittelyn oikeusperusteesta. Henkilötietojen käsittelyn oikeusperusteesta voidaan säätää jäsenvaltion lainsäädännössä tilanteissa, joissa henkilötietojen käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi tai käsittely on tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi (6 artiklan 1 kohdan c ja e alakohta). Julkisen sektorin henkilötietojen käsittelyn tulisi tietosuojalakia koskevan hallituksen esityksen mukaan lähtökohtaisesti perustua näihin henkilötietojen käsittelyn oikeusperusteisiin (HE 9/2018 vp, s. 34).

Tietosuojalain 4 §:ssä täsmennetään yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaista käsittelyperustetta. Tietosuojalain 4 §:n mukaan henkilötietoja saa käsitellä muun muassa, jos käsittely on tarpeen tieteellistä tai historiallista tutkimusta taikka tilastointia varten ja se on oikeasuhtaista sillä tavoiteltuun yleisen edun mukaiseen tavoitteeseen nähden (3 kohta).

Tietosuojalaissa säädetään kaikkiin henkilötietojen käsittelyyn liittyviin toimenpiteisiin sovellettavasta vaitiolovelvollisuudesta. Vaitiolovelvollisuutta koskevan 35 §:n mukaan joka henkilötietojen käsittelyyn liittyviä toimenpiteitä suorittaessaan on saanut tietää jotakin toisen henkilön ominaisuuksista, henkilökohtaisista oloista, taloudellisesta asemasta taikka toisen liikesalaisuudesta, ei saa oikeudettomasti ilmaista sivulliselle näin saamiaan tietoja eikä käyttää niitä omaksi tai toisen hyödyksi tai toisen vahingoksi. Säännöksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan vaitiolovelvollisuus koskisi esimerkiksi rekisterinpitäjän tai henkilötietojen käsittelijän palveluksessa olevaa henkilöä. Vaitiolovelvollisuuden rikkominen on erikseen sanktioitu tietosuojalain 26 §:ssä.

2.8.8.3 Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetulla lailla (621/1999, jäljempänä julkisuuslaki) täsmennetään perustuslain 12 §:n 2 momentissa säädettyä julkisuusperiaatetta. Julkisuuslain 1 §:ssä ilmaistu lähtökohta on, että viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuusperiaatetta toteuttavista viranomaisten velvollisuuksista säädetään muun muassa julkisuuslain 20 §:ssä. Lainkohdan 1 momentin mukaan viranomaisen on edistettävä toimintansa avoimuutta ja tässä tarkoituksessa tarvittaessa laadittava oppaita, tilastoja ja muita julkaisuja sekä tietoaineistoja palveluistaan, ratkaisukäytännöstään sekä yhteiskuntaoloista ja niiden kehityksestä toimialallaan. Laatimisvelvollisuuden tarvetta arvioitaessa on otettava huomioon, missä määrin viranomaisen toiminnasta on saatavissa tietoja asiakirjojen julkisuuden avulla tai yleisen tilastotuotannon perusteella.

Julkisuuslaissa säädetään salassapitovelvoitteista ja -perusteista. Julkisuuslain 22 §:n mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 1‒32 kohdassa säädetään, mitkä viranomaisen asiakirjat ovat lähtökohtaisesti salaisia. Asiakirjat, jotka sisältävät tietoja sosiaalihuollon asiakkaasta tai työhallinnon henkilöasiakkaasta sekä tämän saamasta etuudesta tai tukitoimesta taikka sosiaalihuollon palvelusta tai työhallinnon henkilöasiakkaan palvelusta taikka tietoja henkilön terveydentilasta tai vammaisuudesta taikka hänen saamastaan terveydenhuollon ja kuntoutuksen palvelusta ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 25 kohdan nojalla salassa pidettäviä. Kohdan 29 nojalla salassa pidettäviä ovat myös asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilölle suoritetusta psykologisesta testistä tai soveltuvuuskokeesta tai sen tuloksesta taikka asevelvollisen sijoittamista tai työntekijän valintaa tai palkkauksen perustetta varten tehdyistä arvioinneista.

Julkisuuslain esitöiden mukaan momentin 23‒32 kohtaan on koottu yksityisyyden suojan perusteet. Esitöiden mukaan näissä tapauksissa asiakirjan julkisuuden säännönmukaisesti voidaan katsoa vaarantavan salassapidon suojaamaa etua. Vähäistäkin harkinnanvaraisuutta on pidetty suojattavaa etua vaarantavana (HE 30/1998 vp, s. 88/I). Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 25, 29 ja 30 kohdassa tarkoitettuja asiakirjoja koskeva salassapito on säännösten sanamuodon ja lain esitöiden perusteella ehdotonta (HE 30/1998 vp, s. 97/II ja s. 99/II).

Salassapitovelvoitteisiin kuuluvat julkisuuslain 23 §:n mukaan kielto paljastaa salassa pidettävä asiakirja ja tieto sekä kielto käyttää salassa pidettäviä tietoja omaksi taikka toisen hyödyksi tai toisen vahingoksi. Vaitiolovelvollisuus ja hyväksikäyttökielto koskevat laajaa henkilöjoukkoa. Ne koskevat paitsi viranomaisen palveluksessa olevaa, myös viranomaisessa esimerkiksi harjoittelijana olevaa tai viranomaisen toimeksiantotehtävää hoitavan palveluksessa olevaa henkilöä.

Salassapidosta poikkeamisen edellytyksistä säädetään julkisuuslain 7 luvussa. Yleiset poikkeamisperusteet ovat lain säännös, kohdehenkilön suostumus, toimeksiannon tai virka-aputehtävän suorittaminen, viranomaisen lupa muun muassa tieteellistä tutkimusta varten, toisen viranomaisen tiedonsaantioikeus ja kansainvälinen yhteistyö. Toisen viranomaisen tiedonsaantioikeus edellyttää julkisuuslain 29 §:n 1 momentin mukaan, että tiedon antamisesta tai oikeudesta tiedon saamiseen on laissa erikseen nimenomaisesti säädetty; kohdehenkilö antaa siihen suostumuksen; asiakirja on tarpeen käsiteltäessä ennakkotietoa, ennakkoratkaisua, viranomaisen päätöksestä tehtyä muutoksenhakua taikka toimenpiteestä tehdyn kantelun tai alistusasian taikka kansainväliselle lainkäyttö- tai tutkintaelimelle tehdyn valituksen käsittelemiseksi; tai että tieto on tarpeen viranomaiseen kohdistuvan yksittäisen valvonta- tai tarkastustehtävän suorittamiseksi. On huomattava, että vaikka julkisuuslain mukaan toisen viranomaisen tiedonsaantioikeus voi perustua kohdehenkilön suostumukseen, ei kohdehenkilön suostumus kelpaa vastaanottavan viranomaisen perusteeksi käsitellä henkilötietoja yleisen tietosuoja-asetuksen mukaan.

Julkisuuslain 16 §:ssä säädetään tiedon antamistavoista. Pykälän 3 momentin mukaan viranomaisen henkilörekisteristä saa antaa henkilötietoja sisältävän kopion tai tulosteen tai sen tiedot sähköisessä muodossa, jollei laissa ole toisin erikseen säädetty, jos luovutuksensaajalla on henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käyttää sellaisia henkilötietoja. Henkilötietojen julkistaminen yleisessä tietoverkossa edellyttää sen sijaan säätämistä erikseen.

Perustuslakivaliokunta on pitänyt henkilötietojen julkistamista perustuslain puitteissa mahdollisena toteuttaa julkisena tietopalveluna, jos sille on oikeusturvan takeiden ja perusoikeusjärjestelmän tavoitteiden kannalta hyväksyttävät perusteet (PeVL 65/2014 vp, s. 4/II–5/I, PeVL 32/2008 vp s. 2/I–3/II). Valiokunnan mukaan yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta on kuitenkin olennaista, että internetiin sijoitettavasta henkilörekisteristä tietoja ei voida hakea erilaisina massahakuina, vaan esimerkiksi ainoastaan yksittäisinä hakuina. Valiokunta on pitänyt tärkeänä, että rekisterin sisällön ja tarkoituksen kannalta perusteltu rajaus hakujen yksittäisyydestä sisällytetään säännöksiin julkisista tietopalveluista (PeVL 2/2017 vp, s. 7).

2.8.8.4 Laki julkisen hallinnon tiedonhallinnasta

Laki julkisen hallinnon tiedonhallinnasta (906/2019, jäljempänä tiedonhallintalaki) on viranomaisten tiedonhallintaa koskeva yleislaki. Lailla halutaan varmistaa viranomaisten tietoaineistojen yhdenmukainen ja laadukas hallinta sekä tietoturvallinen käsittely. Lain tarkoituksena on myös mahdollistaa viranomaisten tietoaineistojen turvallinen ja tehokas hyödyntäminen, jotta viranomaiset voivat hoitaa tehtävänsä ja tarjota palvelujaan hyvää hallintoa noudattaen tuloksellisesti. Lisäksi lailla halutaan edistää tietojärjestelmien ja tietovarantojen yhteentoimivuutta.

Tiedonhallintalaissa säädetään tiedonhallinnan järjestämisestä, julkisen hallinnon tiedonhallinnan yleisestä ohjauksesta, tietoturvallisuudesta, tietoaineistojen muodostamisesta ja sähköisestä luovutustavasta sekä asianhallinnasta ja palvelujen tiedonhallinnasta. Tiedonhallintalakia sovelletaan tiedonhallintaan ja tietojärjestelmien käyttöön, kun viranomaiset käsittelevät tietoaineistoja, jollei muualla laissa toisin säädetä. Tiedonhallintalaissa viranomaisella tarkoitetaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettuja viranomaisia, eli muun muassa valtion hallintoviranomaisia, muita valtion virastoja ja laitoksia sekä kunnallisia viranomaisia. Tiedonhallintayksiköllä puolestaan tarkoitetaan viranomaista, jonka tehtävänä on järjestää tiedonhallinta tämän lain vaatimusten mukaisesti. KEHA-keskus, ELY-keskukset, työ- ja elinkeinotoimistotoimistot, kunnat ja työ- ja elinkeinoministeriö ovat siis tiedonhallintalaissa tarkoitettuja tiedonhallintayksiköitä.

Tiedonhallintalain 13 §:n mukaan tiedonhallintayksikön on seurattava toimintaympäristönsä tietoturvallisuuden tilaa ja varmistettava tietoaineistojen ja tietojärjestelmien tietoturvallisuus koko niiden elinkaaren ajan. Tiedonhallintayksikön on selvitettävä olennaiset tietojenkäsittelyyn kohdistuvat riskit ja mitoitettava tietoturvallisuustoimenpiteet riskiarvioinnin mukaisesti.

Viranomaisen tehtävien hoitamisen kannalta olennaisten tietojärjestelmien vikasietoisuus ja toiminnallinen käytettävyys on varmistettava riittävällä testauksella säännöllisesti. Viranomaisen on suunniteltava tietojärjestelmät, tietovarantojen tietorakenteet ja niihin liittyvä tietojenkäsittely siten, että asiakirjojen julkisuus voidaan vaivatta toteuttaa. Viranomaisen on varmistettava hankinnoissaan, että hankittavaan tietojärjestelmään on toteutettu asianmukaiset tietoturvallisuustoimenpiteet. Myös näistä tehtävistä säädetään tiedonhallintalain 13 §:ssä.

Tiedonhallintalain 15 §:n mukaan viranomaisen on varmistettava tarpeellisin tietoturvallisuustoimenpitein, että sen 1) tietoaineistojen muuttumattomuus on riittävästi varmistettu; 2) tietoaineistot on suojattu teknisiltä ja fyysisiltä vahingoilta; 3) tietoaineistojen alkuperäisyys, ajantasaisuus ja virheettömyys on varmistettu; 4) tietoaineistojen saatavuus ja käyttökelpoisuus on varmistettu; 5) tietoaineistojen saatavuutta rajoitetaan vain, jos tiedonsaantia tai käsittelyoikeuksia on laissa erikseen rajoitettu; 6) tietoaineistot voidaan tarvittavilta osin arkistoida. Tietoaineistoja on käsiteltävä ja säilytettävä toimitiloissa, jotka ovat tietoaineiston luottamuksellisuuteen, eheyteen ja saatavuuteen liittyvien vaatimusten toteuttamiseksi riittävän turvallisia.

Tiedonhallintalain 16 §:n mukaan tietojärjestelmästä vastuussa olevan viranomaisen on määriteltävä tietojärjestelmän käyttöoikeudet. Käyttöoikeudet on määriteltävä käyttäjän tehtäviin liittyvien käyttötarpeiden mukaan, ja ne on pidettävä ajantasaisina. Lain 17 §:n mukaan viranomaisen on huolehdittava, että sen tietojärjestelmien käytöstä ja niistä tehtävistä tietojen luovutuksista kerätään tarpeelliset lokitiedot, jos tietojärjestelmän käyttö edellyttää tunnistautumista tai muuta kirjautumista. Lokitietojen käyttötarkoituksena on tietojärjestelmissä olevien tietojen käytön ja luovutuksen seuranta sekä tietojärjestelmän teknisten virheiden selvittäminen.

Tiedonhallintalain 22 §:ssä säädetään tietojen luovuttamisesta teknisen rajapinnan avulla viranomaisten välillä. Viranomaisten on toteutettava säännöllisesti toistuva ja vakiosisältöinen sähköinen tietojen luovuttaminen tietojärjestelmien välillä teknisten rajapintojen avulla, jos vastaanottavalla viranomaisella on tietoihin laissa säädetty tiedonsaantioikeus. Säännöllisesti toistuva ja vakiosisältöinen tietojen sähköinen luovuttaminen voidaan toteuttaa muulla tavalla, jos teknisen rajapinnan toteuttaminen tai käyttö ei ole teknisesti tai taloudellisesti tarkoituksenmukaista. Viranomainen voi avata teknisen rajapinnan tiedonsaantiin oikeutetulle viranomaiselle myös muissa tilanteissa. Asiakirjojen ja tietojen antamisesta muulla tavalla säädetään erikseen.

Sen lisäksi, mitä tietoturvallisuutta koskevassa 4 luvussa säädetään, tietojen luovuttaminen teknisten rajapintojen avulla on toteutettava tietojärjestelmien välillä siten, että teknisesti varmistetaan luovutettavien tietojen tapauskohtainen tarpeellisuus tai välttämättömyys tietoja saavan viranomaisen tehtävien hoitamiseksi, jos luovutettavat tiedot ovat henkilötietoja tai salassa pidettäviä tietoja. Teknisen rajapinnan avulla luovutettavien tietojen tietorakenteen kuvauksen määrittelee ja sitä ylläpitää tiedot luovuttava viranomainen. Suunniteltaessa usean viranomaisen välistä tietojen luovuttamista teknisten rajapintojen avulla on tietorakenteen kuvaus määriteltävä ja ylläpidettävä toimialasta vastaavan ministeriön johdolla.

Tiedonhallintalain 23 §:ssä säädetään katseluyhteyden avaamisesta viranomaiselle. Sen mu-kaan viranomainen voi avata katseluyhteyden toiselle viranomaiselle tietovarannon sellaisiin tietoihin, joihin katseluoikeuden saavalla viranomaisella on tiedonsaantioikeus. Sen lisäksi, mitä tietoturvallisuutta koskevassa 4 luvussa säädetään, edellytyksenä katseluyhteyden avaamiselle on, että 1) katselumahdollisuus on rajattu vain yksittäisiin hakuihin, jotka voivat kohdistua tiedonsaantioikeuden mukaisesti tarpeellisiin tai välttämättömiin tietoihin; sekä 2) tietojen hakemisen yhteydessä selvitetään tietojen käyttötarkoitus. Viranomaisen on toteutettava katseluyhteys siten, että katseluyhteyden mahdollistava tietojärjestelmä tunnistaa automaattisesti poikkeavan tietojen hakemisen.

Tiedonhallintalain 5 §:ssä säädetään tiedonhallintayksikön velvollisuudesta ylläpitää sen toimintaympäristön tiedonhallintaa määrittelevää ja kuvaavaa tiedonhallintamallia. Velvollisuus koskee siis niin KEHA-keskusta, ELY-keskuksia, työ- ja elinkeinotoimistoja, kuntia kuin työ- ja elinkeinoministeriötä. Pykälässä säädetään tarkemmin, mitä tiedonhallintamallin on sisällettävä. Lisäksi pykälän 3 momentissa säädetään tiedonhallintayksikön velvollisuudesta arvioida hallinnollisten uudistusten ja tietojärjestelmien käyttöönoton muutosvaikutuksia.

Tiedonhallintalain 8 §:n 1 momentin mukaan valtion virastojen ja laitosten on arvioitava tiedonhallintaan vaikuttavien muutosten taloudelliset vaikutukset tehdessään 5 §:n 3 momentin mukaista arviointia. Toimialasta vastaavan ministeriön on lainkohdan 2 momentin mukaan laadittava 5 §:n 3 momentin mukainen arviointi, kun valmisteltavat säännökset vaikuttavat tietoaineistoihin ja tietojärjestelmiin. Lisäksi ministeriön on arvioitava suunniteltujen säännösten vaikutukset asiakirjojen julkisuuteen ja salassapitoon. Tiedonhallintalain 9 §:n 1 momentin mukaan valtion virastojen ja laitosten on toimitettava valtiovarainministeriölle 5 §:n 3 momentin ja 8 §:n 1 momentin perusteella tehty arviointi tietovarantojen ja tietojärjestelmien hyödyntämistä, yhteentoimivuutta ja tietoturvallisuutta koskevaa lausuntoa varten, kun arvioidulla muutoksella on merkittäviä taloudellisia tai toiminnallisia vaikutuksia tiedonhallintaan tai toimintaan taikka muutos koskee julkisen hallinnon yhteisten tietovarantojen rajapintojen tietorakenteiden olennaisia muutoksia.

2.9 Kuntien rooli työllisyyden edistämisessä

Kaikilla kunnilla on työllisyyden edistämiseen liittyviä lakisääteisiä tehtäviä, joiden lisäksi ne hoitavat työllisyyttä edistäviä tehtäviä yleisen toimialansa perusteella vapaaehtoisesti.

Kunnilla ei ole työllisyyden edistämisen kuntakokeiluissa mukana olevia kuntia lukuun ottamatta laissa säädettyä velvollisuutta julkisen työvoima- ja yrityspalvelun järjestämiseen tai tuottamiseen. Kunnilla on kuitenkin pitkään työttömänä olleiden ikääntyneiden työllistämisvelvoite, joka on kuvattu tarkemmin kappaleessa 2.1.19.

Kunnat tarjoavat myös muille työttömille työnhakijoille palkkatuettua työtä ja työkokeilumahdollisuuksia. Vuonna 2021 kunnat ja kuntayhtymät tarjosivat palkkatuettua työtä noin 10 532 työttömälle ja vuonna 2020 noin 9 878 työttömälle. Palkkatuetusta työstä noin 30 prosenttia tapahtuu kunnan palveluksessa. Vuonna 2021 kunnat ja kuntayhtymät toimivat työkokeilun järjestäjänä noin 5 800 henkilöasiakkaalle, mikä vastaa 22 prosenttia työkokeilupaikoista.

Terveydenhuoltolain (1326/2010) mukaan kunnan on huolehdittava työttömien terveystarkastuksista. Lain mukaan kunnan on järjestettävä tarpeelliset terveystarkastukset alueensa asukkaille heidän terveytensä ja hyvinvointinsa seuraamiseksi ja edistämiseksi. Terveysneuvonta ja -tarkastukset on järjestettävä myös opiskelu- ja työterveyshuollon ulkopuolelle jääville nuorille ja työikäisille.

Kunnalla on lakisääteinen velvollisuus osallistua yhdessä työ- ja elinkeinotoimiston kanssa kuntouttavasta työtoiminnasta annetussa laissa tarkoitetun aktivointisuunnitelman laatimiseen ja työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetussa laissa tarkoitettuun monialaisen palvelutarpeen arviointiin ja monialaisen työllistymissuunnitelman laatimiseen. Monialaisessa työllistymistä edistävässä yhteispalvelussa kunnalla on lakisääteinen velvollisuus sovittaa työttömän tarvitsemat sosiaali- ja terveyspalvelut yhteen työ- ja elinkeinotoimiston palvelujen kanssa. Aktivointisuunnitelmaan tulee sisällyttää kuntouttava työtoiminta, joka on kunnan järjestämisvastuulla oleva sosiaalihuoltolain (710/1982) mukainen sosiaalipalvelu.

Sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvastuu siirtyy hyvinvointialueille 1.1.2023, mikä koskee myös kuntouttavan työtoiminnan järjestämistä. Kuntouttavan työtoiminnan lakiin hyvinvointialueiden käynnistymisen johdosta tehtävät muutokset ovat osa vireillä olevaa hallituksen esitystä HE 56/2021 vp.

Kunnat ja kuntayhtymät järjestävät myös sosiaalihuoltolain mukaista vammaisten henkilöiden työllistymistä tukevaa toimintaa ja vammaisten henkilöiden työtoimintaa sekä kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain mukaista (519/1977) työtoimintaa ja työhönvalmennusta.

Maahanmuuttajien kotoutumisen edistämiseen liittyvät lakisääteiset toimet ovat kuntien vastuulla sisältäen muun muassa kotoutumissuunnitelmien laatimisen yhdessä työ- ja elinkeinotoimistojen kanssa. Kotoutumisen edistämisen toimista ainoastaan työ- ja elinkeinotoimistoille määritelty kotoutumisen edistämisen rooli ei kuulu kunnille, mutta tarkastusvaliokunta on esittänyt, että kaikkien kotoutumisen edistämistoimien tulisi olla kuntien järjestämisvastuulla. Suurten kaupunkien rooli maahanmuuttajien osaamiskeskustoiminnassa yhdessä koulutuksen järjestäjien kanssa on merkittävä. Maahanmuuttajien osaamisen kartoittaminen ja osaamisen kehittämisen suunnittelu on keskeinen osa suurten kaupunkien maahanmuuttajien työllistymistä edistävää työtä. Suurten kaupunkien rooli kansainvälisten osaajien houkuttelussa, Talent Boost ja Talent Hub -toiminnassa on merkittävä suhteessa alueellisiin elinkeinoelämän tarpeisiin. Lisäksi ELY-keskukset sopivat kuntien kanssa kansainvälistä suojelua saavien kuntapaikoista ja henkilöiden kuntapaikalle ohjaamisesta. Kiintiöpakolaisia säännöllisesti, mutta vaihtelevalla vuosisyklillä vastaanottavien kuntien verkostossa on perinteisesti ollut mukana keskikokoisten kaupunkien lisäksi myös pienempiä kuntia.

Lakisääteisten työllisyyttä edistävien palveluiden tarjonta on ollut kuntien näkemyksen mukaan riittämätöntä, ja kuntien tarjoamat palvelut ovat täydentäneet lakisääteisten palvelujen kattavuutta. Kunnat verkostoineen muodostavat kokonaisvaltaisen työllisyyspalvelujen ekosysteemin, jonka avulla työttömyyden vaikeaan haasteeseen ja yritysten työvoiman saatavuuteen on mahdollista vastata entistä tehokkaammin. Vaikka suurella osalla pitkään työmarkkinoilta poissa olleista työnhakijoista on tarvetta sosiaali- ja terveyspalveluihin, myös osaamisen päivittämistä ja vahvistamista tarvitaan. Kunnilla ja niiden omistamilla koulutuskuntayhtymillä sekä osakeyhtiömuotoisilla oppilaitoksilla onkin merkittävä rooli julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa tarkoitettujen työvoimakoulutuspalvelujen tuottajina. Koulutuskuntayhtymät ja niiden omistamat yhtiöt tuottavat suuren osan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten kilpailuttamasta ja hankkimasta työvoimakoulutuksesta, jota työ- ja elinkeinotoimistot tarjoavat asiakkailleen. Kunnilla on hyvät edellytykset ja mahdollisuudet yhteensovittaa työllisyys-, koulutus-, elinvoima-, sosiaali- ja terveys-, nuoriso- sekä maahanmuuttoon liittyviä palveluja. Kotoutumista edistävien palvelujen yksilöllinen tarve kotoutumisprosessin aikana vaihtelee huomattavasti. Merkittävä osa erityisesti turvapaikanhakijoiden ja pakolaisten tarvitsemista palveluista on sosiaali- ja terveyspalveluja. Kuntavetoiset työllisyyttä edistävät monialaiset yhteispalvelut tarjoavat jo olemassa olevan alustan kuntapohjaiselle työvoimapalveluiden organisoinnille myös kaupunkiseutujen ulkopuolella, jossa työllisyydenhoitoa tehdään hyvässä yhteistyössä muiden toimijoiden kanssa.

Työnantajille kunnat tarjoavat rekrytointiin liittyviä palveluja, kuten neuvontaa, potentiaalisten työntekijöiden esittelyä, avustamista työsopimusten ja palkkatukihakemusten laatimisessa, rekrytointitapahtumien järjestämistä tai niihin osallistumista sekä työvalmentajien tarjoamista tuella palkattujen tueksi. Kunnat etsivät myös yrityksistä piilotyöpaikkoja, työkokeilupaikkoja ja palkkatuettuja työmahdollisuuksia. Lisäksi kunnat etsivät jatkomahdollisuuksia kunnassa palkkatuetussa työssä, työkokeilussa ja kuntouttavassa työtoiminnassa oleville. Kunnat myös ohjaavat työttömiä koulutukseen ja tarjoavat yksilö- ja ryhmävalmennuksia esimerkiksi työpajoissa ja Ohjaamoissa. Yksilö- ja ryhmävalmennukset ovat kunnan omaehtoisesti tarjoamia palveluja työllisyyden edistämiseksi. Edellä tarkoitettuja yksilö- ja ryhmävalmennuksia ovat esimerkiksi työhakuun, työpaikalla tapahtuvaan ohjaukseen ja eri koulutusmahdollisuuksien esittelyyn liittyviä palveluja. Lisäksi kunnat maksavat palkkatukiin kuntakohtaisia lisiä ja järjestävät koululaisille ja opiskelijoille kesätyöpaikkoja, tukevat työmarkkinoiden ulkopuolella olevien pääsyä työmarkkinoille sekä avustavat tarvittaessa eläke-edellytysten selvittämisessä.

Kunnat myös rahoittavat ja toteuttavat työllisyyttä tukevia EU- ja kansallisia hankkeita sekä tukevat välityömarkkinoilla toimivien kolmannen sektorin toimijoiden toimintaa. Niillä on myös mahdollisuus käyttää hankinnoissaan sosiaalisia kriteerejä. Kuntien rooli paikallisen ja alueellisen elinvoiman vahvistajana on myös tärkeää työllisyyden kannalta.

Kuntaliiton selvityksen http://shop.kuntaliitto.fi/product_details.php?p=3594 Kuntien työllisyydenhoidon panostukset vuonna 2017: . mukaan kuntien työllisyydenhoitoon liittyvät kokonaiskustannukset olivat vuonna 2017 yhteensä noin 804 miljoonaa euroa, josta kuntien osuus työmarkkinatukikustannuksista oli 431,8 miljoonaa euroa ja muut työllisyydenhoidon panostukset noin 372 miljoonaa euroa. Asukasta kohden työllisyydenhoidon suorat panostukset olivat koko maassa noin 147 euroa. Kuntakoon mukaan tarkasteltuna asukaskohtaiset menot ovat suurimmat yli 55 000 asukkaan kaupungeissa, mikä johtuu pienempiä kuntia suuremmasta osuudesta työmarkkinatukikustannuksissa.

Kuntien työllistymistä tukevat palvelut ja niiden organisointi kunnissa

Vaikeimmin työllistettävien työvoimapalvelun järjestämisvastuun siirtoa selvittänyt työryhmä teki syksyllä 2015 Manner-Suomen kunnille kyselyn työllisyyden hoitoon liittyvien tehtävien organisoinnista ja resursoinnista sekä palvelurakenteesta. Kyselyyn vastasi 207 kuntaa ja kyselyn vastausprosentti oli noin 70. Vastausten perusteella lähes puolet kyselyyn vastanneista kunnista eli noin sata kuntaa maksoi työnantajille palkkauskustannuksiin kuntalisää. Kuntalisän maksaminen on useimmiten sidoksissa työ- ja elinkeinotoimiston työnantajalle myöntämään palkkatukeen. Kuntalisää maksettiin yleisimmin kolmannen sektorin toimijoille, mutta suurin osa kuntalisää maksavista kunnista myönsi sitä myös yrityksille. Lisäksi kunnat avustavat taloudellisesti työttömien yhdistyksiä ja muita työttömille palveluja tuottavia yhdistyksiä. Useimmiten avustuksia myönnetään yhdistysten tilavuokriin, mutta myös palkkauskustannuksiin.

Noin puolessa kyselyyn vastanneista kunnista oli yksikkö, joka vastaa keskitetysti työllisyyden hoidosta. Yksiköt sijoittuivat useimmiten kunnan keskus- tai konsernihallintoon, perusturvaan, sosiaalitoimeen tai hyvinvointipalveluihin. Jos kunnassa ei ollut erillistä työllisyyden hoidon yksikköä, työllisyyden hoidosta vastaavat viranhaltijat sijoittuivat useimmiten edellä mainittuihin hallintokuntiin.

Kyselyyn vastanneissa kunnissa työskenteli tammi-syyskuussa 2015 julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen tuottamiseen (niin sanotut työnsuunnittelijan tehtävät) ja kuntouttavan työtoiminnan järjestämiseen liittyvissä tehtävissä sekä kunnan omaehtoisesti tuottamissa lainsäädäntöön sisältymättömissä tehtävissä yhteensä noin 2 300 henkilöä. Näistä noin 45 prosenttia (noin 1000 henkilöä) työskenteli kuntouttavan työtoiminnan järjestämiseen liittyvissä tehtävissä, noin 30 prosenttia (noin 700 henkilöä) julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen tuottamiseen liittyvissä tehtävissä ja noin 25 prosenttia (noin 600 henkilöä) kunnan omaehtoiseen palvelutuotantoon liittyvissä tehtävissä. Kokonaan kunnan omalla rahoituksella palkattuja henkilöstöstä oli noin 1 250, osittain työllisyysmäärärahoilla palkattuja noin 700 ja hankerahoituksella palkattuja noin 350.

Kyselyyn vastanneista kunnista noin 140 omistaa työpajan tai muun työllisyyspalveluja tuottavan yksikön. Suurin osa yksiköistä on nuorten työpajoja. Noin kolmanneksella vastanneista kunnista on ohjauksessaan säätiö tai yhdistys, joka tuottaa työllisyyspalveluja ja noin 80 kunnalla oli kyselyaikana kumppanuus- tai yhteistyösopimus työllistymistä edistäviä palveluja tuottavien tahojen kanssa.

2.10 Työttömyysetuuksien rahoitus ja kuntien kannusteet työllisyyden edistämiseen

2.10.1 Ansiopäivärahan ja peruspäivärahan rahoitus

Työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain (555/1998) 4 §:n nojalla lomautuksen ja lisäpäivien perusteella maksettavaa ansiopäivärahaa lukuun ottamatta valtio rahoittaa kustakin palkansaajan ansiopäivärahasta peruspäivärahan suuruutta vastaavan perusosan. Jos ansiopäiväraha maksetaan työttömyysturvalain 4 luvun mukaan soviteltuna tai vähennettynä, valtionosuutena maksetaan se määrä, joka vastaa peruspäivärahan suhteellista osuutta kustakin täydestä työttömyysturvalain 6 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan määräytyvästä ansiopäivärahasta. Yrittäjille maksettavan ansiopäivärahan valtion rahoitusosuudesta säädetään vastaavalla tavalla työttömyyskassalain (603/1984) 24 §:ssä.

Palkansaajan ansiopäivärahan ansio-osan rahoitus valtionosuuden ylittävältä osalta jakautuu työttömyyskassan jäsenmaksulla tapahtuvaan rahoitukseen, joka on noin 5,5 prosenttia, ja työnantajan ja palkansaajan työttömyysvakuutusmaksun tuotolla rahoitettavaan osuuteen, joka on noin 94,5 prosenttia.

Peruspäiväraha rahoitetaan valtion rahoitusosuudella ja palkansaajan työttömyysvakuutusmaksun kertymästä Kansaneläkelaitokselle tilitettävällä osuudella. Valtion rahoitusosuus on peruspäivärahamenon ja Työllisyysrahaston kautta tapahtuvan rahoituksen välinen erotus.

Palkansaajan työttömyysvakuutusmaksun kertymästä peruspäivärahan rahoitukseen tilitettävä määrä lasketaan siten, että se keskimäärin vastaa työttömyyskassoihin kuulumattomien työntekijöiden palkansaajan työttömyysvakuutusmaksuista kertyvää määrää. Tilitettävä määrä voi kuitenkin olla enintään peruspäivärahamenon verran. Vuosittain tilitettävän määrän vahvistaa sosiaali- ja terveysministeriö pyydettyään lausunnon Työllisyysrahastolta. Tilitettävää määrää voidaan tilitysvuoden aikana tarkistaa tarvittaessa Kansaneläkelaitoksen tai sosiaali- ja terveysministeriön aloitteesta.

Tämän lisäksi Työllisyysrahasto tilittää Kansaneläkelaitokselle peruspäivärahan rahoitukseen vuosittain 50 300 000 euroa. Määrää ei tarkisteta indeksillä. Jos näiden kahden tilityksen yhteismäärä on suurempi kuin peruspäivärahameno, tilitettävä yhteismäärä on kuitenkin enintään peruspäivärahamenon verran.

Kunnat osallistuvat ansiopäivärahan rahoitukseen työnantajan työttömyysvakuutusmaksuvelvollisuuden kautta. Muuta rahoitusvastuuta perus- tai ansiopäivärahasta kunnilla ei ole.

2.10.2 Kuntien vastuu työmarkkinatuen rahoituksesta

Työmarkkinatuki ja siihen liittyvä lapsikorotus rahoitetaan valtion varoista (momentilta 33.20.52 valtionosuus työttömyysetuuksien perusturvasta, arviomääräraha) sen maksukauden loppuun saakka, jonka kuluessa työmarkkinatukea tulee henkilön työttömyyden perusteella maksetuksi yhteensä 300 päivältä. Tämän jälkeen työmarkkinatuki ja siihen liittyvä lapsikorotus rahoitetaan puoliksi valtion ja työmarkkinatuen saajan kotikunnan varoista sen maksukauden loppuun, jonka aikana työmarkkinatukea tulee työttömyyden perusteella maksetuksi 1 000 päivältä. Jos työmarkkinatuen maksaminen jatkuu yli sen maksukauden, jonka aikana 1 000 maksupäivää täyttyy, työmarkkinatuen saajan kotikunta vastaa 70 prosentilla työttömyyden perusteella maksetusta työmarkkinatuesta ja lapsikorotuksesta, valtion osuuden alentuessa 30 prosenttiin.

Työmarkkinatuen maksupäivien laskeminen alkaa uudelleen alusta sen jälkeen, kun henkilö työssäoloehdon täytettyään ja työttömyyspäivärahaa enimmäisajan saatuaan palaa uudelleen työmarkkinatuen saajaksi. Kustannusvastuun jako ei koske työllistymistä edistävän palvelun ajalta maksettavaa työmarkkinatukea ja lapsikorotusta eikä palvelun ajalta maksettavaa korotusosaa. Palvelun ajalta maksettavaa etuutta ei myöskään lueta työmarkkinatuen maksupäiviin, joiden perusteella kunnan rahoitusvastuu määräytyy. Työmarkkinatuen osarahoitusvastuu otetaan huomioon kunnan valtionosuudessa.

Vuosina 2015–2019 kuntien osuus työmarkkinatuen rahoituksesta on vaihdellut 386–432 miljoonan euron välillä. Vuonna 2019 työttömyysetuusmenot (ansiopäiväraha, peruspäiväraha ja työmarkkinatuki) olivat yhteensä noin 3,6 miljardia euroa. Kuntien osuus työmarkkinatuen rahoituksesta vastasi työttömyysetuusmenojen kokonaisuudesta noin 11 prosentin suuruista osuutta.

Kunnan vastuu työmarkkinatuen rahoituksesta on sidottu työttömyyden perusteella korvattuihin etuuspäiviin. Tästä seuraa, että kunta ei osallistu työmarkkinatuen rahoitukseen siltä ajalta, kun etuudensaaja saa työmarkkinatukea ollessaan työttömyysturvalaissa tarkoitetussa työllistymistä edistävässä palvelussa. Palveluiden ajalta maksetut työmarkkinatukipäivät eivät myöskään kerrytä kunnan rahoitusvastuun perustana olevia työttömyyden perusteella maksettuja etuuspäiviä. Kunnan osarahoittamaan työmarkkinatukeen ja työllistymistä edistävään palveluun osallistumiseen liittyvällä kytköksellä on haluttu edistää tehokasta työttömyyden hoitoa kunnissa vahvistamalla kannustimia aktivointiasteen nostoon, ja samalla on tavoiteltu pitkäaikaistyöttömyyteen virtaavien työttömien määrän vähentymistä. Kuntouttavaa työtoimintaa lukuun ottamatta rahoituksen uudistushankkeissa ei tähän asti olla muutettu kuntien ja valtion välistä vastuuta palveluiden järjestämisestä. Kunnat voivat omalla toiminnallaan vaikuttaa pitkäaikaistyöttömien aktivointiastetta edistävästi koulutuspalveluiden, kuntouttavan työtoiminnan sekä työllistymistä edistävän monialaisen yhteispalvelun kautta.

Nykytilassa kuntien suorat työllisyyshyödyt syntyvät pääasiassa kunnallisverotulojen kasvusta työnhakijan siirtyessä työttömyysetuudelta palkkatulojen saajaksi. Poikkeuksena ovat kuntien työmarkkinatuen rahoitusvastuun piirissä olevat työnhakijat, joiden työllistyessä kunta hyötyy myös säästetyn rahoitusvastuun verran. Ansiotuloverosta tehtävät vähennykset voivat poikkeuksellisissa tilanteissa aiheuttaa sen, että kunnan palkkatulosta saama verotuotto jää työttömyysetuudesta saatavaa verotuottoa pienemmäksi.

Jos työnhakija on saanut työttömyyden perusteella työmarkkinatukea yli 299 päivän ajalta, kunta säästää työmarkkinatuen rahoitukseen liittyvän kustannuksen työnhakijan osallistuessa julkisista työvoima- ja yrityspalveluista annetun lain mukaisiin työllistymistä edistäviin palveluihin. Verotulojen kasvuun suhteutettuna tämä etuuden rahoitusvastuun kautta kanavoituva taloudellinen hyöty on huomattava. Kunnan säästö esimerkiksi 300–999 päivää työttömyytensä perusteella työmarkkinatukea saaneen siirtyessä pois työttömyysetuudelta on vuositasolla noin 4 400 euroa ja yli 1 000 päivää työttömyytensä perusteella työmarkkinatukea saaneen osalta noin 6 100 euroa.

Kunnan rahoitusvastuu työmarkkinatukimenosta koskee myös kotoutuja-asiakkaita. Maahanmuuttajan työllistyminen on useimmiten hitaampaa kuin suomalaisen työnhakijan. Työllistymistä hidastaa esimerkiksi kotimaisten kielten puutteellinen osaaminen, koulutuksen ja työkokemuksen soveltumattomuus suomalaisille työmarkkinoille sekä työllistymistä tukevien verkostojen puute. Vaikka osaaminen ja muut työllistymistä edistävät tekijät olisivat kunnossa, ulkomaalaistaustaisten työllistyminen on selvästi suomalaistaustaisia vaikeampaa johtuen syrjinnästä työmarkkinoilla ja yhteiskunnassa laajemmin. Maahanmuuttajien työllisyys reagoi myös herkemmin suhdanteisiin.

Pakolaistaustaisten henkilöiden lähtökohdat suomalaisilla työmarkkinoilla ovat selvästi muita maahanmuuttajaryhmiä heikommat. Pakolaistaustaiset saapuvat maahan saadakseen suojelua vainolta tai sen uhalta. Osalla on traumoja tai terveydellisiä ongelmia, jotka heikentävät työkykyä. Toisaalta osa pakolaistaustaisista on erittäin osaavia ja hyvin koulutettuja, eikä heidän osaamistaan saada riittävän tehokkaasti käyttöön.

Työ- ja elinkeinoministeriön työnvälitystilastoihin perustuen ulkomaalaisten aktivointiaste on korkea ja kotoutuja-asiakkaiden todennäköisesti korkeampi kuin pidempään maassa olleiden ulkomaalaisten. Vuoden 2014 tilastoissa, joissa kotoutumistuki on vielä erillään työmarkkinatuesta, on 75 prosenttia etuudesta maksettu työllistymistä edistävän palvelun ajalta. Maahanmuuttajilla työttömyysjaksot ovat yleensä lyhyitä ja pitkäaikaistyöttömyys vähäisempää kuin suomalaistaustaisilla. Koska maksuvastuun muodostuminen nykytilanteessa edellyttää, että passiivisia työttömyyspäiviä olisi kertynyt kotoutumisajalta yli 300, on todennäköistä, että kotoutuja-asiakkaat ovat olleet lähes kokonaan kunnan maksuvastuun ulkopuolella.

Kuntien työmarkkinatuen rahoitusosuuden perintä

Työmarkkinatuen saajan kotikuntana pidetään kuntaa, joka on hänen väestötietojärjestelmään merkitty kotikuntansa kunnan rahoitusvastuun alkaessa. Työttömyysturvalain 14 luvun 3 c §:ssä säädetään sekä kotikunnan määrittämisestä, että siitä, miten Kansaneläkelaitos perii tämän kotikuntatiedon perusteella kunnilta kuukausittain jälkikäteen niiden vastuulle kuuluvan rahoitusosuuden, jota Kansaneläkelaitos puolestaan käyttää maksamansa työmarkkinatuen rahoittamiseen. Jos kunta ei maksa rahoitusosuuttaan viimeistään asetuksessa säädettynä eräpäivänä, saatavaan liittyy viivästyskoron maksuvelvollisuus.

Työttömyysturvalain täytäntöönpanosta annetun valtioneuvoston asetuksen (1330/2002) 20 §:ssä säädetään tarkemmin kunnan rahoitusosuuden perimisestä Kansaneläkelaitokselle. Kansaneläkelaitos ilmoittaa työmarkkinatuen saajan kotikunnalle henkilöä koskevan tiedon, kun työmarkkinatukea on maksettu 200 päivältä. Jos henkilö siirtyy työttömyyspäivärahalta työmarkkinatuelle, ilmoitus tehdään heti työmarkkinatuen maksamisen alkaessa. Kuntien laskut ja niihin liittyvät luettelot laskutuksen perusteena olevista työmarkkinatuen saajista muodostetaan Kansaneläkelaitoksen toimesta ohjelmallisesti kerran kuukaudessa. Laskutuskausi on edeltävä kalenterikuukausi. Kunnat saavat työmarkkinatukilaskunsa viimeistään kuukauden 15. päivänä. Laskun eräpäivä on laskun lähettämiskuukauden 28. päivä. Työmarkkinatuen laskuun liittyvä henkilöluettelo on Kelan etuustietopalvelu Kelmussa. Kunta saa Kelmusta laskutuskuukauden yhteenvedon ja erittelyt kuukauden aikana maksetuista, palautetuista ja korjatuista työmarkkinatuista. Palveluun kirjaudutaan Suomi.fi -tunnuksilla, ja tietojen tarkasteluun tarvitaan valtuustyyppi ”Työmarkkinatukitietojen tarkastelu”. Tiedoissa on henkilön nimi, henkilötunnus ja aika, jolta kuntaa veloitetaan sekä henkilöä koskeva kunnan maksuosuus. Henkilöiden kohdalla ilmoitetaan tieto, jos henkilö on ensi kertaa laskutuksen piirissä ja myös tieto siitä, jos henkilö on kyseisen kunnan listalla ensimmäistä kertaa, mutta on ollut jo aikaisemmin jonkin muun kunnan asukkaana rahoitusosuuden laskutuksen piirissä.

2.10.3 Muut kuntien kannusteet työllisyyden edistämiseen

Perustoimeentulon rahoitus

Toimeentulotuen menoilla on vahva yhteys työllisyyteen. Kunnat osallistuvat perustoimeentulotuen rahoittamiseen 50 prosentin rahoitusosuudella, joka vähennetään kuntakohtaisesti kuntien peruspalveluiden valtionosuudesta. Varainhoitovuoden tietona käytetään kahden vuoden takaista tietoa kuntakohtaisesta perustoimeentulotuen rahoitusosuudesta. Vuoden 2021 kuntien peruspalveluiden valtionosuudessa kuntien kokonaisrahoitusosuus perustoimeentulotuen osuudesta on noin 337 miljoonaa euroa (61 euroa asukasta kohti). Kuntakohtainen rahoitusosuus vaihtelee enimmillään 103 euroa asukasta kohti (Helsinki) ja pienimmillään 7 euroa asukasta kohti (Luhanka) mediaanin ollessa 31 euroa asukasta kohti.

Kansaneläkelaitos tekee perustoimeentulotuen päätökset, ja kunnan tehtäväksi jää rahoittaa sen osuus etuusmenoista. Koska rahoitusosuus tulee kahden vuoden viiveellä ja mahdollisesti ”hautautuu” valtionosuuden kokonaismuodostumiseen, kunnissa ei välttämättä kiinnitetä huomiota tähän euromääräisesti kuitenkin merkittävään vähennyserään, vaan jokavuotinen vähennys otetaan ikään kuin annettuna. Kunnan mahdollisuuksia vaikuttaa kuntansa asukkaiden toimeentulotukimenoihin ovat muun muassa alueensa yrittäjyyden ja työllisyyden edistäminen, kohtuuhintaisten asuntojen tarjoaminen sekä yleisesti terveyden ja hyvinvoinnin parantaminen, mikä välillisesti vaikuttaa sekä työllistymiseen että myös asiakkaille aiheutuviin sosiaali- ja terveydenhuollon menoihin. Kunnat vastaavat myös ehkäisevästä ja täydentävästä toimeentulotuesta osana sosiaalitoimea (noin 54 miljoonaa euroa vuonna 2020).

Perustoimeentulotukeen liittyviä ohjausvaikutuksia arvioineen VN TEAS -selvityksen Antti Rissanen, Teemu Tupala, Milla Hägg, Mikko Valtakari, Maria Yli-Koski, Rasmus Aro, Riikka-Leena Leskelä: Kuntien toimintamallit ja rahoitusvastuu toimeentulotukitarpeen ehkäisyssä ja vähentämisessä, Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:23, http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-249-7 mukaan kuntien nykyisen osittaisen rahoitusvastuun ohjausvaikutus on heikko. Tämän arvioidaan johtuvan toisaalta aktiivisen kustannusseurannan puutteesta ja toisaalta siitä, että vaikutusmahdollisuudet toimeentulotuen tarpeen ehkäisemiseksi koetaan vähäisiksi

Kuntien osarahoittama työmarkkinatuki on kunnan näkökulmasta perustoimeentulotuen vähennystä konkreettisempi kahdesta syystä. Viive toteutuman ja kunnalle aiheutuvan kustannuksen välillä on lyhyempi, ja toiseksi niin sanottu sakkomaksu on läpinäkyvämpi, koska lasku tulee suoraan kunnalle, eikä sitä vähennetä automaattisesti osana peruspalveluiden valtionosuutta. Toisin sanoen työmarkkinatuen sakkomaksut näkyvät kuntien käyttötalouden menoina toisin kuin perustoimeentulotuen rahoitusvastuu. Hyvinvointialueuudistuksessa sosiaali- ja terveydenhuolto siirtyy hyvinvointialueiden järjestämisvastuulle. Perustoimeentulotuen rahoitusvastuuseen ei uudistuksen yhteydessä tehdä muutoksia.

Peruspalveluiden valtionosuusjärjestelmän työttömyyskerroin

Peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmään sisältyy määräytymistekijänä työttömyyskerroin, joka lasketaan jakamalla kunnan työttömien osuus kunnan työvoimasta koko maan vastaavalla osuudella. Laskennassa käytetään varainhoitovuotta edeltänyttä vuotta edeltäneen vuoden tilastotietoa työttömien osuudesta. Jos kunnan työllisyyskehitys on keskimäärin valtakunnallista tasoa huonompaa, se heijastuu kunnan talouteen korkeampina valtionosuuksina noin kahden vuoden viiveellä. Tämän perusteella jaetaan vuoden 2021 kuntien peruspalveluiden valtionosuuden kautta yhteensä noin 516 miljoonaa euroa laskennallista kustannusta. Koska kyseessä on valtionosuuden laskennallinen erä, saavat kunnat tästä efektiivisesti noin 25 prosenttia.

Työttömyyskertoimen kautta kunnille jaettaviin valtionosuuksiin vaikuttaa kunnan oman työllisyystilanteen lisäksi myös muiden kuntien työllisyystilanne. Jos kunnan työttömyysaste säilyy suhteellisesti samana kuin muualla maassa, myös työttömyyskertoimen kautta jaettava valtionosuus säilyy samana. Valmisteilla olevan uudistuksen näkökulmasta työttömyyskerroin voi hillitä kannusteita epätarkoituksenmukaiselle kuntiin työllistämiselle.

Kunnallisvero

Nykytilassa kuntien suorat työllisyyshyödyt syntyvät pääasiassa kunnallisverotulojen kasvusta työnhakijan siirtyessä työttömyysetuudelta palkkatulojen saajaksi. Työttömyyspäivärahat ja työmarkkinatuki ovat palkkatulojen tapaan veronalaista ansiotuloa. Palkka- tai muiden työtulojen perusteella tehtävät vähennykset voivat tietyissä tilanteissa aiheuttaa sen, että työnhakijan työllistyessä kunnan palkkatulosta saama verotuotto jää työttömyysetuudesta saatavaa verotuottoa pienemmäksi. Tuloverotuksen asettamiin kannusteisin nähden työmarkkinatuen rahoitusvastuuseen liittyy vahva kannustin.

Työllisyyden edistämiseen liittyy myös epäsuorasti vaikuttavia taloudellisia kannustimia, minkä vuoksi puhtaasti välittömiin työllisyyshyötyihin keskittyvä tarkastelu antaa todellista pessimistisemmän kuvan kuntien työllisyyden edistämisen kannusteista. Esimerkiksi työllisyysasteen noususta johtuva käytettävissä olevien tulojen määrä vahvistaa kysyntää alueellisesti tuotetuille hyödykkeille ja palveluille.

2.11 Kuntatalouden tilannekuva ja kehitysnäkymät

Kuntatalouden tilannekuva ja kehitysnäkymät perustuvat pääosin kuntalain 12 §:n mukaiseen Kuntatalousohjelmaan keväältä ja syksyltä 2022. Ohjelma laaditaan osana julkisen talouden suunnitelman (JTS) ja valtion talousarvioesityksen valmistelua kaksi kertaa vuodessa. Kuntatalouden tilaa ja hallituksen toimenpiteiden vaikutuksia kuntien talouteen kuvataan Kuntatalousohjelmassa uusimman käytössä olevan tiedon pohjalta. Valtiovarainministeriön kansantalousosasto laatii ohjelmaa varten kuntatalouden kehitysarvion kuntien kirjanpidon käsittein ja valtiovarainministeriön kunta- ja aluehallinto-osasto kehitysarvioon perustuvat kuntakohtaiset painelaskelmat kuntatalouden kehitysnäkymistä. Valtiovarainministeriö valmistelee Kuntatalousohjelman yhteistyössä kuntien talouden ja toiminnan kannalta keskeisten ministeriöiden kanssa ja Suomen Kuntaliiton kanssa ja ohjelma hyväksytään Kuntatalouden ja –hallinnon neuvottelukunnassa.

Kuntatalousohjelman mukaan kuntatalouden kehitys on ollut viime vuosina poikkeuksellista. Koronapandemian alkaessa vuonna 2020 kuntatalouden tilanne oli vaikea. Kuntatalouden vaikeudet johtuvat ennen kaikkea kuntatalouden rakenteellisista ongelmista: väestön ikääntymisestä, palvelutarpeen kasvusta ja kuntien eriytymiskehityksestä, jota muun muassa maan sisäinen muuttoliike ja koko 2010-luvun ajan jatkunut syntyvyyden lasku voimistavat.

Vuonna 2020 kuntatalous kuitenkin vahvistui merkittävästi. Kuntatalouden vahvistumista selittää pääosin valtion koronapandemian vuoksi kunnille osoittamat lähes 3 miljardin euron tukitoimenpiteet, jotka ylittivät koronatilanteesta kunnille vuonna 2020 aiheutuneet lisäkustannukset ja tulonmenetykset yli miljardilla eurolla. Valtaosa tukitoimista kohdennettiin kuntatalouteen valtionosuuksien kautta, jotka kasvoivat yhteensä noin 2,4 miljardia euroa (28 prosenttia) edellisvuodesta. Lisäksi kuntien osuutta yhteisöveron tuotosta korotettiin määräaikaisesti 10 prosenttiyksiköllä.

Kuntatalous oli vuonna 2021 kokonaisuudessaan varsin vahva edellisvuoden tapaan, vaikka vuosikate heikkeni noin 300 miljoonaa euroa. Kuntatalouden vuosikate oli yhteensä 4,4 miljardia euroa, riittäen kattamaan sekä poistot että nettoinvestoinnit, ja tilikauden tulos oli 1,5 miljardia euroa positiivinen. Kuntatalouden rahoituksen tasapainoa kuvaava tunnusluku, toiminnan ja investointien rahavirta, koheni edellisvuodesta ja oli vuonna 2021 lähellä tasapainoa. Toiminnan ja investointien rahavirran vahvistuminen heijastui myös kuntatalouden lainakannan kehitykseen, jonka kasvu maltillistui.

Kuntatalouden nettomenot eli toimintakate kasvoivat vuonna 2021 noin 3,7 prosenttia. Kasvua selittää pääosin toimintakulujen voimakas kasvu, minkä taustalla on oletettavasti koronaepidemian pitkittyminen. Toimintatuotot kasvoivat myös merkittävästi valtion korona-avustusten seurauksena. Valtio tuki kuntia koronapandemian johdosta voimakkaasti myös vuonna 2021. Kuntien yhteisöveron jako-osuuden määräaikaista 10 prosenttiyksikön korotusta jatkettiin verovuonna 2021. Kuntien peruspalvelujen valtionosuutta korotettiin vuodelle 2021 määräaikaisesti 280 miljoonalla eurolla. Lisäksi valtionosuuden harkinnanvaraiseen korotukseen osoitettiin 20 miljoonan euron lisäys. Hallitus on sitoutunut korvaamaan kunnille myös koronasta aiheutuvat testaus-, jäljitys- ja muut välittömät kustannukset täysimääräisesti.

Vaikka kuntatalouden kehitys on ollut vuosina 2020 ja 2021 myönteistä, on syytä huomioida, että kertaluonteiset koronapandemiasta johtuvat tuet eivät ratkaise väestörakenteen muutoksesta ja kuntien eriytymiskehityksestä johtuvaa kuntatalouden pitkän aikavälin rakenteellista tulojen ja menojen epätasapainoa. Työikäisen väestön määrän väheneminen heikentää ansiotuloverojen veropohjaa ja siten kuntien taloutta. Erityisesti monissa vanhusväestövaltaisissa kunnissa verotulojen kasvun voidaankin arvioida jäävän seuraavan vuosikymmenen ajan maltilliseksi tai jopa laskevan.

Vuoden 2023 alussa voimaan tuleva sosiaali- ja terveydenhuoltouudistus helpottaa kuntien taloudellista tilannetta siirtämällä väestön ikääntymisestä ja sairastavuudesta johtuvan merkittävän kustannusten kasvun ja siihen liittyvät taloudelliset riskit yksittäisiltä kunnilta perustettaville hyvinvointialueille. Suurimman menopaineen poistuessa kuntien mahdollisuudet tasapainottaa talouttaan menojen kautta kuitenkin myös kaventuvat merkittävästi. Tämä johtuu siitä, että uudistuksen yhteydessä kuntien tuloja alennetaan koko maan tasolla siirtyviä kustannuksia vastaavasti.

Sosiaali- ja terveydenhuoltouudistus ei ratkaisekaan kaikkia kuntatalouden ongelmia, eikä poista tuottavuutta ja tehokkuutta lisäävien muiden rakenteellisten uudistusten tarvetta, vaan pikemminkin niiden merkitys korostuu entisestään vuoden 2023 jälkeen. Sosiaali- ja terveydenhuoltouudistuksen jälkeen kuntatalouden jäljelle jäävistä kustannuksista suurin osa syntyy esi- ja perusopetuksen sekä varhaiskasvatuksen järjestämisestä.

Sosiaali- ja terveydenhuoltouudistus ei myöskään itsessään ratkaise kuntien tulopohjan ongelmia. Työikäisen väestön väheneminen jatkuu valtaosassa kuntia ja tämä kehitys heikentää vääjäämättä kuntien tuloveropohjaa. Kuntien valtionosuuksien perustuessa uudistuksen jälkeen yhä voimakkaammin varhaiskasvatukseen ja perusopetukseen osallistuvien lasten ja nuorten määrään, on selvää, että valtionosuuksien suotuisakaan kehitys ei riitä kattamaan kaikissa kunnissa veropohjan heikentymisen aiheuttamaa tulopohjan vajetta. Erityisesti väestöä menettävissä alhaisen syntyvyyden kunnissa sekä tuloveropohjan että valtionosuuksien kehityksen voidaankin arvella olevan uudistuksen jälkeen varsin maltillista.

Valtiovarainministeriön syksyllä 2022 laatiman kehitysarvion perusteella kuntatalous heikkenee vuonna 2022 suurimmalla osalla kunnista, kun toimintakate heikkenee korona-avustusten poistuessa ja verotulokehityksen ollessa maltillista. Vuonna 2023 kuntatalous vahvistuu hetkellisesti, ja kuntatalouden toiminnan ja investointien rahavirran arvioidaan olevan selvästi positiivinen. Kuntatalouden hetkellinen vahvistuminen vuonna 2023 johtuu siitä, että sote-uudistuksesta huolimatta kuntien verotuloja tilitetään osittain vielä vuonna 2022 vallinneen tilanteen perusteella. Vuosina 2024–2026 kuntatalouden tilanne heikkenee jälleen ja toiminnan ja investointien rahavirta laskee noin 0,6 miljardia euroa negatiiviseksi, mikä omalta osaltaan korostaa tuottavuutta ja tehokkuutta lisäävien rakenteellisten uudistuksen tarvetta kuntataloudessa myös sosiaali- ja terveydenhuoltouudistuksen jälkeen. Vaikka kuntatalouden investointien nopeimman kasvuvaiheen arvioidaan päättyvän, pysyy investointitaso edelleen korkealla vuosina 2023–2026. Investointipainetta kasvattavat muun muassa kuntien omistaman rakennuskannan ikä sekä kohtuullisen voimakas maan sisäinen muuttoliike.

2.12 Kuntiin liittyvää yleislainsäädäntöä

Kuntalaki on kunnan hallinnon ja talouden järjestämistä koskeva yleislaki. Kuntalain lähtökohtana on, ettei erityislaeissa tulisi säätää kunnan hallinnon ja talouden järjestämisestä erikseen, vaan keskeiset kunnan hallinnon ja talouden järjestämistä koskevat säännökset sisältyvät kuntalakiin. Kuntalaki uudistettiin vuonna 2015 voimaan tulleella kuntalailla (410/2015). Lain tavoitteita olivat muun muassa kuntien toiminnan taloudellisen kestävyyden turvaaminen, pitkän aikavälin vastuunkannon korostaminen päätöksenteossa, poliittisen johdon päätöksentekokyvyn vahvistaminen, toiminnan kokonaisuuden ja konserniohjauksen korostaminen sekä edustuksellisen demokratian toimivuuden ja päätöksenteon läpinäkyvyyden lisääminen. Vuoden 2015 kuntalakiin otettiin säännökset kunnan toiminnasta sekä järjestämisvastuusta ja tuottamisesta. Myös kunnan toiminnan johtamista, ohjausta sekä valvontaa koskevia säännöksiä terävöitettiin. Järjestämisvastuuta ja tuottamista koskevalla sääntelyllä pyritään selkeyttämään sitä, miten päätösvalta jakautuu kuntien yhteistoiminnassa sekä miten vastuunjako määräytyy kunnan viranomaisten ja palveluntuottajan välillä, jos kunta hankkii palveluja yksityiseltä palvelujen tuottajalta.

Kunnan ja valtion suhde

Kuntalain 10 §:ssä säädetään kuntien seurannasta ja valtion valvonnasta. Valtiovarainministeriö seuraa yleisesti kuntien toimintaa ja taloutta sekä huolehtii, että kuntien itsehallinto otetaan huomioon kuntia koskevan lainsäädännön valmistelussa. Aluehallintovirasto voi kantelun johdosta tutkia, onko kunta toiminut voimassa olevien lakien mukaan.

Lisäksi kuntalaissa säädetään valtion ja kuntien neuvottelumenettelystä. Kuntalain 11 §:n mukaan kuntia koskevaa lainsäädäntöä, periaatteellisesti tärkeitä ja laajakantoisia kuntien toimintaa, taloutta ja hallintoa koskevia valtion toimenpiteitä sekä valtion- ja kuntatalouden yhteensovittamista käsitellään valtion ja kuntien neuvottelumenettelyssä siten kuin 12 ja 13 §:ssä säädetään. Kuntia neuvottelumenettelyssä edustaa Suomen Kuntaliitto ry.

Kuntalain 12 §:ssä säädetään kuntatalousohjelmasta. Osana valtion ja kuntien neuvottelumenettelyä valmistellaan kuntatalousohjelma. Kuntatalousohjelman valmistelu on osa julkisen talouden suunnitelman ja valtion talousarvioesityksen valmistelua. Julkisen talouden suunnitelmasta säädetään talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta tehdyn sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja sopimuksen soveltamisesta sekä julkisen talouden monivuotisia kehyksiä koskevista vaatimuksista annetussa laissa (869/2012). Kuntatalousohjelmassa arvioidaan rahoituksen riittävyyttä kuntien tehtävien hoitamiseen (rahoitusperiaate). Ohjelmassa arvioidaan kuntien toimintaympäristön, palveluiden kysynnän ja kuntien tehtävien muutokset sekä tehdään arvio kuntatalouden kehityksestä. Kuntataloutta arvioidaan kokonaisuutena, osana julkista taloutta ja kuntaryhmittäin. Arviointi koskee kuntien lakisääteisiä ja muita tehtäviä sekä kuntien toiminnan tuottavuutta. Valtion talousarvioesityksen yhteydessä esitetään arvio kuntatalouden kehityksestä sekä valtion talousarvion vaikutuksista kuntatalouteen.

Kuntatalousohjelman valmistelee valtiovarainministeriö yhdessä kuntien talouden ja toiminnan kannalta keskeisten ministeriöiden kanssa. Kuntatalousohjelman perusteena olevat taloudelliset ennusteet ja kuntatalouden kehitysarvion laatii valtiovarainministeriö. Suomen Kuntaliitto ry osallistuu kuntatalousohjelman valmisteluun.

Kuntalain 13 §:ssä säädetään kuntatalouden ja -hallinnon neuvottelukunnasta (KUTHANEK). Valtion ja kuntien neuvottelumenettelyyn kuuluu kuntien toimintaa, taloutta ja hallintoa koskevien asioiden käsittely valtiovarainministeriön yhteydessä toimivassa kuntatalouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa. Neuvottelukunnan tehtävänä on seurata ja arvioida kuntatalouden kehitystä sekä huolehtia, että kuntatalousohjelma otetaan huomioon kuntia koskevan lainsäädännön ja päätösten valmistelussa. Neuvottelukunnan tarkemmista tehtävistä sekä kokoonpanosta ja jaostoista säädetään valtioneuvoston asetuksella.

Kunnan toiminta ja kuntakonserni

Kuntalain 6 §:n mukaan kunnan toiminta -käsite sisältää kuntakonsernin lisäksi kuntien yhteistyöhön tai kunnan omistukseen, sopimuksiin tai rahoittamiseen perustuvan kunnan toiminnan. Sääntelyn tarkoituksena on vahvistaa kunnan toiminnan kokonaisohjausta sekä selkeyttää valta- ja vastuusuhteita. Sääntelyssä otettiin myös huomioon ohjauksen kannalta erilaiset tilanteet. Kunnan toiminta -käsitteeseen sisältyvät juridisen kuntakonsernin lisäksi ensinnäkin ne yhteisöt, joissa kunta on mukana vähemmistöosuudella sekä erilaiset yhteistoimintaorganisaatiot (kuntayhtymä ja yhteinen toimielin), joissa kunnalla ei ole yksinään määräävää asemaa. Näissä kunnan keinot ohjata toimintaa perustuvat muun muassa perus- tai yhteistoimintasopimukseen tai yhtiöjärjestykseen sekä kunnan edustukseen päätöksentekoelimessä. Sopimukseen ja rahoittamiseen perustuvalla toiminnalla tarkoitetaan muun muassa kunnan hankkimia ostopalveluja, kunnan käytössä olevia muita sopimusmalleja, erilaisia rahoitus- ja tukimalleja sekä verkostoja ja kumppanuuksia, joiden avulla kunta toteuttaa tehtäviään. Juridisen kuntakonsernin ja yhteistoimintaorganisaatioiden ulkopuolella kunnan toiminnan ohjaus perustuu palvelujen hankkimisesta vastaavien kunnan toimielinten ohjaamiseen. Niiden tulee huolehtia, että kunnan tavoitteet toteutetaan sopimusehdoissa. Lisäksi esimerkiksi rahoitukseen voidaan liittää käyttötarkoitusta koskevia ehtoja. Laaja näkökulma kunnan toimintaan tarkoittaa, että muun muassa kunnan johtamista ja omistajaohjausta sekä soveltuvin osin osallistumista ja vaikuttamista koskevia säännöksiä sovelletaan kuntaan tässä laajemmassa merkityksessä. Sääntely korostaa kunnan tarvetta ohjata kunnan toimintaa kokonaisuutena. Kunnan toimintaa koskeva pykälä on luonteeltaan informatiivinen eikä se syrjäytä erityislainsäädännön sääntelyä kuten esimerkiksi osakeyhtiölakia.

Kunnan järjestämisvastuu ja tuottaminen

Kuntalain 7 §:n mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa tehtävät ja järjestää sille laissa erikseen säädetyt tehtävät. Laissa säädetään myös siitä, kun tehtäviä on järjestettävä yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa (lakisääteinen yhteistoiminta). Kunta voi sopimuksen nojalla ottaa hoitaakseen muitakin kuin itsehallintoonsa kuuluvia julkisia tehtäviä. Kuntalain 8 §:n mukaan kunta voi järjestää sille laissa säädetyt tehtävät itse tai sopia järjestämisvastuun siirtämisestä toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle. Lakisääteisessä yhteistoiminnassa järjestämisvastuu on kunnan puolesta toisella kunnalla tai kuntayhtymällä. Tehtävien hoidosta järjestämisvastuussa oleva kunta tai kuntayhtymä vastaa järjestettävien palvelujen ja muiden toimenpiteiden yhdenvertaisesta saatavuudesta, tarpeen, määrän ja laadun määrittelemisestä, tuottamistavasta, tuottamisen valvonnasta sekä viranomaiselle kuuluvan toimivallan käyttämisestä. Kunta vastaa tehtäviensä rahoituksesta, vaikka järjestämisvastuu on siirretty toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle. Tuottamisen valvonnasta vastaaminen tarkoittaa, että järjestämisvastuussa olevan on aktiivisesti seurattava palvelujen laatua ja määrää sekä sitä, toteutuvatko ne vaatimusten ja tarpeen mukaisesti. Valvonta kattaa sekä oman toiminnan että sopimusjärjestelyihin perustuvien, muiden tuottamien palvelujen asianmukaisuuden valvonnan.

Kuntalain 9 §:n mukaan kunta tai kuntayhtymä voi tuottaa järjestämisvastuulleen kuuluvat palvelut itse tai hankkia ne sopimukseen perustuen muulta palvelujen tuottajalta. Palvelusetelin käytöstä säädetään erikseen. Julkisen hallintotehtävän kunta voi kuitenkin antaa muulle kuin viranomaiselle vain, jos siitä erikseen lailla säädetään. Kunnan tai kuntayhtymän hankkiessa laissa säädettyjä palveluja muulta palvelujen tuottajalta, sillä säilyy järjestämisvastuu. Tämän lisäksi palvelujen tuottajan vastuu palveluista määräytyy sen mukaan, mitä kuntalaissa tai muualla säädetään, sekä mitä kunta tai kuntayhtymä ja palvelujen tuottaja sopivat.

Kuntakonserni

Yhteisö, jossa kunnalla on kirjanpitolain (1336/1997) 1 luvun 5 §:ssä tai 6 §:n 2 momentissa tarkoitettu määräysvalta, on kunnan tytäryhteisö. Kunta tytäryhteisöineen muodostaa kuntakonsernin. Mitä tässä laissa säädetään kunnan tytäryhteisöstä, sovelletaan myös kunnan määräysvaltaan kuuluvaan säätiöön. Kuntalaissa on säännöksiä kunnan tytäryhtiöiden toiminnasta, konsernin johdosta ja konserniohjeesta.

Kunnan tytäryhteisöjen toimintaa ja konserniohjetta koskevan 47 §:n mukaan omistajaohjauksella on huolehdittava siitä, että kunnan tytäryhteisön toiminnassa otetaan huomioon kuntakonsernin kokonaisetu. Kunnan tytäryhteisön hallituksen kokoonpanossa on otettava huomioon yhteisön toimialan edellyttämä riittävä talouden ja liiketoiminnan asiantuntemus. Konserniohjetta sovelletaan kunnan tytäryhteisöjen sekä soveltuvin osin osakkuusyhteisöjen omistajaohjaukseen. Konserniohjeessa annetaan tarpeelliset määräykset ainakin kuntakonsernin talouden ja investointien suunnittelusta ja ohjauksesta, konsernivalvonnan ja raportoinnin sekä riskienhallinnan järjestämisestä, tiedottamisesta ja kunnan luottamushenkilöiden tietojensaantioikeuden turvaamisesta, velvollisuudesta hankkia kunnan kanta asiaan ennen päätöksentekoa, konsernin sisäisistä palveluista, kunnan tytäryhteisöjen hallitusten kokoonpanosta ja nimittämisestä, kunnan tytäryhteisöjen hyvästä hallinto- ja johtamistavasta.

Konsernijohtoa koskevan 48 §:n mukaan kunnan konsernijohtoon kuuluvat kunnanhallitus, kunnanjohtaja tai pormestari ja muut hallintosäännössä määrätyt viranomaiset. Kunnan hallintosäännössä määrätään konsernijohdon tehtävistä ja toimivallan jaosta. Konsernijohto vastaa kuntakonsernissa omistajaohjauksen toteuttamisesta sekä konsernivalvonnan järjestämisestä, jollei hallintosäännössä toisin määrätä.

Sisäinen valvonta ja riskien hallinta

Kuntalain mukaan sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan perusteista päättäminen kuuluu valtuustolle (14 §:n 2 momentin 7 kohta) ja sisäisestä valvonnasta huolehtiminen ja riskienhallinnan järjestäminen hallitukselle (39 §:n 1 momentin 7 kohta). Kuntalain 39 §:n perustelujen mukaan sisäisellä valvonnalla tarkoitetaan sisäisiä menettely- ja toimintatapoja, joilla varmistetaan talouden ja toiminnan laillisuus, tuloksellisuus, varojen turvaaminen sekä johtamisen kannalta oikeat ja riittävät tiedot taloudesta ja toiminnasta. Sisäinen valvonta on selkeästi johtamisen väline ja sen keinovalikoimaan kuuluu muun muassa sisäinen tarkastus, jonka tehtävänä on varmentaa sisäisen valvonnan toimivuus. Sisäisen valvonnan toimivuuden merkitys korostuu jatkuvasti kunnan toiminnan monimuotoistuessa ja monimutkaistuessa yhä enenevässä määrin. Kuntalaissa ei säädetä erikseen sisäisestä tarkastuksesta, sillä kuntien erilaisen koon ja organisoitumismuotojen vuoksi kaikille kunnille yhtenäisen sisäisen tarkastuksen järjestämismallia ei ole löydettävissä. Sisäinen tarkastus voidaan järjestää esimerkiksi kunnan omana toimintana, yhteistoimintana muiden kuntien kanssa tai se voidaan hankkia ulkopuolisilta palvelujen tuottajilta (HE 268/2014 vp, s. 167–168).

Tilintarkastaja ja tarkastuslautakunta

Kunnassa on oltava ulkoista tarkastusta varten tilintarkastaja. Kunnan lakisääteinen toimielin on tarkastuslautakunta. Kuntalain tilintarkastusta koskevan 122 §:n mukaan valtuusto valitsee hallinnon ja talouden tarkastamista varten tilintarkastusyhteisön. Yhteisön on määrättävä vastuunalaiseksi tilintarkastajaksi JHT-tilintarkastaja. Tilintarkastaja toimii tehtävässään virkavastuulla. Kunnan tytäryhteisön tilintarkastajaksi on valittava kunnan tilintarkastusyhteisö, jollei tästä poikkeamiseen ole perusteltua tarkastuksen järjestämiseen liittyvää syytä. Tilintarkastusyhteisö voidaan valita kerrallaan enintään kuuden tilikauden hallinnon ja talouden tarkastamista varten. Tilintarkastajalla on oltava edellytykset riippumattoman ja riittävän laajan tilintarkastuksen toimittamiseen. Jos edellytykset riippumattomaan tarkastukseen puuttuvat, tilintarkastajan on kieltäydyttävä vastaanottamasta tehtävää tai luovuttava siitä. Tilintarkastajana ei saa toimia henkilö, joka 75 §:n mukaan ei ole vaalikelpoinen tarkastuslautakuntaan.

Tarkastuslautakunnasta säädetään 121 §:ssä. Valtuusto asettaa tarkastuslautakunnan hallinnon ja talouden tarkastuksen sekä arvioinnin järjestämistä varten. Lautakunnan puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan tulee olla valtuutettuja. Tarkastuslautakunnan tehtävänä on valmistella valtuuston päätettävät hallinnon ja talouden tarkastusta koskevat asiat, arvioida, ovatko valtuuston asettamat toiminnan ja talouden tavoitteet kunnassa ja kuntakonsernissa toteutuneet ja onko toiminta järjestetty tuloksellisella ja tarkoituksenmukaisella tavalla, arvioida talouden tasapainotuksen toteutumista tilikaudella sekä voimassa olevan taloussuunnitelman riittävyyttä, jos kunnan taseessa on kattamatonta alijäämää, huolehtia kunnan ja sen tytäryhteisöjen tarkastuksen yhteensovittamisesta, valvoa 84 §:ssä säädetyn sidonnaisuuksien ilmoittamisvelvollisuuden noudattamista ja saattaa ilmoitukset valtuustolle tiedoksi sekä valmistella kunnanhallitukselle esitys tehtäviään koskeviksi hallintosäännön määräyksiksi sekä arvioinnin ja tarkastuksen talousarvioksi. Tarkastuslautakunta laatii arviointisuunnitelman ja antaa valtuustolle kultakin vuodelta arviointikertomuksen, jossa esitetään arvioinnin tulokset. Arviointikertomus käsitellään valtuustossa tilinpäätöksen yhteydessä. Lautakunta voi antaa valtuustolle muitakin tarpeellisena pitämiään selvityksiä arvioinnin tuloksista. Kunnanhallitus antaa valtuustolle lausunnon toimenpiteistä, joihin arviointikertomus antaa aihetta.

Kunnan tilinpäätös

Valtuuston tehtäviin kuuluu kuntalain 14 §:n mukaisesti päättää tilinpäätöksen hyväksymisestä ja vastuuvapaudesta. Kunnan tilinpäätöksestä säädetään 113 §:ssä. Kunnan tilikausi on kalenterivuosi. Kunnanhallituksen on laadittava tilikaudelta tilinpäätös tilikautta seuraavan vuoden maaliskuun loppuun mennessä ja annettava se tilintarkastajien tarkastettavaksi. Tilintarkastajien on tarkastettava tilinpäätös toukokuun loppuun mennessä. Kunnanhallituksen on saatettava tilinpäätös tilintarkastuksen jälkeen valtuuston käsiteltäväksi. Valtuuston on käsiteltävä tilinpäätös kesäkuun loppuun mennessä.

Kunnan tilinpäätöksen sisällöstä säädetään kuntalain 113 §:n 2 ja 3 momenteissa. Kunnan tilinpäätökseen kuuluvat tase, tuloslaskelma, rahoituslaskelma ja niiden liitteenä olevat tiedot sekä talousarvion toteutumisvertailu ja toimintakertomus. Tilinpäätöksen tulee antaa oikea ja riittävä kuva kunnan tuloksesta, taloudellisesta asemasta, rahoituksesta sekä toiminnasta olennaisuusperiaatteen mukaisesti. Tätä varten tarpeelliset seikat on ilmoitettava liitetiedoissa. Konsernitilinpäätöstä koskevan 114 §:n mukaan kunnan, joka tytäryhteisöineen muodostaa kuntakonsernin, tulee laatia ja sisällyttää tilinpäätökseensä konsernitilinpäätös.

Kunnan tilinpäätökseen sisältyvässä toimintakertomuksessa on kuntalain 115 §:n mukaan esitettävä selvitys valtuuston asettamien toiminnan ja talouden tavoitteiden toteutumisesta kunnassa ja kuntakonsernissa. Toimintakertomuksessa on myös annettava tietoja sellaisista kunnan ja kuntakonsernin talouteen liittyvistä olennaisista asioista, jotka eivät käy ilmi kunnan tai kuntakonsernin taseesta, tuloslaskelmasta tai rahoituslaskelmasta. Tällaisia asioita ovat ainakin arvio todennäköisestä tulevasta kehityksestä sekä tiedot sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämisestä ja keskeisistä johtopäätöksistä. Jos kunnan taseessa on kattamatonta alijäämää, toimintakertomuksessa on esitettävä selvitys talouden tasapainotuksen toteutumisesta tilikaudella sekä voimassa olevan taloussuunnitelman riittävyydestä talouden tasapainottamiseksi.

Tilintarkastajan tehtävät ja raportointivelvollisuus

Tilintarkastajan tehtävistä säädetään kuntalain 123 §:ssä ja tilintarkastajan raportointivelvollisuudesta 125 §:ssä. Tilintarkastajan on toukokuun loppuun mennessä tarkastettava julkishallinnon hyvän tilintarkastustavan mukaisesti kunkin tilikauden hallinto, kirjanpito ja tilinpäätös. Tilintarkastajan on tarkastettava, onko kunnan hallintoa hoidettu lain ja valtuuston päätösten mukaisesti, antavatko kunnan tilinpäätös ja siihen kuuluva konsernitilinpäätös tilinpäätöksen laatimista koskevien säännösten ja määräysten mukaisesti oikeat ja riittävät tiedot kunnan tuloksesta, taloudellisesta asemasta, rahoituksesta ja toiminnasta, ovatko valtionosuuksien perusteista annetut tiedot oikeat sekä onko kunnan sisäinen valvonta ja riskienhallinta sekä konsernivalvonta järjestetty asianmukaisesti.

Tilintarkastajan tulee noudattaa valtuuston ja tarkastuslautakunnan antamia ohjeita, jolleivät ne ole ristiriidassa lain, hallintosäännön tai julkishallinnon hyvän tilintarkastustavan kanssa. Havaitsemistaan olennaisista epäkohdista tilintarkastajan on ilmoitettava viipymättä kunnanhallitukselle annettavassa tilintarkastuspöytäkirjassa. Tilintarkastuspöytäkirja annetaan tiedoksi tarkastuslautakunnalle. Tilintarkastajan on annettava valtuustolle kultakin tilikaudelta kertomus, jossa esitetään tarkastuksen tulokset. Kertomuksessa on myös esitettävä, onko tilinpäätös hyväksyttävä ja voidaanko toimielimen jäsenelle ja asianomaisen toimielimen tehtäväalueen johtavalle viranhaltijalle (tilivelvollinen) myöntää vastuuvapaus. Jos tilintarkastaja havaitsee, että kunnan hallintoa ja taloutta on hoidettu vastoin lakia tai valtuuston päätöksiä, eikä virhe tai aiheutunut vahinko ole vähäinen, tilintarkastuskertomuksessa on tehtävä asiasta tilivelvolliseen kohdistuva muistutus. Muistutusta ei voida kohdistaa valtuustoon. Tarkastuslautakunnan on hankittava tilintarkastuskertomuksessa tehdystä muistutuksesta asianomaisen selitys sekä kunnanhallituksen lausunto. Valtuusto päättää toimenpiteistä, joihin tarkastuslautakunnan valmistelu, tilintarkastuskertomus ja siinä tehty muistutus antavat aihetta. Hyväksyessään tilinpäätöksen valtuusto päättää vastuuvapaudesta tilivelvollisille.

Arviointimenettely

Kuntalaissa on säännökset erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettelystä ja arviointimenettelystä kuntayhtymässä.

Kuntalain 118 §:n mukaan erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettelyssä kunnan ja valtion tulee yhdessä selvittää kunnan mahdollisuudet turvata asukkailleen lainsäädännössä edellytetyt palvelut sekä ryhtyä toimenpiteisiin palvelujen edellytysten turvaamiseksi. Menettely voidaan käynnistää valtiovarainministeriön päätöksellä kunnan talouden eräiden tunnuslukujen perusteella. Kuntalain tarkoittaman arviointimenettelyn seurauksena valtioneuvosto voi käyttää kuntarakennelain 18 § 3 momentissa tarkoitettua päätösvaltaa ja päättää kuntajaon muuttamisesta muutoksen kohteena olevan kunnan tai kuntien valtuustojen vastustuksesta huolimatta, jos muutos on välttämätön erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi ja 4 §:ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät.

Arviointimenettely voidaan säännöksen mukaan käynnistää, jos kunta ei ole kattanut kunnan taseeseen kertynyttä alijäämää kuntalain 110 §:n 3 momentissa säädetyssä määräajassa. Arviointimenettely voidaan lisäksi käynnistää, jos asukasta kohden laskettu kertynyt alijäämä on kunnan viimeisessä konsernitilinpäätöksessä vähintään 1 000 euroa ja sitä edeltäneenä vuonna vähintään 500 euroa, tai rahoituksen riittävyyttä tai vakavaraisuutta kuvaavat talouden tunnusluvut ovat kahtena vuonna peräkkäin täyttäneet seuraavat raja-arvot: 1) kunnan konsernituloslaskelman vuosikatteen ja poistojen suhde on alle 80 prosenttia; 2) kunnan tuloveroprosentti on vähintään 2,0 prosenttiyksikköä korkeampi kuin kaikkien kuntien painotettu keskimääräinen tuloveroprosentti; 3) asukasta kohden laskettu kunnan konsernitilinpäätöksen lainojen ja vuokravastuiden määrä ylittää kaikkien kuntien konsernitilinpäätöksen lainojen ja vuokra-vastuiden keskimääräisen määrän vähintään 50 prosentilla; 4) konsernitilinpäätöksen laskennallinen lainanhoitokate on alle 0,8.

Arviointimenettelyssä selvityksen tekee arviointiryhmä, jonka jäsenistä yhden nimeää valtiovarainministeriö ja yhden kunta. Valtiovarainministeriö nimeää kuntaa kuultuaan ryhmän puheenjohtajaksi kunnasta ja ministeriöstä riippumattoman henkilön. Ryhmä tekee ehdotuksen kunnan asukkaiden palvelujen turvaamiseksi tarvittavista toimenpiteistä.

Arviointimenettelyä koskevaa sääntelyä on viime vuosina kehitetty sekä käynnistämisen edellytysten muutoksilla, että toimenpiteiden vaikuttavuuden lisäämiseksi kunnan ja valtioneuvoston päätöksentekoa koskevilta osilta. Sääntelyä täsmennettiin edellisen kerran 26.5.2021 voimaan tulleella kuntalain muutoksella (419/2021) siten, että laissa säädetään tarkemmin toimenpideohjelman käsittelystä kunnassa sekä siihen liittyvästä raportoinnista valtiovarainministeriölle.

Kuntalain 119 §:n mukaan, jos kuntayhtymä ei ole kattanut kuntayhtymän taseeseen kertynyttä alijäämää 110 §:n 3 säädetyssä määräajassa, valtiovarainministeriö voi määrätä kuntayhtymää ja sen jäsenkuntia kuultuaan riippumattoman selvityshenkilön, jonka tehtävänä on laatia ehdotus kuntayhtymän talouden tasapainottamista koskevaksi kuntayhtymän ja jäsenkuntien väliseksi sopimukseksi. Selvityshenkilön tulee ehdotusta laatiessaan kuulla kuntayhtymää ja jäsenkuntia. Kuntayhtymän ylintä päätösvaltaa käyttävän toimielimen ja jäsenkuntien valtuustojen on käsiteltävä selvityshenkilön ehdotus sopimukseksi. Jäsenkunnat voivat hyväksyä sopimuksen kuntalain 57 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla. Sopimus on annettava valtiovarainministeriölle tiedoksi. Kuntayhtymän ja jäsenkuntien talousarviot ja -suunnitelmat on laadittava siten, että ne toteuttavat sopimusta. Kuntayhtymän toimintakertomuksessa on esitettävä selvitys sopimuksen toteutumisesta ja riittävyydestä tilikaudella. Kuntayhtymän on saatettava selvitys valtiovarainministeriön tietoon tilikautta seuraavan vuoden kesäkuun loppuun mennessä.

Kuntien yhteistoiminta

Kuntien julkisoikeudellisen yhteistoiminnan muodot ovat kuntalain 49 §:n mukaan kuntayhtymä, yhteinen toimielin, sopimus viranomaistoiminnan hoitamisesta sekä yhteinen virka. Kuntayhtymien julkisoikeudellisen yhteistoiminnan muotoja ovat yhteinen virka, sopimus viranomaistehtävän hoitamisesta sekä liikelaitoskuntayhtymä.

Kunnat voivat myös tehdä yksityisoikeudellista yhteistyötä keskenään, kuten esimerkiksi perustaa osakeyhtiöitä.

Kuntayhtymä

Kuntayhtymä perustetaan kuntalain 55 §:n mukaisesti kuntien välisellä valtuustojen hyväksymällä perussopimuksella. Kuntalain 56 §:ssä säädetään perussopimuksessa sovittavien asioiden vähimmäissisällöstä.

Kuntayhtymän toimielimistä säädetään kuntalain 58–61 §:ssä. Kuntayhtymän päätösvaltaa käyttää yhtymävaltuusto tai yhtymäkokous. Yhden toimielimen kuntayhtymässä päätösvalta jakautuu jäsenkunnille ja kuntayhtymän toimielimelle laissa säädetysti ja perussopimuksessa sovituin tavoin. Kuntayhtymällä voi olla myös muita perussopimuksessa sovittuja toimielimiä.

Kuntalain 58 §:n 3 momentin mukaan kuntayhtymän muiden kuin ylimpien toimielinten kokoonpano on sovitettava sellaiseksi, että se vastaa jäsenkuntien valtuustoissa edustettuina olevien eri ryhmien kuntavaaleissa saamaa ääniosuutta kuntayhtymän alueella vaalilaissa (714/1998) säädetyn suhteellisuusperiaatteen mukaisesti. Poliittisen suhteellisuuden vaatimusta sovelletaan kaikkiin muihin kuntayhtymän toimielimiin kuin yhtymävaltuustoon, yhtymäkokoukseen ja yhden toimielimen kuntayhtymän yhtymähallitukseen. Kuntien on kuitenkin mahdollista sopia perussopimuksessa, että myös yhtymävaltuuston kokoonpano tulee sovittaa poliittisen suhteellisuusperiaatteen mukaiseksi. Sen sijaan yhtymäkokouksessa suhteellisuusperiaatteen noudattaminen ei ole käytännössä mahdollista, koska jäsenkuntien edustajat valitaan kokouskohtaisesti.

Kuntalain 61 §:n mukaan yhden toimielimen kuntayhtymän ainoa toimielin vastaa kuntayhtymän toiminnasta, hallinnosta ja taloudesta. Yleensä tällainen toimielin on yhtymähallitus. Jäsenkuntien päätösvaltaan kuuluu toimielimen jäsenten valinta, tarkastuslautakunnan jäsenten ja tilintarkastusyhteisön valinta sekä tilinpäätöksen hyväksymisestä ja vastuuvapaudesta päättäminen.

Kuntalain 117 §:n mukaan kuntayhtymän sellaisten menojen rahoituksesta, joita ei muuten saada katetuiksi, vastaavat jäsenkunnat siten kuin kuntien välisestä vastuunjaosta on perussopimuksessa sovittu.

Perussopimuksessa on sovittava yhtymävaltuuston, yhtymäkokouksen taikka muun ylintä päätösvaltaa käyttävän toimielimen jäsenten lukumäärästä sekä siitä, miten jäsenkuntien välinen äänivalta jakautuu ja mikä on äänivallan jakautumisen peruste. Kullakin jäsenellä voi olla yksi ääni tai äänivalta voi vaihdella. Äänivallan jakautumisen perusteesta on sovittava. Yleensä äänivallan jakautumisen perusteena on käytetty asukaslukua, osuutta peruspääomasta tai esimerkiksi kuntayhtymän palvelujen käyttöä tietyllä aikavälillä. Koska äänivallan perusteiden mukaan määräytyvä äänimäärä voi vaihdella olosuhteiden muuttuessa, ei perussopimuksessa voida suoraan sopia jäsenkuntien äänimääristä. Lähtökohtaisesti perussopimuksessa voidaan sopia kuitenkin äänivallan rajoituksista, jolloin suuren jäsenkunnan määräävää asemaa kuntayhtymän päätöksenteossa voidaan rajoittaa. Ilman äänivallan rajoitusta voisi joissain tilanteissa olla mahdollista, että yksi kunta saisi kuntayhtymästä kirjanpitolain mukaisen määräysvallan ja kuntayhtymästä tulisi osa kyseisen kunnan kuntakonsernia kuntalain 6 §:n tarkoittamalla tavalla. Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään vakiintuneesti katsonut, että kuntayhtymissä noudatettava päätöksentekojärjestelmä ei saa antaa yksittäiselle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan mahdollistavaa asemaa (PeVL 67/2014 vp, s. 5, PeVL 75/2014 vp, s. 6).

Kuntalain 62 §:n mukaan jäsenkunta voi erota kuntayhtymästä. Jos muuta ei ole perussopimuksessa sovittu, eroaminen tapahtuu kalenterivuoden päättyessä jäsenkunnan ilmoitettua eroamisesta vähintään vuotta aikaisemmin. Jäsenkunnalla on oikeus erota vapaaehtoiseen yhteistoimintaan perustuvasta kuntayhtymästä. Lakisääteiseen yhteistoimintaan perustuvasta yhteistoiminnasta eroaminen ei ole mahdollista, jos yhteistoimintaan kuuluvista jäsenkunnista on säädetty tai lain nojalla päätetty. Kuntayhtymän perussopimuksessa tulee olla määräykset kuntayhtymästä eroavan jäsenkunnan ja toimintaa jatkavien jäsenkuntien asemasta. Perussopimuksessa on sovittava ainakin siitä, miten eroavan ja toimintaa jatkavien jäsenkuntien väliset taloudelliset suhteet ratkaistaan eroamisen yhteydessä.

Kuntayhtymän perussopimuksen muuttamisesta säädetään 57 §:ssä. Jos perussopimuksessa ei ole toisin sovittu, perussopimusta voidaan muuttaa, jos vähintään kaksi kolmannesta jäsenkunnista sitä kannattaa ja niiden asukasluku on vähintään puolet kaikkien jäsenkuntien yhteenlasketusta asukasluvusta. Lakisääteisessä yhteistoiminnassa jäsenkuntaa ei kuitenkaan voida ilman suostumustaan velvoittaa osallistumaan uusien vapaaehtoisten tehtävien hoitamiseen ja näistä aiheutuviin kustannuksiin.

Vastuukunta

Kunta voi kuntalain 51 §:n mukaisesti hoitaa tehtävää yhden tai useamman kunnan puolesta siten, että kunnilla on yhteinen toimielin, joka vastaa tehtävän hoitamisesta. Tehtävää hoitavaa kuntaa kutsutaan vastuukunnaksi. Kunnat voivat sopia, että muut kunnat valitsevat osan yhteisen toimielimen jäsenistä. Yhteinen toimielin on vastuukunnan valtuuston ja kunnanhallituksen alainen toimielin ja sen alaisena toimiva organisaatio on osa vastuukunnan organisaatiota. Yhteisestä toimielimestä tehdään kuntien välillä sopimus, jossa on sovittava kuntalain 52 §:n mukaan muun muassa tehtävistä sekä tarvittaessa tarkoitetun järjestämisvastuun siirtymisestä.

Yhteistoiminnassa ei edellytetä, että jokaisella yhteistoimintaan osallistuvalla kunnalla olisi edustus toimielimessä. Kuntalakia muutettiin pian sen säätämisen jälkeen siten, että myöskään lakisääteisessä yhteistoiminnassa ei edellytetä, että jokaisella yhteistoimintaan osallistuvalla kunnalla olisi vähintään yksi edustaja tehtävän hoitamisesta vastaavassa toimielimessä. Kunnan vaikuttamista voidaan tarvittaessa turvata myös muilla menettelyillä yhteistoimintaa koskevassa sopimuksessa.

Yhteistä toimielintä koskevassa sopimuksessa on kuntalain 52 §:n mukaisesti sovittava ainakin yhteisen toimielimen tehtävistä sekä tarvittaessa 8 §:ssä tarkoitetun järjestämisvastuun siirtymisestä, yhteisen toimielimen kokoonpanosta ja muiden kuntien oikeudesta valita toimielimen jäseniä, kustannusten perusteista ja jakautumisesta sekä sopimuksen voimassaolosta ja irtisanomisesta. Sopimuksessa voidaan myös sopia siitä, ettei vastuukunnan kunnanhallituksella ole oikeutta ottaa yhteisen toimielimen päättämää asiaa käsiteltäväkseen. Yhteistä toimielintä koskeva sopimus voidaan sopia olemaan voimassa toistaiseksi tai määräajan.

Yhteinen virka

Kunnat ja kuntayhtymät voivat kuntalain 53 §:n mukaan yhtäpitävillä päätöksillä perustaa yhteisiä virkoja. Viranhaltija on virkasuhteessa kaikkiin kyseisiin kuntiin ja kuntayhtymiin. Järjestelyssä mukana olevien kuntien ja kuntayhtymien on sovittava ainakin työnantajan velvoitteiden hoitamisesta vastaavasta kunnasta tai kuntayhtymästä sekä kustannusten perusteista ja jakautumisesta. Perustamisesta tulee päättää kaikkien järjestelyyn osallistuvien tahojen yhtäpitävin päätöksin.

Sopimus viranomaistehtävän hoitamisesta

Kuntalain 54 §:n mukaan kunnalle, kuntayhtymälle tai sen viranomaiselle laissa säädetty tehtävä, jossa toimivaltaa voidaan siirtää viranhaltijalle, voidaan sopimuksella antaa virkavastuulla toisen kunnan tai kuntayhtymän viranhaltijan hoidettavaksi. Sopimukseen on otettava tarpeelliset määräykset ainakin tehtävän sisällöstä, tehtävän hoidon seurannasta, kustannusten perusteista ja jakautumisesta sekä sopimuksen voimassaolosta ja irtisanomisesta. Muotoutuneen soveltamiskäytännön mukaisesti tehtävä voi sisältää myös julkisen vallan käyttöä ja tehtävän hoitaminen virkavastuulla sisältää myös mahdollisen esittelytehtävän toimielimelle. Sopimus voidaan tehdä myös kunnan ja kuntayhtymän välisenä.

Työvoimapalveluiden järjestämisvastuun siirtoa koskevan uudistuksen tavoitteena on kasvat-taa työllisyyttä edistämällä työn kysyntää ja tarjontaa valtion ja kuntien välisellä yhteistyöllä sekä vahvistaa alueiden elinvoimaa ja kilpailukykyä asiakaslähtöisillä palveluilla hyödyntämällä kuntaekosysteemin mahdollisuuksia. Yksi uudistuksen keskeisistä elementeistä on kannustava rahoitusmalli. Tavoitteena on laajentaa kuntien vastuuta työttömyysetuuksien rahoituksesta siten, että rahoitusvastuu kannustaa kuntaa huolehtimaan alueen työllisyydestä sekä järjestämään työttömille työnhakijoille mahdollisimman tehokkaasti palveluja, jotka johtavat työllistymiseen. Uudistuksella tavoitellaan 7 000–10 000 henkilön työllisyysvaikutusta.

4.1 Keskeiset ehdotukset

4.1.1 Julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen järjestämisvastuun uudistaminen

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki työvoimapalveluiden järjestämisestä, jossa säädettäisiin kunnan järjestämistä julkisista työvoimapalveluista ja niihin liittyvistä tehtävistä. Nykyinen laki julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta kumottaisiin.

Vastuu työnhakijoille ja yrityksille ja muille työnantajille tarjottavista työvoimapalveluista siirrettäisiin pääosin kuntien vastuulle. Työvoimapalveluiden järjestäminen ja muut työvoimapalveluihin liittyvät lakisääteiset tehtävät muodostaisivat kunnille uuden valtionosuustehtävän. Työttömyysetuuksien rahoitusvastuita uudistettaisiin siten, että kunnan rahoitusvastuu laajenisi työmarkkinatuen lisäksi koskemaan peruspäivärahan ja ansiopäivärahan perusosaa. Lisäksi rahoitusvastuu alkaisi nykyistä työmarkkinatuen rahoitusvastuuta aikaisemmin ja kasvaisi portaittain työttömyyden pitkittyessä. Kunnan rahoitusvastuu ei myöskään katkeaisi työttömyysturvalaissa tarkoitettuun työllistymistä edistävään palveluun osallistumisen ajalta kuten nykyisin. Työvoimapalveluiden järjestämisvastuun siirtyessä kunnille, kunnilla olisi nykyistä paremmat mahdollisuudet vaikuttaa työttömyysetuuksista syntyvään rahoitusvastuuseen järjestämällä työttömille palveluja, jotka johtavat työllistymiseen avoimille työmarkkinoille.

Valtiolla olisi jatkossakin kokonaisvastuu työllisyydestä ja työvoimapalvelujärjestelmän valtakunnallisesta toimivuudesta. Valtio vastaisi kuntien työllisyydenhoidon tehokkuuden seurannasta ja arvioinnista sekä laillisuusvalvonnasta. Valtio tarjoaisi työvoimapalveluihin liittyvät valtakunnalliset tietojärjestelmäpalvelut sekä ylläpitäisi valtakunnallisia tietovarantoja.

Valtion paikallisviranomaisina toimivat työ- ja elinkeinotoimistot lakkautettaisiin ja niiden nykyisin hoitamat tehtävät, joita ei ehdoteta siirrettäväksi kunnille, sijoitettaisiin valtionhallinnon sisällä uudelleen pääosin KEHA-keskuksen tehtäviksi. Poikkeuksena olisivat työ- ja elinkeinotoimiston nykyisin hoitamat työntekijän oleskeluluvan osalupaan liittyvät tehtävät, jotka siirrettäisiin Maahanmuuttovirastolle.

Laki työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta kumottaisiin ja korvattaisiin uudella lailla työllistymisen monialaisesta edistämisestä, jossa säädettäisiin myös nuorten työllistymistä edistävästä monialaisen tuen yhteispalvelusta.

4.1.2 Julkisten työvoimapalveluiden järjestämisvastuu

Järjestämisvastuun kriteerit

Työvoimapalveluiden järjestämisestä annettavassa laissa säädettäisiin kuntien työvoimapalveluiden järjestämisvastuusta. Vastuu työvoimapalveluiden järjestämisestä olisi jatkossa kunnilla. Kunta voisi järjestää palvelut itsenäisesti, jos sen työvoiman määrä olisi vähintään 20 000 henkilöä. Kaikkien sellaisten kuntien, joiden työvoiman määrä jää alle 20 000 henkilön tulisi sopia tehtävän hoitamisesta yhteistoiminnassa jonkin muun tai muiden kuntien kanssa. Yhteistoiminnasta sopivien kuntien yhteisen työvoiman määrän tulisi olla vähintään 20 000 henkilöä. Työllisyyden hoitamiseksi perustettua yhteistoiminta-aluetta kutsuttaisiin työllisyysalueeksi.

Työvoiman määrällä tarkoitettaisiin Tilastokeskuksen työssäkäyntitilastoon perustuvaa työvoiman määrää. Työssäkäyntitilasto on vuositilasto, jossa määritellään kunkin kunnan työvoima, joka koostuu 18-74 vuotiaista kunnan asukkaista, jotka ovat pääasiallisen toimintansa mukaan työllisiä tai työttömiä. Työvoiman määrälle asetettaisiin 20 000 henkilön alaraja, jotta järjestämisvastuullisilla tahoilla olisi riittävät resurssit tehtävän hoitamiseen. Tällä turvattaisiin osaltaan palveluiden yhdenvertaista saatavuutta eri alueilla. Palvelujen turvaaminen liittyy olennaisesti järjestäjän taloudellisiin ja henkilöstöresursseihin. Asetetun alarajan avulla pyritään välttämään julkisten palvelujen organisoinnissa päällekkäisiä rakenteita ja sitä kautta talouden kannalta epäedullisia seurauksia.

Riittävän työvoimapohjan lisäksi työllisyysalueelta edellytettäisiin, että se muodostaa maantieteellisesti yhtenäisen alueen, joka on työssäkäynnin ja työmarkkinoiden kannalta toimiva. Työllisyyspalveluiden järjestämisen kannalta on olennaista, että alue on työssäkäynnin ja työmarkkinoiden kannalta yhtenäinen mahdollistaen muun muassa asioinnin ja pendelöinnin kuntien välillä. Yhtenäinen alue varmistaisi työnhakija-asiakkaiden lähipalveluiden ja saavutettavuuden ja loisi mahdollisuuden sovittaa työnhakija-asiakkaiden palveluprosessi yhteen alueeseen kuuluvien kuntien muiden toimintojen, erityisesti elinvoima- ja osaamispalvelujen kanssa. Elinvoimatehtävät sekä paikallistuntemuksen näkökulma koskisivat yhtä kuntaa laajempaa aluetta. Alue muodostaisi myös asukkaiden näkökulmasta yhtenäisen kokonaisuuden. Kuntalaisilla voi olla asuinpaikka ja työpaikka eri kunnissa ja käytännössä yksityiset ja julkiset palvelut voivat olla muussa kuin asuinkunnassa. Alueen tulisi olla asukkaiden ja yritysten kannalta yhtenäinen toiminnallinen kokonaisuus työssäkäynnin sekä asumismahdollisuuksien, palveluiden saatavuuden ja esimerkiksi joukkoliikenteen sujuvuuden suhteen.

Työllisyysalueen kuntien yhteistoiminnassa on kysymys kuntien lakisääteisestä yhteistoiminnasta. Kuntalain 8 §:n mukaan lakisääteisessä yhteistoiminnassa järjestämisvastuu on kunnan puolesta toisella kunnalla tai kuntayhtymällä. Työllisyysalueen muodostavien kuntien tulisi siten sopia kuntalain 51 §:ssä tarkoitetulla tavalla tehtävän antamisesta vastuukunnan hoidettavaksi tai perustaa tehtävän hoitamista varten mainitun lain 55 §:ssä tarkoitettu kuntayhtymä. Kuntalain 8 §:n mukaan kunta vastaa tehtäviensä rahoituksesta, vaikka järjestämisvastuu on siirretty toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle. Työllisyysalueen muodostavien kuntien tulisi sopia keskenään tehtävän hoitamisesta aiheutuvien kustannusten jaosta.

Vastuu työvoimapalveluiden järjestämisestä voisi siten olla yksittäisellä kunnalla omalla alueellaan tai yhdellä työllisyysalueen kunnalla tai kuntayhtymällä kaikkien työllisyysalueen kuntien puolesta. Työllisyysalueen kuntien tulisi toimittaa työ- ja elinkeinoministeriölle sopimus yhteisestä toimielimestä (vastuukuntamalli) tai kuntayhtymän perussopimus kahden viikon kuluessa sopimuksen hyväksymisestä. Myös kunnan, joka järjestämisvastuulle säädettyjen edellytysten täyttyessä päättäisi järjestää työvoimapalvelut itsenäisesti, tulisi toimittaa päätös asiasta työ- ja elinkeinoministeriölle kahden viikon kuluessa päätöksen tekemisestä. Kuntien tulisi toimittaa edellä mainitut sopimukset tai päätös kuitenkin viimeistään 31.10.2023.

Jos kunnan tai työllisyysalueen muodostavien kuntien työvoiman määrässä tapahtuisi muutoksia siten, että kunta tai työllisyysalue ei enää täytä vaadittua 20 000 henkilön työvoimapohjaa, kunnan tai työllisyysalueen kuntien tulisi ryhtyä toimenpiteisiin. Jotta järjestämisvastuussa ei tapahtuisi äkkinäisiä muutoksia, toimenpiteisiin tulisi ryhtyä viimeistään siinä vaiheessa, kun työvoiman määrä kolmen peräkkäisen kalenterivuoden lopussa olisi alittanut 20 000. Itsenäisesti järjestämisvastuuta hoitaneen kunnan tulisi sopia yhteistyöstä jonkin muun kunnan tai työllisyysalueen kanssa. Työllisyysalueen työvoiman määrän laskiessa työllisyysalueen kuntien tulisi sopia jonkin kunnan liittämisestä työllisyysalueeseen tai työllisyysalueiden yhdistämisestä. Uusi työllisyysalue tulisi muodostaa siten, että sopimus olisi voimassa tarkasteluajankohtaa seuraavan toisen vuoden alusta lukien. Järjestämisvastuussa tapahtuvista muutoksista tulisi myös ilmoittaa työ- ja elinkeinoministeriölle toimittamalla ministeriölle sopimus yhteisestä toimielimestä tai kuntayhtymän perussopimus kahden viikon kuluessa sopimuksen hyväksymisestä.

Valtioneuvoston oikeus päättää työllisyysalueista

Laissa säädettäisiin valtioneuvostolle oikeus päättää kunnan kuulumisesta työllisyysalueeseen, jos jokin kunta, jonka työvoiman määrä on alle 20 000, jäisi jostain syystä työllisyysalueiden ulkopuolelle. Kysymyksessä olisi niin sanottu perälautasääntely, jolla varmistettaisiin lain edellytykset täyttävien järjestämisvastuutahojen muodostumista.

Valtioneuvostolla olisi viimekätinen päätösvalta myös tilanteessa, jossa kuntien sopiman työllisyysalueen työvoiman määrä olisi alle 20 000 tai työllisyysalue ei muodostaisi maantieteellisesti yhtenäistä, työmarkkinoiden ja työssäkäynnin kannalta toimivaa aluetta eikä valtioneuvosto olisi myöntänyt voimaanpanolain 4 §:ssä tarkoitettua poikkeusta. Lisäksi valtioneuvoston päätösvalta liittyisi tilanteisiin, joissa kunnan tai työllisyysalueen työvoiman määrä on kolmena peräkkäisenä vuonna alittanut vaaditun määrän, eikä kunta tai työllisyysalue ole säädettyyn aikaan mennessä toimittanut uutta edellytykset täyttävää sopimusta työ- ja elinkeinoministeriölle. Valtioneuvostolla olisi päätösvalta myös niissä tilanteissa, joissa kunta, jonka työvoiman määrä on alle 20 000, eroaa työllisyysalueesta eikä sovi liittymisestä toiseen työllisyysalueeseen, tai työllisyysalue ei kunnan tai kuntien eroamisen seurauksena enää täytä järjestämisvastuun edellytyksiä.

Valtioneuvostolla olisi päätösvalta myös silloin, jos työvoimaviranomaisen kyky järjestää työvoimapalveluiden järjestämisestä annettavassa laissa tarkoitettuja työvoimapalveluja olisi merkittävästi heikentynyt muutoin kuin tilapäisesti työ- ja elinkeinoministeriön käynnistämässä neuvottelumenettelyssä laaditusta toimintasuunnitelmasta huolimatta. Tilannetta arvioitaisiin kokonaisarviointina, jossa tarkasteltaisiin palvelujen järjestämiskykyä ja toteutumista. Valtiovarainministeriö osallistuisi edellä tarkoitettuun neuvottelumenettelyyn sekä kokonaisarviointiin.

Valtioneuvoston toimivaltaan kuuluisi edellä mainituissa tilanteissa päättää myös kustannusten jaosta, hallintomallista, virkojen ja tehtävien järjestämisen perusteista ja muista yhteistoiminnan järjestämiseksi välttämättömistä asioista, joista kunnat eivät ole sopineet. Valtioneuvoston olisi kuultava ennen päätöksentekoa asianomaisia kuntia ja työllisyysalueen kuntia. Valtioneuvoston päätös yhteistoiminnan ehdoista olisi voimassa, kunnes asianomaiset kunnat toisin sopivat. Valitusoikeus valtioneuvoston päätöksestä määräytyisi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaisesti. Valtioneuvoston päätös voitaisiin kuitenkin panna täytäntöön muutoksenhausta huolimatta.

Valtioneuvostolla olisi päätösvalta myöntää hakemuksesta poikkeus järjestämisvastuulle asetetuista vaatimuksista. Valtioneuvosto voisi antaa kunnalle tai työllisyysalueen muodostaville kunnille luvan järjestää työvoimapalveluita, vaikka kunnan tai työllisyysalueen muodostavien kuntien työvoiman määrä alittaisi 20 000 henkilöä, jos työvoimapalvelujen järjestämisen edellyttämän toiminnallisen kokonaisuuden muodostaminen ei saaristoisuuden tai pitkien etäisyyksien vuoksi olisi muutoin tarkoituksenmukaista tai jos se olisi tarpeen suomen- tai ruotsinkielisten asukkaiden kielellisten oikeuksien turvaamiseksi, saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskevien oikeuksien turvaamiseksi tai jos työllisyysalueen muodostaminen muutoin edellyttäisi useamman työssäkäyntialueen yhdistämistä. Työssäkäyntialueella tarkoitettaisiin Tilastokeskuksen tilastolliseen luokitukseen perustuvia työssäkäyntialueita. Poikkeuslupa voitaisiin myöntää myös, jos sen myöntäminen olisi alueelliset, palvelujen järjestämistä koskevat ratkaisut, palvelujen tarve, palvelujen kustannukset sekä muut palvelujen järjestämiseen liittyvät tekijät huomioon ottaen muusta erityisestä perusteltua, jos työvoimapalvelujen järjestämiseksi olisi tehty sopimus tai päätös sekä työvoimapalvelujen järjestämisestä annettavan lain 15 §:n 4 momentissa tarkoitettu suunnitelma, joka turvaa riittävän palvelutason. Poikkeusluvan myöntämisen yleisenä edellytyksenä olisi, että kunta tai työllisyysalueen muodostavat kunnat olisivat osoittaneet riittävät taloudelliset ja henkilöstöresurssit työllisyyspalvelujen järjestämiseksi eikä alueen tai muun työllisyysalueen palvelutaso poikkeuksen seurauksena merkittävästi heikkenisi.

Poikkeusmahdollisuus liittyisi järjestämisvastuun siirtoon ja siitä säädettäisiin erillisessä voimaanpanolaissa. Poikkeamista koskevat hakemukset tulisi toimittaa viimeistään 31.10.2023.

Työvoimaviranomainen ja velvollisuus tarjota työvoimapalveluja

Työvoimapalvelujen järjestämisestä vastuussa olevasta kunnasta tai kuntayhtymästä käytettäisiin laissa käsitettä työvoimaviranomainen. Työvoimaviranomaisen tulisi tarjota palveluja henkilöasiakkaille, joilla on koti- tai toimipaikka työvoimaviranomaisen toimialueella eli kyseissä kunnassa tai työllisyysalueella. Jos henkilöllä ei ole kotikuntaa Suomessa tai hänen kotikuntansa on Ahvenanmaan maakunnassa, palvelujen tarjoamisesta vastuussa oleva taho määräytyisi henkilön pääasiallisen oleskelupaikkakunnan mukaan.

Henkilöasiakas voisi hakea palvelua myös muulta kuin kotikuntansa mukaan määräytyvältä työvoimaviranomaiselta, jos hän asuu tai oleskelee muussa kunnassa tai muun työllisyysalueen kunnassa säännönmukaisesti tai pitempiaikaisesti työn, opiskelun, vapaa-ajan vieton, lähiomaisen tai muun läheisen asumisen tai muun vastaavan syyn vuoksi. Näissä tilanteissa kotikunnalla olisi velvollisuus korvata palveluista aiheutuvat kustannukset palvelut tarjoavalle työvoimaviranomaiselle. Henkilöasiakas voisi kuitenkin pääsääntöisesti hakeutua myös muun kuin kotikuntansa mukaan määräytyvän työvoimaviranomaisen järjestämään työvoimakoulutukseen, jolloin kotikunta olisi velvollinen korvaamaan koulutuksesta aiheutuvat kustannukset. Työvoimaviranomainen voisi vain erityisestä syystä rajoittaa työvoimakoulutukseen osallistumista kotikunnan perusteella. Henkilöasiakas voisi myös hakeutua ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa tarkoitettuun työvoimakoulutukseen siitä riippumatta, mikä työvoimaviranomainen on sopinut koulutuksen järjestämisestä. Edellä kuvatussa tilanteessa kotikunnalle ei aiheutuisi korvattavia kustannuksia.

Työvoimaviranomaisella olisi velvollisuus tarjota palveluja työnantaja-asiakkaille näiden koti- tai toimipaikasta riippumatta. Yritykset ja muut työnantajat voisivat siten asioida haluamassaan työvoimaviranomaisessa. Esimerkiksi muutosturvatilanteissa työvoimaviranomaisen tehtävänä olisi tarvittaessa huolehtia työvoimaviranomaisten välisestä yhteistyöstä.

Työvoimaviranomaiseen sovellettaisiin kielilakia. Kielilaista poiketen henkilöasiakkaalla olisi kuitenkin oikeus käyttää työvoimaviranomaisessa omaa kieltään, suomea tai ruotsia, siitä riippumatta, onko työvoimaviranomainen yksi- vai kaksikielinen. Lisäksi henkilöasiakkaalla olisi kielellisten oikeuksien turvaamiseksi oikeus asioida myös muun kuin kotikuntansa mukaan määräytyvässä työvoimaviranomaisessa. Edellä mainitut poikkeukset kielilakiin olisivat tarpeellisia perusoikeuksiin sisältyvien kielellisten oikeuksien turvaamiseksi, koska valtion ja kuntien viranomaisten kielellinen asema on erilainen.

4.1.3 Kunnille siirtyvien tehtävien rahoitus

Kuntien järjestämisvastuulle siirrettävät työvoimapalvelut säädettäisiin kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain mukaisiksi valtionosuustehtäviksi. Kyseessä on kunnille uusi valtionosuustehtävä, johon myönnettäisiin täysimääräinen rahoitus. Kunnille siirtyvien työvoimapalveluiden kustannukset ovat vuoden 2022 talousarvion tasossa karkeasti arvioiden vajaat 700 miljoonaa euroa sisältäen 70 miljoonan euron lisäyksen pohjoismaiseen työnhaunmalliin. Siirtyvän rahoituksen määrä täsmentyy julkisen talouden suunnitelmien ja valtion talousarvioesitysten valmistelun yhteydessä.

Siirtyvien työvoimapalveluiden rahoitus kohdennettaisiin valtionosuuksien kustannuspohjaan kahdella eri kriteerillä: tehtävien arvioiduista kustannuksista 50 prosenttia kohdennettaisiin työttömien määrän perusteella ja 50 prosenttia 18—64-vuotiaiden asukkaiden määrän perusteella. Kotoutumiskoulutuksen arvioidut kustannukset kohdennettaisiin kuitenkin vieraskielisyyden perusteella, lukuun ottamatta kansainvälistä suojelua saavien ja heihin rinnastettavien henkilöiden kotoutumiskoulutusta, johon kunnille osoitettaisiin erillinen laskennallinen korvaus.

Työikäisen väestön eli 18–64-vuotiaiden asukkaiden määrä ja työttömien määrä olisivat uusia valtionosuuskriteerejä. Työttömien määrä laskettaisiin niin sanotun laajan työttömyyden käsitteen mukaisesti, jolloin myös työvoimapalveluihin osallistuvat luetaan mukaan työttömien määrään. Valtionosuusjärjestelmään sisältyvä työttömyyskerroin säilyisi nykyisellään.

Malliin sisällytettäisiin kahden vuoden siirtymäaika, jolla toteutettaisiin vaiheittainen siirtyminen laskennalliseen valtionosuusrahoitukseen siirtyvien tehtävien osalta. Kunnille siirtyvien tehtävien arvioiduista kustannuksista kohdennettaisiin arvioitujen kuntakohtaisten toteutuneiden kustannusten perusteella 50 prosenttia vuonna 2025 ja 25 prosenttia vuonna 2026. Laskennallisin perustein kohdennettava osuus olisi mainittuina vuosina vastaavasti pienempi. Kolmantena vuonna rahoitus määräytyisi kokonaan laskennallisin kriteerein.

4.1.4 Kunnan vastuu työttömyysetuuksien rahoituksesta

Kunnan vastuuta työttömyysetuuksien rahoituksessa laajennettaisiin. Rahoitusvastuun alkamista varhennettaisiin nykyisestä ja porrastettaisiin siten, että kunnan rahoitusosuus kasvaisi työttömyyden pitkittyessä. Nykyisin kunnan rahoitusvastuu kohdentuu työmarkkinatukeen ja siihen liittyvään lapsikorotukseen. Jatkossa kunta ei osallistuisi työmarkkinatukeen liittyvän lapsikorotuksen rahoittamiseen. Työmarkkinatuen rahoituksen lisäksi kunnalle tulisi vastuuta peruspäivärahan ja ansiopäivärahan perusosan rahoituksesta. Rahoitusvastuu koskisi myös palvelun ajalta maksettavaa työttömyysetuutta. Tämä tarkoittaisi sitä, että kunnan rahoitusvastuu ei katkeaisi työnhakijan siirtyessä palveluun.

Valtio rahoittaisi työmarkkinatuen ja työmarkkinatuen saajan kotikunnan rahoitusosuuden välisen erotuksen. Valtio vastaisi myös työmarkkinatukeen liittyvän lapsikorotuksen ja työllistymistä edistävän palvelun ajalta maksettavan korotusosan rahoituksesta. Peruspäivärahaa rahoitettaisiin peruspäivärahan saajan kotikunnan rahoitusosuuden lisäksi työttömyysvakuutusmaksun tuotoilla ja valtion varoista. Peruspäivärahaan liittyvä lapsikorotus ja työllistämistä edistävän palvelun ajalta maksettava korotusosa rahoitettaisiin työttömyysvakuutusmaksun tuotoilla ja valtion varoista, eikä niihin kohdistuisi kunnan rahoitusosuutta. Palkansaajan ansiopäivärahan rahoitus koostuisi ansiopäivärahan saajan kotikunnan rahoitusosuudesta, valtionosuudesta, Työllisyysrahaston osuudesta ja työttömyyskassan rahoitusosuudesta. Kunnan rahoitusosuus koskisi ansiopäivärahan perusosaa. Työmarkkinatukea ja peruspäivärahaa vastaavasti ansiopäivärahan saajan kotikunta ei osallistuisi ansiopäivärahan saajan saaman lapsikorotuksen tai korotetun ansio-osan rahoitukseen. Lomautusajalta maksettavan ansiopäivärahan rahoitusvastuuta ei muutettaisi. Tämä tarkoittaisi sitä, että jatkossakin lomautusajalta maksettava ansiopäiväraha rahoitettaisiin työttömyysvakuutusmaksujen tuotolla ja työttömyyskassan jäsenmaksulla. Myös työttömyysetuuden lisäpäiväoikeuden rahoitus säilyisi ennallaan.

Kunnan vastuu työttömyysetuuksien rahoituksesta määräytyisi työnhakijalle maksettujen työttömyysetuuspäivien kertymän perusteella. Myös ne päivät, jolloin työnhakija saa soviteltua tai vähennettyä työttömyysetuutta, laskettaisiin kokonaisina päivinä osaksi työttömyysetuuspäivien kertymää. Rahoitusvastuun perusteena oleva kertymä laskettaisiin siten eri tavalla kuin työttömyyspäivärahan enimmäisaikaa kerryttävät päivät. Kertymässä otettaisiin huomioon myös ennen lain voimaan tuloa maksetut työttömyysetuuspäivät.

Rahoitusvastuun perusteena oleva etuuspäivien kertymä nollautuisi työnhakijan täyttäessä työttömyysturvalaissa tarkoitetun työssäoloehdon. Käytännössä tämä tarkoittaa ansiopäivärahana ja peruspäivärahana alkaneiden etuusjaksojen ja näiden enimmäisajan päättymisen jälkeen mahdollisesti seuraavan työmarkkinatukijakson kestojen laskemista yhteen. Sen sijaan työnhakijan siirtyessä työmarkkinatuelta ansiopäivärahalle tai työttömyyspäivärahalle, alkaisi rahoitusvastuun kertymäpäivien laskenta alusta.

Kunnan rahoitusvastuu alkaisi työnhakijan 101. työttömyysetuuspäivästä. Koska työttömyysetuutta maksetaan enintään viideltä päivältä viikossa, tarkoittaisi tämä, että kunnan rahoitusvastuu alkaisi aikaisintaan työnhakijan viidennen työttömyyskuukauden aikana. Kunnan rahoitusosuus olisi 200 maksupäivään saakka kymmenen prosenttia työmarkkinatuen, peruspäivärahan tai ansiopäivärahan perusosan määrästä. Työnhakijan etuuspäivien kertymän ollessa 201-300 päivää, kunnan rahoitusosuus olisi 20 prosenttia, 301–400 etuuspäivän ajalta 30 prosenttia, 401–700 etuuspäivältä 40 prosenttia ja 701 maksupäivästä eteenpäin 50 prosenttia. Korkein, 50 prosentin rahoitusosuus, ei koskisi peruspäivärahaa tai ansiopäivärahan perusosaa, koska työttömyyspäivärahan enimmäisaika on 500 päivää. Jos etuudensaaja siirtyy perus- tai ansiopäivärahalta työmarkkinatuelle, nämä työttömyyspäivärahapäivät luettaisiin mukaan henkilön työttömyysetuuden saannin kestoon. Portaittain nouseva rahoitusvastuu kannustaa kuntia ehkäisemään pitkäaikaistyöttömyyden syntymistä ja kohdentamaan resursseja myös pidempään työttömänä olleisiin.

*Jos työnhakija saa soviteltua tai vähennettyä työttömyysetuutta, kunnan osuus lasketaan sovitellun tai vähennetyn etuuden määrästä

Esitetyssä työttömyysetuuden rahoitusvastuuta koskevassa ratkaisussa kunnille muodostuisi merkittävästi nykyistä enemmän rahoitusvastuuta maahanmuuttajille maksettavasta työmarkkinatuesta. Tämä johtuu siitä, että maahanmuuttajat osallistuvat kotoutumisen alkuvaiheessa usein työllistymistä edistäviin palveluihin, joiden ajalta maksettavan työmarkkinatuen rahoituksesta valtio vastaa. Työmarkkinatuen rahoitukseen tehtäisiin poikkeus, jonka mukaan kunnalla ei olisi rahoitusvastuuta maahanmuuttajien työmarkkinatuesta vuoden ajalta ensimmäisestä kotikuntamerkinnästä. Kansainvälistä suojelua saavien ja heihin rinnastettavien henkilöiden erityisen haavoittuva asema otettaisiin huomioon siten, että valtio kantaisi vastuun työmarkkinatuen kustannuksista edellä mainittua pidempään. Edellä mainittujen henkilöiden osalta valtio vastaisi työmarkkinatuen kustannuksista kolme vuotta ensimmäisestä kotikuntamerkinnästä. Edellä tarkoitetut poikkeukset koskisivat vain työmarkkinatukea. Tästä seuraa, että henkilön maahanmuuttajataustasta huolimatta kunnan rahoitusvastuu koskisi tilanteita, joissa maahanmuuttajalle maksettaisiin perus- tai ansiopäivärahaa.

Kunnan rahoitusosuuden laskutuksen toteuttaminen

Rahoitusvastuun toteuttaminen noudattaisi toimeenpanoperiaatteeltaan kuntien osarahoittamassa työmarkkinatuessa nykyisin noudatettavaa menettelyä, jota on kuvattu edellä kohdassa 2.10. Ansiopäivärahan laskutukseen tarvittavan tietosisällön Kansaneläkelaitos saisi työttömyyskassoilta. Kansaneläkelaitos laskuttaisi kunnalta sen rahoitusosuuden työttömyysetuuksista jälkikäteen. Kansaneläkelaitos tilittäisi ansiopäivärahan rahoitukseen käytettävän osuuden Työllisyysrahastolle.

Kunnan rahoitusvastuun lisääntymisen kompensointi

Työttömyysetuuksien rahoitusvastuun laajentaminen kompensoitaisiin kunnille täysimääräisesti peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmän kautta maksettavalla korvauksella. Kunnan peruspalvelujen valtionosuuteen lisättäisiin euromäärä, jonka yhteismäärä vastaisi työttömyysetuuksien rahoitusvastuun laajentamisesta kunnille koko maan tasolla aiheutuvaa kustannusten lisäystä.

Kunnan työttömyysetuuksien rahoitusvastuun laajentamisen korvauksena kunnan valtionosuuteen tehtäisiin lisäys, joka vastaa työttömyysetuuksien rahoitusvastuun laajentamisesta kunnalle aiheutuvaa kustannusten lisäystä poikkileikkaustilanteessa.

Edellä mainitut korvaukset määritettäisiin vuoden 2023 poikkileikkaustilanteen mukaisilla työttömyysetuuksien maksatustiedoilla. Korvausten määrittämistä varten tiedot tarkistettaisiin vuoden 2024 tasolle ja korvauksissa otettaisiin lisäksi huomioon vuoden 2024 aikana voimaan tulevat työttömyysturvan perusosan suuruuteen säädetyt muutokset. Korvausten kuntakohtaista kohdentumista ei tarkistettaisi jälkikäteen. Korvausten kokonaistaso kuitenkin tarkistettaisiin vuosittain kansaneläkeindeksistä annetun lain mukaisella kansaneläkeindeksillä, jotta niiden taso ei reaalisesti alenisi suhteessa poikkileikkaustilanteeseen. Korvaus olisi toistaiseksi pysyvä elementti osana kuntien peruspalvelujen valtionosuutta. Kunta, joka pystyisi edistämään työttömien työllistymistä ja siten vähentämään työttömyysetuusmenojaan, hyötyisi tästä taloudellisesti.

4.1.5 Työvoimapalveluiden ohjaus ja valvonta

Valtiolla olisi kokonaisvastuu työllisyydestä ja työvoimapalvelujärjestelmän toimivuudesta. Työ- ja elinkeinoministeriö vastaisi työvoimapalvelujen yleisestä ohjauksesta, kehittämisestä ja valvonnasta sekä seurannasta ja arvioinnista.

Työllisyyden edistämiselle asetettaisiin hallituskausittain valtakunnalliset tavoitteet. Valtioneuvosto vahvistaisi tavoitteet työ- ja elinkeinoministeriön esittelystä. Valtakunnallisissa tavoitteissa voitaisiin määritellä tavoitteita työvoimapalveluiden yhdenvertaisen toteutumisen ja vaikuttavuuden edistämiseksi, osaavan työvoiman saatavuudelle ja osaajien maahanmuuton edistämiselle, valtion, kuntien ja työllisyysalueiden sekä muiden toimijoiden väliselle yhteistyölle ja työllisyydenhoidon toiminnan kehittämiselle sekä työvoimapalvelujen tiedonhallinnan ja digitalisaation kehittämiselle. Tavoitteita voitaisiin hallituskauden aikana myös muuttaa työmarkkinatilanteen muuttuessa olennaisesti.

Valtioneuvosto asettaisi työ- ja elinkeinoministeriön yhteyteen työllisyyden edistämisen valtakunnallisen neuvottelukunnan. Neuvottelukunnassa olisivat edustettuina ainakin kunnat, työ- ja elinkeinoministeriö ja muut työllisyysasioiden ohjaamisesta vastaavat ministeriöt. Lisäksi neuvottelukunnassa olisi edustus valtion aluehallinnosta sekä työ- ja elinkeinoelämän järjestöistä.

Neuvottelukunnan tehtävänä olisi tukea työ- ja elinkeinoministeriötä työllisyyden edistämisen ohjaamisessa, seurata ja ennakoida työvoimapalvelujärjestelmän toimivuutta ja käsitellä työllisyyden edistämistä koskevia kehittämistarpeita. Neuvottelukunta osallistuisi valtakunnallisten työllisyyden edistämisen tavoitteiden valmisteluun ja seurantaan sekä edistäisi niiden toteutumista. Neuvottelukunta antaisi hallituskausittain selvityksen palvelujärjestelmän toimivuudesta sekä käsittelisi työllisyyttä koskevan lainsäädännön kehittämistarpeita sekä muita periaatteellisesti tärkeitä ja laajakantoisia työllisyyttä koskevia Euroopan unionin ja kansallisia toimenpiteitä. Neuvottelukunnan rooliin kuuluisi eri osapuolten yhteistyön edistäminen työllisyyden edistämisessä.

Kuntien tukemiseksi työllisyyden edistämisessä työ- ja elinkeinoministeriö ja ELY-keskus kävisivät työvoimaviranomaisten kanssa säännöllisesti alueelliset yhteistyö- ja seurantakeskustelut. Keskusteluissa tarkasteltaisiin työllisyydenhoidon vaikuttavuutta, kehittämisen ja yhteistyön tarpeita seuranta- ja analyysitiedon sekä työllisyyden edistämiselle asetettujen valtakunnallisten tavoitteiden pohjalta. Keskusteluissa jaettaisiin tietoa eri alueiden vaikuttaviksi havaituista keinoista edistää työllisyyttä.

Työvoimapalveluiden järjestämisestä annettavassa laissa säädettäisiin myös neuvottelumenettelystä tilanteessa, jossa työvoimaviranomaisen kyky työvoimapalvelujen järjestämiseen olisi kahden peräkkäisen vuoden aikana merkittävästi heikentynyt verrattuna muihin vastaaviin työvoimapalveluja järjestäviin työvoimaviranomaisiin. Tilanteen arviointi perustuisi palvelujen järjestämistä ja saatavuutta koskevaan kokonaisarviointiin. Arvioinnissa voitaisiin kiinnittää huomiota pitkäaikaistyöttömien aktivointiasteeseen tai muuhun vastaavaan työllistymistä edistävään toimintaan, yli 12 kuukauden työttömyyden lisääntymiseen kunnassa tai työllisyysalueella verrattuna muiden vastaavien kuntien tai työllisyysalueiden tilanteeseen, työnhakijoiden palveluprosessiin liittyvien keskustelujen toteutumiseen kunnassa tai työllisyysalueella sekä siihen, että työvoimaviranomaisen kyky järjestää työvoimapalveluja on muusta syystä merkittävästi heikentynyt.

Menettely käynnistettäisiin työ- ja elinkeinoministeriön aloitteesta. Työ- ja elinkeinoministeriö ja työvoimaviranomainen sekä valtionvarainministeriö neuvottelisivat ja sopisivat tilanteen korjaamiseksi laadittavasta toimintasuunnitelmasta ja sen seurannasta. Työvoimaviranomaisen tulisi laatia ja käsitellä viivytyksettä toimintasuunnitelma ja saattaa sitä koskeva päätös työ- ja elinkeinoministeriön sekä valtiovarainministeriön tietoon mahdollisia jatkotoimenpiteitä varten. Jos työvoimapalveluiden saatavuuden arvioitaisiin toimintasuunnitelmasta huolimatta merkittävästi vaarantuneeksi, valtioneuvosto voisi tehdä päätöksen uudesta työllisyysalueesta. Ennen päätöksen tekemistä valtioneuvoston tulisi kuulla kuntaa tai kuntayhtymää.

Aluehallintovirasto valvoisi työvoimaviranomaisia. Aluehallintoviraston toimivalta olisi kuntalaissa säädettyä kantelun johdosta suoritettavaa laillisuusvalvontaa laajempi. Aluehallintovirastolla olisi toimivalta suorittaa valvontaa myös omasta aloitteestaan esimerkiksi valvontasuunnitelman pohjalta. Laissa säädettäisiin toimista, joihin aluehallintovirasto voisi ryhtyä valvonnan perusteella. Valvontatehtävä on tarkoitus keskittää yhdelle aluehallintovirastolle. Valvonnan keskittäminen yhdelle aluehallintovirastolle varmistaisi valvonnan yhtenäisyyttä ja osaamista.

4.1.6 Julkisia työvoimapalveluja koskeva sääntely

Työvoimapalveluiden järjestämisestä annettavassa laissa säädettäisiin työnhakijan palveluprosessista ja julkisista työvoimapalveluista ja niihin liittyvistä tehtävistä. Työnhakijan palveluprosessia koskeva sääntely noudattaisi voimassa olevaa työnhakijan palveluprosessia. Työvoimaviranomaisella olisi velvollisuus järjestää työnhakijoille alkuhaastattelut, työnhakukeskustelut ja täydentävät työnhakukeskustelut laissa edellytetyllä tavalla. Myös työnhakijalle asetettavaa työnhakuvelvollisuutta koskevat säännökset vastaisivat voimassa olevaa sääntelyä. Työnhakijan palveluprosessiin liittyvät tehtävät ja työnhakuvelvollisuuden asettaminen olisivat työvoimaviranomaisen tehtäviä.

Myös julkisena työvoimapalveluna järjestettävien palveluiden palveluvalikoima vastaisi julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa säädettyjä palveluja, pois lukien yritysten kehittämispalvelut, jotka olisivat jatkossakin ELY-keskusten järjestämisvastuulle kuuluvia palveluja. Lakiin ei sisällytettäisi säännöksiä myöskään työllisyyspoliittisesta avustuksesta.

Työvoimaviranomaisen tulisi järjestää julkisina työvoimapalveluina työnvälityspalveluja, tieto- ja neuvontapalveluja, työnhaku-, ura- ja työhönvalmennusta, työvoimakoulutusta sekä muutosturvakoulutusta. Julkisiin työvoimapalveluihin kuuluisi nykyistä vastaavasti myös henkilöasiakkaan palveluprosessiin liittyvät asiantuntija-arvioinnit, kokeilut, työttömyysetuudella tuettu omaehtoinen opiskelu sekä työnantajalle ja henkilöasiakkaalle myönnettävät tuet ja korvaukset. Työnantajalle myönnettävillä tuilla tarkoitettaisiin palkkatukea, 55 vuotta täyttäneiden työllistämistukea ja työolosuhteiden järjestelytukea. Henkilöasiakkaalle tukia ja korvauksia olisivat starttiraha, työhön tai palveluihin hakeutumisesta aiheutuviin kustannuksiin myönnettävä matka- ja yöpymiskustannusten korvaus sekä palveluihin osallistumisesta aiheutuviin kuluihin myönnettävä kulukorvaus.

Julkisten työvoimapalveluiden tarjoaminen perustuisi asiakkaan palvelutarpeeseen. Työvoimaviranomaisen tulisi järjestää työvoimapalveluja asiakkaiden palvelutarpeiden mukaisesti. Laissa säädettyjen julkisten työvoimapalveluiden järjestäminen kuuluisi kuntien valtionosuustehtävään. Kunta voisi järjestää yleisen toimivaltansa puitteissa myös muita palveluja, joilla edistetään työnhakijoiden työllistymistä, mutta näihin ei myönnettäisi valtionosuutta.

Valmennus ja työkokeilu

Nykyiseen julkisia työvoimapalveluja koskevaan sääntelyyn tehtäisiin joitakin muutoksia. Valmennuksen ja koulutuskokeilun enimmäiskesto poistettaisiin. Työvoimaviranomainen voisi järjestää valmennuksen tai koulutuskokeilun keston harkintansa mukaan sellaisena kuin asiakkaan palvelutarve edellyttää. Kunta vastaisi järjestämänsä palvelun rahoittamisesta eikä kunnan rahoitusvastuu työttömyysetuudesta katkeaisi palvelun aikana. Edellä mainitut seikat ohjaisivat järjestämään palvelun keston tarkoituksenmukaisena. Enimmäiskeston poistaminen mahdollistaisi myös valmennuksen tai kokeilun yhdistämisen paremmin muiden palveluiden kanssa saman aikaisesti toteutettavana palvelukokonaisuutena.

Työkokeilun enimmäiskesto lyhennettäisiin nykyisestä 12 kuukaudesta kuuteen kuukauteen. Työkokeilun tarkoituksena on ammatinvalinta- ja uravaihtoehtojen selvittäminen tai työmarkkinoille paluun tukeminen. Näihin tarkoituksiin riittää useimmiten lyhytkestoinen työkokeilujakso. Työkokeilun enimmäiskeston lyhentämisellä pyritään ehkäisemään palkattujen työntekijöiden korvaamista työkokeilijoilla. Kuuden kuukauden enimmäiskesto vastaisi sitä työkokeilujakson enimmäiskestoa, joka nykyisin voidaan toteuttaa saman työnantajan tehtävissä tai kunnassa samoissa tehtävissä.

Työvoimakoulutus, muutosturvakoulutus ja työttömyysetuudella tuettu omaehtoinen opiskelu

Työvoimaviranomaisten mahdollisuus järjestää työvoimakoulutusta vastaisi nykyistä ELY-keskusten ja työ- ja elinkeinotoimistojen työllisyysmäärärahalla hankkimaa työvoimakoulutusta. Laissa ei edellytettäisi työvoimaviranomaisen nimenomaan hankkivan koulutusta palveluntuottajalta, vaan kunta voisi päättää koulutuksen tuottamistavan. Tämä tarkoittaisi sitä, että työvoimaviranomainen voisi järjestää koulutusta omana tuotantonaan tai hankkia sitä palveluntuottajilta. Työvoimaviranomaisen tulisi kuitenkin ottaa huomioon kilpailuneutraliteetti ja kuntalain säännökset kunnan toiminnasta kilpailuilla markkinoilla. Hankkiessaan työvoimakoulutusta tai muuta palvelua palveluntuottajilta, kunnan tulisi noudattaa julkisista hankinnoista annettua lakia. Työvoimakoulutusta voitaisiin toteuttaa myös yhteishankintana työnantajan, yrittäjäksi aikovan henkilön toimeksiantajan tai yrittäjyysoikeudet luovuttavan yrityksen kanssa.

Työvoimaviranomaisen järjestämän työvoimakoulutuksen tulisi olla ammatillista osaamista ja valmiuksia tai yrittäjävalmiuksia lisäävää koulutusta taikka kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa tarkoitettua kotoutumiskoulutusta, ei kuitenkaan luku- ja kirjoitustaidon opetusta. Työvoimaviranomainen ei kuitenkaan voisi järjestää työvoimakoulutuksena koulutusta, jonka tavoitteena on tutkinnon tai tutkinnon osan suorittaminen. Opetus- ja kulttuuriministeriö vastaa ammatillisesta koulutuksesta annetun lain nojalla järjestettävän työvoimakoulutuksen rahoituksesta ja ohjauksesta nykytilaa vastaavasti. Työvoimaviranomaisten ja työvoimakoulutuksen järjestämisluvan omaavien koulutuksenjärjestäjien tulisi yhdessä suunnitella alueella toteutettava ammatillisesta koulutuksesta annetun lain perusteella toteutettava työvoimakoulutus.

Työvoimaviranomainen vastaisi sekä järjestämänsä että ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa tarkoitetun työvoimakoulutuksen opiskelijavalinnasta. Ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa tarkoitetun työvoimakoulutuksen opiskelijavalinnasta vastaisi se työvoimaviranomainen, joka sopisi työvoimakoulutuksen järjestämisluvan omaavan koulutuksen järjestäjän kanssa työvoimakoulutuksen järjestämisestä.

Työttömällä työnhakijalla, joka on täyttänyt 55 vuotta ja on irtisanottu tuotannollisilla tai taloudellisilla syillä, olisi oikeus muutosturvakoulutukseen. Edellytyksenä olisi, että työsuhde saman työnantajan palveluksessa olisi kestänyt yhtäjaksoisesti vähintään viisi vuotta tai viisi vuotta enintään 30 päivän katkoksin. Työvoimaviranomaisella olisi velvollisuus järjestää edellä mainitulle henkilölle muutosturvakoulutuksena ammatillisia valmiuksia lisäävää koulutusta, jolla edistetään henkilön nopeaa uudelleen työllistymistä. Koulutuksen kesto saisi olla enintään kuusi kuukautta ja se saisi olla arvoltaan enintään irtisanotun kahden kuukauden palkkaa vastaava.

Työvoimaviranomaisen tulisi selvittää muutosturvakoulutuksen arvo tulorekisterin tietojen perusteella. Työvoimaviranomainen laskuttaisi koulutuksen hinnan jälkikäteen Työllisyysrahastolta neljännesvuosittain. Koska työvoimaviranomainen saisi koulutukseen rahoituksen Työllisyysrahaston kautta, ei muutosturvakoulutuksesta aiheutuviin kustannuksiin myönnettäisi valtionosuutta.

Työvoimaviranomainen voisi laissa säädetyin edellytyksin päättää työnhakijan omaehtoisten opintojen tukemisesta työttömyysetuudella. Omaehtoisten opintojen tukemista koskevat säännökset vastaisivat nykyistä. Tuettaviin opintoihin lisättäisiin mahdollisuus tukea vapaan sivistystyön opintoina luku- ja kirjoitustaidon koulutusta. Tämä mahdollistaisi pidempään maassa olleiden maahanmuuttajien, joiden kotoutumisaika on päättynyt, luku- ja kirjoitustaidon opintojen tukemisen.

Työnantajalle ja henkilöasiakkaalle myönnettävät tuet ja korvaukset

Työnantajalle myönnettäviä tukia koskevat säännökset on sisällytetty esitykseen pääosin sellaisina kuin ne esitetään uudistettavaksi hallituksen esityksessä HE 175/2022 vp. Lakiin sisältyisi säännökset palkkatuesta ja 55 vuotta täyttäneiden työllistämistuesta sekä työolosuhteiden järjestelytuesta.

Uusi 55 vuotta täyttäneiden työllistämistuki olisi palkkatuen kaltainen työnantajalle palkkakustannuksiin myönnettävä tuki, joka on osa hallituksen toimenpiteitä 55 vuotta täyttäneiden työllisyysasteen nostamiseksi. Palkkatuesta poiketen työllistämistuki ei olisi harkinnanvarainen, vaan työvoimaviranomaisen tulisi myöntää tuki laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä.

Työllistämistuki myönnettäisiin työnantajalle, joka palkkaa työsuhteeseen vähintään 24 kuukautta työllistämistuen myöntämistä edeltäneiden 28 kuukauden aikana työttömänä olleen työnhakijan, joka on täyttänyt 55 vuotta. Palkattavan henkilön työajan tulisi olla vähintään 25 tuntia viikossa. Jos alalla sovellettava työehtosopimuksen mukainen säännöllinen enimmäistyöaika on vähemmän kuin 37,5 tuntia viikossa, työajan tulisi olla vähintään 65 prosenttia enimmäistyöajasta. Työllistämistuen määrä olisi 70 prosenttia tuella palkatun palkkakustannuksia kymmenen kuukauden ajalta. Palkkakustannuksilla tarkoitettaisiin säännölliseltä työajalta maksettavaa bruttopalkkaa eräin laissa luetelluin poikkeuksin.

Lakiin ei sisältyisi nykyisen kaltaista määrärahan osoittamista valtion virastolle tai laitokselle työttömän työnhakijan palkkaamisesta aiheutuviin kustannuksiin.

Työvoimaviranomainen voisi myöntää starttirahaa henkilöasiakkaalle, joka aloittaa päätoimisen yritystoiminnan tai laajentaa jo aloittamansa sivutoimisen yritystoiminnan päätoimiseksi. Starttirahan enimmäiskesto vastaisi nykyistä, mutta laissa säädettäisiin, että starttiraha myönnetään ensin kuudeksi kuukaudeksi, mikä vastaisi nykyistä soveltamiskäytäntöä. Työvoimaviranomainen voisi myöntää starttirahalle jatkoa siten, että starttirahajaksojen yhteenlaskettu kesto ei ylitä 12 kuukautta. Starttirahaa koskevaa sääntelyä muutettaisiin siten, että yritystoimintaan liittymättömästä työstä saatu palkka tai korvaus, starttirahan saajan palkkakustannuksiin maksettu muu tuki tai starttirahan saajan saamat muut tulot tai etuudet eivät estäisi starttirahan myöntämistä ja maksamista. Muut tulot ja etuudet otettaisiin huomioon starttirahaa vähentävänä, jos starttirahan myöntäminen katsottaisiin tarkoituksenmukaiseksi muista tuloista huolimatta.

Työttömyysetuutta saavalla työnhakijalla olisi oikeus työttömyyskassan tai Kansaneläkelaitoksen maksamaan kulukorvaukseen palveluun osallistumisesta aiheutuvista kustannuksista. Kulukorvaukseen oikeuttavat työllistymistä edistävät palvelut vastaisivat nykyistä eli oikeus kulukorvaukseen olisi työvoimakoulutuksen, kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa tarkoitetun omaehtoisen opiskelun, työkokeilun, koulutuskokeilun, uravalmennuksen ja työnhakuvalmennuksen ajalta. Jos henkilöasiakkaalla ei ole oikeutta edellä tarkoitettuun kulukorvaukseen lain nojalla eikä oikeutta vastaavaan korvaukseen muutoin, työvoimaviranomainen voisi myöntää henkilöasiakkaalle lakisääteistä kulukorvausta vastaavan kulukorvauksen. Tällöin edellytyksenä olisi, että henkilö osallistuu työllistymissuunnitelmassa tai sitä korvaavassa suunnitelmassa sovittuun työllistymistä tukevaan palveluun ja palveluun osallistumisesta aiheutuu välttämättömiä kustannuksia. Kulukorvausta ei kuitenkaan myönnettäisi työnhakijan palveluprosessiin kuuluviin alkuhaastatteluun, työnhakukeskusteluun tai täydentävään työnhakukeskusteluun osallistumisesta eikä myöskään työttömyysetuudella tuetusta omaehtoisesta opiskelusta. Edellä mainittu tarkoittaa väliaikaisesti voimassa olevien harkinnanvaraista kulukorvausta koskevien säännösten vakinaistamista.

Julkisiin työvoimapalveluihin kuuluvien tukien ja korvausten maksaminen siirtyisi KEHA-keskukselta työvoimaviranomaiselle. Kunkin työvoimaviranomaisen tehtävänä olisi huolehtia myöntämiensä tukien ja korvausten maksatuksesta. Tämä tarkoittaisi KEHA-keskuksen keskitetysti hoitaman maksatuksen hajauttamista.

Velvoitetyö

Työttömällä työnhakijalla, jonka oikeus työttömyyspäivärahaan päättyisi enimmäisajan täyttymisen johdosta hänen täytettyään 57 vuotta, mutta ennen kuin hän täyttää 60 vuotta, olisi nykyistä vastaavasti oikeus työvoimakoulutukseen tai kuntoutukseen. Työvoimaviranomaisella olisi velvollisuus järjestää 60 vuotta täyttäneelle työttömälle työnhakijalle, jonka oikeus työttömyyspäivärahaan päättyy enimmäisajan täyttymisen takia, työllistymistä edistävä palvelu tai palkkatuettu työ muun kuin kunnan palveluksessa. Jos henkilö ei työllistyisi avoimille työmarkkinoille eikä hänelle voitaisi järjestää edellä tarkoitettua palvelua tai palkkatuettua työtä, hänen kotikuntansa tulisi järjestää hänelle työntekomahdollisuus. Kunnalla olisi oikeus saada työllistämisvelvoitteen perusteella työllistämänsä henkilön palkkakustannuksiin tukea. Tuen määrä olisi 50 prosenttia palkkakustannuksista, jotka voitaisiin kattaa palkkatuella.

Työvoimaviranomaisen tehtävät muutosturvan toteuttamiseksi

Työvoimaviranomaisen tehtävät muutosturvan toteuttamisessa vastaisivat nykyisiä työ- ja elinkeinotoimiston tehtäviä. Työvoimaviranomaisen tehtävänä olisi kartoittaa yhdessä työnantajan ja henkilöstön edustajien kanssa julkisten työvoimapalvelujen tarve irtisanomistilanteessa sekä sovittaa palvelut yhteen työnantajan kustantaman valmennuksen tai koulutuksen kanssa sekä avustaa työnantajaa irtisanomistilanteisiin liittyvän toimintasuunnitelman laatimisessa ja toteuttamisessa julkisen työvoimapalvelun osalta. Työvoimaviranomaisen tulisi varata riittävät resurssit ja varautua tarpeellisiin toimenpiteisiin saatuaan työnantajalta työsopimuslaissa, merityösopimuslaissa, kunnan ja hyvinvointialueen viranhaltijasta annetussa laissa tai valtion virastoissa ja laitoksissa annetussa laissa tarkoitetun ilmoituksen työntekijöiden irtisanomisesta.

Työvoimaviranomaisten tulisi huolehtia muutosturvan toteuttamiseksi tarvittavasta yhteistyöstä työvoimaviranomaisten välillä. Työnantaja täyttäisi ilmoitusvelvollisuutensa tekemällä ilmoituksen muutosneuvotteluista mille tahansa työvoimaviranomaiselle, esimerkiksi työnantajan kotipaikan tai toimipaikan työvoimaviranomaiselle. Työvoimaviranomaisen, jolle työnantaja tekee ilmoituksen, tulisi ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin ilmoituksen saatuaan.

4.1.7 Muutoksenhaku

Työvoimaviranomaisen työvoimapalveluiden järjestämisestä annettavan lain nojalla antamaan päätökseen saisi pääsäännön mukaan hakea oikaisua. Muutoksenhaussa hallintotuomioistuimeen noudatettaisiin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia. Oikaisuvaatimuksesta annettuun päätökseen saisi siten hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Jatkovalitus korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttäisi valituslupaa. Koska laissa säädetyt asiat koskisivat yksittäistä henkilöasiakasta tai työnantajaa, tapahtuisi muutoksenhaku työvoimaviranomaisen päätöksestä hallintovalituksella.

Työnhakijaksi rekisteröimisen epäämistä, muutosturvakoulutusta ja harkinnanvaraista kulukorvausta koskevassa asiassa olisi edellä mainitusta poikkeava muutoksenhaku. Valittaminen tapahtuisi sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakuntaan. Edellä mainittujen asioiden käsitteleminen sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunnassa olisi tarkoituksenmukaista säilyttää, koska asioilla on yhteys muutoksenhakulautakunnassa työttömyysturvalain perusteella käsiteltäviin asioihin.

Lakiin sisältyisi myös muutoksenhakukieltoja. Muutoksenhakukiellot kohdistuisivat nykyistä vastaavasti päätöksiin ja ratkaisuihin, jotka perustuvat viranomaisen harkintaan. Oikeustilan selkeyttämiseksi lakiin lisättäisiin säännös työllistymissuunnitelmaa koskevasta muutoksenhakukiellosta.

4.1.8 Työllistymisen monialainen edistäminen

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki työllistymisen monialaisesta edistämisestä. Laissa säädettäisiin työllistymistä edistävästä monialaisen tuen yhteistoimintamallista ja nuorten monialaisen tuen yhteispalvelusta. Nykyinen laki työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta kumottaisiin.

Monialaisen tuen yhteistoimintamalli koskisi nykyistä yhteispalvelua vastaavasti työvoimapalveluista sekä sosiaali- terveys- ja kuntoutuspalveluista vastaavien viranomaisen yhteistoimintaa. Monialaisen tuen yhteistoimintamallin toimijoita olisivat työvoimaviranomainen, hyvinvointialue ja Kansaneläkelaitos. Esityksessä ei ehdoteta säädettäväksi uusista palveluista, vaan velvollisuudesta yhteensovittaa nykyiset lakisääteiset palvelut työttömän työllistymisen kannalta tarkoituksenmukaiseksi kokonaisuudeksi. Toimijat arvioisivat työttömän palvelutarpeen, laatisivat yhdessä työttömän kanssa monialaisen työllistymissuunnitelman, antaisivat ohjausta ja vastaisivat työllistymisprosessin etenemisestä. Lakiin sisältyisivät myös tietojen käsittelyä koskevat säännökset, jotka olisivat tarpeen tehtävien hoitamiseksi.

Monialaisen tuen yhteistoimintamallin asiakkuus perustuisi työttömän tosiasialliseen palvelutarpeeseen. Ohjaus monialaiseen palvelutarpeen arviointiin muuttuisi nykyiseen verrattuna siten, että asiakasohjauksen perusteena nykyisin olevista työmarkkinatukeen, työttömyyden kestoon ja henkilön ikään liittyvistä edellytyksistä monialaiseen palvelutarpeen arviointiin ohjaamiselle luovuttaisiin. Jatkossa työtön voitaisiin ohjata monialaiseen palvelutarpeen arviointiin, jos hänen työllistymisensä esteenä olisivat sellaiset työllistymiseen vaikuttavat työ- ja toimintakyvyn rajoitteet tai elämänhallinnan ongelmat, jotka eivät ratkea yksinomaan viranomaisten välisellä konsultaatiolla.

Monialaisen tuen yhteistoimintamallin organisointi perustuisi hyvinvointialueen toimialueeseen. Jokaisen hyvinvointialueen alueella olisi monialaisen tuen yhteistoimintamallin organisointia varten vähintään yksi monialaisen tuen johtoryhmä. Työvoimaviranomainen asettaisi johtoryhmän ja nimeäisi henkilöt, jotka johtaisivat yhteistoimintamallin organisointia johtoryhmän asettamissa puitteissa. Alueelle valittaisiin riittävä määrä monialaisen tuen johtoryhmiä ja henkilöitä, jotka johtavat yhteistoimintamallin organisointia johtoryhmän asettamissa puitteissa.

Laissa säädettäisiin myös nuorten työllistymistä edistävästä monialaisen tuen yhteispalvelusta, jolle työvoimaviranomaiset järjestäisivät toimintaedellytykset. Tarkoitus on, että palvelu olisi nuorille suunnattua nykyisen Ohjaamo-toiminnan kaltaista palvelua, joka olisi nuorten helposti saavutettavissa. Työvoimaviranomainen laatisi arvion alueensa nuorten monialaisen tuen yhteispalvelun tarpeesta ja edistäisi laadittuun arvioon perustuen yhteispalvelun toteutumista alueellaan. Työvoimaviranomainen neuvottelisi koulutuspalvelujen järjestäjien, hyvinvointialueiden ja muiden alueensa nuorten yhteispalvelun järjestämisen kannalta keskeisten toimijoiden kanssa palvelupisteiden järjestämiseksi. Yhteispalveluun osallistuvat toimijat sopisivat yhteispalvelun organisoinnista ja kustannusten jaosta.

Laissa säädettäisiin KEHA-keskuksen tehtäväksi hoitaa nuorten hyvinvoinnin ja elämänhallinnan valmennuksen toteuttamista. Valmennuksen tehtävänä olisi vahvistaa nuorten hyvinvointia, osallisuutta ja poistaa koulutukseen ja työelämään kiinnittymisen esteitä. Valmennus perustuisi nuoren kokemaan tarpeeseen, vapaaehtoisuuteen ja nuoren kanssa tehtävään yhteistyöhön. KEHA-keskus seuraisi valmennuksen vaikuttavuutta. KEHA-keskus neuvottelisi kuntatoimijoiden tai hyvinvointialueiden kanssa toteutettavasta valmennuksesta. Uusi neuvottelu voitaisiin käynnistää yhden osapuolen niin esittäessä.

Lisäksi KEHA-keskuksen tehtävänä olisi hoitaa myös palveluintegraation ja monialaisen työn kehittämisen tukipalvelua kunnille ja muille työllisyyttä edistävän monialaisen palvelun toimijoille.

4.1.9 Työttömyysturvatehtävät

Työvoimaviranomainen ratkaisisi toimialueellaan työnhakijan työttömyysturvaoikeutta koskevat edellytykset ja antaisi asiakkaanaan olevaa työnhakijaa koskevan työttömyysetuuden maksajaa eli Kansaneläkelaitosta tai työttömyyskassaa sitovan työvoimapoliittisen lausunnon niistä työttömyysetuuden saamisen edellytyksistä, joihin ei liity työvoimapoliittista harkintaa tai joihin liittyy vain vähäistä harkintaa. Kyseiset työvoimapoliittiset lausunnot vastaisivat niitä lausuntoja, joita kukin työ- ja elinkeinotoimisto ja työllisyyden edistämisen kuntakokeilussa mukana oleva kunta nykyisin antaa asiakkaanaan olevista työnhakijoista.

Harkintaa vaativia työttömyysturvatehtäviä nykyisin hoitava Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimiston Työttömyysturva -vastuualue siirrettäisiin KEHA-keskukseen. KEHA-keskus antaisi työvoimapoliittiset lausunnot työnhakijan työttömyysetuuden saamisen edellytyksistä työvoimapoliittista harkintaa vaativissa tilanteissa. Kyseiset harkintaa vaativat työvoimapoliittiset lausunnot vastaisivat pääasiassa niitä lausuntoja, joita nykyisin hoidetaan valtakunnallisesti keskitetysti Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimistossa.

Harkintaa vaativat työvoimapoliittiset lausunnot koskisivat nykyistä vastaavasti työllistymistä yrittäjänä tai omassa työssä, muuta kuin työsuhteessa tehtyä työtä, yrityksessä työskentelyn päättymistä, yrittäjän perheenjäsenen työskentelyn päättymistä, yritystoiminnan lopettamista, oman työn lopettamista, koulutusta vailla olevaa nuorta koskevia edellytyksiä ja työvoimapoliittisesti moitittavaa menettelyä. Kyseisiin työvoimapoliittisiin lausuntoihin liittyy merkittävää työvoimapoliittista harkintaa muun muassa liittyen työnhakijan moitittavan menettelyn arviointiin ja korvauksettoman määräajan asettamiseen. Lisäksi KEHA-keskus antaisi työvoimapoliittiset lausunnot vuorottelukorvauksen edellytyksistä tilanteissa, joissa arvioidaan vuorottelijan yritystoiminnan harjoittamista.

Harkintaa vaativien työttömyysturvatehtävien säilyminen nykyistä vastaavasti valtakunnallisesti keskitettynä mahdollistaisi soveltamis- ja ratkaisukäytännön sekä käsittelyaikojen yhdenmukaisuuden turvaamisen. Lisäksi tehtävien säilyminen keskitettynä turvaisi työttömyysturva-asioiden viivytyksetöntä käsittelyä ja käsittelyresurssin hallintaa. Harkintaa vaativien työttömyysturvatehtävien vaatiman asiantuntijuuden turvaaminen olisi keskitetyssä yksikössä hajautettua järjestelmää helpompaa.

Harkintaa vaativien työttömyysturvatehtävien hoitavan yksikön sijoittaminen KEHA-keskukseen olisi perusteltua KEHA-keskuksen ollessa jatkossakin osa työvoimahallintoa. KEHA-keskuksen yleishallinnollinen ohjaus kuuluu työ- ja elinkeinoministeriölle, mikä tukisi harkintaa vaativiin työttömyysturvatehtäviin liittyvää yhdenmukaista soveltamis- ja ratkaisukäytäntöä.

Keskitettävän työttömyysturvatehtävän hoitamisella olisi liittymiä KEHA-keskuksen tulevaan työvoimapalvelujärjestelmän tiedolla johtamisen valtakunnallisesti keskitettyyn toimintokokonaisuuteen. Työttömyysturvatehtävien hoitamisesta kertyisi muun muassa tietoa työmarkkinoista, työnhakijoiden työmarkkinakäyttäytymisestä, kuntien palvelutoiminnasta sekä osaamisen kehittämisestä ja yritystoiminnan harjoittamisesta.

4.1.10 Asiakastietojen käsittely ja valtakunnalliset tietojärjestelmäpalvelut sekä palvelualusta

Esitys sisältäisi voimassa olevaa lainsäädäntöä vastaavasti säännökset asiakastietojen käyttötarkoituksista, käsiteltävistä tiedoista sekä valtakunnallisista tietojärjestelmäpalveluista. Lisäksi tiedonsaantioikeuksia koskevat säännökset sisältyisivät asiakastietojen käsittelyä ja valtakunnallisia tietojärjestelmäpalveluita koskevaan lukuun.

Asiakastietojen käyttötarkoitukset ja käsiteltävät tiedot vastaisivat pääasiassa julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa säädettyä. Käyttötarkoituksiin tehtäisiin muun lainsäädännön muuttumisesta aiheutuvat muutokset ja käsiteltäviin tietoihin tehtäisiin joitakin pienempiä täsmennyksiä.

Tiedonsaantioikeutta koskevat säännökset vastaisivat pääosin julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa tiedonsaantioikeuksista säädettyä, mutta säännöksiin tehtäisiin joitakin työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirrosta aiheutuvia muutoksia. Tiedonsaantioikeuksista säädettäisiin erikseen työvoimaviranomaisen, työ- ja elinkeinoministeriön ja KEHA-keskuksen, työvoimapalvelujen palveluntuottajien ja työnantajien osalta. Esityksessä ehdotetaan, että aluehallintovirasto valvoisi työvoimaviranomaisia ja työvoimaviranomaisen järjestämisvastuulle kuuluvien palvelujen lainmukaisuutta, minkä vuoksi esitys sisältää säännökset aluehallintoviraston valvontatehtävän hoitamiseksi tarpeellisesta tiedonsaantioikeudesta.

Esitys sisältäisi säännökset työvoimapalvelujen valtakunnallisista tietojärjestelmäpalveluista. Valtakunnalliset tietojärjestelmäpalvelut koostuisivat valtakunnallisesta tietovarannosta, asiakastietojärjestelmäkokonaisuudesta ja palvelualustasta. Kokonaisuus vastaisi nykyisiä työ- ja elinkeinohallinnon valtakunnallisia tietojärjestelmäpalveluja. Esityksessä ehdotetaan, että KEHA-keskus vastaisi valtakunnallisten tietojärjestelmäpalvelujen ylläpidosta ja kehittämisestä. Työvoimaviranomaisilla olisi velvollisuus käyttää valtakunnallista asiakastietojärjestelmäkokonaisuutta, tietovarantoa ja palvelualustaa.

Esitys sisältäisi erikseen säännökset valtakunnalliseen tietovarantoon tallennettavista tiedoista, valtakunnalliseen tietovarantoon tallennettujen tietojen poistamisesta ja arkistoinnista sekä tietovarannon rekisterinpitäjistä. Valtakunnallisen asiakastietovarannon tarkoituksena olisi koota yhteen työvoimapalvelujen järjestämisessä ja tuottamisessa syntyvät asiakkaita, palveluntuottajia ja palveluja koskevat tiedot. Työvoimaviranomaisille ja KEHA-keskukselle säädettäisiin velvollisuus tallentaa valtakunnalliseen tietovarantoon tiedot, jotka ovat tarpeen työvoimapalvelujen, mukaan lukien kansainvälisen rekrytoinnin palvelut, järjestämiseksi ja tuottamiseksi, asiakaspalvelun järjestämiseksi ja työvoimapalveluja koskevan neuvonnan tarjoamiseksi, työvoimapalvelujen yleisen ohjauksen, suunnittelun ja kehittämisen toteuttamiseksi, työllisyydenhoidon järjestämisen seurannan ja arvioinnin suorittamiseksi sekä tilastointia ja tiedolla johtamista varten. Lisäksi ehdotetaan, että työvoimapalvelujen tuottajat voisivat tallentaa valtakunnalliseen tietovarantoon tiedot hankitun palvelun etenemisestä ja tuloksista.

Esityksessä ehdotetaan, että KEHA-keskus ja työvoimaviranomaiset olisivat valtakunnallisen tietovarannon yhteisrekisterinpitäjiä. Rekisterinpitäjien välinen vastuunjako vastaisi voimassa olevan lainsäädännön mukaista vastuunjakoa KEHA-keskuksen ja työ- ja elinkeinotoimistojen ja KEHA-keskuksen ja työllisyyden edistämisen kuntakokeiluissa mukana olevien kuntien välillä siten, että KEHA-keskus vastaisi tietovarannon yleisessä tietosuoja-asetuksessa tarkoitetuista tietosuojaan ja tietoturvaan liittyvistä rekisterinpitäjän vastuista ja työvoimaviranomaiset muista rekisterinpitäjän vastuista omien asiakkaidensa osalta.

Valtakunnallisiin tietojärjestelmäpalveluihin kuuluvan asiakastietojärjestelmäkokonaisuuden käyttöoikeuksia koskeva sääntely vastaisi julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa säädettyä siltä osin kuin kyse on käyttöoikeuden myöntämisen perusteista sekä käyttöoikeuden muuttamista ja poistamista koskevasta sääntelystä. KEHA-keskus olisi jatkossakin valtakunnallisen tietojärjestelmäkokonaisuuden ylläpitäjä ja tiedonhallintalaissa tarkoitettu tietojärjestelmästä vastuussa oleva viranomainen. KEHA-keskus vastaisi siten valtakunnallisen asiakastietojärjestelmäkokonaisuuden käyttöoikeuksien määrittelystä. Esityksessä ehdotetaan, että käyttöoikeuksia myöntäisivät KEHA-keskuksen lisäksi työvoimaviranomaiset. KEHA-keskus vastaisi käyttöoikeuden myöntämisestä valtion viranomaisten palveluksessa oleville henkilöille ja kukin työvoimaviranomainen palveluksessaan oleville henkilöille.

Esitys sisältää lisäksi ehdotukset tarvittaviksi tulotietojärjestelmästä annetun lain muutoksiksi, jotta julkisten työvoimapalveluiden vaikutuksia olisi mahdollista seurata ja palveluiden vaikuttavuutta arvioida nykyistä paremmin. Tulorekisteristä saataisiin esimerkiksi tietoa siitä, kuinka pitkäksi aikaa työvoimapalvelujen asiakas on työllistynyt ja miten eri palvelut ovat edistäneet työnhakijoiden työllistymistä.

4.1.11 Muutokset ELY-keskusten ja KEHA-keskuksen tehtäviin

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetusta laista kumottaisiin työ- ja elinkeinotoimistoja koskevat säännökset. Tästä johtuen ELY-keskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen KEHA-keskuksen nimi muutettaisiin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten kehittämis- ja hallintokeskukseksi.

KEHA-keskus hoitaisi jatkossakin ELY-keskusten yhteisiä henkilöstö- ja taloushallinnon tehtäviä ja muita vastaavia palvelu-, yleishallinto- ja tietohallintotehtäviä sekä nykyistä vastaavasti valtionavustusten maksamista ja takaisinperintää koskevia tehtäviä. KEHA-keskus vastaisi jatkossakin työvoimapalveluiden valtakunnallisista tietojärjestelmäpalveluista, mutta jatkossa KEHA-keskus tarjoaisi palvelut työ- ja elinkeinotoimistojen sijaan kuntien ja työllisyysalueiden työvoimaviranomaisille. KEHA-keskus vastaisi myös työvoimapalvelujen valtakunnallisia sähköisiä palveluja koskevasta neuvonnasta.

KEHA-keskuksen hoidettavaksi tulisi myös kokonaan uusia työvoimapalveluihin liittyviä tehtäviä. KEHA-keskuksen tehtävänä olisi jatkossa seurata ja arvioida työvoimapalvelujen tuloksellisuutta ja toimivuutta sekä tuottaa niitä koskevaa tietoa. KEHA-keskus tuottaisi tietoa työ- ja elinkeinoministeriölle alueellisten työllisyyden edistämisen yhteistyö- ja seurantakeskustelujen sekä ministeriön oman analyysitoiminnon ja politiikkavalmistelun tueksi. Myös työvoimaviranomaiset voisivat hyödyntää KEHA-keskuksen tuottamaa tietoa työvoimapalvelujen järjestämisessä.

KEHA-keskuksen tehtäviin kuuluisi jatkossa myös kansainvälisen rekrytoinnin edistäminen. KEHA-keskus tarjoaisi valtakunnallisesti palveluja, joilla edistetään työperäistä maahanmuuttoa ja työvoiman kansainvälistä liikkuvuutta. KEHA-keskuksen kansainvälisen rekrytoinnin tehtävät olisivat osa niin sanottua Work in Finland -toimintoa, jota KEHA-keskus hoitaisi yhdessä Business Finland Oy:n kanssa.

Uutena tehtävänä KEHA-keskukselle siirtyisivät palkkaturva-asiat, joita se hoitaisi keskitetysti koko Suomen alueella. Palkkaturvatehtävät on nykyisin keskitetty Uudenmaan ELY-keskukseen. Lisäksi KEHA-keskukselle siirrettäisiin nykyisin Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimistoon keskitetyt harkintaa vaativat työttömyysturvatehtävät, jotka on kuvattu tarkemmin työttömyysturvalakia koskevassa jaksossa 4.1.6. Aluehallintoviraston tehtäväksi tulisi valvoa KEHA-keskusta siltä osin, kun on kyse työttömyysturvatehtävien hoitamisesta. Tästä säädettäisiin työttömyysturvalaissa.

KEHA-keskuksen tehtäväksi tulisi antaa tietoa ja neuvontaa työttömyysetuuden saamisen työvoimapoliittisista edellytyksistä työnhakijoille ja viranomaisille. KEHA-keskuksen työttömyysturvaneuvontatehtävät vastaisivat pääasiassa nykyisen työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskuksen ja Uudenmaan ELY-keskuksen Oikeudellisen tuen työttömyysturvaan liittyviä neuvontatehtäviä. Työttömyysturvaneuvontaa annettaisiin myös työvoimaviranomaisissa.

ELY-keskusten tehtävänä on ohjata ja valvoa työ- ja elinkeinotoimistoja ja lisäksi ELY-keskukset vastaavat nykyisin julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen hankinnasta. Työvoimapalveluiden järjestämisvastuun siirtyessä valtiolta kunnille työ- ja elinkeinotoimistot lakkautettaisiin, minkä vuoksi ELY-keskuksilta poistuisivat työ- ja elinkeinotoimistojen ohjaus- ja valvontatehtävät sekä kunnille siirtyvien julkisten työvoimapalvelujen hankintaan liittyvät tehtävät. Uudet työvoimaviranomaiset vastaisivat jatkossa itse järjestämiensä palveluiden hankkimisesta.

ELY-keskukset hoitavat nykyisin niille erikseen säädettyjä tehtäviä muun muassa työmarkkinoiden toimivuus, työvoiman saatavuus ja työllisyys -toimialalla. Kyseiseen toimialaan liittyvät tehtävät siirtyisivät esitetyn työvoimapalvelujen uudistuksen yhteydessä pääosin kunnille ja KEHA-keskukselle. ELY-keskusten tehtävänä olisi jatkossa alueellinen työllisyyden ja työelämän edistäminen, joka kytkeytyisi niiden toimintaan yrittäjyyden ja elinkeinojen edistämisen toimialalla. Muiden toimialojen kuin työmarkkinoiden toimivuus, työvoiman saatavuus ja työllisyys -toimialan osalta ELY-keskusten tehtävät säilyisivät ennallaan.

4.1.12 Yritysten kehittämispalvelut

Nykyisin julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettuun lakiin sisältyvät yritystoiminnan kehittämispalveluja (yritysten kehittämispalvelut) koskevat säännökset siirrettäisiin osaksi valtionavustuksesta yritystoiminnan kehittämiseksi vuosina 2021‒2028 annettua lakia (758/2021) niiden keskeistä sisältöä muuttamatta. Kysymys olisi lähinnä säädösteknisestä muutoksesta, vaikka jatkossa laissa säädettäisiin avustuksesta yrityksen kehittämispalveluihin.

Yritysten kehittämispalvelujen järjestäminen ei siirtyisi kuntien tehtäviksi, vaan ne säilyisivät jatkossakin valtakunnallisesti toimeenpantavina ELY-keskusten palveluina, osana niiden yrityspalvelujen kokonaisuutta. Yritysten kehittämispalveluista säädettäisiin samassa laissa, jossa säädetään myös muista ELY-keskusten yritystoiminnan kehittämiseen myöntämistä avustuksista, eli yrityksen kehittämisavustuksesta ja toimintaympäristön kehittämisavustuksesta. Tällä pyrittäisiin kehittämään palvelujen integraatiota ja yhteensopivuutta muihin yritystoiminnan avustuksiin. Tavoitteena on, että palveluista muodostuu yrityksille ja niitä hallinnoiville viranomaisille aiempaa yhtenäisempi ja selväpiirteisempi kokonaisuus.

Yritysten kehittämispalvelujen myöntämisen edellytyksenä olisi, että hakijalla arvioidaan olevan edellytykset jatkuvaan kannattavaan toimintaan ja että palvelu arvioidaan tarpeelliseksi yrityksen kehittämistarpeiden selvittämisen tai toiminnan kehittämisen kannalta. Myös verojen tai lakisääteisten maksujen olennainen laiminlyönti tai olennaiset maksuhäiriöt merkitsisivät sitä, että palvelua ei voida myöntää, ellei myöntämistä pidettäisi erityisistä syistä tarkoituksenmukaisena. Sääntely olisi vastaava kuin yrityksen kehittämisavustuksen kohdalla. Yritysten kehittämispalvelujen myöntämisen perusedellytykset tulisivat aiempaa selkeämmin ja keskitetymmin säädetyiksi lain tasolla, vaikka sisällöllisesti myöntämisen edellytykset eivät merkittävästi muutukaan verrattuna siihen, mitä myöntämiseltä on tähän saakka edellytetty.

Menettelyllisesti yritysten kehittämispalvelut muuttuisivat siltä osin, että jatkossa myös niitä koskeviin päätöksiin tulisi muutoksenhakuoikeus vastaavalla tavalla kuin yrityksen kehittämisavustusta ja toimintaympäristön kehittämisavustusta koskeviin päätöksiin. Muutoksenhakuoikeus ei kuitenkaan koskisi yritysten kehittämispalvelujen tuottajan laskuttamaa avustusosuutta koskevaa ratkaisua, koska tältä osin kysymys on palveluntuottajan ja viranomaisen väliseen sopimukseen perustuvasta yksityisoikeudellisesta saatavasta, jota koskevat mahdolliset sopimusriita-asiat ratkaistaan yleisessä tuomioistuimessa, eikä hallinto-oikeudessa.

Myös yritysten kehittämispalvelujen valtion rahoitusosuuden maksaminen palveluntuottajalle siirtyisi KEHA-keskukselta toimivaltaiselle ELY-keskukselle. Muutos olisi perusteltu, koska ELY-keskukset vastaavat myös valtionavustuksesta yritystoiminnan kehittämiseksi annetussa laissa tarkoitettujen yrityksen kehittämisavustuksen ja toimintaympäristön kehittämisavustuksen maksamisesta. Toimivaltaisista ELY-keskuksista säädetään ELY-laissa ja sen nojalla annetussa valtioneuvoston asetuksessa. Erikseen tulisi harkittavaksi, olisiko kehittämispalvelujen valtion rahoitusosuuden maksaminen toiminnan yhtenäisyyden ja tehokkuuden näkökulmasta perusteltua keskittää valtakunnallisesti yhdelle ELY-keskukselle.

Yrityksen kehittämisavustus ja yritysten kehittämispalvelut (kehittämispalveluihin liittyvä avustus) ovat tavoitteidensa ja kohderyhmiensä osalta verrattain lähellä toisiaan. Molemmilla pyritään edistämään muun muassa yritysten kasvua, uudistumista, kansainvälistymistä, innovaatiotoiminnan tai osaamisen vahvistumista, tuottavuutta tai digitaalista liiketoimintaa. Palvelujen käytännön toteutustapa sekä avustettavien toimenpiteiden sisältö ja laajuus poikkeavat toisistaan siten, että molemmilla palveluilla on selkeä itsenäinen käyttöalue yritystoiminnan kehittämisessä. Siirtämällä näitä instrumentteja koskevat säännökset samaan lakiin voidaan palvelujen muodostamaa kokonaisuutta ohjata, arvioida ja kehittää tehokkaammin verrattuna nykyiseen tilanteeseen, jossa niitä koskevat säännökset ovat erillään.

Tuotaessa yritysten kehittämispalveluihin myönnettävää avustusta koskevat säännökset valtionavustuksesta yritystoiminnan kehittämisestä vuosina 2021–2028 annettuun lakiin myös avustusten hakemiseen, myöntämiseen, maksamiseen, avustusten käyttöön ja valvontaan sekä palauttamiseen ja takaisinperintään liittyvät säännökset muodostaisivat paremmin hahmotettavan kokonaisuuden yritysten kehittämispalvelujen ja muiden laissa säänneltyjen avustusten kesken.

4.1.13 Työntekijän oleskelulupa

Nykyisenkaltaisesta kaksivaiheista lupaprosessista, jossa työ- ja elinkeinotoimisto tekee työntekijän oleskelulupaan liittyvän osapäätöksen, luovuttaisiin. Työntekijän oleskeluluvan myöntäminen kuuluisi jatkossa Maahanmuuttoviraston toimivaltaan. Maahanmuuttoviraston tulisi työntekijän oleskelulupaa myöntäessään tehdä niin sanottu saatavuusharkinta. Päätöksenteon keskittäminen yhdelle viranomaiselle ja osapäätöksistä luopuminen on perusteltua ottaen huomioon hallituksen tavoitteet sujuvoittaa maahantuloa ja nopeuttaa päätöksentekoprosessia.

Velvollisuus ilmoittaa toimivaltaiselle viranomaiselle palkkaamastaan kolmannen maan kansalaisesta perustuu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (2009/52/EY) maassa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten työnantajiin kohdistettavia seuraamuksia ja toimenpiteitä koskevista vähimmäisvaatimuksista 4 artiklaan. Ulkomaalaislain 86 a §:n 2 momentin muutos olisi, että tiedot ilmoitetaan Maahanmuuttovirastolle. Tämä siksi, että työnantaja ilmoittaisi tiedot lähtökohtaisesti sähköisen asiointijärjestelmän kautta, jolloin tiedot olisivat UMAssa ja siten myös työsuojeluviranomaisen käytettävissä.

Saatavuusharkinta olisi jatkossa ulkomaalaislaissa säädetty työntekijän oleskeluluvan myöntämisen eli henkilön maahantulon ja oleskelun edellytys, joten Maahanmuuttovirastolla olisi oikeus tietojen käsittelemiseen henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa annetun lain (615/2020, jäljempänä MaHtiL) 1 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla. Maahanmuuttovirastolla olisi myös oikeus saada salassapitosäännösten estämättä ulkomaalaislain mukaisen tehtävänsä suorittamiseksi toiselta viranomaiselta (KEHA-keskus) välttämättömät tiedot MaHtiL:n 13 §:n 1 momentin nojalla. Siten Maahanmuuttovirasto saisi saatavuusharkinnan tekemiseksi tiedot tiedonsaantioikeutensa nojalla tiedonhallintalain mukaisesti.

Ulkomaalaislain 5 luvun mukaista osapäätösmenettelyä sovelletaan kausityölain (907/2017) 11 §:n 2 momentin nojalla myös kausityöoleskelulupiin, jotka myönnetään yli kuuden kuukauden ajaksi. Esityksessä ehdotetut ulkomaalaislain muutokset vaikuttaisivat siten myös kausityöoleskelulupien käsittelyyn ja harkintaan siirtäen sen kokonaan Maahanmuuttovirastolle. Ehdotettu tehtävien siirto ei vaadi muutoksia kausityölakiin, koska laissa on vain viittaus ulkomaalaislain 5 lukuun.

4.2 Pääasialliset vaikutukset

4.2.1 Tiivistelmä keskeisistä vaikutuksista ja uudistuksen riskeistä

Uudistuksen välittömät vaikutukset kohdistuisivat työnhakijoihin, työvoima- ja yrityspalveluja käyttäviin työnantajiin ja yrityksiin, nykyisin työvoima- ja yrityspalveluita ja niihin liittyviä tehtäviä hoitavaan henkilöstöön sekä valtion ja kuntien tehtäviin, hallintoon ja talouteen. Kuntien tehtävät kasvaisivat ja valtion tehtävät työvoimapalvelujen järjestämisessä vähenisivät huomattavasti.

Esitetyt muutokset vahvistaisivat työllisyyttä arviolta noin 7 000–10 000 työllisellä https://tem.fi/documents/1410877/73067562/TEM_ty%C3%B6voimapalvelujen+_siirto_paikallistasolle.pdf TEM (2021) .VM (2021) .. Työllisyyden kasvu perustuu työ- ja elinkeinopalvelujen tuottavuuden, saatavuuden ja vaikuttavuuden kasvuun. Yhtenä keskeisenä työllisyyttä ja oikea-aikaista palvelua edistävänä rakenteellisena tekijänä toimisi kannustava rahoitusmalli, jonka tarkoituksena on yhdistää vastuu ja mahdollisuus kehittää alueellisesti tehokkaimpia toimintamalleja.

Esityksen vaikutuksien arviointia vaikeuttaa se, että työvoimapalvelujen palvelurakenteen hajauttamisesta ei ole ollut toistaiseksi mahdollista tuottaa vertailuasetelmia. Tämä johtuu siitä, että hajauttamisaste vaihtelee maiden välillä, mutta ei käytännössä maiden sisällä https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/163404/TEM_2021_21.pdf?sequence=1&isAllowed=y Kokemuksia julkisten työvoimapalvelujen hajauttamisesta Selvitys Tanskasta, Norjasta ja Saksasta, 2021, 12) )..

Kunnille siirtyvien työvoimapalveluiden kustannukset ovat valtion vuoden 2022 talousarvion tasossa noin 700 miljoonaa euroa sisältäen 70 miljoonan euron lisäyksen uuteen asiakaspalvelumalliin. Kunnille siirtyisi pääosa työ- ja elinkeinotoimistojen tarjoamista palveluista, joihin nykyisin käytetty rahoitus kohdennettaisiin kuntien valtionosuuksiin. Valtionosuusrahoituksen määrää tarkistetaan vuosittain kustannustason muutoksella. Lisäksi jälkikäteen kahden vuoden viiveellä tehtävä kustannustenjaon tarkistus varmistaa, ettei valtionosuusjärjestelmän laskennallinen kustannuspohja erkaannu toteutuneesta kehityksestä koko maan tasolla.

Rahoitusmallin kannustavuus on tarkoitettu toimimaan ohjauskeinona, joka palkitsee tehtäviä tehokkaasti toteuttavia kuntia, mikä voisi näkyä pitkällä aikavälillä kunnan taloudellisessa asemassa.

Esitetyt muutokset vaikuttavat myös valtion tehtäviin. Valtion tehtävänä olisi varmistaa palvelujärjestelmän toimivuus valtakunnan tasolla. Valtio ei kuitenkaan vastaisi yksittäisen henkilöasiakkaan työvoimapalveluiden järjestämisestä. Valtakunnallisen tietopohjan keräämiseksi ja toiminnan vaikuttavuuden arvioimiseksi valtio vastaisi yhteisestä tietovarannosta, johon kunnilla olisi velvollisuus tallentaa työvoimapalvelujen toimeenpanoa koskevaa tietoa.

Esityksellä on vaikutuksia erityisesti työ- ja elinkeinotoimistojen henkilöstöön. Uudistuksen myötä arviolta noin 4 300 henkilötyövuotta siirtyisi työskentelemään valtiolta kuntiin.

Uudistukseen liittyviä riskejä on arvioitu osana esityksen valmistelua. Uudistuksen merkittävimmät riskit liittyvät työvoimaviranomaisen tehtäviin, tietojärjestelmiin, tiedolla johtamisen ja strategisen tason riskeihin sekä kustannuksiin. Riskien tunnistamisen lisäksi on arvioitu riskien laatua esimerkiksi keskinäisvaikutuksien, laajuuden ja toteutumistodennäköisyyden perusteella.

[Kuva. Keskeiset tunnistetut riskitekijät teemoittain]

Keskeisiä tunnistettuja riskitekijöitä on hyödynnetty vaikutuksen arvioinnin tukena ja niiden perusteella on esitetty erityistä huomiota tai seurantaa vaativia toimeenpanon osia.

4.2.2 Taloudelliset vaikutukset

4.2.2.1 Vaikutukset julkiseen talouteen

Työvoimapalveluiden järjestämisvastuun siirto

Työvoimapalvelujärjestelmän uudistamiseen liittyvät taloudelliset vaikutukset syntyvät organisaatiouudistuksen, rahoitusjärjestelmän ja palvelujärjestelmän muutosten sekä niihin liittyvien ohjausmekanismien yhteisvaikutuksena. Uudistuksella on taloudellisia vaikutuksia kuntiin, valtioon, työnhakija-asiakkaisiin ja yrityksiin. Hallinnollisten ja palvelujärjestelmien rakenteiden muuttamiseen sekä toiminnallisiin muutoksiin liittyy myös muutoskustannuksia.

Uudistuksen arvioidaan vahvistavan julkisen talouden rakenteellista tasapainoa noin 160–230 miljoonalla eurolla vuodessa. Työllisyyden kasvuun liittyvät julkisen talouden vaikutukset, jotka syntyvät verotulojen ja veroluonteisten maksujen kasvusta ja työttömyyteen liittyvien etuuksien alenemasta, on arvioitu vuonna 2023 voimaan astuvan sosiaali- ja terveyspalveluiden uudistukseen liittyvät verolainsäädännön muutokset huomioiden. Arvion taustalla on oletus työllisyyden vahvistumisesta 7 000–10 000 lisätyöllisellä. Työllisyysvaikutukset on arvioitu vuoden 2029 tasossa. Yhden lisätyöllisen arvioidaan vahvistavan julkista taloutta vuositasolla noin 23 000 eurolla. Työttömyysetuuksien rahoitukseen tehtävät muutokset vaikuttavat julkisen talouden vaikutusten kohdentumiseen valtion, kuntien ja sosiaalivakuutuksen toimeenpanosta vastaavien rahastojen kesken.

Taulukko: Työllisyyden kasvun vaikutukset julkiseen talouteen

Alkuvaiheen toimeenpanon käynnistymiskitkasta johtuen vaikutukset voivat olla lyhyellä aikavälillä julkista taloutta heikentäviä. Tutkimuskirjallisuudessa on kiinnitetty huomiota Tanskassa palvelujärjestelmän hajauttamiseen liittyviin kustannustekijöihin ja siihen, että ensimmäisen vuoden aikana palvelun järjestämiseen liittyvät hallinnolliset kustannukset nousivat. Muutoskustannukset voivat olla esimerkiksi tietojärjestelmä- ja tilakustannuksia, kun nykyiset tietojärjestelmät tai tilat eivät sellaisenaan olisi käytettävissä uudessa palvelurakenteessa.

Järjestämisvastuun siirtoon liittyy tehtäviä, jotka siirtyvät sellaisenaan kuntien järjestämisvastuulle, mutta jotkut tehtävät voivat siirtyä erilaisina johtuen erilaisesta rakenteesta. Esimerkiksi työvoimapalveluiden taloushallinto- ja maksatustehtävät on nykyisin keskitetty KEHA-keskukseen. Keskittämisellä on tavoiteltu kustannussäästöjä tehokkaamman ja yhdenmukaisemman prosessin kautta. Kunnilla on jo nykyisin palveluhankintatoimintaa ja taloushallintotoimintoja ja nämä tehtävät siirtyisivät osaksi kuntien toimintoja vastuukuntien tai yksin järjestämisvastuussa olevien kuntien osalta. Mikäli kunnat päättävät perustaa kuntayhtymän hoitamaan tehtäviä, tulisi organisoida myös kuntayhtymän taloushallinto- ja maksatustehtävä. Joissakin tilanteissa valtiolta siirtyvien tehtävien sulauttaminen kuntien valmiiden organisaatioiden tehtäväkenttään voivat tuottaa tehokkuushyötyjä tai tehokkuus ei ainakaan merkittävästi laske, mutta joissakin tilanteissa taloushallinto- ja maksatustehtävien hajautuminen voi johtaa tehokkuustappioihin ja kustannusten nousuun.

Lisäksi osa tehtävistä olisi niin sanotusti poistuvia tehtäviä. Esimerkkinä tästä olisi nykyinen tulosohjaustoiminta nykyisessä virastorakenteessa. Toisaalta tämän tilalle tulisi jonkinlaisia kuntien omia tulosohjausprosesseja. Esityksessä ei myöskään enää säädettäisi joistakin nykyisin julkisiin työvoimapalveluihin lukeutuvista tehtävistä, kuten esimerkiksi työllisyyspoliittisesta avustuksesta ja valtionhallintoon työllistämisestä. Poistuvien tehtävien osalta työllisyyden edistämisen kustannukset laskisivat, ellei poistuvien palveluiden sijasta järjestettäisi joitakin muita palveluita.

Työllistymisen monialainen edistäminen

Nykyinen työllistymistä edistävä monialainen yhteispalvelu muutettaisiin työllistymistä edistäväksi monialaisen tuen yhteistoimintamalliksi. Monialaisen tuen yhteistoimintamalliin ehdotetuilla muutoksilla arvioidaan olevan vaikutuksia julkiseen talouteen. Vaikutukset perustuisivat erityisesti palveluun ohjaamisen edellytysten muutoksiin, jotka saattaisivat lisätä monialaisen palvelun asiakasmäärää ja siten kasvattaa kustannuksia. Asiakasmäärän lisääntyminen perustuisi siihen, että työmarkkinatukeen ja työttömyyden kestoon sekä ikään liittyvistä edellytyksistä palveluun ohjaamiselle luovuttaisiin, mikä mahdollistaisi asiakkaan pääsyn monialaisten palvelujen piiriin nykyistä aiemmin heti, kun monialaisen tuen tarve ilmenee. Monialaisen tuen yhteistoimintamallin asiakasohjaukseen ehdotetut muutokset ja niihin perustuva asiakasmäärän kasvu lisäisivät lyhyellä aikavälillä julkisia menoja erityisesti sosiaali- ja terveyspalvelujen osalta. Varhaisempi pääsy monialaisten palvelujen piiriin saattaisi tuoda esiin nykytilanteessa tunnistamatonta hoito- ja kuntoutusvelkaa sellaisten asiakkaiden osalta, jotka eivät nykyisin täytä edellytyksiä monialaiseen yhteispalveluun ohjaamiselle.

Monialaisen tuen yhteistoimintamallin asiakasohjausta koskevien uudistusten arvioidaan pitkällä aikavälillä vähentävän työttömyydestä aiheutuvia julkisia menoja, sillä nopeampi pääsy monialaisten palvelujen piiriin voi lyhentää työttömyyden kestoa, kasvattaa avoimille työmarkkinoille siirtyvien määrää ja vähentää pitkäaikaistyöttömyyttä ja syrjäytymistä.

4.2.2.2 Vaikutukset kuntien talouteen

Taloudelliset vaikutukset syntyisivät kuntien työvoimapalveluiden järjestämisen henkilöstön, toimintaan tarvittavien tilojen ja hankittavien palveluiden kustannuksista, työttömyysetuuksien kuntaosuuksista, tietojärjestelmäratkaisujen sekä rahoitusjärjestelmän muutoksien yhteisvaikutuksesta. Esityksen vaikutukset kuntatalouteen ovat merkittäviä ja eroavat nykytilasta huomattavasti. Poikkileikkaustilanteessa uudistus on kunta-valtio-suhteessa kustannusneutraali.

Kunnille syntyisi työvoimapalveluiden järjestämisestä uusi valtionosuustehtävä, jonka rahoitus kohdennettaisiin kunnille peruspalveluiden valtionosuuden kautta. Uusiin ja laajeneviin tehtäviin myönnetään uudistuksen voimaantulovaiheessa täysimääräinen valtionosuusrahoitus koko maan tasolla. Peruspalveluiden valtionosuus myönnetään peruskunnille, vaikka työvoimapalveluiden järjestämisestä vastaisi kuntayhtymä. Kuntakohtaisten taloudellisten vaikutuksien arvioimiseksi kustannusten nykytilasta on muodostettu pääosin laskennallinen arvio kustannusten kuntakohtaisesta jakautumisesta, jota verrataan valtionosuuslaskelmien tuloksiin. Laskennallisuudesta johtuen arvio kustannusten jakautumisesta kunnittain on suuntaa antava.

Uudistuksen myötä kunnat osallistuisivat työttömyysturvan perusosan suuruisen osan rahoitukseen ansiopäivärahasta, peruspäivärahasta ja työmarkkinatuesta. Kunnan vastuu etuuden rahoituksesta kasvaisi työttömyyden pitkittyessä. Kunnille tulisi uudistuksen myötä rahoitusvastuuta nykyistä laajemmasta työttömien joukosta, ja rahoitusvastuu alkaisi huomattavasti nykyistä aikaisemmin.

Uudistuksen osana kunnan vastuu työttömyysetuuden rahoituksesta ei nykyiseen tapaan katkeaisi työnhakijan osallistuessa työllistymistä edistävään palveluun. Rahoitusmallin tavoitteena on ohjata tavoittelemaan pitkäkestoista ja pysyväisluonteista avoimille työmarkkinoille työllistymistä.

Työttömyysetuuksien rahoitukseen liittyvän kuntien kustannusvastuun kasvattaminen on kokonaisuuden näkökulmasta keskeisessä roolissa oleva taloudellinen ohjausmekanismi. Palveluiden rahoittaminen on kunnalle taloudellisesti sitä kannattavampaa mitä suuremman hyödyn kunta saa työnhakijoiden työllistyessä palveluiden ansiosta. Pääosin kuntien vastuut kasvavat seurauksena siitä, että työllistymistä edistävään palveluun osallistuminen ei vapauta kuntaa työttömyysetuuden rahoitusvastuusta.

Työttömyysetuuksien rahoitukseen tehtävät muutokset kohdentavat nykyistä suuremman osan työllisyyteen liittyvistä julkisen talouden vaikutuksista kuntien talouteen. Kuntien osuuden työttömyysetuuksien kokonaisrahoituksesta arvioidaan kasvavan vuoden 2019 tason 11 prosentista noin 21 prosenttiin.

Taulukko: Työttömyysetuuksien rahoituksen jakautuminen nykytilassa ja ehdotettujen muutosten jälkeen

*Lähde: Kansaneläkelaitos **Arvio

Kunnille siirtyvien kustannusten ja tulojen määrittely

Työttömyysturvan rahoitusvastuun laajentamisen taloudellisia vaikutuksia koskevat laskelmat on tehty vuoden 2019 tasolla, koska vuosi 2019 on viimeisin niin sanottu normaali vuosi, josta on saatavilla toteutumatietoa. Työttömyysturvan menot kasvoivat selvästi vuonna 2020 koronakriisin seurauksena, minkä takia vuoden 2020 tietoja ei ole otettu laskennan pohjatiedoiksi.

Kuntien järjestämisvastuulle siirtyvien työllisyyspalveluiden rahoituksen osalta vaikutusarviolaskelmat on myös tehty vuoden 2019 tasossa, sillä kuntakohtaisen laskennallisen nykytilan muodostaminen edellyttää tilinpäätöstietojen käyttämistä.Valtion talousarviota ei laadita sillä tarkkuudella, että talousarvion määrärahat voitaisiin jyvittää kuntakohtaisesti. Vuonna 2019 työvoimapalveluiden toteutuneet kustannukset olivat noin 520 miljoonaa euroa.

Arviota kunnille siirtyvän rahoituksen määrästä tarkennettaisiin julkisen talouden suunnitelman ja valtion talousarvioesitysten valmistelun yhteydessä. Pääperiaatteena on, että kunnille myönnettävä rahoitus vastaa uudesta valtionosuustehtävästä ja rahoitusvastuusta aiheutuvia kustannuksia uudistuksen voimaantulohetkellä. Lopullinen valtionosuusrahoitus ja työttömyysturvan rahoitusvastuun laajentamisen kompensaatio tultaisiin sisällyttämään syksyllä 2024 annettavaan kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain (618/2021) muuttamista koskevaan hallituksen esitykseen.

Työttömyysturvan rahoitusvastuun laajenemisen kuntakompensaatio määriteltäisiin uudistuksen voimaantulovaiheessa niin, että kompensaatio perustuisi vuoden 2023 lopun tilanteen työttömyysetuuspäiväkertymiin ja niiden perusteella kuntien maksettavaksi tuleviin työttömyysetuuksiin vuoden 2024 työttömyysturvan perusosan tasolla. Vuoteen 2019 perustuvan arvion mukaan kuntien rahoitusvastuu kasvaisi uudistuksen myötä noin 350 miljoonaa euroa. Kokonaisarviossa ei ole huomioitu kotoutujien työmarkkinatuen liittyvien poikkeusten vaikutusta, jonka arvioidaan vähentävän kunnille siirtyviä kustannuksia noin 25–30 miljoonalla eurolla. Syynä tähän on se, että kotoutujien työmarkkinatukeen liittyvien poikkeussääntöjen vaikutuksia ei ole pystytty kohdentamaan kuntakohtaisesti valmistelun aikana käytössä olleen tietopohjan perusteella.

Työvoimapalveluihin myönnettävän rahoituksen koko maan taso määriteltäisiin valtion vuoden 2024 talousarvion perusteella. Mahdolliset uudet, vuodesta 2025 voimaantulevat muutokset huomioitaisiin myös rahoituksen lähtötasossa. Vuoden 2022 talousarviotasoon perustuvan arvion mukaan kunnille siirtyvien tehtävien kustannus ja sitä vastaava rahoitus olisivat noin 700 miljoonaa euroa.

Rahoitusmalliin sisältyy palveluiden rahoituksen osalta kahden vuoden siirtymäaika, jonka aikana osa rahoituksesta määräytyisi kuntakohtaisen kustannustiedon perusteella. Loput rahoituksesta määräytyy laskennallisen valtionosuuden mukaan. Siirtymäajan rahoituksen lähtökohtana on vuoden 2023 koko maan tasoiset toteutuneet työvoimapalveluiden kustannukset, joista kuntakohtainen kustannustieto muodostetaan osittain laskennallisin menetelmin. Laskelmassa vuoden 2023 toteutuneet kustannukset korotetaan vuoden 2024 budjetoituun tasoon.

Työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirrosta aiheutuvat vaikutukset kuntien talouteen

Vaikutuksia kuntien talouden tasapainoon arvioidaan tarkastelemalla uusien tehtävien rahoituksen ja kustannusten erotusta kuntatasolla. Kuntakohtainen kustannusten nykytila on muodostettu laskennallisesti, koska työvoimapalveluita ei nykyisin järjestetä kuntakohtaisesti. Kustannustiedon kuntakohtaiseen jakautumiseen liittyy siksi merkittävää epävarmuutta. Laskennallisesti muodostettuja kuntakohtaisia kustannuksia on verrattu valtionosuusrahoitukseen, joka kohdentuu kunnille esityksen mukaisia valtionosuuskriteereitä käyttäen. Näin on saatu arvio palvelujen siirron vaikutuksesta kuntien talouteen.

Laskennallisen nykytilan muodostaminen

Kuntakohtaisen nykytilan arviointiin liittyy epävarmuuksia. Koska työvoimapalveluita ei nykyisin järjestetä kuntakohtaisesti, on luvut tuotettu pääosin laskennalliseen arvioon perustuen. Vain osa palveluista on kohdistettavissa suoraan kuntiin. Muut nykytilan kuvaukseen liittyvät epävarmuudet liittyvät palvelujen kustannuksien keskimääräisiin kustannuksiin. Vuosittainen vaihtelu toteutuneissa ja laskennallisissa kustannuksissa on myös suurta. Lyhyen aikavälin vaihtelun minimoimiseksi on käytetty vuosien 2017–2019 keskiarvotietoja. Laskelmissa pohjana on arvio toteutuneista kustannuksista, koska talousarviossa arvioitu määrärahan käyttö on selvästi toteumaa suurempi, eivätkä kaikki nykyiset julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa (916/2012) tarkoitetut palvelut siirry kuntien järjestämisvastuulle.

Taulukko: Kunnille siirtyvien TE-palveluiden kustannukset toiminnoittain vuonna 2019, euroa

Edellä olevassa taulukossa on kuvattu siirtyvien palvelujen kustannukset toiminnoittain vuoden 2019 tasolla. Palvelumenot ovat noin 365 miljoonaa euroa ja ELY-keskusten ja työ- ja elinkeinotoimistojen toimintamenot (ml. KEHA-keskus) yhteensä noin 155 miljoonaa euroa. Kotoutumiskoulutuksen menot ovat noin 29 miljoonaa euroa. Tämän osalta valtionosuuden määräytymiskriteeri on eri kuin muilla palveluilla.

Palvelut

Työvoimakoulutus, valmennus ja asiantuntija-arvioinnit

Työvoimakoulutuksen (noin 84,2 miljoonaa euroa) osalta arvio kuntakohtaisista nykyisistä menoista on muodostettu vuoden 2019 tilastotietojen kautta. Aiempien vuosien tieto ei ole vertailukelpoista, johtuen ammatillisen työvoimakoulutuksen siirtymisestä valtionosuusjärjestelmän piiriin. Työnvälitystilastosta on poimittu kunnittain vuoden aikana työvoimakoulutuksessa olleiden eri henkilöiden määrä vuonna 2019. Tämä on kerrottu koulutuksen keskimääräisellä laskennallisella yksikköhinnalla, joka on saatu jakamalla valtakunnallinen yhteenlaskettu menojen määrä valtakunnallisella koulutuksessa olevien henkilöiden määrällä.

Arviossa kotoutumiskoulutukset (kokonaisuudessaan noin 48,2 miljoonaa euroa) on erotettu sekä koulutuksessa olevien määrän että käytetyn yksikköhinnan osalta muusta työvoimakoulutuksesta, koska kotoutumiskoulutukset ovat tyypillisesti yksikkökustannuksiltaan edullisempia kuin muut koulutukset. Lisäksi kotoutuja-asiakkaat jakautuvat maantieteellisesti muista asiakkaista poikkeavasti, minkä vuoksi kuntakohtaisessa jakaumassa kotoutumiskoulutukset on perusteltua huomioida erikseen. Koulutusten hinnat vaihtelevat todellisuudessa eri puolilla maata riippuen siitä, mitä koulutuksia eri puolilla tarjotaan ja millaiset mahdollisuudet alueella on ohjata asiakkaita tiettyihin koulutuksiin. Näin ollen laskelma on suuntaa antava arvio, sillä laskelmassa on oletettu sama yksikköhinta koko maan alueella.

Myös valmennusten (23,4 miljoonaa euroa) osalta arvio perustuu työnvälitystilastosta poimittuun vuoden aikana valmennuksessa olleiden eri henkilöiden kuntakohtaiseen määrään kerrottuna valtakunnallisella laskennallisella yksikköhinnalla. Työvoimakoulutuksesta poiketen vuosien 2017–2019 tilastotiedot ovat keskenään melko vertailukelpoiset, joten laskelmassa on huomioitu valmennusten osalta näiden vuosien keskiarvo. Yksikköhintana on käytetty vuoden 2019 hintaa, joka on muodostettu jakamalla valtakunnan tason kokonaiskäyttö valtakunnallisella valmennuksessa olleiden henkilöiden määrällä.

Asiantuntija-arviointien (4,3 miljoonaa euroa) osalta työnvälitystilastosta ei ole saatavissa tietoa palvelun kuntakohtaisesta jakautumisesta. Arvio kuntakohtaisista kustannuksista on laskennallinen perustuen kuntakohtaiseen työttömien määrän keskiarvoon vuosina 2017–2019, minkä perusteella kokonaiskustannus on jaettu kunnille.

Starttiraha ja palkkatuki

Starttirahan (noin 30,9 miljoonaa euroa) ja yksityisen sektorin palkkatuen (noin 136,0 miljoonaa euroa) osalta kuntakohtainen kohdennus saadaan suoraan kirjanpidosta, joten niiden osalta kuvaus koskee todellista nykytilaa. Sama koskee myös kuntien palkkatukea (86,8 miljoonaa euroa).

Kunnille siirtyviä tehtäviä ja niihin liittyvää rahoituksen nykytilaa on arvioitu palkkatuen ja starttirahan osalta vuosina 2017–2019 vuosittain maksetun tuen määrän keskiarvona. Laskelmassa palkkatuen osalta yksityisen sektorin ja kuntien palkkatuki on huomioitu täysimääräisenä sisältäen sekä työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan että sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalan rahoitusosuudet. Myös starttirahat on huomioitu laskelmassa täysimääräisesti.

Velvoitetyöllistämiseen käytetty palkkatuki (16,5 miljoonaa euroa) otetaan huomioon laskelmassa siirtyvänä eränä, koska kunnalla on tietyissä tilanteissa lakisääteinen velvollisuus järjestää työttömälle työnhakijalle työntekomahdollisuus. Kunnalla olisi nykyistä vastaavasti oikeus saada tukea työllistämisvelvoitteen perusteella työllistämänsä henkilön palkkakustannuksiin. Valtionhallintoon työllistäminen on jätetty tarkastelun ulkopuolelle, koska kunnat eivät myöntäisi palkkatukea valtion virastoille tai laitoksille.

Kirjanpidossa vuoteen 2019 kohdentuu paljon vuoden 2018 puolella tapahtuneen työllistämisen kustannuksia, koska tuet maksetaan viiveellä. Vastaavasti vuoden 2020 kirjanpidossa on paljon vuoteen 2019 kohdentuneita jaksoja. Yksittäisissä kunnissa volyymit voivat vaihdella suuresti eri vuosien välillä. Tämän takia eri vuosien välistä vaihtelua on pyritty tasaamaan käyttämällä kolmen vuoden keskiarvoa silloin, kun se vertailtavuuden puolesta on ollut mahdollista. Starttirahaan ja yksityisen sektorin palkkatukeen käytetty määräraha vuosina 2017–2019 kohdentuu hyvin epätasaisesti kuntiin. On kuitenkin huomioitava, että palvelut ovat harkinnanvaraisia ja kunnilla tulee olemaan paljon päätäntävaltaa, minkä verran palveluita tarjotaan (nykyistä enemmän tai vähemmän) sekä mitä palveluita tarjotaan. Koska palveluiden kustannukset ja odotettavat tulokset vaihtelevat, voi palveluiden jakauman muutos vaikuttaa myös kustannusten kehitykseen jatkossa.

Nuorten työllistymistä edistävän monialaisen tuen yhteispalvelun vaikutukset kuntien talouteen

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi nuorten matalan kynnyksen palveluista, joita nykyisin toteutetaan Ohjaamoissa. Ohjaamotoiminnalle on osoitettu viiden miljoonan euron vuotuinen rahoitus, joka on kanavoitu Ohjaamoille työ- ja elinkeinotoimistojen toimintamenojen kautta. Ohjaamotoiminnalle osoitettu rahoitus tulee siirtymään uudistuksessa työvoimaviranomaisille.

Ehdotuksella on vähäisiä vaikutuksia valtion ja kuntien välisiin rahoitussuhteisiin. Suuntaa antavana arviona nuorten työllistymistä edistävän monialaisen tuen yhteispalvelun järjestämisestä nykyistä vastaavasti aiheutuu noin 10,7 miljoonan euron vuotuiset kustannukset. Työ- ja elinkeinotoimistot ovat osallistuneet näihin kustannuksiin viiden miljoonan euron rahoitusosuudella. Koska kuntien valtionosuuksiin luettaisiin siirtymävaiheessa tehtävän vaatimat resurssit täysimääräisesti, siirtyisi valtiolta kuntien valtionosuuksiin arviolta noin 5,7 miljoonaa euroa rahoitusta, josta kunnat vastaavat nykyisin itse.

Taulukko: Ohjaamotoiminnan nykytila, kustannukset

Edellä olevassa taulukossa esitetyssä kustannusarviolaskelmassa on käytetty keskimääräisiä kustannuksia, joita kunnille syntyi ohjaamotoiminnan alussa. Tilavuokrien osalta arvio pohjautuu vuoden 2022 alussa vuokrattavina olleisiin liiketiloihin pienessä, keskisuuressa ja suuressa kunnassa. Arviossa on tehty olettama, että Ohjaamo tarvitsee yhden täysipäiväisen koordinaattorin yli 50 000 asukkaan kunnissa. TE-henkilöstökuluja koskeva arvio perustuu kyselytietoon Ohjaamojen henkilöstöresurssien toteumista vuonna 2019.

Vuoden 2021 lopulla oli toiminnassa kaikkiaan 70 Ohjaamoa. Kustannusarvion pohjana käytetään olettamaa, että kaikilla Ohjaamoilla on oma toimitila. Todellisuudessa näin ei kuitenkaan ole kaikilta osin, vaan Ohjaamoista osa toimii muiden viranomaisten yhteydessä. Kustannusarviossa on 6 suurinta ohjaamokaupunkia luokassa yli 200 000 asukasta, 15 ohjaamokaupunkia on luokassa yli 50 000 asukasta ja 49 ohjaamokaupunkia on alle 50 000 asukkaan kaupungit luokassa. Näillä oletuksilla nykyisen ohjaamoverkoston ylläpidosta seuraa kunnille 10 730 500 euron vuotuiset kustannukset.

Kustannusarvion osalta on huomioitava, että nuorten matalan kynnyksen monialaisten palveluiden toteuttamisessa on merkittävää kuntakohtaista variaatiota kustannusrakenteen suhteen. Merkittävimmät erot tulevat toimitilaratkaisuista sekä erikseen ohjaamotyöhön palkatusta henkilöstöstä.

Ohjaamotoiminnan arvioidut kustannukset eivät sisälly täysimääräisenä Taulukossa (TE-palvelujen nykytila, kunnille siirtyvät kustannukset toiminnoittain, euroa) esitettyyn laskelmaan. Laskelma tulee tarkentumaan tältä osin.

Toimintamenot

Kunnille siirtyviä tehtäviä ja niihin liittyvää rahoituksen nykytilaa on arvioitu vuoden 2019 työajanseurannan ja kirjanpidon tietojen perusteella tehtyyn kustannuslaskentaan työ- ja elinkeinotoimistoissa, ELY-keskuksissa ja KEHA-keskuksessa. Kustannusten muodostumiseen liittyy kuitenkin varauksia ja oletuksia.

On esimerkiksi huomioitava, että työajanseurannassa käytettävät koodit eivät kaikilta osin vastaa täsmällisesti TE-palvelut 2024 -uudistuksen valmistelussa käytettävää luokittelua kunnille siirtyviin ja toisaalta valtiolle jääviin tehtäviin. Joidenkin tehtävien osalta jakosuhdetta on jouduttu arvioimaan. Näin ollen myöhemmin edellä mainittujen toimintojen osalta kustannusten jakauman tarkennuttua, kunnille siirtyvän määrärahan määrä tulee laskelmassa muuttumaan.

Valmistelussa on myös tunnistettu valtiolle jääviä ja kokonaan poistuvia tehtäviä, joita ei ole huomioitu kunnille siirtyvissä kustannuksissa. Näitä tehtäviä on käsitelty luvussa 4.2.3.4.

Laskelmassa on oletettu, että työ- ja elinkeinotoimistojen yhteiset menot (käytännössä muut kuin palkkausmenot ja matkat) on huomioitu kunnille siirtyvinä erinä siirtyvien ja jäävien tehtävien suhteessa, pois lukien vuokramenot, joiden oletetaan siirtyvän täysimääräisinä. Toisaalta ELY-keskusten toimintamenojen osalta on huomioitu laskennallinen osuus yhteisistä menoista (15,6 prosenttia palkkausmenoista). Lisäksi laskennassa on arvioitu siirtyvien ja osittain siirtyvien tehtävien osalta KEHA-keskuksen kustannukset hyödyntäen työajan seurantaa ja toimintojen jaottelua edellä kuvatuin periaattein.

Nykytilan kustannuksia muodostettaessa on myös huomioitava, että ELY-keskusten ja työ- ja elinkeinotoimistojen kustannukset on raportoitu nykyisen aluejaon mukaisesti (15 aluetta). Lisäksi KEHA-keskus toimii valtakunnallisesti. Tätä tarkemmille maantieteellisille alueille, kuten kunnille, kohdentuva jyvittäminen on siis puhtaasti laskennallista. ELY-keskusten menot on laskettu kuntakohtaisen nykytilan muodostamisessa jakamalla aluekohtaiset menot kunnan osuudella ELY-keskusalueen työttömistä (etuuspäivistä). KEHA-keskusten menot on puolestaan jyvitetty työttömyysturvan etuudensaajien perusteella.

Taulukko: Siirtyvät toimintamenot ELY-keskusalueittain.

Arviot työvoimapalveluiden siirrosta aiheutuvista kustannuksista vaihtelevat jonkin verran kuntakokoryhmittäin. Vuoden 2019 kustannustietojen mukaan kustannuksia siirtyy koko maan tasolla noin 95 euroa asukasta kohti. Kustannukset ovat matalimmat pienissä ja keskisuurissa kunnissa ja korkeimmat puolestaan 40 000–100 000 asukkaan ja yli 100 000 asukkaan kunnissa.

Taulukko: Kunnille siirtyvien TE-palveluiden kustannukset vuonna 2019 kuntakokoryhmittäin.

Kunnille siirtyvien työvoimapalveluiden kustannukset rahoitetaan valtionosuusjärjestelmän kautta. Rahoitus kohdennetaan laskennallisten kustannusten määräytymiskriteereiden perusteella, jotka työvoimapalveluiden osalta olisivat työikäisten, eli 18‒64 vuotiaiden ikäryhmä (50 prosentin painotuksesta), ja laajan työttömyyden käsitteen mukainen työttömien määrä (50 prosentin painotuksesta). Laajan työttömyyden käsitteeseen kuuluisivat henkilöt, jotka ovat vailla työtä tai osallistuvat aktivointiasteeseen laskettavaan palveluun, joita ovat palkkatuettu työ, starttiraha, työvoimakoulutus, omaehtoinen opiskelu työttömyysturvalla, työkokeilu, valmennus, vuorotteluvapaasijaisuus sekä kuntouttava työtoiminta.

Edellisestä poiketen muiden kuin kansainvälistä suojelua saavien ja heihin rinnastettavien kotoutumiskoulutuksen arvioitu kustannus rahoitettaisiin peruspalvelujen valtionosuuden vieraskielisyyskriteerin perusteella. Edellä mainitun kotoutumiskoulutuksen osuus siirtyvien palveluiden kokonaiskustannuksista on noin 6 prosenttia. Taulukossa kuvataan laskennallisten kustannusten muodostuminen valtionosuusjärjestelmässä ennen ja jälkeen uudistuksen.

Taulukko: Valtionosuusjärjestelmän laskennalliset kustannukset vuoden 2022 tasossa, €.

Valtionosuusrahoituksen kohdentuminen kuntiin riippuu kunnan ikärakenteesta, työttömyystilanteesta ja vieraskielisen väestön määrästä. Näin ollen valtionosuus kasvaisi erityisesti sellaisissa kunnissa, joissa nämä olosuhde- ja tarvetekijät ovat merkittäviä. Asukaskohtainen lisäys valtionosuudessa vaihtelisi 51 euron ja 115 euron välillä.

Alla kuvatut laskelmat on tehty vuoden 2022 tasossa. Laskelmien lähtötaso kuvaa tilannetta, jossa sosiaali- ja terveydenhuolto sekä pelastustoimi ovat siirtyneet hyvinvointialueiden järjestämisvastuulle.

Työvoimapalveluiden siirron vaikutukset kuntien talouden tasapainoon

Työvoimapalvelujen järjestämiseen osoitettava rahoitus kohdistuisi kuntiin edellä mainittujen valtionosuuskriteereiden mukaan. Tästä johtuen valtionosuusrahoitus ei kaikkien kuntien osalta vastaisi nykytilasta muodostettua kuntakohtaista kustannusarviota. Työvoimapalvelujen järjestämiseen käytettäviä varoja voidaan kuvata laskennalliseen nykytilanteeseen verrattuna asukaskohtaisena valtionosuuden lisäyksen ja nykytilan laskennallisen kustannusarvion välisenä nettomuutoksena. Nettomuutokset vaihtelevat kuntakohtaisesti +39 eurosta -141 euroon asukasta kohden. Ainoastaan yhdellä kunnalla negatiivinen nettovaikutus ylittää -100 euroa asukasta kohden. Valtaosalla kunnista vaikutukset olisivat enimmillään +/- 40 euroa asukasta kohden.Yksittäisten kuntien suuret muutokset selittyvät pääosin nykytilan kustannuksia koskevilla arvioilla.

Muutosten arvioinnissa on kuitenkin hyvä huomioida, että nykytilan kuvaukseen liittyy epävarmuutta ja vertailu nykytilaan on suuntaa antava. Nykytilassa kustannusten jakautumiseen kunnittain vaikuttaa usein enemmän alueellinen palvelutarjonta kuin palvelutarve. Lisäksi nykytilaa koskeva arvio on muodostettu osittain laskennallisesti. Vertailu nykytilaan ei myöskään kuvaa tulevan mallin mukaista kustannusta, vaan kunnilla olisi jatkossa päätösvaltaa palveluista.

Työvoimapalveluiden siirron vaikutusta kunnan talouden tasapainoon voidaan arvioida myös suhteuttamalla asukaskohtainen nettovaikutus tuloveroprosentin yksikkötuottoon. Näin saadaan uudistuksen nettovaikutuksen aiheuttama tuloveroprosentin laskennallinen korotus- tai laskupaine. Arviolaskelmien mukaan alle kymmenellä kunnalla seuraisi työvoimapalvelujen uudistuksesta yli 0,6 prosenttiyksikön laskennallinen veroprosentin korotuspaine.

Uudistuksen vaikutuksia kuntatalouteen ja yksittäisiin kuntiin tulee seurata ottaen huomioon työttömyysturvan rahoitusvastuun laajentamisen vaikutukset ja muut kuntien toimintaympäristöön vaikuttavat muutokset, joista merkittävin on hyvinvointialueuudistus.

Vaikutukset kuntakokoryhmittäin ja alueellisesti

Uudistuksesta aiheutuvia euromääräisiä muutoksia on arvioitu myös kuntaryhmittäin ja hyvinvointialueittain. On kuitenkin huomattava, että kunkin kuntakokoryhmän ja hyvinvointialueen sisällä on kuntien välillä suuria eroja. Kuntakokoryhmittäin tarkasteltuna asukaskohtaiset vaikutukset ovat maltillisia. Rahoituksen tasapaino (nettovaikutus) vahvistuu hieman suurissa yli 100 000 asukkaan kaupungeissa. Suurin muutos on 2 000–5 000 asukkaan kunnissa.

Taulukko: Työvoimapalveluiden siirrosta aiheutuva vaikutus kuntien rahoituksen tasapainoon kuntakokoryhmittäin, €/asukas.

Alueellisesti tarkasteltuna tasapaino vahvistuu kaikilla Uudenmaan hyvinvointialueilla ja Helsingissä sekä Kanta-Hämeessä, Pirkanmaalla ja Pohjanmaalla. Eniten tasapaino vahvistuu Länsi-Uudenmaan sekä Vantaan ja Keravan hyvinvointialueella, 25 euroa asukasta kohden. Suurin negatiivinen nettovaikutus uudistuksella olisi Kainuun hyvinvointialueella, jossa tasapaino heikkenisi 58 euroa asukasta kohden.

Taulukko: Työvoimapalveluiden siirrosta aiheutuva vaikutus kuntien rahoituksen tasapainoon hyvinvointialueittain, €/asukas.

Edellä kuvatut muutokset eivät kohdentuisi kuntiin heti uudistuksen voimaantullessa vaan uudistuksen kolmantena vuonna rahoitusmalliin sisältyvän siirtymäajan mukaisesti. Näin ollen kunnilla olisi parempi mahdollisuus sopeuttaa toimintaansa.

Työttömyysturvan rahoitusvastuun laajennuksesta aiheutuvat vaikutukset kuntien talouteen

Uudistuksen myötä kunnat osallistuisivat työttömyysturvan perusosan suuruisen osan rahoitukseen ansiopäivärahasta, peruspäivärahasta ja työmarkkinatuesta. Esitetyssä mallissa kunnan rahoitusvastuu alkaisi sadannen työttömyyspäivän jälkeen ja kasvaisi portaittain. Laajeneva rahoitusvastuu lisäisi kuntien kustannuksia arviolta noin 325 miljoonaa euroa vuoden 2019 tasossa, eli työttömyysturvan rahoitusvastuu noin kaksinkertaistuisi. Skaalattuna vuoden 2022 etuustasoon muutos olisi noin 350 miljoonaa euroa. Lisäys kompensoitaisiin kunnille täysimääräisesti peruspalvelujen valtionosuutta korottamalla.

Arviolaskelmien mukaan kuntien rahoitusvastuu työttömyysturvasta kasvaisi keskimäärin noin 63 euroa asukasta kohden. Kuntakohtaisesti kustannusten kasvu vaihtelee kuitenkin merkittävästi.

Lähtökohta rahoitusvastuun siirrossa on, että se toteutetaan kustannusneutraalisti kuntien ja valtion välillä. Rahoitusvastuun kuntakompensaatio olisi poikkileikkaustilanteessa tehtävä lisäys, jonka tasoa ei tarkastettaisi myöhemmin. Kuntakohtainen kompensaatio vastaisi rahoitusvastuun siirrosta aiheutuvaa lisäkustannusta poikkileikkaustilanteessa, ja se sisällytettäisiin toistaiseksi pysyväksi eräksi kuntien peruspalveluiden valtionosuuksien lisäyksiin. Kompensaation taso tarkistettaisiin vuosittain kansaneläkeindeksillä. Indeksitarkistus varmistaa sen, että poikkileikkaustilanteessa tehtävä kompensaatio ei reaalisesti pienene. Jos kompensaation määrä tarkistettaisiin vuosittain vastaamaan rahoitusvastuun määrää, kuntien kannustimet poistuisivat.

Kunnan työttömyysetuuksia koskevan rahoitusvastuun päivälaskuri jäädytetään, jos työnhakija saa työttömyysetuutta kotoutumisen perusteella. Pakolaisten osalta jäädytys kestää kolme vuotta, muiden maahanmuuttajien kohdalla vuoden. Laskurin jäädyttämisen arvioidaan siirtävän työmarkkinatuen kustannusvastuuta kunnilta valtiolle arviolta 25–30 miljoonaa euroa vuosittain. Arvio perustuu oletukseen 7 500 uudesta vuosittaisesta kotoutuja-asiakkaasta, joista 40 prosenttia oletetaan olevan pakolaisia.

Kuntien työttömyysetuusvastuita koskevien arvioiden muodostaminen

Kuntien työttömyysetuusvastuita koskevat arviot on laadittu vuoden 2019 tilanteeseen perustuvilla työttömyysetuusjaksojen kestotiedoilla. Arvioinnissa käytetään vuoden 2019 tietoja siksi, että vuosi 2019 on viimeisin normaali vuosi, josta on saatavilla toteumatietoa. Kansaneläkelaitos on toimittanut valtiovarainministeriölle pyynnöstä tiedot työttömien aktivointipäivät sisältävistä työmarkkinatukijaksojen ja peruspäivärahajaksojen kertymätiedoista eriteltynä ansiopäivärahan tai peruspäivärahan saamiseen liittyvään enimmäisaikatiedon kanssa. Jos työmarkkinatuen saamista edeltää tietoa enimmäisajan täyttymisestä, arvioidaan työttömyysjakson kokonaiskestoksi työmarkkinatukipäivien kertymä lisättynä 400 päivällä. Ansiopäivärahaa koskevat kertymätiedot on laskettu ansiopäivärahapäivien ja aktiivitoimenpiteiden ajalta maksettujen ansiopäivärahojen enimmäisaikalaskurin tiedoista.

Kuntakohtaiset arviot on muodostettu kertomalla työttömyysetuuspäivien kertymän perusteella eri maksuluokissa olevien työnhakijoiden keskimäärin vuoden aikana olevat lukumäärät työttömyysetuuden perusosan tasolla, joka on 32,4 euroa per päivä vuoden 2019 tasossa. Rahoitusvastuun laajenemisen aiheuttama kuntakohtainen muutos lasketaan vertaamalla laskennallista työttömyysetuusmenoa kunnan nykyiseen osarahoittamaan työmarkkinatukeen vuoden 2019 tasossa. Erotus muunnetaan vastaamaan vuoden 2022 etuustasoa, joka on 34,5 euroa per päivä.

Epätarkkuutta syntyy siitä, että laskelmassa ei huomioida sovitellun etuuden matalampaa tasoa eikä soviteltuna etuutena maksettujen maksupäivien kertymää osittaisena. Epätarkkuutta syntyy myös siitä, että osa ansiopäiväraha- ja peruspäivärahakausista kestää 300 tai 500 maksupäivää. Laskelmissa ei ole huomioitu maahanmuuttajille maksettavan työmarkkinatuen rahoituksen osalta tehtyä erityisratkaisua eikä lomautettujen rajaamista kuntien maksuvastuiden ulkopuolelle.

Rahoitusvastuun siirron arvioidut vaikutukset kuntien talouden tasapainoon

Uudistuksen voimaantulohetkellä työttömyysturvan rahoitusvastuun siirrosta aiheutuva kustannus kompensoitaisiin kuntakohtaisesti ja täysimääräisesti valtionosuuden lisäyksenä. Voimaatulovaiheessa rahoitusvastuun laajeneminen ei siis aiheuttaisi kunnille lisäkustannuksia. Kompensaatio on poikkileikkaustilanteessa tehtävä lisäys, jonka tasoa ei tarkasteta myöhemmin. Kasvavan rahoitusvastuun vaikutus kuntien talouteen riippuisi jatkossa siitä, miten kunta pystyisi hoitamaan työllisyyttä poikkileikkaushetkeen verrattuna ja sitä kautta vähentämään työttömyysturvamenoja.

Arvio laajentuvasta rahoitusvastuusta on muodostettu edellä kuvatulla tavalla vuoden 2019 tilanteeseen perustuvilla työttömyysetuusjaksojen kestotiedoilla. Rahoitusvastuun asukaskohtainen muutos vaihtelee arvion mukaan kunnittain -44 eurosta +128 euroon. Kuntakohtaiseen rahoitusvastuun muutokseen vaikuttaa erityisesti kunnan työttömyysrakenne.

Kuntakokoryhmittäin tarkasteltuna rahoitusvastuu kasvaisi eniten suurissa ja keskisuurissa kunnissa. Kompensaatio kuitenkin nollaisi vaikutuksen uudistuksen voimaantulon hetkellä kaikissa kunnissa.

Taulukko: Työttömyysturvan rahoitusvastuun laajentamisesta aiheutuva kustannus kuntakokoryhmittäin, €/asukas.

Alueellisesti tarkasteltuna rahoitusvastuun laajentumisesta aiheutuvat kustannukset ovat suurimmat Pohjois-Karjalassa ja Pirkanmaalla. Kustannukset ovat alhaisimmat Itä-Uudellamaalla.

Taulukko: Työttömyysturvan rahoitusvastuun laajentamisesta aiheutuva vaikutus kuntien rahoituksen tasapainoon hyvinvointialueittain, €/asukas.

Tietojärjestelmämuutoksista kunnille aiheutuvat kustannukset

Kunnilla olisi velvollisuus käyttää työvoimapalvelujen toimeenpanossa valtion tarjoamaa asiakastietojärjestelmäkokonaisuutta, valtakunnallista tietovarantoa ja palvelualustaa. Työvoimaviranomaisilla olisi mahdollisuus hankkia valtion tarjoamaan asiakastietojärjestelmäkokonaisuutta täydentäviä lisäosia eli moduuleita.

Tietojärjestelmistä aiheutuviin kustannuksiin vaikuttaa se, mitä työvoimapalvelujen tuottamisessa tarvittavia muita kuin valtakunnallisiin tietojärjestelmäpalveluihin kuuluvia järjestelmiä kunnat ottavat käyttöön. Kunnille kesäkuussa 2021 suunnatun kyselyn perusteella kunnat ovat katsoneet tarpeelliseksi hankkia erillisiä palvelujen tuottamiseen tai esimerkiksi työnhakija-asiakkaiden osaamiskartoituksiin liittyviä tietojärjestelmiä.

Kunnille tietojärjestelmämuutoksista aiheutuvien kustannusten määrää on haasteellista arvioida. Kuntien lähtötilanteet uudistukseen vaihtelevat niin palvelujen, prosessien kuin tietojärjestelmien osalta, eikä lähtötilanteesta ole tällä hetkellä kaikilta osin tarvittavia tietoja. Kunnille aiheutuvien kustannusten määrään vaikuttaa muun muassa se, millaisia järjestelmiä kunnissa on käytössä ja missä laajuudessa integraatioita on tarpeen rakentaa muun muassa kuntien ja valtion järjestelmien välillä. Kunnilla on käytössä kuntakohtaisesti vaihteleva määrä työllisyyspalveluihin liittyviä tietojärjestelmiä ja yhteensä käytössä on useita kymmeniä tietojärjestelmiä.

Lisäksi olennaisiin tietojärjestelmämuutoskustannuksiin vaikuttaviin tekijöihin liittyy kuntien näkökulmasta vielä epävarmuutta. Epävarmuudet liittyvät muun muassa valtion tarjoamaan järjestelmäkokonaisuuteen sekä käynnissä olevien tietojärjestelmäuudistusten toteutukseen ja aikatauluihin. Käynnissä olevia tietojärjestelmäuudistuksia ovat muun muassa uuden työvoimapalvelumalliin liittyvän ajanvarausjärjestelmän käyttöönotto, uuden työ- ja elinkeinohallinnon asiakastietojärjestelmäkokonaisuuden käyttöönotto sekä kototutumisen asiakastietojärjestelmää koskeva valmistelu ja sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksesta aiheutuvat tietojärjestelmävaikutukset. Arviot tietojärjestelmiin liittyvistä muutoskustannuksista tulevat tarkentumaan uudistuksen valmistelun ja toimeenpanon edetessä.

Arviota kunnille aiheutuvista tietojärjestelmämuutoksiin perustuvista kustannuksista on laadittu yhteistyössä Kuntaliiton ja KEHA-keskuksen kanssa. Kustannusarvioiden laatimisessa on hyödynnetty referenssilaskelmina muun muassa tietojärjestelmäkustannuksia, jotka aiheutuivat toimeentulotukea koskevien asioiden siirrosta kunnilta Kansaneläkelaitokselle. Arvioita laadittaessa on otettu huomioon, että siirto keskitetystä toimintamallista hajautettuun malliin aiheuttaa enemmän tietojärjestelmäkustannuksia kuin siirtyminen hajautetusta mallista keskitettyyn. Kunnille aiheutuu tietojärjestelmiin liittyviä muutoskustannuksia ainakin seuraavien kertaluonteisten kustannuslajien osalta.

Taulukko: Tietojärjestelmämuutoksista kunnille aiheutuvat kustannuslajit

Kertaluonteisten kustannusten lisäksi kunnille aiheutuisi jatkuvia kustannuksia muun muassa integraatioiden ylläpidosta kuntien omiin järjestelmiin, tietojärjestelmien päivityksistä, lisääntyvistä tietosuojatoimenpiteistä sekä tietojärjestelmäosaamisen ylläpidosta. Kunnille aiheutuvien jatkuvien tietojärjestelmäkustannusten määräksi arvioidaan 5–10 miljoonaa euroa vuodessa.

Sekä kertaluonteisia että jatkuvia kustannuksia koskevat arviot sisältävät suuren vaihteluvälin. Lisäksi kustannuksiin vaikuttaviin olennaisiin tekijöihin liittyy edellä kuvatuin tavoin epävarmuutta. Tästä syystä toteutuneita tietojärjestelmämuutoskustannuksia seurataan ja toimeenpanon edetessä kokonaiskustannusarvioita tullaan tarkistamaan.

Muita kunnille aiheutuvia kustannuksia

Uudistuksen toimeenpanosta aiheutuisi kunnille hallinnollisia kustannuksia. Kustannuksia arvioidaan aiheutuvan erityisesti niille kunnille, jotka järjestäisivät palvelut yhteistoiminnassa. Kustannusten määrä on riippuvainen muun muassa syntyvien työllisyysalueiden määrästä, ja sitä voidaan arvioida uudistuksen toimeenpanon edetessä.

Valtiolta siirtyisi kuntiin ja kuntien perustamiin työvoimapalveluiden järjestämisestä vastaaviin kuntayhtymiin yhteensä noin 4 210 henkilötyövuotta vastaava henkilöstö liikkeenluovutuksen periaatteiden mukaisesti. Palkkojen yhteensovittamisen tarve syntyisi, kun eri työnantajien palveluksesta siirtyisi henkilöstöä kuntatyönantajan palvelukseen, jolloin samasta tai saman vaativuustason tehtävästä maksettavan palkan taso voisi vaihdella. Palkkaharmonisoinnin kustannuksista aiheutuisi pysyvä kustannuslisä kunnille ja kuntayhtymille. Sen suuruusluokasta ei pystytä esittämään arviota vielä, vaan vasta uudistuksen toimeenpanon myötä.

Henkilöstön siirtyessä valtiolta kuntiin ja kuntayhtymiin huomioitaisiin lomapalkkavelka siirtyvän henkilöstön osalta. Lomapalkkavelka työ- ja elinkeinotoimistojen henkilöstön osalta oli vuoden 2021 lopussa noin 17,1 miljoonaa euroa (vuonna 2020 lomapalkkavelka oli arviolta 15,3 miljoonaa euroa ja vuonna 2019 arviolta lähes 12,8 miljoonaa euroa). Lomapalkkavelka huomioitaisiin siirtymähetken mukaisena. Valtio korvaisi kuntien ja kuntayhtymien vastuulle siirtyvän lomapalkkavelan.

Vaikutukset kuntatalouden suhdanneherkkyyteen

Talouden suhdannevaihteluihin liittyvät muutokset työvoiman kysynnässä vaikuttavat työttömyyden ja työttömyysetuusmenojen kehitykseen. Ehdotettujen muutosten mukaisesti kuntien vastuu työttömyysetuuksien kokonaismenosta kasvaisi noin 11 prosentista 21 prosenttiin, ja vastuu etuuksien rahoituksesta alkaisi nykyistä varhaisemmassa vaiheessa. Ehdotetut muutokset näin ollen jossain määrin lisäisivät kuntatalouden herkkyyttä suhdannevaihteluille. Suhdanteisiin liittyvät työttömyysetuusmenojen muutokset kohdistuvat pääasiassa valtion ja työllisyysrahaston rahoittamiin etuuksiin, koska kunnan rahoitusvastuu koskee pelkästään perusosan suuruista osaa työttömyysturvasta ja määräytyy työttömyyden keston perusteella.

Kuviossa alla on havainnollistettu kunnan rahoitusvastuun kumulatiivista kehitystä työttömyysjakson alusta saakka ensimmäisen kolmen työttömyysvuoden aikana. Kuvion laskelmassa oletetaan, että työttömyys on kokoaikaista ja jatkuu keskeytymättömästi. Rahoitusvastuun porrastuksesta johtuen kunnalle alkaa syntyä maksuvastuuta yli 20 viikkoa kestävistä työttömyysjaksoista. Ensimmäisen työttömyysvuoden ajalta kunta rahoittaisi työttömyysetuutta noin 750 eurolla, joka vastaa noin 8 prosenttia ensimmäisen työttömyysvuoden perusosan suuruisen osan rahoituksesta tai 4 prosenttia keskimääräisen suuruisesta ansiopäivärahasta. Toisena työttömyysvuotena kunta rahoittaisi etuutta noin 2 900 eurolla (33 prosenttia perusosan suuruisen osan kustannuksesta) ja kolmantena vuotena sekä tästä eteenpäin noin 4 400 eurolla, joka on puolet perusosan suuruisen osan kustannuksesta.

Kuviossa alla on karkeasti havainnollistettu, miten kuntien rahoitusosuus olisi kehittynyt historiallisesti, mikäli suhteelliset osuudet etuuksien rahoituksesta olisivat vastanneet vuoden 2019 tasoa Vuoden 2019 tiedoilla arvioituna kunnat rahoittaisivat ansiopäivärahan perusosan suuruisen osan kokonaismenosta 12 prosenttia, peruspäivärahan kokonaismenosta 10 prosenttia ja työmarkkinatuen kokonaismenosta 37 prosenttia. Suhteellisissa osuuksissa tapahtuu vähäisiä muutoksia yli ajan, minkä vuoksi laskentatapaa voi pitää ainoastaan suuntaa antavana. . Arvio perustuu Kansaneläkelaitoksen tilastoimiin työttömyysturvan maksupäiviin, jotka on muunnettu euromääräisiksi kertomalla vuosittainen etuuslajikohtainen maksupäivien määrä vuoden 2022 peruspäivärahan tasolla ja painottamalla saatu lukuarvo edelleen kunnan arvioidulla rahoitusosuudella eri etuuksista. Historiallisen tarkastelun perusteella kuntien maksuvastuiden kehitys selittyy pääasiassa työttömyyden rakenteella sekä rakenteellisen tason muutoksilla.

Kuvio: Kuntien laskennallinen rahoitusvastuun kehitys historiallisessa tarkastelussa. Lähde: Kela, VM:n laskelma.

Edellä kuvattua historiallista tarkastelua paremmin lainsäädännön muutoksen vaikutuksia kuvaa kunnan rahoitusvastuiden arvioidun kehityksen vertaaminen nykyisen lainsäädännön seurauksena kunnille syntyvistä maksuvastuista. Kuviossa alla on muodostettu laskennallinen arvio kuntien maksuvastuiden kehityksestä nykyisen lainsäädännön mukaisilla arvoilla. Nykyistä lainsäädäntöä arvioidaan vastaavalla tavalla kuin ehdotettua lainsäädäntöä. Kunnat rahoittivat vuonna 2019 noin 23 prosenttia työmarkkinatuen kokonaismenosta. Vuosittain kertyneet työmarkkinatukipäivät ml. kotoutumiskoulutus on kerrottu vuoden 2022 peruspäivärahalla ja saatu luku on edelleen kerrottu kuntien rahoitusosuudella Vertailussa ei ole mahdollista hyödyntää toteutunutta aineistoa kuntien osarahoittamasta työmarkkinatuesta koska työmarkkinatuen rahoitusta uudistettiin vuonna 2015. Yhdenmukainen laskentatapa ehdotettujen muutosten ja laskennallisen nykytilan osalta parantaa kuitenkin vertailtavuutta. . Vertailun perusteella kuntien vastuu etuuksien rahoituksesta olisi ollut 200–465 miljoonaa euroa enemmän kuin ehdotetussa lainsäädännössä. Esimerkiksi vuoden 2019 tiedoilla arvioitu kompensaatio (347 miljoonaa euroa) vaikutus kuntatalouteen olisi vaihdellut -118 ja +147 miljoonan euron välillä vuosina 2000–2021.

Yksittäisen kunnan näkökulmasta negatiivisena tai positiivisena riskinä olisi tilanne, jossa suhdannevaihteluihin liittyen tai jostain muusta syystä alueellisessa elinkeino- tai työvoimarakenteessa tapahtuisi jokin sellainen muutos, jonka seurauksesta rakenteellisen työttömyyden taso muuttuisi merkittävästi aiempaan verrattuna. Koska kuntien vastuu työttömyysetuuksien rahoituksesta olisi arviolta kaksinkertainen nykytilaan verrattuna, olisivat kuntien rahoittaman työttömyysturvan määrässä tapahtuvat muutokset karkeasti arvioiden kaksinkertaisia nykytilaan verrattuna. Laajan työttömyyden perusteella kunnille osoitettava valtionosuus tasaa merkittävän osan tästä muutoksesta. Valtiolla on myös välineitä yksittäisten kuntien tukemiseen. Toimenpidevalikoimassa säilyy edelleen äkillisen rakennemuutoksen tuki, ja lisäksi kunnalle voidaan hakemuksesta myöntää valtionosuuden harkinnanvaraista korotusta, jos kunta ensisijaisesti poikkeuksellisten tai tilapäisten kunnallistaloudellisten vaikeuksien vuoksi on lisätyn taloudellisen tuen tarpeessa.

4.2.2.3 Vaikutukset valtiontalouteen

Esityksellä olisi välittömiä vaikutuksia valtiontalouteen. Vaikutukset syntyisivät muutoksista työvoimapalveluiden rahoitukseen, esityksen aiheuttamista tietojärjestelmien muutostarpeista sekä siirtymävaiheen muutoskustannuksista. Keskeisenä periaatteena olisi se, että siirtyvien palveluiden järjestämisestä aiheutuvat budjetoidut kustannukset siirtyisivät osaksi kuntien valtionosuutta. Kaikilta osin valtion talousarviota ei tehdä nykyisin yksittäisten palveluiden tasolla, joten osa siirtyvän rahoituksen määrästä määritettäisiin laskennallisesti. Kevään 2022 julkisen talouden suunnitelmassa ei ole huomioitu ehdotetun järjestämisvastuun siirtämisen vaikutuksia valtion budjettitalouteen, vaan tämä tehtäisiin keväällä 2023 laadittavassa teknisessä julkisen talouden suunnitelmassa. Mahdolliset lisärahoitustarpeet käsitellään osana valtion julkisen talouden suunnitelmien ja talousarvioesitysten valmistelua.

Kuntien järjestämisvastuulle siirtyvien palveluiden rahoitus

Esityksen välittömät muutokset kohdistuisivat ainakin valtion talousarvion momenteille 28.90.30 (Kunnan peruspalveluiden valtionosuus), 32.30.51 (Julkiset työvoima- ja yrityspalvelut), 32.01.03 (Työ- ja elinkeinotoimistojen toimintamenot) ja 32.01.02 (Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten toimintamenot), 32.30.55 (Toimet työurien pidentämiseksi), 33.20.50 (Valtionosuus työttömyysetuuksien ansioturvasta ja vuorottelukorvauksesta) ja 33.20.52 (Valtionosuus työttömyysetuuksien perusturvasta).

Momentilta 32.30.51 rahoitetaan julkisia työvoima- ja yrityspalveluja, joista suurin osa siirtyisi kuntien järjestämisvastuulle. Siirtyvien tehtävien hoitamiseen kohdentuva osuus momentin määrärahasta siirrettäisiin osaksi kuntien peruspalvelujen valtionosuuksia momentille 28.90.30.

Momentin 32.01.03 määrärahalla rahoitetaan työ- ja elinkeinotoimistojen henkilöstön palkat sekä toimistojen toiminnasta aiheutuvat muut kulut, kuten tilat ja laitteet. Momentin määrärahat siirtyisivät pääosin osaksi peruspalvelujen valtionosuutta. Momentilta 32.01.02 rahoitetaan ELY-keskusten sekä KEHA-keskuksen vastaavia toimintoja kuin momentilta 32.01.03 työ- ja elinkeinotoimistojen. ELY-keskuksista kuntien vastuulle siirtyvää toimintaa ovat julkisten työvoimapalveluiden hankinnat, joihin kohdentuva rahoitus siirtyisi osaksi kuntien valtionosuutta. KEHA-keskuksen vastuulla olevat julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen maksatukseen sekä henkilöstön osaamisen kehittämiseen liittyvät tehtävät siirtyisivät kuntien vastuulle. Myös näiden osalta rahoitus siirtyisi osaksi kuntien valtionosuutta.

Momentilta 32.30.55 on tarkoitus rahoittaa muutosturvakoulutusta, kuntien velvoitetyöllistämistä ja 55 vuotta täyttäneiden työllistämistukea vuodesta 2023 alkaen. Muutosturvakoulutuksen rahoittaisi Työllisyysrahasto, joten sen osuutta momentin määrärahasta ei siirrettäisi osaksi valtionosuuksia. Velvoitetyöllistämisen ja 55 vuotta täyttäneiden työllistämistuen rahoitus olisi puolestaan kunnille siirtyvä tehtävä ja niihin kohdentuva rahoitus siirrettäisiin osaksi kuntien valtionosuuksia.

Sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalan momenteilta 33.20.50 ja 33.20.52 rahoitetaan nykyisin palkkatuettua työtä ja starttirahaa, joiden myöntäminen ja maksaminen olisi kuntien vastuulla. Siltä osin kuin edellä mainittujen momenttien rahoitus kohdentuu palkkatuettuun työhön ja starttirahaan, siirtyisi rahoitus osaksi kuntien valtionosuuksia.

Aluehallintoviraston tehtävänä olisi valvoa työvoimaviranomaisten toiminnan lainmukaisuutta julkisten työvoimapalveluiden ja niihin liittyvien tehtävin osalta. Tehtävä sisältäisi kanteluihin perustuvan valvonnan lisäksi oma-aloitteisen valvonnan. Aluehallintovirastolle aiheutuisi tehtävästä noin kymmenen henkilötyövuoden lisäresurssin tarve, mistä aiheutuisi kustannuksia noin miljoona euroa vuosittain.

Tietojärjestelmämuutoksista valtiolle aiheutuvat kustannukset

Työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirtyminen valtiolta kunnille aiheuttaa muutoksia myös työvoimapalvelujen tietojärjestelmäpalveluihin. Valtion kustannukset syntyisivät palvelualustan, asiakastietojärjestelmäkokonaisuuden, työvoimapalvelujen valtakunnallisen tietovarannon sekä eri viranomaisten tietojärjestelmien, kuten tulotietojärjestelmän, välisten rajapintojen ylläpitämisestä, kehittämisestä ja laajentamisesta uusien työvoimaviranomaisten käyttöön. Tietojärjestelmien kustannuksien arviointiin vaikuttaa muun muassa se, missä määrin uudet työvoimaviranomaiset ottavat käyttöön valtakunnallisia tietojärjestelmäpalveluita täydentäviä lisäosia. Valtakunnallisten järjestelmien tarjoamisella pyritään minimoimaan kustannuksia, jotka syntyisivät uusille työvoimaviranomaisille. Valtion ylläpitämän tietojärjestelmäpalveluiden kokonaisuuden ylläpitoon, kehittämiseen ja rajapintatyöhön liittyvien muutoskustannuksien arvioidaan olevan osin riippuvaista työvoimaviranomaisten halusta ottaa käyttöön omia valtakunnallista tietojärjestelmäkokonaisuutta täydentäviä lisäosia.

Työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirtymiseen liittyvistä tietojärjestelmämuutoksista aiheutuu kustannuksia valtiolle. Teknisten muutosten lisäksi tietojärjestelmämuutoskustannuksiin vaikuttaa valtion tarjoamien tietojärjestelmäpalveluiden käyttäjämäärä, jonka arvioidaan kasvavan nykyisestä.

Työ- ja elinkeinohallinnon asiakastietojärjestelmän käyttäjiä on valtiolla nykyisin 3 700, joista työ- ja elinkeinotoimistoissa 2 000 ja kuntakokeiluissa 1 700 käyttäjää. Lisäksi asiakastietojärjestelmän käyttäjinä on kuntakokeiluissa kuntien palveluksessa olevaa henkilöstöä noin 500 henkilöä. Työllisyyden edistämisen kuntakokeilussa mukana olevat käyttäjät eivät aiheuta merkittäviä muutoskustannuksia, koska kyse on valtion tarjoamien tietojärjestelmäpalvelujen nykyisistä käyttäjistä. Siltä osin kuin tietojärjestelmäpalvelujen käyttäjiksi tulee kuntien henkilöstöä, jotka eivät ole mukana kuntakokeiluissa, on kyse uusista käyttäjistä, joista aiheutuu myös muutoskustannuksia. Käyttäjämäärän kasvusta aiheutuvien kustannusten tarkkaa määrää on haastava arvioida.

Tietojärjestelmien arvioidut muutoskustannukset jakautuvat kertaluonteisiin ja jatkuviin kustannuksiin. Valtiolle arvioidaan aiheutuvan ainakin seuraavat muutoskustannukset.

Taulukko: Tietojärjestelmämuutoksista valtiolle aiheutuvat kertaluontoiset kustannukset

Taulukko: Tietojärjestelmämuutoksista valtiolle aiheutuvat jatkuvat kustannukset

Edellä esitetyt kustannusarviot on laadittu vastaavia muutoskokonaisuuksia vertaillen tai yksikkökustannuslaskelmien kautta. Kustannusarvioihin liittyy useita epävarmuustekijöitä, kuten se, että valmistelun tässä vaiheessa ei vielä tiedetä millaisia rajapintaratkaisuja tarvitaan ja millaiseksi tekninen vuoropuhelu valtion ja kuntien välillä yleisesti rakentuu.

Tietojärjestelmiin liittyvien muutosten suunnittelu, valmistelu ja toteutus olisi aloitettava mahdollisimman pian, minkä vuoksi työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirtoon perustuvat kertaluonteiset muutoskustannukset syntyisivät pääosin vuosien 2023 ja 2024 aikana.

Tietojärjestelmämuutoksista aiheutuviin kertaluonteisiin kustannuksiin ehdotetaan vuoden 2023 talousarvioesityksessä 4 miljoonan euron määrärahaa momentille 32.01.10 (Digitalisaation kehittäminen). Jatkovuosien kustannuksiin ei ole varauduttu ja ne on tarpeellisissa määrin huomioitava vuosien 2024–2027 julkisen talouden suunnitelman valmistelussa.

Muita muutokseen liittyviä kustannuksia

Henkilöstömuutoksiin valmistautuminen edellyttää kuntien, työ- ja elinkeinotoimistojen, ELY-keskusten ja KEHA-keskuksen yhteisten muutosvalmennusten ja muun muutoksen tuen valtakunnalliseen koordinointiin ja toimeenpanoon kahden henkilötyövuoden lisätyöpanosta, mistä aiheutuu KEHA-keskukselle kustannuksia yhteensä 140 000 euroa. Lisäksi muutosten tueksi järjestetään valmennuksia, joiden hankintaan varataan 500 000 euroa.

Järjestämisvastuun siirtäminen edellyttää myös osaamisen kehittämistä ja perehdyttämistä, erityisesti niiden kuntien osalta, jotka eivät ole mukana työllisyyden edistämisen kuntakuntakokeiluissa. Tätä varten KEHA-keskukseen palkattaisiin neljä asiantuntijaa vuosille 2023-2025 (yhteensä 300 000 euroa/vuosi), jotta myös siirtymävaihe olisi paremmin turvattu. Osaamisen kehittämisen ja perehdytysohjelman ostopalvelutarpeisiin varattaisiin 300 000 euroa (esimerkiksi yhteisen perehdytysalustan hankkiminen).

KEHA-keskuksen lisäksi perehdytysohjelman toteuttamiseen osallistuu Uudenmaan ELY-keskuksen Oikeudelliset palvelut -yksikkö, joka antaa oikeudellista tukea ja neuvontaa KEHA-keskukselle ja työvoimaviranomaisille valtakunnallisesti. Oikeudellista tukea annetaan erilaisen sisällöntuotannon, sidosryhmäyhteistyön ja neuvonnan keinoin. KEHA-keskus vastaisi työvoimaviranomaisille suunnatusta valtakunnallisesta perehdyttämisohjelmasta, uuden tieto- ja informaatioalustan sekä asiakkuudenhallintajärjestelmän kehittämisestä, joiden toteuttamiseksi tarvitaan myös tehokas oikeudellinen tuki ja sisällöntuotanto. Tämä tarkoittaisi Uudenmaan ELY-keskukselle viiden henkilötyövuoden lisätyöpanosta, mistä aiheutuu Uudenmaan ELY-keskukselle kustannuksia 400 000 euroa/vuosi.

Muita muutoskustannuksia syntyy muun muassa yhteistoimintaneuvottelujen valmistelusta ja toteutuksesta 2023–2024 (210 000 euroa/vuosi), taloushallinnon siirtymävaiheen tehtävistä 2023–2024 (noin 150 000 euroa/vuosi), erilaisten uudistukseen liittyvien seminaarien ja aluetilaisuuksien järjestämisestä (noin 190 000 vuonna 2023) ja viestintätehtävistä, joita varten KEHA-keskuksen viestintää vahvistettaisiin siirtymävaiheen ajaksi kahdella henkilötyövuodella (140 000 euroa/vuosi).

Muutoskustannukset vuodelle 2023 ovat yhteensä 4,059 miljoonaa euroa. Valtion vuoden 2023 talousarvioesityksessä ehdotetaan momentille 32.01.03 (Työ- ja elinkeinotoimistojen toimintamenot) 1,507 miljoonaa euroa, jolla katettaisiin osa edellä mainituista vuoden 2023 kustannuksista. Loppuosa vuoden 2023 kustannuksista, 2,852 miljoonaa euroa, on tarkoitus ehdottaa rahoitettavaksi vuoden 2023 täydentävässä talousarvioehdotuksessa. Jatkovuosien kustannuksiin ei ole varauduttu ja ne on tarpeellisissa määrin huomioitava vuosien 2024‒2027 julkisen talouden suunnitelman valmistelussa.

Valtio korvaisi kuntien ja kuntayhtymien vastuulle siirtyvän lomapalkkavelan. Lomapalkkavelka huomioitaisiin siirtymähetken mukaisena. Lomapalkkavelka työ- ja elinkeinotoimistojen henkilöstön osalta oli vuoden 2021 lopussa noin 17,1 miljoonaa euroa (vuonna 2020 lomapalkkavelka oli arviolta 15,3 miljoonaa euroa ja vuonna 2019 arviolta lähes 12,8 miljoonaa euroa).

4.2.2.4 Vaikutukset yrityksiin

Esityksellä olisi vaikutuksia erityisesti niiden yritysten toimintaan, jotka hyödyntävät tällä hetkellä julkisia työvoimapalveluja esimerkiksi työvoiman hankinnassa sekä yhteishankintakoulutusten, palkkatuen tai ehdokasasettelun muodossa. Yritysvaikutuksien arvioidaan painottuvan työvoimaintensiivisille aloille tai aloille, jotka ovat erityisen herkkiä työvoiman kysynnän ja tarjonnan vaihtelulle ja jotka hyödyntävät julkisia työvoima- ja yrityspalveluita.

Työvoimaviranomaiset vastaisivat jatkossa työnantajille suunnatuista julkisista työvoimapalveluista ja antaisivat yritystoiminnan aloittamiseen ja kehittämiseen liittyvää neuvontaa. Lisäksi työvoimaviranomaiset vastaisivat jatkossa starttirahan myöntämisestä. Työnantajapalvelujen ja starttirahan siirtyminen työvoimaviranomaisten vastuulle mahdollistaisi edellä mainittujen julkisten työvoimapalvelujen ja kuntien elinvoimapalveluiden yhteensovittamisen, minkä arvioidaan helpottavan uuden yritystoiminnan käynnistämistä sekä yritysten toimintaedellytyksiä alueellisesti.

Yritysten hallinnollisiin kustannuksiin ei tulisi muutosta, sillä uudistuksessa ei esitetä uusia velvoitteita yritysten tiedonantovelvollisuuksiin tai raportointiin. Esitys ei sisällä ehdotuksia, jotka lisäisivät yritysten sääntelytaakkaa. Yritysten tulisi yhteistoimintalain mukaan tehdä työvoimaviranomaiselle ilmoitus mainitussa laissa tarkoitettujen muutosneuvottelujen aloittamisesta. Yrityksillä on nykyisin velvollisuus tehdä mainittu ilmoitus työ- ja elinkeinotoimistolle. Velvollisuus ilmoittaa muutosneuvotteluista ei siten olisi uusi, mutta jatkossa ilmoitus tehtäisiin työ- ja elinkeinotoimiston sijasta työvoimaviranomaiselle. Koska kyse ei ole uudesta ilmoitusvelvollisuudesta, ilmoitusvelvollisuus ei lisäisi yritysten hallinnollista taakkaa. Yritys voisi tehdä ilmoituksen valitsemalleen ja omalta kannaltaan sopivimmalle työvoimaviranomaiselle. Työvoimaviranomaisten tulisi huolehtia keskinäisestä yhteistyöstä, jos asia liittyy useamman työvoimaviranomaisen toimialueeseen.

Uudistuksella tulee olemaan vaikutuksia työvoima- ja yrityspalveluja ostopalveluina tuottaviin yrityksiin. Järjestämisvastuussa oleva työvoimaviranomainen päättää jatkossa järjestämiensä palvelujen tuottamistavasta. Laissa ei edellytettäisi, että työvoimaviranomainen hankkii palvelut yksityisiltä palveluntuottajilta, vaan se voisi myös tuottaa palveluita itse. Vuonna 2020 kuntien tai kuntayhtymien omistamat oppilaitokset tuottivat 24 prosenttia koulutus- ja valmennuspalveluiden kursseista. Vastaavasti yksityiset palveluntuottajat tuottivat 61 prosenttia ja valtio ja muut organisaatiot 15 prosenttia kyseisistä ostopalveluista. Uudistuksen myötä on oletettavaa, että kuntaomisteisten organisaatioiden markkinaosuus tulee kasvamaan, jos merkittävä osa kunnista ryhtyy tuottamaan aikaisemmin ostopalveluina hankittuja palveluita itsenäisesti. Vastaavasti yksityisten yritysten markkinaosuus pienentyisi.

Uudistus tulee todennäköisesti vaikuttamaan myös yksityisiltä palveluntuottajilta hankittavien ostopalveluiden määrään ja kokoon. Nykyisellään palveluhankinnat on toteutettu ELY-keskuksissa keskitetysti laajoina kokonaisuuksina huomioimalla ELY-alueen tai maakunnan kokonaistarpeet. Hankintoja tekevien työvoimaviranomaisten määrän kasvaessa, on oletettavaa, että myös hankittujen ostopalveluiden määrä kasvaa. Koska jatkossa hankintatoimi jakautuu entistä pienempiin yksiköihin ja hankinnat kattavat aikaisempaa pienempiä alueita ja työnhakijaryhmiä, on todennäköistä, että myös hankittujen ostopalveluiden koko tulee olemaan nykyistä pienempi. Yhtenä riskitekijänä hankintojen toimivuuden näkökulmasta on yksityisten palveluntuottajien markkinahintojen eriytyminen, joka saattaisi koskettaa erityisesti pieniä alueita. Yksityisen palveluntuottajan näkökulmasta hyvin pienille markkina-alueille sijoittuvien ostopalveluiden tuottamispalkkion ja tuottamiseen liittyvien järjestämiskustannusten erotus voi olla kannattavuudeltaan hyvin pieni tai negatiivinen. Riskiä voi vähentää työvoimaviranomaisten keskinäinen yhteistyö laajempien hankintojen teossa.

Uudistuksella voi olla myös vaikutuksia ostopalvelumarkkinoiden laajuuteen ja yritysten väliseen kilpailuun. Nykyisellään yksityiset palveluntuottajat ovat keskittäneet toimintansa suurten ja keskisuurten kaupunkien yhteyteen. Maakuntien reuna-alueilla tai pienemmissä kunnissa yksityisillä palveluntuottajilla ei ole juurikaan itsenäistä toimintaa. Uudistuksen myötä palveluntuottajille voi muodostua kannustin laajentaa toimintaansa myös näille alueille, mikä lisäisi palveluiden saatavuutta ja kilpailua. Hankittavien ostopalveluiden nykyistä pienempi koko ja kannattavuuteen liittyvät riskit voivat kuitenkin heikentää tätä kehitystä. Kun markkinoiden maantieteellinen ulottuvuus kasvaa, voi uudistus kuitenkin myös lisätä pienten palveluntuottajien mahdollisuuksia osallistua työvoimaviranomaisten järjestämiin kilpailutuksiin.

4.2.2.5 Vaikutukset kotitalouksien asemaan

Jos uudistuksella saavutetaan arvioidut työllisyysvaikutukset, työllisyys lisääntyisi, millä olisi vaikutuksia kotitalouksien taloudelliseen asemaan. Kotitalouksien taloudellisen aseman parantuminen parantaisi kotitalouksien ostovoimaa.

Työllisyystilanteen vaihteluilla voi olla vaikutuksia kunnallisverotukseen. Työvoimapalvelujen kysynnän kasvu voi lisätä kuntien menoja ja siten aiheuttaa tarvetta kuntaveron korotukselle, mikä vaikuttaa kotitalouksien käytettävissä oleviin tuloihin.

4.2.3 Vaikutukset viranomaisten toimintaan ja henkilöstöön

4.2.3.1 Vaikutukset kuntien toimintaan

Työvoimapalvelujen järjestäminen olisi kunnille uusi lakisääteinen tehtävä, mikä tarkoittaisi kunnan tehtävien lisääntymistä ja vaikuttaisi kunnan hallintoon. Kunnan vaaleilla valittu valtuusto ja hallintosäännön mukaiset toimielimet tekisivät jatkossa työvoimapalvelujen järjestämistä koskevia päätöksiä. Kuntalain 8 §:n mukaan tehtävien hoidosta järjestämisvastuussa oleva kunta tai kuntayhtymä vastaa muun muassa järjestettävien palvelujen ja muiden toimenpiteiden yhdenvertaisesta saatavuudesta, tarpeen, määrän ja laadun määrittelemisestä, tuottamistavasta ja tuottamisen valvonnasta sekä viranomaiselle kuuluvan toimivallan käyttämisestä. Kunta tai kuntayhtymä päättäisi kuntastrategiassaan työvoimapalvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta ja kunnan talousarviossa ja suunnitelmassa asetettaisiin palveluille talouden ja toiminnan tavoitteet. Kuntalain 22 §:n mukainen velvoite koskien osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksien varaamista, kuntalain 23 §:n mukainen aloiteoikeus sekä kuntalain 29 §:n mukainen viestintävelvoitteita koskeva sääntely turvaavat kunnan jäsenten valvonta- ja vaikutusmahdollisuuksia kunnan toimintaan. Kuntalain sääntelykokonaisuus huomioon ottaen työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirron kunnille arvioidaan parantavan palvelun käyttäjän osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia työvoimapalvelujen sisältöön sekä niitä koskevaan päätöksentekoon.

Laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä kunta voisi järjestää työvoimapalvelut itse. Vuonna 2019 ehdotettu vähintään 20 000 henkilön työvoimapohja oli 26 Manner-Suomen kunnassa. Tällä kriteerillä itsenäisen järjestämisvastuun voisivat tarvittaessa saada Suomen 21 suurinta kaupunkia sekä viisi Uudellemaalle sijoittuvaa kehyskuntaa ja maakuntakeskuskaupunki Kokkola. Kriteerillä pienin järjestämisvastuullinen kunta olisi Uudellamaalla sijaitseva Kirkkonummi.

Muiden Manner-Suomen kuntien tulisi muodostaa edellytykset täyttäviä työllisyysalueita, jollei valtioneuvosto myöntäisi edellytysten täyttyessä voimaanpanolain tarkoittamaa poikkeusta. Koska kysymys olisi kuntien lakisääteisestä yhteistoiminnasta, järjestämisvastuu tulisi antaa yhdelle kunnalle (vastuukunta) tai tehtävää varten tulisi perustaa kuntayhtymä. Kuntien tulisi neuvotella uusia yhteistoimintasopimuksia, joko kuntayhtymän tai yhteisen toimielimen perustamiseksi. Työllisyysalueiden muodostuminen ja määrä riippuisi kuntien päätöksistä. Osassa tulevia työllisyysalueita voi esimerkiksi kuntakokeilujen seurauksena olla alustavia yhteistyösuunnitelmia työllisyysalueen muodostamiseksi.

Kuntien lakisääteisen yhteistoiminnan haasteena on se, että kuntalaisten valitsemat päättäjät pystyvät vain välillisesti vaikuttamaan yhteistoiminnassa hoidettuihin tehtäviin. Tämän vuoksi työvoimapalvelujen järjestämistä koskevilla yhteistoimintasopimuksilla tulee olemaan huomattava vaikutus siihen, minkälaiseksi yhteistoiminta uuden tehtävän hoitamisessa tulee muodostumaan. Suurimmat kuntien väliseen yhteistoimintaan liittyvistä haasteista voidaan välttää yhteistoimintasopimusten huolellisella valmistelulla, jossa paikalliset olosuhteet ja käytänteet otetaan huomioon.

Kuntalain 55 §:n 2 momentin mukaan kuntayhtymä on itsenäinen oikeushenkilö. Tästä seuraa, ettei yhdenkään sen jäsenkunnan kunnanhallituksen ohjaus- ja valvontavalta ulotu suoraan kuntayhtymään. Kuntayhtymän toimintaan vaikuttaminen perustuu perussopimukseen sekä kuntayhtymän toimielimiin nimettävän edustajan ohjeistamiseen. Kuntayhtymien osalta olennaista on myös, valitaanko kuntayhtymän ylimmäksi päättäväksi elimeksi valtuusto vai yhtymäkokous.

On kuitenkin otettava huomioon, että perussopimuksen sisällön lisäksi tarvitaan merkittävä määrä toimivaa vuorovaikutusta ja erilaisten prosessien luomista, jotta kuntayhtymien toiminta saadaan rakennettua jäsenkuntien tavoitteita palvelevaksi.

Vastuukuntamallissa yhteistoimintaa varten ei perusteta erillistä oikeushenkilöä, vaan yksi kunta hoitaa tehtävät muiden sopijakuntien puolesta. Tällöin tulee nimettäväksi yhteinen toimielin, joka käytännössä vastaa yhteistoiminnassa hoidettavasta tehtävästä.

Sekä kuntayhtymien perustamiseen että vastuukuntamallia koskeviin sopimuksiin liittyen on oletettavaa, että keskeiset kysymykset kuntien välisissä neuvotteluissa koskevat kustannusten jakoa sekä palvelujen saatavuutta työllisyysalueella. Kysymyksiä tulee syntymään erittäin todennäköisesti myös kuntien omien niin sanottujen kuntaekosysteemien hyödyntämisestä ja linkittymisestä työvoimapalvelujen järjestämiseen. On myös huomattava, että perinteisesti kunnat kilpailevat työpaikkojen sijainnista sekä veronmaksukykyisistä asukkaista ja siksi yhteistoimintavelvoitteet näihin liittyvissä kysymyksissä saatetaan kokea haastaviksi.

Mikäli kunta tulee järjestämään työvoimapalvelut itsenäisesti tai vastuukuntana yhteistoimintasopimuksen perusteella muiden kuntien puolesta, tehtävän siirtyminen tarkoittaa muutoksia kunnan organisaatioon ja toimielimiin. Valtion kanssa käytävien yhteistoimintaneuvottelujen jälkeen selviää kunnan organisaatioon valtiolta siirtyvän henkilöstön määrä. Joka tapauksessa työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirtymisestä kuntien vastuulle aiheutuisi kunnille hallinnollista työtä, muutoksia organisaatiossa sekä johtamisjärjestelmässä. Muutokset koskisivat erityisesti palvelurakennetta, yhteistyötä ja palveluiden järjestämistä. Muutokset tulisi käsitellä yhteistoiminnassa kunnissa siten, kun laissa työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnassa ja hyvinvointialueella säädetään. Kunnan hallintosääntöjä olisi muutettava sekä tehtävä päätökset siitä, mikä toimielin ottaa vastatakseen uudet tehtävät. Myös viranhaltijoiden tehtävien muutoksia tulisi todennäköisesti tehtäväksi. Työvoimapalvelut huomioitaisiin myös kuntastrategiassa.

Työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirtymisen vaikutukset kuntien hankintatoimeen

Työvoimaviranomaiset voisivat tuottaa palvelut itse tai hankkia ne palveluntuottajilta. Työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirtymisellä olisi vaikutuksia myös kuntien hankintatoimeen.

Olisi mahdollista, että työvoimapalveluja hankittaisiin nykyistä pienempinä kokonaisuuksina, jotka vastaisivat yksittäisten kuntien tai kuntayhtymien tarpeisiin. Hankintojen kilpailuttaminen pienempinä kokonaisuuksina voi lisätä hallinnollista työtä sekä ostopalveluita tuottavan yrityksen sekä niitä hankkivan työvoimaviranomaisen näkökulmasta. Mikäli ostopalveluiden kokonaisuudet pienentyisivät merkittävästi tulisi hankintaresurssien riittävyyteen kiinnittää erityistä huomiota. Yhtenä riskitekijänä hankintojen toimivuuden näkökulmasta on markkinahintojen eriytyminen, joka saattaisi koskettaa erityisesti pieniä alueita. Yksityisten toimijoiden palveluiden hinnoittelu rakentuu järjestämiskustannuksista ja mahdollisuuksista tuottaa palvelua paikallisesti.

Etenkin pienten kuntien ja yhteistoiminta-alueiden hankintatoimintojen osalta kustannukset voisivat olla muita alueita suurempia. Ostopalveluina hankittuihin työvoimapalveluihin liittyvien kustannusten muutoksia olisi seurattava nykyistä enemmän. Tämän lisäksi myös eri työvoimaviranomaisten yhteistyö ja vuorovaikutus palveluhankintojen suunnittelussa ja palvelujen hankinnassa olisi tärkeää työllisyysalueiden suuren määrän vuoksi.

Työvoimapalvelujen hankintatoimen ja palveluiden järjestämisvastuun siirto kunnille edistäisi alueellisten yrityspalveluiden ja osaamispalveluiden rajapinnan lähentämistä. Työvoimapalvelujen järjestäminen lähellä kunnan tuottamia elinkeinopalveluita sekä työvoimapalvelujen ja muiden kunnan järjestämien palveluiden yhdistäminen tapauskohtaisesti mahdollistaa uudenlaisten palvelukokonaisuuksien hyödyntämisen ja yritys- ja asiakaslähtöisten rekrytointipalvelujen tai osaamispalvelujen tuottamisen. Tunnistettuna riskinä hajauttamisessa olisi tarvittavan hankintaosaamisen riittämättömyys kaikille työvoimaviranomaisille tässä esityksessä ehdotetun lainsäädännön voimaantullessa.

Esityksen mukainen valtiolta kunnille siirtyvä hankintaresurssi ei todennäköisesti vastaisi riittävän hyvin pienten aluekohtaisten hankintojen tekemiseen ja samanaikaiseen työvoimaviranomaisten yhteistyöverkoston laadukkaaseen muodostamiseen. Erityistä huomiota on kiinnitettävä hyvissä ajoin riittävään hankintaosaamisen kouluttamiseen, kunnan muun hankintatoimen osaamisen hyödyntämiseen sekä palveluiden keskeisten sisältöjen ja keskeisten tavoitteiden tuntemukseen.

4.2.3.2 Vaikutukset valtion toimintaan

Työvoimapalvelun järjestämisvastuun siirtyessä kunnille valtion tehtävänä säilyisi vastuu palvelujärjestelmän valtakunnallisesta toimivuudesta, valtakunnallisista tietojärjestelmäpalveluista sekä työllisyydenhoidon tehokkuuden arvioinnista. Tutkimuskirjallisuuden perusteella keskeistä työllisyydenhoidon palvelujärjestelmän hajauttamisen onnistumisessa on suhde hajautettavien ja keskitettävien palveluiden välillä Kokemuksia julkisten työvoimapalvelujen hajauttamisesta. Selvitys Tanskasta, Norjasta ja Saksasta. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, 2021:21.. Esityksessä keskitettävien palveluiden säilyminen valtiolla tarkoittaisi pääosin palveluita, joiden keskittämisestä voidaan saada kustannushyötyä, palveluita, jotka vaativat koordinointia työvoimaviranomaisten välillä sekä palveluita, joilla olisi erityinen tai kriittinen rooli työvoimapalvelujen valtakunnallisen toimivuuden kannalta.

Tutkimuskirjallisuuden perusteella valtion ja kuntien samankaltaiset tavoitteet työllisyydenhoidossa toimivat keskeisenä edellytyksenä hajautetusti toimivalle palvelujärjestelmälle. Tavoitteiden samankaltaisuutta voidaan arvioida tarkastelemalla rahoitusmallin selkeyttä ja toimintatapaa sekä alueellisten erityispiirteiden huomioimista. Erityistä huomiota tulisi kiinnittää siihen, että eri työvoimaviranomaisten tavoitteet eivät välttämättä ole täysin samanlaisia. Esimerkiksi Saksassa erilaisten alueiden työllisyydenkehityksen yhteiset tavoitteet poikkeavat kasvukeskusten ja pienempien muuttotappiollisten alueiden välillä. Tarpeesta arvioida kannustavan rahoitusmallin vaikutuksia, palveluiden tehokkuutta ja paikallisia tavoitteita syntyisi nykyistä suurempi tarve kattavaan rekisteripohjaiseen analyysiin ja tiedolla johtamiseen, jolla olisi vaikutuksia valtion tehtäviin. Palvelujärjestelmien hajauttamista koskevassa tutkimuskirjallisuudessa on esitetty, että paikallistason työllisyydenhoidon vaikuttavuuden mittaamisen mahdollisuuksilla, tavoitteiden läpinäkyvyydellä ja luotettavalla tietovarannoilla on keskeinen rooli näiden organisaatioiden autonomian ja itseasetettujen tavoitteiden näkökulmasta Analytical paper - Central Steering and Local Autonomy in Public Employment Services (Weishaupt 2014).. Vahva tietopohja ja erilaiset työvoimapalvelujen järjestämiseen liittyvät vertailukelpoiset mittarit edistäisivät lisäksi yhteisiin tavoitteisiin sitoutumista. Työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirto kuntien vastuulle vähentäisi valtion toimivaltaa työvoimapalvelujen toimeenpanossa ja siirtäisi valtion tehtävien painopistettä ohjauksellisesta roolista kohti tiedolla johtamista, verkostovaikuttamista ja informaatio-ohjausta.

Tiedolla johtamisen tukemiseen, asiakastietovarantoon kerättävän tiedon laadun ja erilaisten analyysitoimintojen kehittäminen olisi edellytys vaikuttavien palveluiden, tehokkuuden mittaamisen ja palveluekosysteemien integroinnin näkökulmasta. Tutkimuskirjallisuuden perusteella palvelujärjestelmän hajauttamista on seurannut tietojärjestelmien ja tietovarantojen kehittämiseen liittyviä uudistuksia. Esimerkiksi Tanskan ja Saksan palvelujärjestelmien hajauttamisen yhteydessä on käynnistetty mittavia asiakasvarantoon liittyviä uudistuksia (Mosley, 2012.) Tietojärjestelmien uudistustarve on pääosin perustunut tavoitteiden seurannan ja työvoimapalvelujen tuloksellisuuden arvioimisen tukemiseksi. Kuntien autonomisempi asema työvoimapalvelujen järjestämisessä edellyttää itseohjautuvuutta alueellisten tavoitteiden asettamisen näkökulmasta. Tämä vaikuttaisi valtion tehtäviin niin, että sillä olisi entistä keskeisempi tehtävä kehittää tietojärjestelmäkokonaisuuksia ja huomioida työvoimaviranomaisten tietojärjestelmiin kohdistuvat muutostarpeet.

4.2.3.3 Vaikutukset viranomaisten keskinäisiin suhteisiin

4.2.3.4 Työttömyysturva-asioiden käsittelyn järjestäminen

Työvoimapalveluista vastaaville työvoimaviranomaisille tulisi uusia työttömyysturvatehtäviä, kun ne antaisivat työvoimapoliittisia lausuntoja, joihin ei liity työvoimapoliittista harkintaa tai joihin liittyy vain vähäistä harkintaa. Kyseiset tehtävät ovat nykyisin työ- ja elinkeinotoimistojen ja tietyin osin työllisyyden edistämisen kuntakokeilussa mukana olevien kuntien tehtäviä.

Nykyisin Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimiston Työttömyysturva -vastuualueelle kuuluvien työvoimapoliittista harkintaa vaativien työttömyysturvatehtävien siirtäminen KEHA-keskukseen tarkoittaisi kyseisten tehtävien jatkamista valtion vastuulle kuuluvana toimintana toisessa yksikössä. Harkintaa vaativien työttömyysturvatehtävien hoitamiseen liittyvät resurssit säilyisivät entisellään. Myös tehtävät vastaisivat pääosin nykyistä.

Harkintaa vaativien työttömyysturvatehtävien säilyminen valtakunnallisesti keskitettynä turvaa mahdollisuuksia varautua ennakolta muutoksiin, jotka vaikuttavat työttömyysturva-asioiden käsittelyaikoihin. Tällaisia muutoksia ovat esimerkiksi henkilöstövaihdokset, lomakausien vaatimat järjestelyt ja lausuntomäärien kausivaihtelu. Tehtävän säilyminen keskitettynä mahdollistaa jatkossakin valtakunnallisella tasolla käsittelyaikojen seuraamisen ja reagoinnin mahdollisiin viivästyksiin.

Työttömyysturvatehtävien jakautumisella valtion ja kuntien toimivaltaan kuuluviin asioihin olisi osittain vaikutusta viranomaisten keskinäisiin suhteisiin. Työnhakijat olisivat työllisyyspalveluiden järjestämisestä vastaavien kuntien tai kuntayhtymien asiakkaita, ja heitä koskevia työvoimapoliittisia lausuntoja annettaisiin sekä kunnassa että harkintaa vaativien työvoimapoliittisten lausuntojen osalta valtakunnallisesti keskitetysti KEHA-keskuksessa. Vastaava toimivallanjako on kuitenkin jo nykyisin käytössä työllisyyden edistämisen kuntakokeiluissa.

KEHA-keskus antaisi jatkossa valtakunnallisesti työttömyysturvaan liittyvää neuvontaa. KEHA-keskuksella ei olisi nykyistä työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskusta vastaavasti oikeutta antaa neuvonnan yhteydessä työvoimapoliittisia lausuntoja työnhakijan työttömyysetuuden saamisen edellytyksistä tilanteissa, joihin ei liity työvoimapoliittista harkintaa. KEHA-keskus ei myöskään voisi antamansa neuvonnan yhteydessä korjata työvoimapoliittisissa lausunnoissa olevia ilmeisiä kirjoitus- tai laskuvirheitä taikka muita näihin verrattavia selviä virheitä.

Työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskus on vuonna 2019 antanut arviolta noin 28 000 työvoimapoliittista lausuntoa, vuonna 2020 noin 45 000 ja vuonna 2021 noin 39 000. TE-hallinnon asiakaspalvelukeskuksen viranomaispalvelu on vuonna 2019 vastannut arviolta noin 87 000, vuonna 2020 noin 62 000 ja vuonna 2021 noin 79 000 puheluun. Viranomaispalvelun vastaamista puheluista valtaosa tulee Kelasta ja työttömyyskassoista. Vastatuista puheluista Kelasta tulleita puheluita on vuonna 2021 ollut arviolta noin 77 prosenttia, vuonna 2020 noin 71 prosenttia ja vuonna 2019 noin 82 prosenttia. Vastatuista puheluista työttömyyskassoista tulleita puheluita on vuonna 2021 ollut arviolta noin 18 prosenttia, vuonna 2020 noin 23 prosenttia ja vuonna 2019 noin 12 prosenttia.

Vuonna 2020 työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskuksen viranomaispalveluun Kelasta tulleista puheluista arviolta noin 54 prosenttia ja työttömyyskassoista tulleista puheluista arviolta noin 80 prosenttia on koskenut työvoimapoliittisiin lausuntoihin liittyviä asioita. Vuonna 2021 Kelasta tulleista puheluista arviolta noin 55 prosenttia ja työttömyyskassoista tulleista puheluista arviolta noin 93 prosenttia on koskenut työvoimapoliittisiin lausuntoihin liittyviä asioita.

Toimivallan puuttuminen työvoimapoliittisten lausuntojen antamiseen ja korjaamiseen voi heikentää palveluprosessin ja asiakaspalvelun sujuvuutta sekä työnhakijoiden että työttömyysetuuden maksajien ja muiden viranomaisten näkökulmasta. Lisäksi toimivallan puuttuminen voi joissain tilanteissa viivästyttää työnhakijan työttömyysturva-asian käsittelyä. Näin on esimerkiksi, jos viranomaispuheluja siirtyy suurissa määrin kuntiin, eikä kunnissa ole työnhakijan palveluprosessista erillisiä asiantuntijoita puheluihin vastaamiseen.

Työvoimapalveluista vastaaville kunnille työvoimaviranomaisille tulisi lisäksi myös vastuu oikeudenkäyntikuluista. Sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunta ja vakuutusoikeus voisivat velvoittaa työvoimapalveluista vastaavan kunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut kokonaisuudessaan tai osaksi työttömyysetuuden maksajalle asiassa, jossa työttömyysetuuden maksaja velvoitetaan suorittamaan asianosaisen oikeudenkäyntikuluja ja suoritusvelvollisuus perustuu pääasiassa tai osittain kunnan antamaan työvoimapoliittisen lausuntoon. Nykyisin työ- ja elinkeinotoimiston toimintamäärärahoista maksamat oikeudenkäyntikulut on korvattu työ- ja elinkeinotoimistolle lisämäärärahana työ- ja elinkeinoministeriöltä. Tarkoituksena on ollut sen varmistaminen, ettei työttömyysetuuden maksamisen estäviä työvoimapoliittisia lausuntoja jätettäisi antamatta valitusprosessista johtuvan mahdollisen kuluriskin perusteella. Työ- ja elinkeinoministeriön tietojen mukaan työ- ja elinkeinotoimistot ovat nykytilanteessa korvanneet oikeudenkäyntikuluja verrattain vähän.

Esityksen perusteella valtiolla säilyviin harkintaa vaativiin työttömyysturvatehtäviin arvioidaan liittyvän merkittävämpi kuluriski kuin kunnille siirrettäviksi ehdotettuihin tehtäviin. Esityksessä ehdotetut kunnille siirtyvät työttömyysturvatehtävät koskisivat työvoimapoliittisten lausuntojen antamista tilanteissa, joihin ei liity harkintaa tai joihin liittyy vain vähäistä harkintaa. Kyseiset tehtävät eivät ole vastaavalla tavalla tulkinnallisia kuin valtiolla säilyviksi ehdotetut harkintaa vaativat työttömyysturvatehtävät. Oikeudenkäyntikuluihin liittyvät kustannukset ovat muiden kuin harkintaa vaativien työttömyysturvatehtävien osalta näin ollen oletettavasti vähäisiä.

Kuntien tehtäväksi siirtyisivät työ- ja elinkeinotoimistojen nykyiset tehtävät, jotka liittyvät työttömiin, jotka lähtevät työnhakuun toiseen EU- tai ETA-maahan tai Sveitsiin taikka saapuvat Suomeen toisesta EU- tai ETA-maasta tai Sveitsistä. Kunnat antaisivat näissä rajat ylittävään työnhakuun liittyvissä tilanteissa sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 883/2004, perusasetus, ja sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta annetun asetuksen (EY) N:o 883/2004 täytäntöönpanomenettelystä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 987/2009, täytäntöönpanoasetus) sekä työttömyysturvalain nojalla tietoja työnhakijoista suomalaisille työttömyyskassoille ja Kansaneläkelaitokselle sekä ulkomaan viranomaisille.

EU-maiden laitosten välillä tietoja siirretään sähköisesti EESSI-järjestelmässä (Electronic Exchange of Social Security Information). Järjestelmän käyttöön liittyy kehittämis- ja käyttökustannuksia sekä ylläpito- ja hallintokustannuksia, jotka jaetaan vuosittain järjestelmää käyttävien viranomaisten, laitosten ja elinten kesken. Jaon perusteena käytetään edellisen vuoden toteutuneita kokonaiskustannuksia ja vuositoteumia. KEHA-keskus vastaisi järjestelmän käytöstä kunnille aiheutuvista kustannuksista. Nykyisin KEHA-keskus on vastannut vastaavalla tavalla työ- ja elinkeinotoimistoille aiheutuvista kustannuksista.

Työllistymistä edistävän monialaisen tuen yhteistoimintamalliin ehdotettujen muutosten vaikutukset viranomaisten keskinäisiin suhteisiin

Esityksen mukaisella yhteistoimintamallilla olisi vähäiset vaikutukset henkilöstö- ja resursointitarpeisiin. Työllistymistä edistävä monialaisen tuen yhteistoimintamalli velvoittaisi laissa mainitut tahot yhteistyöhön työkyvyn ja työllistymisen edistämiseksi, mikäli asiakkaan palvelutarve sitä vaatii. Esityksessä ei kuitenkaan ehdoteta perustettavaksi uusia palveluja, eikä siten uusien palvelujen järjestämisestä aiheutuvia kustannuksia. Myöskään viranomaisille ei osoitettaisi uusia tehtäviä.

Esityksen mukaan yhteistoimintamallin organisoinnissa tulisi huomioida alueen työvoimapohja todellisen tarpeen mukaan. Mikäli yhteistoimintamallissa tunnistettaisiin aiempaa paremmin asiakkaiden monialaisen tuen tarvetta, palvelut kohdentuisivat nykyistä paremmin ja oletetusti myös monialaisen tuen asiakasmäärät kasvavaisivat. Osa toimijoista saattaisi joutua kohdentamaan uudella tapaa nykyisiä henkilöstöresursseja työttömien monialaisten palvelujen organisointiin. Kyse ei kuitenkaan olisi uusista työvoimapalvelujen asiakkaista, vaan jo palveluissa mukana olevista asiakkaista, joiden kohdalla palveluita kohdennetaan aiempaa paremmin.

Jos esimerkiksi kuntoutuspalveluiden tarvetta tunnistettaisiin jollain verkoston alueella työttömien kohdalla aiempaa enemmän, vaatisi se palveluiden resursointia hyvinvointialueelta tai Kelalta. Kuntoutuspalveluiden kysyntä saattaisi lisääntyä erityisesti ammatillisessa kuntoutuksessa, mutta mahdollisesti myös muissa Kelan lääkinnällisen kuntoutuksen palveluissa ja erityisesti niissä palveluissa, joissa ei tarvita B -lääkärinlausuntoa (nuorten ammatillinen kuntoutus). Asiakasmäärän kasvun suhteellisen osuuden pohjalta on arvioitu Kelan asiantuntijoiden mahdollista lisätyömäärää. Nykyisin Kelan arvion mukaan noin 45 henkilöä hoitaa TYP-asiakkaiden asioita. Yhteensovitettavia palveluita tarvitsevien asiakkaiden määrän kasvun perusteella arvioidaan, että Kelan lisääntynyt resurssitarve olisi 17 henkilötyövuotta eli noin 1,2 miljoonaa euroa vuoden 2021 tasolla.

Toinen todennäköinen muutos olisi hyvinvointialueiden vastuulla olevan työttömien terveystarkastuksiin ohjaamisen lisääntyminen asiakkaiden työ- ja toimintakyvyn arvioinnissa. Palvelujen kysyntään liittyvää mahdollista kasvua on kuitenkin haastavaa arvioida TYP-toimintamallin kohdalla on aiemmin arvioitu, että mikäli työ- ja elinkeinotoimistot ja kunnat osoittaisivat monialaiseen yhteispalveluun suunnilleen yhtä paljon henkilöstöä ja Kansaneläkelaitos osoittaisi vähintään yhden henkilön jokaiseen yhteiseen toimipisteeseen, työllistymistä edistävän monialaisen yhteispalvelun järjestämiseen käytettäisiin julkisia varoja yhteensä noin 45 miljoonaa euroa vuodessa..

Nuorten työllistymistä edistävän monialaisen tuen yhteispalvelusta säädettäisiin laissa. Työvoimaviranomaisille tulisi velvollisuus järjestää toimintaedellytykset nuorten monialaisen tuen yhteispalvelulle. Ehdotetulla sääntelyllä ei arvioida olevan vaikutuksia viranomaisten toimivaltasuhteisiin.

Kehittämis- ja hallintokeskuksen monialaisen työn tukipalvelu vähentäisi jossain määrin kuntien kustannuksia vähentämällä yksittäisen kunnan verkostoitumiseen liittyvää työmäärää. Tukipalvelu vähentäisi jossain määrin myös kuntien monialaisten palveluiden toiminnan markkinointiin käytettäviä resursseja. Toiminta edesauttaa parantamaan ministeriöiden keskinäistä koordinointia työllistämistä edistävien monialaisten palvelujen kehittämisessä.

Valtakunnallinen tiedolla johtamisen kokonaisuus

Uudistuksella tulee olemaan vaikutuksia niin työ- ja elinkeinoministeriön, KEHA-keskuksen kuin ELY-keskusten tiedolla johtamisen tehtäviin ja roolituksiin. Työ- ja elinkeinoministeriö toimisi valtioneuvoston asettaman työllisyyden edistämisen valtakunnallisen neuvottelukunnan vetäjänä. Ministeriön esityksestä valtioneuvosto asettaisi hallituskausittain valtakunnalliset työllisyyden edistämisen tavoitteet. Ministeriö vastaisi tavoitteiden toteutumisen seurannasta ja asettaisi niitä koskevat mittarit. KEHA-keskuksen vastuulla olisi seurata ja arvioida työvoimapalvelujen tuloksellisuutta ja toimivuutta ja tuottaa niitä koskevaa tietoa sekä tukea työvoimaviranomaisten toimintaa tiedolla johtamisen keinoin. KEHA-keskus vastaisi yhteistyössä työ- ja elinkeinoministeriön ja ELY-keskusten kanssa valtakunnallisten työllisyyden edistämisen tavoitteiden toteutumisen alueellisesta seurannasta ja analysoinnista. ELY-keskusten vastuulla olisi alueellisen työllisyyden ja työelämän edistämisen tehtävä, joka pitäisi sisällään mm. elinkeinoelämän ja yritysten koulutus- ja osaamistarpeiden seurannan ja ennakoinnin, alueellisten työmarkkinoiden tilannekuvan ylläpitoa sekä työelämän laadun kehittämisen. Valtion organisaatioiden roolit tiedolla johtamisen osalta tarkentuvat jatkovalmistelussa. KEHA-keskukselle tiedolla johtamisen tehtävä olisi uusi.

4.2.3.5 Vaikutukset julkisen työvoima- ja yrityspalvelun henkilöstöön

Henkilöstösiirrot

Esityksessä ehdotetusta työ- ja elinkeinotoimistojen lakkauttamisesta ja niiden tehtävien uudelleen organisoinnista seuraisi mittavia henkilöstösiirtoja työ- ja elinkeinotoimistoista kuntien palvelukseen. Henkilöstöä siirtyisi myös ELY-keskuksista ja KEHA-keskuksesta kuntiin. Uudistuksesta aiheutuu myös valtion tehtävien uudelleen järjestelyä ja tästä johtuvia henkilöstösiirtoja valtion sisällä. Osa työ- ja elinkeinotoimistojen henkilöstöstä työskentelee jo nykyisellään työllisyyden edistämisen kuntakokeilussa kokeilukuntien työnjohdon alla.

Siirto kuntiin katsottaisiin liikkeenluovutukseksi eli henkilöstö siirtyisi kunnan palvelukseen niin sanottuina vanhoina työntekijöinä. Kunta olisi velvollinen noudattamaan valtion työ- ja virkaehtosopimusta siirtohetkellä voimassa olevan sopimuskauden loppuun. Tämän jälkeen henkilöstö siirtyisi kuntia koskevan sopimuksen piiriin. Tämä voi tarkoittaa muutoksia henkilöstön palkkauksessa ja työehdoissa. Henkilöstösiirrot saattavat johtaa myös työpaikan sijaintipaikkakunnan vaihtumiseen.

Siirtyvän henkilöstön määrää arvioidessa on käytetty työ- ja elinkeinotoimistojen, ELY-keskusten sekä KEHA-keskuksen työajankirjauksia vuodelta 2021. Arviointi siirtyvästä henkilöstöstä perustuu eri toimintokoodien mukaiseen toteutuneeseen työajan käyttöön. Arviointiin liittyy epävarmuutta, mikä aiheutuu palveluiden erilaisesta luokittelusta nykytilan ja esityksessä työvoimaviranomaiselle osoitettujen tehtävien välillä. Yleinen pandemiatilanne on vaikuttanut myös resurssien kohdentumisen arvioon.

Esityksen keskeisinä tunnistettuina riskeinä ovat henkilöstön jaksamiseen, työvoimapalveluiden järjestämisestä vastuussa olevien työnantajien pitovoimaan, työtehtävien mielekkyyteen ja osaavien työntekijöiden saatavuuteen liittyvät riskit. Muutos- ja siirtymävaiheeseen liittyvällä henkilöstöön kohdistuvalla kuormituksen arvioidaan olevan negatiivisia vaikutuksia henkilöstön jaksamiseen ja osaavan henkilöstön saatavuuteen. Seurauksena kuormituksista työntekijät saattaisivat harkita siirtymistä toisiin tehtäviin ja lisäksi se saattaisi vaikuttaa työntekijöiden sitoutumiseen ja hallinnonalan työtehtävien pitovoimaan. Vaikutuksien todennäköisyys korostuisi erityisesti niiden valtiolta kuntiin siirtyvien työntekijöiden osalta joiden virkapaikka vaihtuisi. Osaavien työntekijöiden saatavuuden vaikeutumisen riskin arvioidaan koskettavan erityisesti pienen työvoimapohjan omaavia työvoimaviranomaisia joiden alueella ei asu nykyistä henkilöstöä.

Järjestämisvastuun siirrosta seuraisi työn uudelleen organisointia, joka muuttaisi työntekijöiden työtehtäviä. Työtehtäviin liittyvät muutokset saattaisivat aiheuttaa palkkatasoon liittyviä tarkistustarpeita vaativuustason muuttuessa jo ennen virkaehtosopimuskauden päättymistä. Jokaisessa kunnassa ja kuntayhtymässä on oma tehtävien ja palkkojen vaativuusjärjestelmänsä, josta ei ole olemassa valtakunnallisia tilastotietoja. Siten kunta-alan palkkatilastojen avulla ei ole mahdollista kuvata vähimmäispalkkoja koskevien palkkahinnoittelukohtien sisällä olevia eri palkkatasoja tai verrata sitä valtiolta siirtyvien työntekijöiden tehtäviin.

Valtiolta kuntiin siirtyvä henkilöstö

Työ- ja elinkeinotoimistojen, ELY-keskusten ja KEHA-keskuksen hoitamien tehtävien sekä niihin liittyvien tukipalvelutehtävien, kuten henkilöstö- ja taloushallinnon tehtävien sekä asianhallinnan ja virastopalvelutehtävien järjestämisvastuu siirtyisi uusille työvoimaviranomaisille. Näiden tehtävien siirtyessä pois valtion viranomaisten järjestämisvastuulta siirrettäisiin myös siirtyviä tehtäviä valtion virastoissa hoitanut henkilöstö työvoimapalvelujen järjestämisvastuussa oleville kunnille tai kuntayhtymille.

Työ- ja elinkeinotoimistoista siirtyisi kuntiin ja kuntien perustamiin työvoimapalveluiden järjestämisestä vastaaviin kuntayhtymiin yhteensä noin 4 000 henkilötyövuotta vastaava henkilöstö. Työ- ja elinkeinotoimistoista siirtyvä henkilöstö hoitaa tällä hetkellä työ- ja elinkeinotoimiston vastuulla olevia henkilöasiakas-, työnantaja- ja yrityspalveluja sekä niihin liittyviä hallintotehtäviä, kuten viestintätehtäviä.

ELY-keskuksista kuntiin ja edellä tarkoitettuihin kuntayhtymiin siirtyisi julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen hankintatehtävistä noin 75 henkilötyövuotta sekä työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskuksesta ammatinvalinnan- ja uraohjauksen psykologit viisi henkilötyövuotta.

KEHA-keskuksesta kuntiin siirtyisi noin 130 henkilötyövuotta. Siirtyvä henkilöstö hoitaa julkisiin työvoima- ja yrityspalveluihin (pois lukien yritystoiminnan kehittämispalvelut) liittyviä maksatustehtäviä sekä talous- ja henkilöstöhallinnon, asianhallinnan ja virastopalvelujen tehtäviä.

Taulukko: Valtiolta kuntiin siirtyvä henkilöstö

KEHA-keskukseen siirtyisi työ-ja elinkeinotoimistoista, ELY-keskuksista sekä työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskuksesta yhteensä noin 335 henkilötyövuotta. Työ- ja elinkeinotoimistoista KEHA-keskukseen siirtyisi Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimiston työttömyysturvayksikkö 145 henkilötyövuotta, kansainväliseen rekrytointiin liittyvistä tehtävistä (EURES-työnvälitys, kansainvälisen rekrytoinnin koordinaatio ja ulkomaalaisten luonnontuotteita keräävien valvonta) 17 henkilötyövuotta. Nykyinen KEHA-keskuksen EURES-koordinaatiotehtävä sekä kansainvälisen rekrytoinnin koordinaatiotehtävä säilyisivät KEHA-keskuksen Work in Finland-toiminnossa, jota KEHA-keskus hoitaisi yhdessä Business Finlandin kanssa.

Lisäksi KEHA-keskukseen siirtyisi nykyisistä TE-live -tehtävistä 8 henkilötyövuotta sekä Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimiston ONNI-toimintaa hoitava henkilöstö 30 henkilötyövuotta.

KEHA-keskukseen siirtyisi lisäksi työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskuksen henkilöasiakkaiden ja viranomaisten valtakunnallisesta työttömyysturvaneuvonnasta 23 henkilötyövuotta ja Uudenmaan ELY-keskuksen oikeudellisesta tuesta 7 henkilötyövuotta.

Etelä-Savon ELY-keskukseen sijoitetusta työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskuksesta puhelinpalvelua hoitavasta henkilöstöstä siirtyisi 87 henkilötyövuotta KEHA-keskukseen. KEHA-keskukselle siirtyviin tehtäviin sisältyy edellä mainitun työttömyysturvaneuvonnan lisäksi valtakunnallisiin tietojärjestelmäpalveluihin liittyvä asiakaspalvelutehtävä (20 henkilötyövuotta), koulutusneuvonta (10 henkilötyövuotta), Yritys-Suomen neuvontatehtävä ja Yrittäjän Talousapu-neuvonta (yhteensä 12 henkilötyövuotta) ja monikieliset palvelut (12 henkilötyövuotta). Lisäksi KEHA-keskukseen siirtyisi työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskuksen hallinnollisista tehtävistä noin 10 henkilötyövuotta.

Palkkaturvatehtävistä KEHA-keskukseen siirtyisi 36 henkilötyövuotta.

Taulukko: KEHA-keskukseen siirtyvä henkilöstö

Työ- ja elinkeinotoimistoista siirtyisi ELY-keskuksiin 40–50 henkilötyövuotta toimivien yritysten liiketoiminnan kehittämiseen liittyvistä neuvonta- ja aktivointitehtävistä, Team Finland -palveluohjauksen toiminnoista sekä yritysten kehittämispalveluiden tehtävistä. Lisäksi yritystoiminnan kehittämispalveluiden maksatustehtävistä siirtyisi ELY-keskukseen yksi henkilötyövuosi.

Uudistuksen yhteydessä työ- ja elinkeinotoimistojen työlupatehtävät noin 60 henkilötyövuotta siirtyisivät Maahanmuuttovirastoon.

Henkilöstösiirtoihin liittyvien menettelyjen vaikutukset viranomaisten toimintaan

Työvoimapalveluiden uudelleen järjestämisen yhteydessä kuntien järjestämisvastuulle siirrettävien tehtävien ja tehtäviä hoitavan henkilöstön siirto työ- ja elinkeinotoimistoista, ELY-keskuksista ja KEHA-keskuksesta kuntiin ja kuntayhtymiin katsotaan liikkeenluovutukseksi. Uudistuksesta aiheutuisi sellaisia henkilöstövaikutuksia, että niistä käytäisiin yhteistoimintaneuvottelut. Valtio vastaisi työnantajana yhteistoimintaneuvotteluista myös työllisyyden edistämisen kuntakokeilussa kokeilualueen kunnan työnjohdossa työskentelevän henkilöstönsä osalta. Yhteistoimintamenettelyt vaikuttavat eri virastojen työmäärään.

Muutoksia koskeva valmistelu edellyttäisi merkittävää työpanosta sekä työnantajan että henkilöstön edustajilta. Työvoimapalveluiden uudelleen järjestäminen edellyttää laajoja yhteistoimintaneuvotteluja työ- ja elinkeinotoimistoissa, ELY-keskuksissa ja KEHA-keskuksessa, koska niiden tehtäviä ja henkilöstöä siirtyy useisiin eri organisaatioihin sekä kuntiin että toisiin valtion virastoihin. Siirtoja kohdistuu myös useille eri alueille, joista osa voi olla sellaisia, missä valtiolta siirtyvää henkilöstöä ei nykyisin työskentele. Nämä mahdolliset muutokset työpaikan sijainnissa koskettaisivat myös työllisyyden edistämisen kuntakokeiluista annetun lain (1269/2020) mukaisissa tehtävissä työskenteleviä ja heidän osalta siirtoja saattaisi kohdistua eri organisaatioihin ja kuntiin. Tällä saattaisi olla vaikutusta työntekijöiden pysyvyyteen ja osa työntekijöistä saattaisi etsiä toisia työmahdollisuuksia.

Mittavan muutoksen toteutus edellyttää vahvaa muutoksen johtamista ja henkilöstön tukemista valmistelun ja toimeenpanon eri vaiheissa. Muutos vaikuttaa henkilöstön työssä jaksamiseen ja työhyvinvointiin. Valmistelun alkuvaiheessa nykyiset työnantajatahot vastaisivat henkilöstön muutoksen tukitoimenpiteistä ja kustannuksista. Muutoksella olisi lisäksi vaikutuksia osaamisen jakautumiseen työvoimaviranomaisten kesken. Tämä koskettaisi ensisijaisesti niitä työvoimapalvelujen järjestämiseen liittyviä tehtäviä, jotka vaativat syventävää erityisosaamista tai ovat nykytilassa erityisen keskitettyjä. Vaikutuksen arvioidaan korostuvan erityisesti niillä työvoimaviranomasilla, joiden osalta siirtyvän henkilöstöresurssin määrä on vähäinen.

4.2.3.6 Vaikutukset muiden viranomaisten toimintaan ja henkilöstöön

Aluehallintovirasto

Esityksessä ehdotetaan, että aluehallintovirasto valvoisi työvoimaviranomaisten toiminnan lainmukaisuutta julkisten työvoimapalveluiden ja niihin liittyvien tehtävin osalta. Tehtävä sisältäisi kanteluihin perustuvan valvonnan lisäksi oma-aloitteisen valvonnan. Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on hoitanut työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain nojalla kuntakokeilujen valvontaa kaikilla kokeilualueilla. Työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirtyminen kunnille tarkoittaisi sitä, että työvoimaviranomaisten toimintaa koskevasta valvonnasta tulisi aluehallintovirastolle uusi pysyvä tehtävä. Aluehallintovirastolle aiheutuisi tehtävästä ainakin kymmenen henkilötyövuoden lisäresurssin tarve. Resurssien riittävyyttä tullaan arvioimaan toimeenpanon valmistelussa, kun tiedetään tarkemmin esimerkiksi työvoimaviranomaisten määrä.

Digi- ja väestötietovirasto

Työ- ja elinkeinotoimistot käyttävät nykyisin useita Digi- ja väestötietoviraston tuottamia palveluita. Digi- ja väestötietovirasto tuottaa työ- ja elinkeinotoimistoille muun muassa toimikortit, joita käytetään kirjautuessa työ- ja elinkeinohallinnon asiakastietojärjestelmään. Lisäksi Digi- ja väestötietovirasto hallinnoi käyttöluvitettuja suomi.fi-palveluita, joihin kuuluvat muun muassa työ- ja elinkeinotoimistojen Oma asiointi -palvelu ja monialaisen yhteispalvelun asiakastietojärjestelmä (TYPPI-järjestelmä) sekä ylläpitää väestötietojärjestelmän tietopalveluja, joita hyödynnetään myös julkisissa työvoima- ja yrityspalveluissa. Työ- ja elinkeinotoimistoilla ja työllisyyden edistämisen kuntakokeilussa mukana olevilla kunnilla on nykyisin käytössään VTJ-kyselyn käyttölupia ja -oikeuksia.

Ehdotetulla työvoimapalvelujen siirtymisellä valtiolta kuntien järjestämisvastuulla on vaikutuksia edellä mainittuihin Digi- ja väestötietoviraston tuottamiin palveluihin ja järjestelmiin. Vaikutukset liittyvät toimikorttien hallinnointiin ja mahdollisten uusien korttituotteiden perustamiseen kuntakäyttäjiä varten sekä suomi.fi-palveluihin liittyvien käyttölupien hallinnointiin mukaan lukien käyttölupien siirtämisestä ja uusia käyttölupia koskevista menettelyistä aiheutuvat toimet. Lisäksi VTJ-kyselyyn liittyvien käyttölupien ja -oikeuksien hallinnointi sekä VTJ-kyselyyn liittyvien rajapintaratkaisujen muutostöiden toteuttaminen vaikuttavat Digi- ja väestötietoviraston työmäärään.

Ehdotettu muutos tulee vaatimaan Digi- ja väestötietovirastolta resursseja myös kuntien tukemiseen palvelutietovarannon tietojen tuottamisessa. Työvoima- ja yrityspalvelujen tehtävien uudelleen järjestämisestä aiheutuva Digi- ja väestötietoviraston arvioitu resurssitarve vuosille 2023 ja 2024 on kaksi henkilötyövuotta per vuosi eli yhteensä neljä henkilötyövuotta koordinointi-, sisällöntuotanto- ja koulutustehtäviin. Resurssit kohdistuisivat sekä suomi.fi-palvelutietovarannon tietojen kuvaamisen koordinointiin, tuottamiseen ja ylläpidon suunnitteluun että suomi.fi-verkkopalvelussa julkaistujen työ- ja elinkeinopalveluita koskevien oppaiden ja muiden sisältöjen muutostyöhön ja tarpeelliseen koordinointiin.

Väestötietojärjestelmän tietopalveluiden tietolupien uudistaminen sekä käyttöoikeuksien siirto työ- ja elinkeinotoimistojen työntekijöiltä työvoimaviranomaisten käyttäjille edellyttävät yhden henkilötyövuoden resurssitarpeen ajalla 1.5.2024‒30.4.2025.

Maahanmuuttovirasto

Työ- ja elinkeinotoimiston nykyisin hoitamat työntekijän oleskeluluvan osalupaan liittyvät tehtävät siirrettäisiin Maahanmuuttovirastolle. Työntekijän oleskeluluvan myöntäminen kuuluisi Maahanmuuttoviraston toimivaltaan ja osana työntekijän oleskeluluvan myöntämistä Maahanmuuttovirasto tekisi lupaan liittyvän saatavuusharkinnan.

Uudistuksen yhteydessä työ- ja elinkeinotoimistojen työlupatehtävien henkilöstöresurssit, noin 60 henkilötyövuotta, siirtyisivät Maahanmuuttovirastoon.

Oikeusrekisterikeskus

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi rikosrekisterilakia siten, että rikosrekisteristä luovutettaisiin henkilöä koskevat tiedot työvoimaviranomaiselle palkkatukea tai 55 vuotta täyttäneiden työllistämistukea koskevassa asiassa. Kyse olisi teknisluonteisesta muutoksesta, jonka tarkoituksena on oikeuttaa työvoimaviranomaisille vastaava tiedonsaanti kuin työ- ja elinkeinotoimistoilla on nykyisin valtionapuviranomaisena. Rikosrekisterilakiin ehdotetun muutoksen ei arvioida lisäävän Oikeusrekisterikeskuksen työmäärää, eikä siten vaikuttavan Oikeusrekisterikeskuksen resursointiin.

Esityksellä voi olla vaikutuksia työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalalla hoidettaviin tehtäviin sekä ministeriön ohjausvastuisiin ja prosesseihin. Työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirrosta valtiolta kunnille aiheutuu tarve arvioida uudistuksen vaikutuksia myös työ- ja elinkeinoministeriön tehtäviin.

Vaasoltion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus Palkeet

Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus Palkeissa työ- ja elinkeinotoimistojen, ELY-keskusten ja KEHA-keskuksen palveluihin käytetään vuosittain 26 henkilön työpanos. Palkeiden arvion mukaan uudistus vähentäisi resurssitarvetta 13‒16 henkilöllä.

Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtori

Arvion mukaan Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtorista siirtyisi muutoksen yhteydessä pois Valtorin palveluiden piiristä palveluiden käyttäjät työ- ja elinkeinotoimistoista, ELY-keskuksista ja KEHA-keskuksesta käyttäjäpalveluineen, mutta valtion vastuulle jäisivät edelleen tietojärjestelmäpalvelut ja näihin liittyvät Valtorin alustapalvelut. Karkeasti arvioiden muutos koskettaisi oleellisin osin Valtorin 1) käyttäjätukipalveluita 2) käyttäjien päätelaitepalveluita 3) käyttäjien viestintäteknisiä palveluita 4) toimipisteiden liityntä- ja lähiverkkopalveluita (Valtorin palveluiden piirissä olevien toimipisteiden väheneminen). Alustavan arvion mukaan vähenevä työmäärä vastaisi yhteensä noin 40–50 henkilötyövuoden työpanosta nykyisin käytössä olevan, edellä karkeasti kuvatun, palvelukokonaisuuden osalta.

Ammatillisen koulutuksen järjestäjät

Esitys lisäisi ammatillisen koulutuksen järjestäjien työtä yhteydenpidossa ja yhteistyössä työvoimakoulutuksen järjestämiseen liittyen. Ammatillisen koulutuksen annetun lain (531/2017) nojalla järjestettävän työvoimakoulutuksen osalta järjestämisvastuu ei siirry kunnille, vaan opetus- ja kulttuuriministeriö vastaa työvoimakoulutuksen rahoituksesta ja ohjauksesta nykyistä vastaavasti. Valtionosuudella rahoitettua työvoimakoulutusta voivat järjestää sellaiset ammatillisen koulutuksen järjestäjät, joilla on opetus- ja kulttuuriministeriön myöntämässä järjestämisluvassaan työvoimakoulutuksen tehtävä. Koulutuksen järjestäjä ja työvoimaviranomainen sopivat valtionosuudella rahoitetun työvoimakoulutuksen järjestämisestä alueella.

Uudistuksen myötä koulutuksen järjestämisestä sopimisen työmäärä lisääntyy, sillä työvoimaviranomaisten toimivien sopijaosapuolien määrä kasvaisi. Tällä hetkellä koulutuksen järjestäjät ovat sopineet työvoimakoulutuksen järjestämisestä 15 ELY-keskuksen kanssa. Osaamispalveluilla voidaan vastata usein laajemman kuin yksittäisen työvoimaviranomaisen tarpeisiin ja työvoimaviranomaiset voisivat sopia keskenään työvoimakoulutuksen järjestämisestä laajemmalla kuin yhden työvoimaviranomaisen toimialueella.

Pohjoiskalotin koulutussäätiö järjestää työvoimakoulutusta Suomen, Norjan ja Ruotsin yhteisen valtiosopimuksen nojalla maiden pohjoisosissa. Opiskelijavalinnat on nykytilassa tehty Lapin työ- ja elinkeinotoimistossa. Jatkossa Pohjois-Suomen työvoimaviranomaiset sopisivat yhdessä Pohjoiskalotin koulutussäätiön järjestämästä työvoimakoulutuksesta.

Hyvinvointialueet ja Kansaneläkelaitos

Työllistymistä edistävään monialaisen tuen yhteistoimintamalliin (nykyinen työllistymistä edistävä monialainen yhteispalvelu) ehdotetuista muutoksista ei aiheudu uusia tehtäviä yhteistoimintamalliin osallistuville viranomaisille. Monialaisen tuen yhteistoimintamallin asiakasohjausta kokevien edellytysten muuttuminen voi kasvattaa palvelun asiakasmäärää ja lisätä muun muassa kuntoutuspalveluihin ohjattavien henkilöiden määrää, mistä voi aiheutua hyvinvointialueilla ja Kansaneläkelaitoksella tarve kohdentaa uudelleen nykyisiä henkilöstöresursseja tai osoittaa lisäresursseja palveluun.

Mahdollista asiakasmäärää voidaan arvioida parhaiten kaikkien työttömien työnhakijoiden määrästä voimassaolevan työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetun lain mukaisten asiakaskriteerien perusteella. Monialaisessa yhteispalvelussa olevia asiakkaita on ollut vuosittain noin 40 000. Määrää voidaan pitää arvioinnissa suuntaa antavana asiakasmääränä.

Työ- ja elinkeinotoimistojen asiakastietojärjestelmän ja monialaisen yhteispalvelun asiakasrekisterin tietojen mukaan työllistymistä edistävän monialaisen yhteispalvelun asiakkaita oli kesäkuussa 2021 yhteensä noin 42 000. Tämä vastaa noin 39 prosenttia samaan aikaan työ- ja elinkeinotoimistoissa asiakkaina olleista yli 300 päivää työttömänä olleiden asiakkaiden kokonaismäärästä. Kelan tietojen mukaan kesäkuussa 2021 työmarkkinatukea sai noin 193 700 henkilöä. Heistä 124 600 oli ollut työttömänä yli 300 päivää. Kesäkuussa 2021 yli 300 päivää työttömänä olleiden joukossa oli poikkeuksellisesti noin 16 000 yrittäjää, jotka eivät normaalisti kuulu tähän joukkoon. Näin ollen relevantti henkilöiden määrä on 108 600, joista työllistymistä edistävässä monialaisessa yhteispalvelussa mukana olleiden suhteellinen osuus on 39 prosenttia.

Kaikki arvioinnissa tunnistetut eivät tarvitse monialaista tukea tai palveluiden yhteensovittamista, vaan palvelutarve voidaan ratkaista myös muulla tavoin. Esimerkiksi viranomaisyhteistyötä on saatettu osan asiakkaista kohdalla tehdä myös kahdenvälisesti ilman, että varsinaisen työllistymistä edistävän monialaisen yhteistoiminnan tarvetta ilmenisi. Lisäksi voidaan olettaa, että asiakkaiden suhteellinen osuus on pienempi alle 300 päivää työttömyysturvan saaneiden kohdalla kuin työllistymistä edistävään monialaiseen yhteispalveluun ohjaamisen edellytykset täyttäneiden henkilöiden kohdalla, joilla työttömyys ja sen tuomat haasteet ovat mahdollisesti ehtineet monimutkaistua.

Samaa suhteellista osuutta voi hyödyntää myös alle 300 päivää työttömänä olleiden asiakkaiden määrän arvioinnista. Näitä asiakkaita oli kesäkuussa 2021 noin 69 100 henkilöä, joista noin 1 000 henkilöä oli lomautettuna sekä 7 000 yrittäjää, jotka poistetaan aineistosta. Tällöin alle 300 päivää työttömänä olleiden asiakkaiden suhteellinen osuus (39 prosenttia) 61 100 jäljelle jääneestä henkilöstä olisi ollut 23 800 henkilöä. 23 800 asiakkaan suhteellinen osio tarkoittaisi noin 50 prosentin lisäystä vuoden 2021 kesäkuun työllistymistä edistävän monialaisen yhteispalvelun asiakasmäärään.

Kuntoutuspalveluiden kysyntä saattaisi lisääntyä erityisesti ammatillisessa kuntoutuksessa, mutta mahdollisesti myös muissa Kansaneläkelaitoksen lääkinnällisen kuntoutuksen palveluissa ja erityisesti niissä palveluissa, joissa ei tarvita B-lääkärinlausuntoa (nuorten ammatillinen kuntoutus). Asiakasmäärän kasvun suhteellisen osuuden pohjalta on arvioitu Kansaneläkelaitoksen asiantuntijoiden mahdollista lisätyömäärää. Nykyisin Kansaneläkelaitoksen arvion mukaan noin 45 henkilöä hoitaa työllistymistä edistävän monialaisen yhteispalvelun asiakkaiden asioita. Yhteensovitettavia palveluita tarvitsevien asiakkaiden määrän kasvun perusteella arvioidaan, että Kansaneläkelaitoksen lisääntynyt tarve olisi 17 henkilötyövuotta eli noin 1,2 miljoonaa euroa vuoden 2021 tasolla.

Monialaisen tuen yhteistoimintamallin asiakasmäärän kasvun arvioidaan lisäävän myös työttömien terveystarkastukseen ohjattavien asiakkaiden määrää. Työttömien terveystarkastukset ovat siirtymässä hyvinvointialueiden vastuulle vuoden 2023 alusta lukien. Palvelujen kysyntään liittyvästä mahdollisesta kasvusta on kuitenkin haasteellista esittää määrällisiä arvioita TYP-toimintamallin kohdalla on aiemmin arvioitu, että mikäli työ- ja elinkeinotoimistot ja kunnat osoittaisivat monialaiseen yhteispalveluun suunnilleen yhtä paljon henkilöstöä ja Kansaneläkelaitos osoittaisi vähintään yhden henkilön jokaiseen yhteiseen toimipisteeseen, työllistymistä edistävän monialaisen yhteispalvelun järjestämiseen käytettäisiin julkisia varoja yhteensä noin 45 miljoonaa euroa vuodessa..

Yhteistoimintamallin asiakaskriteerien muuttuessa palveluiden yhteensovittamista ja tarkoituksenmukaisten palvelukokonaisuuksien suunnittelua sekä työttömien työllistymisprosessin etenemistä ja seurantaa on tehtävä enemmän. Jos lisähenkilöstöä ei olisi osoitettavissa toimijoiden sisällä tehtäviä uudelleen järjestelemällä, toimijat voisivat joutua lisäämään henkilöstöään. Aluekohtaista palvelutarvetta on haastavaa arvioida etukäteen, sillä työvoimapalvelujen järjestämisvastuussa olevia työvoimaviranomaisia ei ole vielä muodostettu.

Vaikutukset työttömyysetuuden maksajiin ja Työllisyysrahastoon

Esityksellä olisi vaikutuksia kuntien ansiopäivärahaa koskevan rahoitusosuuden perinnästä vastaavan Kansaneläkelaitoksen toimintaan. Ansiopäivärahan kuntaosuuden perintää liittyvät muutokset vaikuttaisivat myös työttömyyskassojen ja Työllisyysrahaston toimintaan.

Työttömyysetuuden laskutuksen toimeenpanoon tarvittavien tietojärjestelmien muutostarpeista syntyy Kansaneläkelaitokselle ja työttömyyskassoille sekä Työllisyysrahastolle muutoskustannuksia. Työttömyyskassat vastaisivat ansiopäivärahan laskutukseen liittyvän tietosisällön keräämisestä ja luovuttamisesta edelleen Kansaneläkelaitokselle. Kansaneläkelaitokselle syntyy tietojärjestelmien muutostarpeita, jotka liittyvät sekä ansiopäivärahan että peruspäivärahan kuntien rahoitusosuuden perintään. Kansaneläkelaitoksen arvion mukaan ehdotetuista työttömyysetuuksien rahoitusvastuuta ja laskutuksen toimeenpanoa koskevista muutoksista aiheutuu tietojärjestelmien muutos- ja toteutustarpeita, joiden kustannusvaikutuksiksi se arvioi kehittämisvaiheessa 9,1–12,1 henkilötyövuotta. Käyttöönoton jälkeisen tuotannon ylläpidon kustannuksiksi Kansaneläkelaitos arvioi 2,5 henkilötyövuotta vuosittain. Kansaneläkelaitos tilittäisi ansiopäivärahan rahoitukseen käytettävän osuuden Työllisyysrahastolle. Työllisyysrahaston arvion mukaan, jos Kansaneläkelaitos vastaa ansiopäivärahaa koskevan rahoitusosuuden perinnästä, aiheutuisi tästä Työllisyysrahastolle arviolta noin 150 000 euron järjestelmäkehityskustannukset, ja lisäksi jatkuvaa työmäärää lisääntyisi arviolta noin 0,5 henkilötyövuoden verran.

Kuntien osuus peruspäivärahan rahoituksessa vähentäisi Työllisyysrahaston välityksellä työttömyysvakuutusmaksuista rahoitettavan peruspäivärahan osuutta noin 21 miljoonalla eurolla vuoden 2019 tasosta.

4.2.4 Muut yhteiskunnalliset vaikutukset

4.2.4.1 Vaikutukset perusoikeuksien ja oikeusturvan toteutumiseen

Esityksellä arvioidaan olevan pääosin myönteisiä vaikutuksia perusoikeuksien toteutumiseen. Myönteiset vaikutukset kohdistuvat pääosin työnhakija-asiakkaisiin. Välittömiä vaikutuksia ovat lisääntyneet mahdollisuudet osallistua työllisyydenhoidon järjestämiskysymyksiin kuntademokratiassa sekä myönteiset arvioidut työllisyysvaikutukset. Työvoimaviranomaisilla arvioidaan olevan paremmat edellytykset järjestää alueellisen erityisryhmien työvoimapalveluiden kokonaisuuksia. Esityksellä on myös mahdollisia riskejä yhdenvertaisen palvelun saamisen näkökulmasta. Jos yksittäisten työvoimaviranomaisten kyky järjestää työvoimapalveluita vaarantuisi tai palveluiden järjestämisessä ei kyettäisi takaamaan riittävää tasoa tai ylipäätänsä lakisääteistä palvelua, olisi sillä vaikutuksia yhdenvertaisuuteen tai perusoikeuksien toteutumiseen.

Monialaisen tuen yhteistoimintamalliin ohjattaisiin jatkossa kaikki työttömät, jotka hyötyisivät palveluiden yhteensovittamisesta. Muutos vähentäisi työttömien keskinäistä eriarvoisuutta ja vahvistaisi perusoikeuksia. Tämä parantaa palveluiden saatavuuden tosiasiallista yhdenvertaisuutta, jossa tukea tarjotaan työttömälle yksilöllisesti ja tarpeen mukaan.

4.2.4.2 Vaikutukset yhdenvertaisuuteen ja syrjimättömyyteen

Vaikutukset kielellisten oikeuksien toteutumiseen

Työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirtämisellä valtiolta kunnille voi olla vaikutuksia henkilöiden oikeuteen käyttää omaa kieltään asioidessaan työvoimapalveluissa, koska valtion ja kuntien viranomaisten kielellinen asema on erilainen. Työvoimaviranomaiseen sovellettaisiin kielilakia. Kielellisten oikeuksien turvaamiseksi esityksessä ehdotetaan kielilaista poiketen, että henkilöasiakkaalla olisi oikeus käyttää työvoimaviranomaisessa omaa kieltään, suomea tai ruotsia, siitä riippumatta, onko työvoimaviranomainen yksi- vai kaksikielinen. Lisäksi henkilöasiakkaalla olisi kielellisten oikeuksien turvaamiseksi oikeus asioida myös muun kuin kotikuntansa mukaan määräytyvässä työvoimaviranomaisessa.

Saamen kielilain soveltamisala määräytyy ensisijaisesti alueellisen rajauksen eli saamelaisten kotiseutualueen kautta. Saamelaisten kotiseutualueella tarkoitetaan saamelaiskäräjistä annetun lain (974/1995) 4 §:n mukaan Enontekiön, Inarin ja Utsjoen kuntien alueita sekä Sodankylän kunnassa sijaitsevaa Lapin paliskunnan aluetta. Kotiseutualue sijoittuu kokonaisuudessaan Lapin maakunnan alueelle ja sillä tarkoitetaan Enontekiön, Inarin, Sodankylän ja Utsjoen kuntia ja kuntayhtymiä, joissa on jäsenenä edellä mainittuja kuntia. Toiseksi lain soveltamisala määräytyy sen soveltamisalaan kuuluvien viranomaisten kautta ja kolmanneksi eräin osin eri viranomaisten käsiteltäväksi tulevien asioiden kautta. Saamelaisten kielelliset oikeudet ovat laajemmat saamelaisten kotiseutualueella kuin kotiseutualueen ulkopuolella. Jos lain soveltamisalaan kuuluvan työvoima- ja yrityspalveluista järjestämisvastuussa olevan kunnan tai kuntayhtymän toiminta-alue olisi osittain saamelaisten kotiseutualueella ja osittain sen ulkopuolella, tulisivat saamelaisten kotiseutualueella sovellettavat säännökset sovellettaviksi.

Kielellisten oikeuksien toteutumista turvattaisiin myös siten, että valtioneuvosto voisi myöntää poikkeuksen järjestämisvastuulle asetetuista vaatimuksista ja antaa luvan järjestää työvoimapalveluita, vaikka työllisyysalueen työvoiman määrä alittaisi 20 000 henkilöä.

Palvelujärjestelmän hajauttamisen arvioidaan lisäävän alueellisia asiointimahdollisuuksia ja saavutettavuutta. Järjestämisvastuun muutokset näkyisivät kielellisten oikeuksin toteutumisessa siten, että palveluverkosto laajenisi entistä enemmän myös niillä alueilla, joilla pääkieli on ruotsi. Tämä parantaisi edellytyksiä tarjota lähipalvelua ruotsiksi.

Palvelujen yhdenvertainen saatavuus

Ehdotettu työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirtäminen kuntien vastuulle voi parantaa palveluiden saatavuutta ja lisätä paikallista palvelua. Lähipalveluiden ja palveluverkoston laajenemisella voi olla myönteisiä vaikutuksia alueelliseen yhdenvertaisuuteen. Palveluverkoston laajeneminen voi parantaa palvelujen saatavuutta erityisesti niiden työnhakijoiden osalta, joilla ei ole mahdollisuutta hyödyntää laajasti digitaalisia palveluita tai hyötyvät digitaalisten palveluiden lisäksi erityisesti lähipalvelusta.

Työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirto kunnille voi parantaa mahdollisuuksia huomioida työvoimapalvelujen tarjoamisessa ja hankinnassa alueelliset erityispiirteet ja -tarpeet. Riskinä olisi, että eri työvoimaviranomaisen työnhakijalle tarjoamat palvelut eroaisivat sisällöltään, laadultaan tai määrältään toisistaan. Lisäksi riskinä on, että työvoimaviranomaisten koosta ja palveluntuottajamarkkinoiden laajuudesta riippuen hankittavia palveluita ei välttämättä ole saatavilla koko maan kattavasti. Lakiehdotuksen ensisijainen lähtökohta palveluiden ja yhdenvertaisuuden turvaamisessa on kunnan oma järjestämisvastuu ja sen tarkoittama velvoite hoitaa kunnan tehtävät siten, että lainsäädännössä asetetut vaatimukset ja velvoitteet hoidetaan. Kuntalain mukaan tehtävien hoidosta järjestämisvastuussa oleva kunta tai kuntayhtymä vastaa järjestettävien palvelujen ja muiden toimenpiteiden yhdenvertaisesta saatavuudesta, tarpeen, määrän ja laadun määrittelemisestä, tuottamistavasta, tuottamisen valvonnasta sekä viranomaiselle kuuluvan toimivallan käyttämisestä.

4.2.4.3 Sukupuolivaikutukset

Työnvälitystilaston mukaan vuonna 2020 työnhakijoista 50,8 prosenttia oli miehiä ja 49,2 prosenttia naisia. Kannustavalla rahoitusmallilla ja esityksessä tavoitelluilla entistä vaikuttavammilla palveluilla saattaisi olla vaikutusta siihen, miten palvelut kohdentuvat eri sukupuoliin. Toimivimpien mallien arviointi nykytilan perusteella vaikeuttaa vaikutuksien arviointia, mutta on todennäköistä, että eri palveluiden keskinäiset suhteet, volyymit ja kohdentuminen tulevat vaihtelemaan eri työllisyysalueiden välillä. Tämä vuorostaan vaikuttaa miesten ja naisten suosimien palveluiden välisiin suhteisiin. Työllistymistä edistävien palveluiden ei katsota muuttuvan esityksen johdosta niin paljon, että esityksellä olisi merkittäviä sukupuolivaikutuksia.

Monialaisen tuen yhteistoimintamallin asiakasjoukossa korostuisivat miehet, sillä nykyisinkin työllistymistä edistävän monialaisen yhteispalvelun asiakkaista enemmistö on ollut miehiä. Vuoden 2021 kesäkuun tarkastelussa miesten osuus TYP-asiakkaista oli reilu enemmistö, 58 prosenttia (työnvälitystilasto, työ- ja elinkeinoministeriö). Miesten osuuden monialaisen tuen yhteistoimintamallin asiakkaista arvioidaan pysyvän nykyisellään, sillä pitkään työttömänä olleista miehiä on suhteessa enemmän kuin naisia. Miesten osuus työttömistä työnhakijoista on suurempi kuin naisten (työ- ja elinkeinoministeriö, työllisyyskatsaus 11/2021).

Henkilöstösiirtoja koskevissa muutoksissa noudatettaisiin naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annettua lakia (609/1986). Työvoimapalvelujen järjestämisestä vastuussa olevia työvoimaviranomaisia koskisi uusina työnantajina naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain kielto soveltaa palkka- ja muita palvelussuhteen ehtoja siten, että työntekijä tai työntekijät joutuvat sukupuolen perusteella epäedullisempaan asemaan kuin yksi tai useampi työnantajan samassa tai samanarvoisessa työssä oleva työntekijä. Tasa-arvolain 6 b §:n mukaisella palkkakartoituksella tulisi selvittää, ettei saman työnantajan palveluksessa olevien samaa tai samanarvoista työtä tekevien naisten ja miesten välillä ole perusteettomia palkkaeroja. Oikeus- ja valvontakäytännössä on katsottu, että jotkut muutostilanteet, kuten liikkeenluovutus, voivat olla hyväksyttävä peruste palkkaerolle tietyn siirtymävaiheen ajan. Uusien työnantajien on ryhdyttävä toimenpiteisiin perusteettomien palkkaerojen poistamiseksi kohtuullisessa ajassa.

4.2.4.4 Vaikutukset työllisyyteen

Esitetyt muutokset vahvistaisivat työllisyyttä arviolta noin 7 000‒10 000 työllisellä. Työllisyysvaikutusten arviointiin liittyy epävarmuustekijöitä, jotka johtuvat erityisesti työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirtämistä koskevan esityksen laajuudesta ja moniulotteisuudesta. Työllisyysvaikutusten arviointia koskevana epävarmuustekijänä on myös soveltuvan tutkimustiedon niukkuus ja kansainvälisen tutkimuskirjallisuuden yleistettävyyteen liittyvät haasteet. Laskelmien taustoja on kuvattu tarkemmin kevään 2021 puoliväliriihen yhteydessä julkaistuissa taustamuistiossa https://tem.fi/documents/1410877/73067562/TEM_ty%C3%B6voimapalvelujen+_siirto_paikallistasolle.pdf/99c355a7-1106-add8-b1da-ea00274eb542/TEM_ty%C3%B6voimapalvelujen+_siirto_paikallistasolle.pdf?t=1619714207758 TEM (2021) https://tem.fi/documents/1410877/73067562/VM_kannustavan+rahoitusmallin+ty%C3%B6llisyysvaikutusten+arviointi.pdf VM (2021) .

Keskeisimpänä työllisyyttä ja oikea-aikaista palvelua edistävänä tekijänä olisi kannustava rahoitusmalli, jonka tarkoituksena on yhdistää vastuu ja mahdollisuus valita alueellisesti tehokkaimmat toimintamallit. Esityksen arvioidaan pitkällä aikavälillä voivan vaikuttaa työttömyyden keston lyhenemiseen ja avoimille työmarkkinoille siirtyvien määrän kasvuun sekä pitkäaikaistyöttömyyden vähenemiseen.

Esityksen arvioidut työllisyysvaikutukset perustuvat kannustavaan rahoitusmalliin, jonka arvioidaan kannustavan työvoimaviranomaisia vaikuttavampien palveluiden suunnitteluun ja palveluprosessien kehittämiseen ja siten vaikuttamaan työttömyyden keston lyhenemiseen. Työvoiman tarjontavaikutusten näkökulmasta pitkäkestoisten osaamisen kehittämiseen liittyvien työvoimapalvelujen nykyistä varhaisempi käyttö aiheuttaisi lyhyellä aikavälillä lukkiutumisvaikutuksia ja siten niiden myönteiset vaikutukset näkyisivät myöhemmin. Muiden kuin osaamispalveluiden osalta myönteiset vaikutukset näkyisivät jo aiemmin. Pitkällä aikavälillä kokonaisvaikutus olisi tehokkuuden lisääntyessä myönteinen ja se korostuisi erityisesti niiden asiakkaiden osalta, jotka ovat vaikeassa työmarkkina-asemassa tai hyötyvät erityisesti osaamispalveluista.

Esityksen työllisyysvaikutukset perustuisivat osittain ennaltaehkäisevään toimintaan rahoitusmallin kannustaessa varhaisempaan palveluohjaukseen ja sopivien, tehokkaiden palveluiden valintaan. Lisäksi monialaisen tuen yhteistoimintamallin avulla palveluiden yhteensovittaminen entistä aiemmin edistäisi nopeampaa siirtymistä lähemmäksi työmarkkinoita ja vahvistaisi työllisyyttä. Kannustavan rahoitusmalli, vaikuttavampien palveluiden järjestäminen, nuorten matalan kynnyksen palvelun sekä monialaisen tuen yhteistoimintamallin työllisyysvaikutukset kohdistuisivat kaikkiin työnhakija-asiakasryhmiin, mutta ehdotuksen arvioidaan parantavan erityisesti niiden asiakkaiden työmarkkina-asemaa joiden työttömyys uhkaa pitkittyä.

Rahoitusmallin ulkopuoliset työllisyysvaikutukset pitävät sisällään merkittäviä epävarmuuksia johtuen olemassa olevien tutkimusten laadullisesta luonteesta. Kirjallisuuteen pohjautuen tehtäviensiirron voidaan arvioida helpottavan lähipalveluiden saatavuutta ja näin nopeuttavan työnhakijan pääsyä TE-palveluiden piiriin ja sitä kautta työllistymistä. Lisäksi siirto tulee todennäköisesti lisäämään paikallistasolla tapahtuvaa palveluintegraatiota etenkin TE-palvelujen, monialaisten palvelujen, nuorisopalveluiden, osaamispalvelujen ja kunnan peruspalveluiden osalta ja parantamaan kyseisten palvelujen saavutettavuutta ja sitä kautta tehostamaan työnhakijoiden palvelupolkuja. Lisäksi työvoimapalveluiden siirrolla paikallistasolle arvioidaan tutkimuskirjallisuuteen perustuen olevan vahvistava vaikutus erityisesti heikossa työmarkkina-asemassa olevien, nuorten ja maahanmuuttajien palveluprosesseihin ja työllisyyden parantumiseen. Lund M ja Skedinger P 2000. Decentralisation of Active Labour Market Policy: The Case of Swedish Local Employment Service Committees. (Lund ja Skedinger 2006).

Siirron työllisyysvaikutuksia voivat vähentää vastaavasti mm. alueellisen yhdenvertaisuuden heikentyminen sekä työvoiman alueellisen liikkuvuuden hidastuminen. Lisäksi kansainvälisissä tutkimuksissa on nostettu riskinä esiin. kuntasektorille kohdentuvan palkkatuetun työn ylikorostuminen Mergele L ja Weber M 2020. Public employment services under decentralization: Evidence from a natural experiment.. Alueellisen liikkuvuuden osalta olemassa tutkimuskirjallisuus ei anna yksiselitteistä kuvaa. Vaikutusten suunta riippuu pitkälti siitä, priorisoidaanko työvoimaviranomaisen toiminnassa yksittäisen kunnan vai alueen työmarkkinoiden näkökulmaa.

Nuorten matalan kynnyksen palveluiden arvioidut vaikutukset työllisyyteen

Ehdotuksella nuorten matalan kynnyksen palvelujen mallista arvioidaan olevan myönteinen vaikutus nuorten työllistymiseen. Ehdotettu toimintamalli nopeuttaa joidenkin tutkimusten mukaan merkittävästi nuorten palveluprosessia ja näin palvelun jälkeistä työllistymistä (Valtakari 2020, Vauhkonen 2022). Toisaalta merkittävälle osalle nuorista asiakkaista seuraavat askeleet ovat koulutuksessa tai kuntoutuksessa ja näin toiminta vaikuttaa työllisyyteen myös pitkällä aikavälillä. Toimintamalli voi lisätä nuorten osallisuutta ja hyvinvointia ja siten parantaa nuorten asemaa työmarkkinoilla. Matalan kynnyksen palvelupisteissä asioisi myös työssäkäyviä nuoria, joiden osalta toimintamalli voisi tukea työmarkkinoille kiinnittymistä.

Esitys sisältää ehdotuksen nuorten hyvinvoinnin ja elämänhallinnan valmennusta (ONNI-toiminta) koskevaksi sääntelyksi. Mainitusta valmennuksesta säädettäisiin ehdotetussa laissa työllistymisen monialaisesta edistämisestä. Ohjaamossa käyvillä nuorilla on paljon erilaisia haasteita ja monella esimerkiksi pitkittynyttä työttömyyttä. Usein tarvitaan kokonaisvaltaista tukea, jotta tilanne muuttuisi. Osa nuorista suhtautuu psyykkiseen tukeen varauksella, joten palvelua tulisi tarjota matalla kynnyksellä. Kaikki eivät tarvitse pitkää tai vahvaa tukea, vaan toisilla asiat voivat edetä kohtuullisen kevyelläkin tuella muiden palvelujen rinnalla. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen toteuttamassa ONNI-toiminnan arvioinnissa todetaan, että nuorten psykososiaalisen tuen palveluille Ohjaamoissa on merkittävä tarve. Ohjaamoissa käy nuoria, joille on hyötyä kohdennetusta yksilötyöstä, jossa keskustellen käydään läpi mielen hyvinvointiin ja arjenhallintaan sekä esimerkiksi opiskelujen sujumiseen liittyviä asioita. Ehdotetulla ONNI-toiminnasta koskevalla sääntelyllä voidaan vahvistaa Ohjaamoiden edellytyksiä vastata näiden nuorten palvelutarpeisiin. Sääntelyn arvioidaan edistävän nuorten osallisuutta ja ehkäisevän työelämään tai koulutukseen kiinnittymisen esteitä.

4.2.4.5 Vaikutukset työnhakijoihin

Työttömyysturvatehtävien järjestämisen vaikutukset työnhakijoihin

Työttömyysturvatehtävien jakautuminen kunnille ja valtiolle ei vaikuttaisi työnhakijoiden oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Harkintaa vaativien työttömyysturvatehtävien säilyminen valtakunnallisesti keskitettynä turvaisi käsittelyaikojen sekä soveltamis- ja ratkaisukäytännön yhdenmukaisuutta. Muiden kuin harkintaa vaativien työttömyysturvatehtävien siirtyminen kunnille tukisi työnhakijan etuusoikeuden selvittämisen ja työttömyysturva-asian käsittelyn viivytyksettömyyttä.

Käsittelyaikojen viivytyksettömyys turvaisi perustuslain 19 §:ssä säädettyä jokaisen oikeutta perustoimeentulon turvaan työttömyyden perusteella sekä perustuslain 21 §:ssä turvattua oikeutta saada asia käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman perusteetonta viivytystä. Työnhakijan ei ainakaan käsittelyajoista johtuvien viiveiden vuoksi tarvitsisi turvautua viimesijaiseen toimeentulotukeen, vaan varmistettaisiin työnhakijalle perustuslaissa turvattu oikeus ensisijaiseen perustoimeentulon turvaan työttömyyden perusteella. Soveltamis- ja ratkaisukäytännön sekä käsittelyaikojen yhdenmukaisuus tukisi perustuslain 6 §:ssä turvattua yhdenvertaisuutta.

Vaikutukset työnhakijoiden palveluprosesseihin

Uudistuksella ei olisi vaikutuksia työnhakijoiden palveluprosesseihin. Työvoimaviranomaiset tulisivat järjestämään jatkossakin työnhakijan palveluprosessin 2.5.2022 käyttöönotetun uuden asiakaspalvelumallin mukaisesti. Palvelumallille on laskettu noin 10 000 työllisen työllisyysvaikutukset.

Vaikutukset työnhakijoille tarjottaviin palveluihin

Työvoimaviranomaiset voisivat sovittaa yhteen työnhakija-asiakkaiden palveluprosesseja kuntien muiden toimintojen, kuten elinvoima- ja osaamispalvelujen kanssa. Ehdotetun työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirtämisellä valtiolta kunnille arvioidaan olevan samankaltaisia vaikutuksia palvelujen kehittymiselle kuin kuntakokeiluissa. Käynnissä olevien työllisyyden edistämisen kuntakokeilujen osalta on arvioitu, että kokeiluissa on kehitetty toimivia asiakaspalvelumalleja, joissa korostuu henkilökohtaisen palvelun ja paikallistuntemuksen näkökulma. Työllisyyden kuntakokeilujen arviointi: I väliraporttiAho, Simo; Arnkil, Robert; Hämäläinen, Kari; Lind, Sami; Spangar, Simo; Tuomala, Juha; Ojala, Satu; Saloniemi, Antti; Stenvall, Jari; Melin, Harri; Mäkiaho, Ari (2022-01-14, 28). Lisäksi kuntakokeilujen palveluekosysteemeistä erityisesti osaamisen kehittämiseen liittyvien rajapintojen ja palveluiden innovointi on edistynyt. Työllisyyden kuntakokeilujen arviointi : I väliraporttiAho, Simo; Arnkil, Robert; Hämäläinen, Kari; Lind, Sami; Spangar, Simo; Tuomala, Juha; Ojala, Satu; Saloniemi, Antti; Stenvall, Jari; Melin, Harri; Mäkiaho, Ari (2022-01-14, 36). Työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirtyessä kunnille vaikutukset koskevat työllisyyden kuntakokeiluja laajempaa palvelujen, tehtävien sekä asiakkaiden määrää. Työllisyyden kuntakokeiluihin kuuluu nykytilassa noin 42 prosenttia kaikista työnhakijoista ja 55 prosenttia työttömistä työnhakijoista (työ- ja elinkeinoministeriön työnvälitystilasto).

Esityksellä olisi vaikutuksia eri työnhakijaryhmiin ja heille tarjottaviin palveluihin. Lyhyellä aikavälillä ja uudistuksen voimaantulon jälkeen palveluiden saatavuus saattaisi heikentyä. Maaliskuussa 2021 alkaneiden työllisyyden kuntakokeilujen käynnistymisen on arvioitu vaikuttaneen erityisesti henkilöasiakaspalveluun, kolmen kuukauden välein tapahtuvien määräaikaishaastatteluihin ja työvoimapoliittisten lausuntojen antamiseen. Palvelutason ja toimintojen väliaikainen heikentyminen johtui pääosin asiakastietojärjestelmään liittyvistä teknisistä asiakkuuksien siirroista, henkilöstön perehdyttämisestä ja yleisestä työn uudelleen organisoimisesta. Ehdotuksella saattaisi olla samankaltaisia vaikutuksia ja ne koskisivat laajasti työnhakijoita. Vaikutusten arvioidaan korostuvan työllisyyden kuntakokeiluihin kuulumattomien kuntien työnhakijoissa. Tietojärjestelmiin, asiakassiirtoihin, henkilöstön koulutukseen, muutoksen viestintään sekä riskienhallintaan tulisi kiinnittää erityistä huomiota siirtymävaiheessa. Esitys selkiyttäisi myös työnhakija-asiakkaiden asiointia ja edistäisi työnhakija-asiakkaiden palveluprosessien virtaviivaisuutta suhteessa nykytilaan, jossa vastuu työnhakija-asiakkaista on jaettu työ- ja elinkeinotoimistojen ja työllisyyden kuntakokeiluihin osallistuvien kuntien kesken.

Työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirtäminen valtiolta kunnille voi vaikuttaa työnhakija-asiakkaiden lähipalveluihin ja palveluiden saavutettavuuteen. Tämä perustuisi ensisijaisesti siihen, että hallinnollisten työvoimaviranomaisten määrä tulisi olemaan nykyisten ELY-keskusten ja työ- ja elinkeinotoimistojen määrää suurempi, mikä voi kasvattaa palveluverkostoa ja asiointipaikkojen määrää. Nykyisin 15 työ- ja elinkeinotoimistolla on noin 65 toimipaikkaa kunnissa https://www.suomi.fi/haku?ct=palvelupisteet&p=1&q=TE-toimisto TE-toimistojen palvelupaikat (Suomi.fi, palvelupisteet: TE-toimistot: ). Luvussa ei ole huomioitu yhteispalvelupisteitä, joita suomessa on vähän alle 200. Yhteispalvelupisteissä on pääosin tarjolla verkkoasioinnin opastusta, yleisneuvontaa sekä asiakirjojen vastaanottoa. KEHA-keskuksen henkilöstöhallinnon tietojen mukaan TE-toimistoilla oli vuoden 2020 lopussa henkilöstöä n. 90 eri toimipisteessä.. Työvoimaviranomaisilla olisi esityksen mukaan velvollisuus järjestää lähipalvelua. Palveluverkoston laajenemista voidaan arvioida suhteessa käynnissä oleviin työllisyyden edistämisen kuntakokeiluihin. Arvio perustuu työllisyyden kuntakokeiluihin osallistuvien kuntien verkkosivuilla mainittujen asiointipisteiden aukioloaikoihin. Nykyisistä kuntakokeilukunnista 53 prosentilla on toimipiste, joka on auki ilman ajanvarausta ja vähintään 80 prosentilla on asiointimahdollisuus ajanvarauksella omassa kunnassa Tiedot perustuvat kuntien ilmoittamiin palvelupisteiden aukioloaikoihin ja asiointiohjeisiin (25.2.2022 poimittu verkkosivujen tilanne). Usealla työllisyyden kuntakokeiluihin osallistuvalla kunnalla ei ollut mainintaa asiointipisteiden aukioloajasta tai siitä, että asiointi on mahdollista ajanvarauksella oman kunnan palvelupisteessä. Kuntien osuus joista ei löytynyt asiointitapaan liittyvää tietoa (aukioloaikaa tai mainintaa asioinnista ajanvarauksella) oli 18,6 prosenttia. Paikan päällä tapahtuvan asiointimahdollisuuksien määrä on todennäköisesti siten suurempi. Arvio perustuu minimiin.. Jos palveluverkosto kasvaisi samassa suhteessa kuin työllisyyden kuntakokeiluissa, se tarkoittaisi sitä, että arviolta 160 kunnassa olisi mahdollisuus asioida ilman ajanvarausta ja lähes kaikissa olisi mahdollisuus asioida ajanvarauksella. Arvioon liittyy epävarmuuksia pienten kuntien edellytyksistä järjestää lähipalvelua. Palvelupisteiden laajenemisen arvioidaan vaikuttavan erityisesti maakuntien rajoille sijoittuviin kuntiin.

Palveluverkoston ja työvoimaviranomaisten palvelupisteiden määrän mahdollisella lisääntymisellä voisi olla myönteisiä vaikutuksia heikoimmassa työmarkkina-asemassa olevien, esimerkiksi pitkäaikaistyöttömien, vammaisten, pitkäaikaissairaiden ja maahanmuuttajien asemaan sekä heidän käyttämiin palveluihin. Heikoimmassa työmarkkina-asemassa olevia yhdistää keskimääräistä suurempi tarve usealle palvelulle ja myönteisiä vaikutuksia syntyisi mahdollisuudesta ohjata muihin kunnan palveluihin tai tarjota niitä entistä laajemmin työvoimapalvelujen lisäksi.

Keskeisenä tunnistettuna riskinä on, että etenkin pienten työvoimaviranomaisten alueella erityisryhmät saattavat olla niin pieniä, että heille tarkoituksenmukaisten palveluiden hankkiminen tai erityisosaajien rekrytoiminen voi olla haastavaa. Lisäksi palvelujen hankkiminen pienille asiakasjoukoille saattaisi nostaa palvelujen keskihintaa. Palvelujen hankintaan liittyvää kustannusriskiä voisi pienentää esimerkiksi toteuttamalla palveluhankintoja työvoimaviranomaisten yhteishankintoina.

Kannustavalla rahoitusmallilla saattaisi olla vaikutuksia palveluiden kohdentumiseen eri työnhakija-asiakkaille. Riskinä esityksessä olisi se, että rahoitusmalli ei kannusta työvoimaviranomaisia järjestämään palveluita niille työnhakijoille, jotka eivät saa työttömyysetuutta. Tämä saattaisi näkyä siinä, että palvelut kohdentuisi pääosin henkilöihin joiden työllistymisen edistymisestä seuraisi kuntatalouden näkökulmasta merkittävintä säästöä. Riskiä vähentää se, että työvoimaviranomaisia sitoisi lakisääteinen velvoite palvella työnhakija-asiakkaita ja lisäksi heidän tulisi palvella myös niitä, jotka eivät saa työttömyysetuutta.

Kannustavalla rahoitusmallilla olisi lisäksi todennäköisiä vaikutuksia palveluiden saatavuuteen ja kohdentumiseen 55 vuotta täyttäneiden työnhakijoiden joukossa. Työllistämisvelvoitteen piirissä olevista työnhakijoista ei nykytilassa kerry kunnalle työmarkkinatuen maksuvastuuta, koska velvoitetyö palauttaa oikeuden ansioturvaan. Jatkossa kunta osallistuisi velvoitetyöllistettävien ansiopäivärahan rahoitukseen maksuvastuun porrastusmallin mukaisesti, joka kannustaisi kehittämään 55 vuotta täyttäneiden palveluita ja työllistämisen edellytyksiä.

Hyvinvointialueuudistuksen (2023) myötä kunnan tehtäviin osoitettava palkkatuki tulee vähenemään. URA-asiakastietojärjestelmän 2019 vuoden tietojen perusteella hyvinvointialueiden vastuulle kuuluvien tehtävien (ammattinimekkeet) palkkatukipäätösten määrä vuoden 2019 tasossa oli noin 4 300 (26 prosenttia kaikista kunnille myönnetyistä palkkatuista). Hyvinvointialueiden tehtäviin liittyvien palkkatukipäätösten määrä tulee olemaan suurempi, kun huomioidaan lisäksi hyvinvointialueiden tukitoiminta, joka koostuu muun muassa keskitetystä ruokahuollosta, siivouksesta, laitehuollosta, toimisto- ja hallintopalveluista, palkanlaskennasta-, talous- ja henkilöstöhallinnon palveluista, ICT-palveluista tai kiinteistötoimesta sekä teknisistä palveluista. Vuonna 2019 kunnille tehtiin edellä mainittuihin tehtäviin noin 5 000 palkkatukipäätöstä. Karkean arvion mukaan ja olettaen että noin puolet tukitoiminnosta kohdistuisi tulevaisuudessa hyvinvointialueiden tehtäviin, pienenisi kunnille myönnettyjen palkkatukipäätösten määrä noin 41 prosenttia. Arvioon liittyy merkittäviä epävarmuuksia, jotka johtuvat ensisijaisesti hyvinvointialueille siirtyvien tukitoiminnoissa työskentelevien määrän arvioinnista. Tulevaa kunnille myönnettävien palkkatukien kokonaismäärää on hyvinvointialueuudistuksesta johtuen vaikea arvioida.

Suhteessa muihin työvoimapalveluihin kunnille myönnettävän palkkatuen käytön arvioidaan lisääntyvän siirtymävaiheen jälkeen. Palkkatuetussa työssä olevat työntekijät voivat täyttää työssäoloehdon ja siten ne vähentäisivät kunnille kohdistuvia työmarkkinatuen ja ansiosidonnaisen päivärahan kuntaosuuksia. Lisäksi palvelujärjestelmän hajauttamista koskevassa tutkimuskirjallisuudessa on arvioitu, että paikalliset toimijat käyttävät eniten niitä aktiivisia työvoimapalveluita, joilla voidaan vaikuttaa kuntien talouteen ja verokertymään (Lundin & Skedinger, 2006) Lundin, Martin, and Per Skedinger. "Decentralisation of active labour market policy: The case of Swedish local employment service committees." Journal of Public Economics 90.4-5 (2006): 776..

Esityksen muutoksella työkokeilun enimmäiskestoon arvioidaan olevan vähäisiä vaikutuksia palkkatuen ja työkokeilun käyttöön. Muutos koskisi erityisesti niitä työnhakija-asiakkaita, jotka suunnittelevat alanvaihtoa, haluavat tutustua uuteen alaan tai ovat palaamassa työelämään. Palkkatuen käyttöön kannustavan rahoitusmallin ja työkokeilun enimmäiskeston lyhentämisen arvioidaan yhteisvaikutuksiltaan lisäävän vähäisessä määrin mahdollisuuksia työllistyä nopeammin uudelle alalle tai palata työelämään. Esityksen muutoksien arvioidaan koskettavan erityisesti nuoria työnhakijoita. Työ- ja elinkeinoministeriön työnvälitystilastojen mukaan työkokeiluun osallistuvien suhteellinen osuus korostuu alle 30-vuotiaiden ikäryhmässä, joka käsitti vuosina 2019–2021 n. 37-40 prosenttia kaikista työkokeiluissa olleista henkilöistä.

Esityksen muutoksien arvioidaan lisäävään starttirahan käyttöä ja aikaistavan starttirahalla käynnistyvää yritystoimintaa. Esityksen muutokset koskisivat erityisesti niitä aloittavia yrittäjiä joiden yritystoiminta alkaisi esimerkiksi opiskelun tai perhevapaan aikana.

Valmennuksien ja koulutuskokeilujen enimmäiskeston poistamisen arvioidaan parantavan niiden työnhakija-asiakkaiden palveluiden kokonaisuutta ja mahdollisuuksia hankkia heidän edellyttämiä palveluita, jotka hyötyvät pidempikestoisesta ryhmämuotoisesta palvelusta. Tämän arvioidaan koskettavan erityisesti uravalmennuksia joissa tavoitteiden saavuttaminen vaatisi pidempää ajanjaksoa, esimerkiksi kun kyseessä olisi pitkään työmarkkinoilta poissaolleiden tai vaikeissa työmarkkinatilanteissa olevien urasuunnittelun tukeminen.

Työvoimapalvelujen asiakas voisi hakeutua myös muun kuin kotikunnan työvoimaviranomaisen järjestämään työvoimapalveluun. Vaikka tutkimuskirjallisuuden perusteella työvoimapalvelujen hajauttamisella ei ole ollut suurta merkitystä alueellisen liikkuvuuden näkökulmasta, ei palvelujen käytöstä yli järjestävän viranomaistahon toimialuerajojen ei ole kattavaa tutkimustietoa. Tunnistettuna riskinä on, että työnhakija-asiakkaiden palvelujen tarjoaminen, viestintä palveluista ja ohjaus toisten alueiden palveluihin saattaisi vähentyä, mikä johtuisi siitä, että työvoimaviranomaisten määrä kasvaisi. Tällöin tieto eri organisaatioissa järjestetyistä tai tuotetuista palveluista ja niiden sisällöistä ei välttämättä kulkisi yhtä tehokkaasti kuin nykyisin.

Mahdolliset vaikutukset muun kuin kotikunnan työvoimaviranomaisen järjestämien työvoimapalvelujen käyttöön ovat riippuvaisia palveluista tiedottamisesta, palveluiden markkinoinnista ja haku- sekä ilmoittautumismahdollisuuksista. Asiakasohjaukseen liittyvän painopisteen vuoksi muun kuin kotikunnan työvoimaviranomaisen järjestämien palveluiden käytön vähentymisen riskit koskettaisivat erityisesti asiantuntija-arvioita sekä valmennuksia, joihin ohjaaminen tapahtuu nykyisin pääasiassa asiakaskontakteissa tai valmennusten osalta työnhakija-asiakkaiden oman ilmoituksen perusteella alueellisen työ- ja elinkeinotoimiston sivuilla. Työvoimakoulutusten osalta vaikutukset olisivat todennäköisesti vähäisempiä yhtenäisempien hakukäytäntöjen ja sisältöjen paremman saavutettavuuden vuoksi https://koulutukset.te-palvelut.fi/kt/. Kaikki Suomessa haussa olevat työvoimakoulutukset ovat nykytilassa -verkkosivuilla. Valmennuksilla tai asiantuntija-arvioinneille ei ole vastaavanlaista valtakunnallista palvelua käytössä.

Palveluiden käyttämistä yli järjestävien viranomaisten toimialuerajojen koskevat muutokset olisivat riippuvaisia asiakasohjausprosessien alueellisista kehittymissuunnista, eri yhteistyöverkostojen välisen viestinnän onnistumisesta sekä yhdenmukaisesta riittävien tietojen julkaisemisesta työnhakija-asiakkaiden saataville. Työvoimakoulutusta koskevat mahdolliset vaikutukset olisivat vähäisiä, sillä oppilasvalintaa koskevaan lainsäädäntöön ei esityksessä tulisi muutoksia. Yhdenvertaisuuslain perusteella työvoimaviranomainen ei voisi valita ensisijaisesti oman kuntansa työnhakijoita työvoimakoulutuksiin.

Nykyisin muiden kuin oman alueen työ- ja elinkeinotoimistojen palveluiden käyttö on saman maakunnan kuntien välillä yleistä Työ- ja elinkeinoministeriön työnvälitystilastojen perusteella vuoden 2020 aikana osallistuneista yhteensä 42 prosenttia oli osallistunut sellaiseen koulutukseen, joka oli järjestetty heidän kotikuntansa ulkopuolella. Esimerkiksi Helsingin oppilaitoksissa järjestettävissä koulutuksissa oli ollut osallistujina 9050 työnhakijaa, joista 40 prosentin kotikunta oli jokin muu kuin Helsinki., minkä lisäksi verkkopohjainen osallistuminen valmennuksiin ja työvoimakoulutuksiin on ollut vuodesta 2020 lähtien voimakkaassa kasvussa. Työvoimakoulutuksissa ja valmennuksissa tarvittavan ylialueellisen yhteistyön määrä vaihtelee valmennus- ja koulutuskohtaisesti sekä aluekohtaisesti. Erityistä huomiota seurannassa ja vaikutusten todentamisessa tulisi kiinnittää yhteistyö-, hankinta- ja viestintäverkostojen kehittymiseen ja toimivuuteen. Muun kuin asiakkaan kotikunnan työvoimaviranomaisen järjestämien työvoimapalvelujen käyttäminen voisi vaikuttaa kuntien keskinäiseen laskutukseen ja rahaliikenteeseen.

Monialaisen yhteispalvelumallin asiakkaat

Esitys voisi kasvattaa työllistymistä edistävän monialaisen tuen yhteistoimintamallin asiakasmääriä, koska monialaisen tuen yhteistoimintamallin potentiaalinen kohderyhmä laajenisi kattamaan asiakkaita, joiden osalta edellytykset monialaiseen yhteispalveluun ohjaamiselle eivät nykyisin täyty. Ehdotuksen seurauksena eri palveluiden yhteensovittamisesta hyötyvien työttömien olisi mahdollista saada yhteistoimintamallin mukaista tukea riippumatta työttömyyden kestosta, työmarkkinatukipäivistä tai ikärajoista. Esityksen seurauksena nykyistä useammalla työttömällä on mahdollisuus saada tarpeenmukaista ja oikea-aikaista palvelua, joka edistäisi yhdenvertaisuutta eri työnhakijaryhmien kesken. Työllisyysvaikutukset voivat olla lyhyen sekä pitkän aikavälin tuloksia riippuen asiakkaan yksilöllisestä tilanteesta ja työllistymisen todennäköisyydestä.

Yhteistoimintamallin mukainen palveluiden yhteensovittaminen kaventaisi oletettavasti myös terveyseroja, mikäli asiakkaalla tunnistettaisiin aiempaa nopeammin esimerkiksi terveydenhuollon tai kuntoutuspalveluiden tarve. Asiakkaan palvelutarpeen aiempaa parempi ja varhaisempi tunnistaminen lisäisivät myös osallisuutta ja vähentäisivät köyhyyttä sekä syrjäytymisriskiä.

4.2.5 Aluekehitysvaikutukset

Järjestämisvastuun siirrolla ja työvoimapalvelujen hajauttamisella olisi todennäköisesti aluekehitysvaikutuksia. Tutkimuskirjallisuudessa on esitetty, että palveluiden hajauttamisesta johtuvan palveluiden eriytymisen hillitsemiseksi ja yhdenvertaisuuden turvaamiseksi voidaan säätää nk. minimipalvelusta, joka hillitsee alueiden kehityseroja ja edistää yhdenvertaisuutta. Lisäksi työvoimapalvelujen järjestämiseen liittyvä tiedon läpinäkyvyys ja siitä seuraavan itsesääntelyn on katsottu olevan tehokas väline eriarvoistumisen ehkäisemiseksi (Weishaupt 2014) Weishaupt T, 2014: Central steering and local autonomy in public employment services. Analytical Paper, Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion–European Commission, Luxembourg, 27.. Järjestämisvastuun hajauttamisesta mahdollisesti syntyvien aluekehityserojen arvioidaan pääosin koskettavan palveluiden saavutettavuutta, työllisyyttä ja elinkeino- ja innovaatiotoimintaa.

Tutkimuskirjallisuuden mukaan työvoimapalvelujen hajauttaminen aiheuttaa haasteita alueellisten toimijoiden välisten yhtenäisten strategioiden muodostamiseen, vaikka niiden toimeenpano on katsottu hajauttamisen keskeiseksi eduksi (Weishaupt 2014) Weishaupt T, 2014: Central steering and local autonomy in public employment services. Analytical Paper, Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion–European Commission, Luxembourg, 19.. Maakuntien tasolla alueellisiin tarpeisiin vastaavien ja sopivien palveluiden järjestämisen strateginen yhtenäisyys olisi nykytilaa enemmän riippuvaista kuntien ja ELY-keskusten välisestä yhteistyöstä. ELY-keskusten tehtävät tukisivat työvoimaviranomaisia esimerkiksi työmarkkinoiden, alueellisen kehityksen sekä osaamistarpeiden seuranta- ja ennakointitiedon tuottamisella. ELY-keskuksen tuottaman alueellisen tiedon hyödyntämisen ja yhteistyöverkostojen koordinoinnin arvioidaan hillitsevän alueellisten työvoimapalvelujen järjestämisen tavoitteiden eriytymistä ja siten maakuntien sisäisiä kehityseroja.

Esityksen järjestämisvastuun siirrosta johtuvien aluekehitysvaikutusten arvioidaan syntyvän mahdollisuudesta tuottaa alueen tarpeisiin sopivia työvoimapalveluita sekä mahdollisuudesta vaikuttaa työvoimapalvelujen järjestämiseen aluepolitiikan tasolla. Lisäksi rahoituksen siirtyminen valtionosuusjärjestelmään tarkoittaisi sitä, että työvoimaviranomaisella olisi mahdollisuus käyttää rahoitusta nykyistä TE-hallintoa joustavammin (yleiskatteellisuus). Tämä työvoimapalvelujen järjestämiseen liittyvä paikallistason joustavuus saattaisi lisätä alueiden välisiä kehityseroja. Kehityserojen arvioidaan koskevan ensisijaisesti hankittavien palveluiden saatavuutta ja kohdentumista sekä eri kuntaekosysteemissä olevien palveluiden integroitumista henkilö- ja työnantaja-asiakkaiden palveluprosesseihin. Esityksellä arvioidaan lisäksi olevan vähäisiä vaikutuksia työnhakija-asiakkaiden palveluprosessien kehityserojen syntymiseen. Työnhakija-asiakkaiden palveluiden liittyvien aluekehityserojen arvioidaan olevan vähäisiä, sillä nykytilaa vastaavasti työvoimaviranomaisten tulisi järjestää esimerkiksi uuden asiakaspalvelumallin mukainen asiointi, josta on säädetty laissa yksityiskohtaisesti.

Työvoimapalvelujen siirtäminen kunnille voi laajentaa työvoimapalvelujen palveluverkostoa, mikä voi joissain tilanteissa parantaa asiakkaiden asiointimahdollisuuksia. Lisäksi työvoimapalveluiden järjestämisessä ja tarjoamisessa olisi mahdollista hyödyntää paikallistuntemusta ja kehittää palvelujärjestelmää ottaen huomioon aluekohtainen työvoimarakenne, työvoiman kysyntä ja kehitysnäkymät.

Työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirtyminen kunnille merkitsisi sitä, että työvoimapalvelut, kunnan koulutuspalvelut ja elinkeinopalvelut olisivat saman järjestäjän vastuulla, mikä mahdollistaisi palvelujen yhteensovittamisen siten, että ne edistäisivät tehokkaasti alueen työllisyyttä. Lisäksi kuntien eri palveluekosysteemejä voitaisiin hyödyntää nykyistä enemmän työvoimapalvelujen toimeenpanossa ja edistää siten alueiden työllisyyttä. Työllistymistä, osaamisen kehittämistä, yritysten kestävää kasvua, kansainvälistymistä ja verkottumista tukevat julkiset palvelut tukisivat alueen elinkeinoelämän uudistumista ja kasvua.

Sosiaali- ja terveyspalvelujen siirto hyvinvointialueille vuonna 2023 edellyttää vahvoja yhteistyöverkostoja hyvinvointialueiden ja työvoimapalvelujen järjestäjien välillä erityisesti sosiaaliseen tilanteeseen ja terveydentilaan liittyvien työllistymisen esteiden ratkaisemiseksi. Osallisuuden ja hyvinvoinnin lisääminen sekä eriarvoistumisen ehkäisy ovat aluekehityksen avaintavoitteita. Työvoimapalvelujen siirto kunnille antaa mahdollisuudet alueellisesti erilaisille yhteistyömalleille ja kullekin työvoimaviranomaiselle sopivimpien toimintatapojen löytämiseen.

4.2.6 Tietoyhteiskuntavaikutukset

Esityksen tietoyhteiskuntavaikutukset koskevat työvoimapalveluita käyttäviä yrityksiä, kansalaisia ja viranomaisten välistä tietojenvaihtoa. Uudistus edellyttää toimivaa informaatio-ohjaukseen ja tiedolla johtamiseen käytettävää tietojärjestelmien, asiakastietovarannon ja palvelualustan kokonaisuutta. Merkittävimmät tietoyhteiskuntavaikutukset koskisivat eri viranomaisten välistä tiedonvaihtoa, tehokkaiden työllistymistä edistävien ratkaisujen löytämistä ja uutta valtion informaatio-ohjausroolia. Nämä vaikutukset koskettaisivat erityisesti kuntia, työvoimaviranomaisia, aluehallintovirastoja, KEHA-keskusta, ELY-keskuksia ja työ- ja elinkeinoministeriötä. Tietoyhteiskuntavaikutukset koskisivat lisäksi julkisia työvoima- ja yrityspalveluita tuottavia palveluntuottajia ja ammatillisen koulutuksen järjestäjiä.

Työvoimapalvelujen järjestämiseen liittyvän tiedon saatavuus ja hyödyntäminen muuttuisi kuntatasolla merkittävästi, kun kunnilla on sekä kannustimia että mahdollisuuksia hyödyntää tietoon perustuvaa harkintaa työvoimapalvelujen järjestämiseen liittyvissä kysymyksissä ja palveluiden järjestämisessä. Yhteisestä asiakastietovarannosta saatavista tiedoista voitaisiin nykyistä paremmin tuottaa julkista tilastotietoa, mikä lisäisi hallinnon läpinäkyvyyttä ja edistäisi tietojen käyttöä laajemmin.

Palvelujärjestelmän laajenemisen seurauksena uudistuksella olisi myönteisiä tietoyhteiskuntavaikutuksia erityisesti työnhakija-asiakkaiden asemaan. Vaikutukset olisivat pääosin välillisiä ja johtuisivat tyypillisimmin tilanteista, joissa digitaalisten palveluiden käyttökynnys alenisi lähipalvelun ja opastuksen kautta. Yrityksiä koskevia tietoyhteiskuntavaikutuksia saattaisi syntyä myös välillisesti, jos useampi henkilö, joka ei aiemmin ole käyttänyt verkkopalveluita pystyisi hakemaan töitä laajemmin.

Tulotietojärjestelmän tietojen laajemmalla hyödyntämisellä työvoimapalvelujen järjestämisessä olisi vaikutuksia tietoyhteiskuntaan. Nykyisen asiakastietovarannon tietojen perusteella ei voida arvioida luotettavasti vaikutuksia, jotka syntyvät erilaisista työmarkkinasiirtymistä. Tulotietojärjestelmän käyttöönotolla saattaisi olla merkittävä vaikutus esimerkiksi ammatinvaihtajien, alueellisen liikkuvuuden tukemisen ja muiden työmarkkinasiirtymien osalta. Tulorekisterin kerryttämien tietojen ansiosta palveluiden kohdentumista, palveluiden ennakointia ja kustannustehokkuutta sekä vaikuttavuutta on mahdollista parantaa. Näiden seurauksena työvoimapalveluiden prosesseja voidaan kehittää vaikuttavuusperusteisesti sekä seurata toiminnan tuloksellisuutta. Tulotietojärjestelmän laajemmalla käytöllä voisi siten olla myönteisiä vaikutuksia julkisen hallinnon läpinäkyvyyden ja tehokkuuden arvioinnin edistämisen osalta. Paremmin hyödynnettävissä ja saavutettavissa oleva tieto edistäisi lisäksi työvoimapalveluja tuottavien yritysten ja ammatillisen työvoimakoulutuksen järjestäjien mahdollisuuksia toteuttaa toimivia työvoimapalveluja. Työvoimapalveluja tuottavien yritysten tai koulutuskuntayhtymien käytännön palveluiden toteutuksen suunnittelussa voitaisiin saada tarkempi kuva työvoimarakenteesta, työllistymisen esteistä ja alueellisista erityistarpeista lisääntyneen käytettävissä olevan tiedon perusteella.

4.2.7 Tietosuojavaikutukset

Asiakastietojen käsittely työvoimapalveluissa

Työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirtyminen valtiolta kunnille aiheuttaa muutoksia myös työvoimapalvelujen asiakastietojen käsittelyyn. Esityksen mukaan KEHA-keskus ylläpitäisi ja kehittäisi valtakunnallisia tietojärjestelmäpalveluja, joihin sisältyisi valtakunnallinen tietovaranto, asiakastietojärjestelmäkokonaisuus ja palvelualusta. Työvoimaviranomaisilla olisi velvollisuus käyttää valtakunnallista tietovarantoa, palvelualustaa ja asiakastietojärjestelmäkokonaisuutta. Työvoimaviranomaiset ja KEHA-keskus olisivat valtakunnallisen tietovarannon yhteisrekisterinpitäjiä. Työvoimaviranomaisilla olisi mahdollisuus hankkia valtion tarjoamaa asiakastietojärjestelmäkokonaisuutta täydentäviä lisäosia eli moduuleita. Lisäosien tulisi tarvittaessa olla yhteensopivia valtion tarjoaman asiakastietojärjestelmäkokonaisuuden kanssa. KEHA-keskus määrittelisi tekniset ja tietoturvallisuutta koskevat edellytykset, jotka valtakunnalliseen asiakastietojärjestelmäkokonaisuuteen liitettävien lisäosien tulisi täyttää.

Henkilötietoja käsittelevien viranomaisten määrä olisi todennäköisesti jatkossa nykyistä suurempi, sillä vastuu työvoimapalvelujen järjestämisestä tulee jakaantumaan nykyisiin 15 työ- ja elinkeinotoimiston ja 25 työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetussa laissa tarkoitettuun kokeilualueeseen verrattuna useammalle työvoimaviranomaiselle. Asiakastietojen käsittelyyn käytettäisiin valtakunnallista asiakastietojärjestelmäkokonaisuutta, tietovarantoa ja palvelualustaa, mikä vähentää henkilötietojen suojaan ja tietoturvaan liittyviä riskejä verrattuna tilanteeseen, jossa työvoimaviranomaiset voisivat käyttää asiakastietojen käsittelyyn myös muuta asiakastietojärjestelmää kuin valtakunnallista asiakastietojärjestelmäkokonaisuutta.

Yleisen tietosuoja-asetuksen 35 artiklassa edellytetään, että rekisterinpitäjä toteuttaa ennen käsittelyä arvioinnin suunniteltujen käsittelytoimien vaikutuksista henkilötietojen suojalle, jos käsittely todennäköisesti aiheuttaa korkean riskin luonnollisen henkilön oikeuksien ja vapauksien kannalta. Arvioinnin tarpeellisuutta arvioitaessa on otettava huomioon käsittelyn luonne, laajuus, asiayhteys ja tarkoitukset. Lainsäätäjä voi osana lainvalmistelua tehdä tietosuojaa koskevan vaikutusten arvioinnin. Jos vaikutusten arviointi toteutetaan lainsäädäntötyön yhteydessä, ei vaikutustenarviointia ole välttämätöntä tehdä enää kyseisten käsittelytoimien yhteydessä. Tietosuojavaltuutettu on pitänyt tätä erittäin kannatettavana korkean riskin käsittelyssä (lausunto 777/03/2018). Tietosuojavaltuutettu on katsonut riskejä liittyvän erityisten henkilötietoryhmien lisäksi esimerkiksi laajamittaiseen henkilötietojen käsittelyyn, joka koskee suurta rekisteröityjen määrää. Korkea riski liittyy myös käyttöoikeuksien osalta suureen määrään tietojärjestelmän käyttäjiä ja heille myönnettyihin käyttöoikeuksiin (lausunto 777/03/2018).

Esityksellä voi olla vaikutuksia valtakunnallisiin tietojärjestelmäpalveluihin kuuluvan asiakastietojärjestelmän käyttäjämääriin, koska työvoimaviranomaisilla olisi velvollisuus käyttää valtakunnallista asiakastietojärjestelmäkokonaisuutta ja edellä todetuin tavoin henkilötietoja käsittelevien viranomaisten määrä olisi nykyistä suurempi. Helmikuussa 2022 nykyisen järjestelmän käyttöoikeus oli myönnetty yhteensä noin 6 900 henkilölle. Luvussa ovat mukana myös työllisyyden edistämisen kuntakokeilussa mukana olevien kuntien palveluksessa oleville myönnetyt käyttöoikeudet.

Rekisteröityjen määrän, käsiteltävien henkilötietojen luonteen (kansallisesti määritelty salassa pidettäviksi tiedoiksi, lisäksi osin yleisessä tietosuoja-asetuksessa tarkoitettuihin erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja) ja käsittelijöiden määrän perusteella voidaan arvioida, että rekrytoinnin ja työllistymisen asiakastietojärjestelmään sisältyvien henkilötietojen käsittelyyn liittyy todennäköisesti korkea riski. Näin ollen käsittelystä on suoritettava yleisen tietosuoja-asetuksen 35 artiklassa tarkoitettu vaikutusten arviointi. Arvioinnin on tietosuoja-asetuksen 35 artiklan 7 kohdan mukaan sisällettävä vähintään:

a) järjestelmällinen kuvaus suunnitelluista käsittelytoimista ja käsittelyn tarkoituksista, mukaan lukien tarvittaessa rekisterinpitäjän oikeutetut edut;

b) arvio käsittelytoimien tarpeellisuudesta ja oikeasuhteisuudesta tarkoituksiin nähden;

c) arvio 1 kohdassa tarkoitetuista rekisteröityjen oikeuksia ja vapauksia koskevista riskeistä; ja

d) suunnitellut toimenpiteet riskeihin puuttumiseksi, mukaan lukien suoja- ja turvallisuustoimet ja mekanismit, joilla varmistetaan henkilötietojen suoja ja osoitetaan, että tätä asetusta on noudatettu ottaen huomioon rekisteröityjen ja muiden asianomaisten oikeudet ja oikeutetut edut.

Säännökset a-alakohdassa tarkoitetuista käsittelyn tarkoituksista, tietojen tallettamisesta ja luovuttamisesta sekä henkilötietojen käsittelyn edellytyksenä olevista käyttöoikeuksista sisältyvät ehdotetun lain työvoimapalvelujen järjestämisestä 13 ja 14 lukuun. Tarkemmat kuvaukset kussakin valtakunnalliseen asiakastietojärjestelmäkokonaisuuteen kuuluvassa tietojärjestelmässä tehtävistä käsittelytoimista laaditaan erikseen.

Sekä nykyiseen että ehdotettuun lainsäädäntöön sisältyy säännökset käyttöoikeuden rajaamisesta ja käytöstä vain henkilön tehtävien kannalta välttämättömään. Tällä osaltaan varmistetaan, että käsittelytoimet ovat tarpeellisia ja oikeasuhtaisia tarkoituksiin, eli lakisääteisten tehtävien tai viranomaiselta saadun toimeksiannon hoitamiseen nähden. Viranomaisten tehtäviä ja käyttöoikeuksia koskevien säännösten arvioidaan ohjaavan käsittelytoimia siten, että niiden on oltava tarkoituksiin nähden tarpeellisia ja oikeasuhtaisia. Lisäksi tarkempaa ohjeistusta voidaan antaa asiakastietojärjestelmäkohtaisesti.

Kuten edellä on todettu, valtakunnallisen asiakastietojärjestelmäkokonaisuuden käyttöön liittyy todennäköisesti korkea riski rekisteröityjen oikeuksien ja vapauksien kannalta rekisteröityjen ja käsittelijöiden suuren määrän sekä käsiteltävien tietojen luonteen vuoksi. KEHA-keskuksen ja työvoimaviranomaisten väliseen käytännön vastuunjakoon liittyviä potentiaalisia riskejä pyritään vähentämään siten, että laissa säädettäisiin yhteisrekisterinpitäjyydestä ja rekisterinpitäjien välisestä vastuunjaosta. Määrittelemällä rekisterinpitäjien välinen vastuunjako ja siten rekisteröityjen oikeuksista vastaavat tahot lainsäädännössä voitaisiin myös turvata rekisteröityjen oikeusasemaa.

Toimenpiteitä henkilötietojen käsittelyyn liittyvään korkeaan riskiin puuttumiseksi on selvitetty ja valmisteltu osana TE-palvelut 2024 -uudistusta. Työn tukena oli kevään 2022 aikana ulkopuolinen taho, joka arvioi uudistuksesta mahdollisesti aiheutuvia tietosuojaan liittyviä riskejä. Tietosuojavaikutusten arviointi valmistui toukokuussa 2022. Arvioinnin havaintojen mukaan keskeiset tietosuojaan liittyvät riskit koskevat tiedon käyttöä, henkilötietoja käsittelevän henkilöstön osaamista sekä yhteisrekisterinpitäjien välistä vastuunjakoa.

Arvioinnin johtopäätösten mukaan tiedon käyttöperusteita ei aina osata tulkita riittävän yksiselitteisesti, mihin liittyvää riskiä voidaan pienentää antamalla ohjeistusta laintulkinnan tueksi. Osaamista koskeva riski aiheutuu arvioinnin mukaan siitä, että työ- ja elinkeinotoimistojen henkilöstön siirtyessä uusien työvoimaviranomaisten palvelukseen saattaa syntyä osaamisvaje, koska osaavia työntekijöitä ei välttämättä siirry tasaisesti työvoimaviranomaisten palvelukseen tai siirtyvillä työntekijöillä ei ole substanssiosaamisen lisäksi kattavaa tietosuojaosaamista. Arvioinnin johtopäätöksenä todettiin lisäksi, että yhteisrekisterinpitäjyys jakaa velvollisuudet ja vastuut usealle toimijalle, minkä vuoksi rekisterinpitäjien tehtävät on syytä määritellä selkeästi.

Tietosuojavaltuutetun mukaan tietojärjestelmän lainmukaisen käytön valvonnassa olennaisiin suojatoimiin kuuluu lokitietojärjestelmä ja siihen liittyvä käytönvalvonta. Tietosuojavaltuutetun mukaan suojatoimia voivat olla esimerkiksi (lausunto 777/03/2018):

– lokitietojärjestelmät ja muu käytönvalvonta

– tietojen käyttöä ohjaavat käyttölupaehdot

– säännölliset, ulkopuolisen tahon suorittamat auditoinnit

– raportointivelvoitteet valvontaviranomaiselle

Tietosuojalain sisältämät säännökset vaitiolovelvollisuudesta ja sen sanktioinnista on katsottavissa suojatoimiksi. Tietosuojalaki on yleislaki, joten nämä suojatoimet koskevat myös henkilötietojen käsittelyä työvoimapalvelujen valtakunnallisissa tietojärjestelmäpalveluissa. Myös tietosuojalaissa säädetty rekisterinpitäjän ja henkilötietojen käsittelijän velvollisuus toteuttaa asianmukaiset ja erityiset toimenpiteet rekisteröidyn oikeuksien suojaamiseksi siltä osin, kuin käsittely kohdistuu yleisessä tietosuoja-asetuksessa tarkoitettuihin erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluviin henkilötietoihin, koskee myös jatkossa työvoimapalvelujen toimeenpanossa käsiteltävien henkilötietojen rekisterinpitäjiä ja käsittelijöitä. Julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetussa laissa tarkoitettuja tiedonhallintayksikön tietoturvallisuuden varmistamiseen liittyviä velvollisuuksia voidaan myös pitää suojatoimina. Myös kyseistä yleislakia sovelletaan asiakastietojen käsittelyyn julkisissa työvoimapalveluissa. Lisäksi viranomaisten toiminnassa tulisivat sovellettaviksi hallinnon yleislait ja virkavastuuta koskevat säännökset.

Valtakunnallisiin tietojärjestelmäpalveluihin kuuluvaan asiakastietojärjestelmäkokonaisuuteen kuuluvista järjestelmistä kerätään lokitietoja palvelun teknisestä toiminnasta, tietoliikenteestä, tietoturvatapahtumista sekä henkilötietojen käsittelystä. Kaikki henkilötietojen katselu, muokkaaminen ja poistaminen kirjataan lokiin. Lokitiedostot suojataan niin, että niiden muuttaminen tai poistaminen palvelun suoritus- tai ylläpito-oikeuksin ei ole mahdollista. Tekniset lokit ja henkilötietoja sisältävät lokit eriytetään toisistaan. Henkilötietoja sisältävät lokit suojataan niin, että niiden lukeminen on mahdollista ainoastaan tehtävään nimetyiltä henkilöiltä. Lokien säilytysaika määritellään niin, että lokit mahdollistavat henkilötietoihin tai muihin salassa pidettäviin tietoon kohdistuvien rikosten selvityksen rikoksen vanhenemisajan puitteissa, mutta säilytysajassa huomioidaan myös tietosuoja-asetuksen vaatimukset henkilötietojen säilytykselle.

Asiakastietojen käsittelyä varten on valtakunnallisten tietojärjestelmäpalvelujen osalta olemassa käyttölupaehdot, joissa kuvataan, millä perusteella käyttöoikeus tietoihin annetaan, käyttöoikeuksien hyväksymis- ja hallintaprosessi sekä tietojen käytön valvonta. Käyttölupaehdoissa sovitaan myös vastuukysymykset sekä sanktiot mahdollisten väärinkäytösten ja tietoturvaloukkausten varalle. Tietojärjestelmässä havaituista tietoturva- ja tietosuojapoikkeamista raportoidaan tilanteen edellyttämällä tavalla valvoville viranomaisille, kuten tietosuojavaltuutetulle, ohjaaville ministeriöille, Liikenne- ja viestintäviraston Kyberturvallisuuskeskukseen ja Valtiontalouden tarkastusvirastoon.

Yleisen tietosuoja-asetuksen mukaan jäsenvaltion on kuultava tietosuojavaltuutettua valmistellessaan hallituksen esitystä, joka liittyy henkilötietojen käsittelyyn. Tietosuoja-valtuutetun toimistolta on pyydetty lausuntoa esitysluonnoksesta kirjallisen lausuntokierroksen yhteydessä.

Kunnan rahoitusosuuden perintä

Kunnan vastuun laajeneminen työttömyysetuuksien rahoituksessa ja kunnan rahoitusosuuden laskutuksen toteuttaminen Kansaneläkelaitoksen toimesta lisäisi kunnan rahoitusosuuden perintää varten tarvittavien henkilötietojen määrää. Nykyisin Kansaneläkelaitos perii kunnilta työmarkkinatuen rahoitusosuuden, ja jatkossa perintä koskisi myös Kansaneläkelaitoksen maksamaa peruspäivärahaa. Valmis laskutusaineisto ei sisällä henkilötietoja.

Kuntien rahoitusosuuden perintä on Kansaneläkelaitokselle työttömyysturvalaissa säädetty tehtävä. Kuntien rahoitusosuuden laskutukseen liittyvä henkilötietojen käsittely perustuu siten Kelan lakisääteisten tehtävien hoitamiseen. Kansaneläkelaitoksessa käyttäjähallinnan määrittelyt tehdään roolikohtaisesti. Käytönvalvonnan lokitus tehdään Kansaneläkelaitoksen linjausten mukaisesti.

Ansiopäivärahan laskutukseen tarvittavan tietosisällön Kansaneläkelaitos saisi työttömyyskassoilta. Ansiopäivärahan rahoitusosuuden laskutuksen toimeenpanosta aiheutuvat tietosuojavaikutukset riippuvat siitä, toimittaisivatko työttömyyskassat Kansaneläkelaitokselle laskutusaineiston mukana henkilötietoja. Kuten edellä on todettu, valmis laskutusaineisto ei sisällä henkilötietoja.

Jos ansiopäivärahaa koskeva laskutusaineisto muodostettaisiin Kansaneläkelaitoksessa, tulisi työttömyyskassojen toimittaa Kansaneläkelaitokselle ansiopäivärahan maksatustietoja, jotka sisältävät henkilötietoja. Mikäli työttömyyskassat toimittaisivat Kansaneläkelaitokselle ansiopäivärahan maksatustietoja, vastaisivat nämä tietoryhmät luonteeltaan työttömyyskassojen ja Kansaneläkelaitoksen välistä nykyistä tietoliikennettä. Työttömyyskassojen ja Kansaneläkelaitoksen välisessä nykyisessä tietoliikenteessä käytetään suojattua yhteyttä. Tietosuojavaikutusten tarkempi arviointi edellyttää tietoa rajapintaratkaisusta sekä siirrettävistä tiedoista.

Työttömyyskassan tarkoituksena on työttömyysturvalaissa tarkoitetun ansioturvan ja siihen liittyvien ylläpitokorvausten järjestäminen jäsenilleen. Työttömyyskassoilla on lakiin perustuva julkinen tehtävä ja oikeus käsitellä myös jäsenten henkilötietoja. Työttömyyskassojen maksatusjärjestelmissä käyttövaltuuksia hallitaan erilaisten käyttäjäroolien avulla ja lokitiedoista voidaan seurata henkilön tietoihin kohdistuvia, maksatusjärjestelmässä tehtäviä toimenpiteitä.

4.2.8 Tiedonhallinnan muutokset

Julkisten työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirtyminen valtiolta kunnille ja työ- ja elinkeinotoimistojen lakkaaminen tarkoittaa tiedonhallinnan järjestämisen näkökulmasta merkittäviä muutoksia. Esityksessä ehdotetaan, että kunta voisi järjestää työvoimapalvelut itse, mikäli kunnan työvoiman määrä on vähintään 20 000 henkilöä. Käytännössä tämä tarkoittaa, että tilanteissa, joissa edellytys ei täyty kunnan tulisi muodostaa yhden tai useamman muun kunnan kanssa työllisyyden hoidon yhteistoiminta-alue työvoimapalveluiden järjestämiseksi. Vastuu työvoimapalvelujen järjestämisestä voi hallituksen esityksen mukaan olla yksittäisellä kunnalla, yhdellä työllisyysalueen kunnalla tai kuntayhtymällä. Erilaiset työvoimapalvelujen järjestämistavat edellyttävät, että selkeästi määritellään työvoimapalvelujen osalta tiedonhallintayksikkönä toimiva taho. Työllisyysalueen kuntien välisessä työvoimapalveluiden järjestämistä koskevassa sopimuksessa tulisi määrittää myös tiedonhallinnan vastuut mukaan lukien tiedon omistajuus sekä kuntayhtymän toiminnan aikana että mahdollisen purkautumisen yhteydessä. Sopimuksessa mainittu vastuukunta tai kuntayhtymä on tiedonhallintayksikkö työvoimapalveluihin liittyvien asioiden osalta.

Ehdotettu järjestämisvastuun muutos vaikuttaa merkittävästi kuntien ja työ- ja elinkeinotoimistojen lisäksi myös muiden toimijoiden, kuten työ- ja elinkeinoministeriön, KEHA-keskuksen, ELY-keskusten ja Maahanmuuttoviraston väliseen tehtävienjakoon. Tehtävienjakoon ehdotetut muutokset edellyttävät, että kukin toimija päivittää tiedonhallintamallinsa.

Palvelujen ja tiedonhallinnan jakaantuessa usealle tiedonhallintayksikölle edellyttää tietoaineistojen säilytys tarkempaa tarkastelua. Esimerkiksi säilytysaikojen osalta tulisi pyrkiä yhdenmukaiseen toimintamalliin valtion työvoimapalveluihin liittyviä tehtäviä hoitavien viranomaisten ja työvoimaviranomaisten kesken.

Ehdotetun lainsäädännön toimeenpanolla on vaikutuksia myös muiden tiedonhallintayksiköiden, kuten Digi- ja väestötietoviraston, toimintaan. Työvoima- ja yrityspalvelujen uudelleen organisoiminen edellyttää Digi- ja väestötietoviraston nykyisille työvoimapalvelujen järjestämisessä vastuussa oleville organisaatioille myöntämien organisaatiokohtaisten väestötietojärjestelmän käyttöoikeuslupien eli tietolupien sekä näiden lupien mukaisten työntekijäkohtaisten käyttöoikeuksien siirtämistä työvoimapalvelujen järjestämisestä jatkossa vastaavien uusien vastuuorganisaatioiden nimiin.

Työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirtymisellä valtiolta kuntien hoidettavaksi on vaikutusta työvoimapalvelujen toimeenpanossa käytettäviin tietojärjestelmäpalveluihin ja niitä koskevaan lainsäädäntöön. Työvoimapalvelujen valtakunnallisiin tietojärjestelmäpalveluihin liittyvien ylläpito- ja kehittämistehtävien on tarkoitus jäädä valtiolle. Valtio tarjoaisi edelleen työvoimapalveluihin liittyvät valtakunnalliset tietojärjestelmäpalvelut sekä ylläpitäisi valtakunnallisia tietovarantoja. Työvoimaviranomaisilla olisi velvollisuus käyttää työvoimapalvelujen toimeenpanossa yhteistä valtakunnallista tietovarantoa, asiakastietojärjestelmäkokonaisuutta ja palvelualustaa. Ehdotetun lainsäädännön mukaan työvoimapalvelujen valtakunnallisten tietojärjestelmäpalvelujen kehittäminen toteutetaan yhteistyössä KEHA-keskuksen ja valtakunnallisia tietojärjestelmäpalveluja käyttävien työvoimaviranomaisten välillä.

Työvoimapalvelujen valtakunnallisten tietojärjestelmäpalvelujen ylläpitäjänä KEHA-keskus vastaisi tietojärjestelmäpalveluihin kuuluvien tietovarannon, asiakastietojärjestelmän ja palvelualustan teknisistä määrittelyistä. Tiedonhallintalain 22 §:n 3 momentin nojalla KEHA-keskus määrittelisi valtakunnallisesta tietovarannosta teknisen rajapinnan avulla luovutettavien tietojen tietorakenteen kuvauksen ja ylläpitäisi sitä. Esityksellä ja työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirtymisellä kuntien hoidettavaksi on vaikutusta myös julkisissa työvoimapalveluissa käsiteltävien henkilötietojen rekisterinpitäjyyteen. Tällä hetkellä työ- ja elinkeinotoimiston asiakastietojärjestelmän yhteisrekisterinpitäjiä ovat KEHA-keskus ja työ- ja elinkeinotoimistot. Esityksessä ehdotetaan, että jatkossa valtakunnallisen tietovarannon yhteisrekisterinpitäjiä olisivat KEHA-keskus ja uudet työvoimaviranomaiset.

KEHA-keskus olisi jatkossakin valtakunnallisen tietojärjestelmäkokonaisuuden ylläpitäjä ja tiedonhallintalaissa tarkoitettu tietojärjestelmästä vastuussa oleva viranomainen. KEHA-keskus vastaisi siten valtakunnallisen asiakastietojärjestelmän käyttöoikeuksien määrittelystä. Esityksessä ehdotetaan, että käyttöoikeuksia myöntäisivät KEHA-keskuksen lisäksi työvoimaviranomaiset. KEHA-keskus vastaisi käyttöoikeuden myöntämisestä valtion viranomaisten palveluksessa oleville henkilöille ja kukin työvoimaviranomainen palveluksessaan oleville henkilöille. KEHA-keskus vastaisi käyttöoikeuksien teknisestä avaamisesta. Valtakunnallisen asiakastietojärjestelmän käyttöoikeuksien hallintaan ja lokitietojen keräämiseen liittyvistä tehtävistä vastaisi jatkossakin KEHA-keskus.

Työ- ja elinkeinohallinnon asiakastietojen käyttötarkoitukset on voimassa olevassa lainsäädännössä määritelty kattavasti. Käyttötarkoituksiin ei arvioida liittyvän erityisiä muutostarpeita työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirtymisen vuoksi. Järjestämisvastuun siirtäminen valtiolta kunnille vaikuttaa tiedonsaantioikeuksiin siten, että eri viranomaisten tiedonsaantioikeuksia on tarkasteltava huomioiden viranomaisten tehtäviin ehdotetut muutokset. Työvoimapalvelujen järjestämisvastuun siirtyminen valtiolta kuntien vastuulle aiheuttaa muutoksia paitsi kuntien myös KEHA-keskuksen ja ELY-keskusten tehtäviin. Hallituksen esityksen mukaan osana työvoimapalvelujen toimeenpanon seurantaa ja kehittämistä arvioitaisiin myös palveluiden ja toiminnan vaikuttavuutta. Arviointi- ja seurantatehtävien tueksi on tarkoitus hyödyntää Verohallinnon ylläpitämän tulorekisterin tietoja. Työ- ja elinkeinoministeriölle ja KEHA-keskukselle säädettäisiin oikeus saada tietoja tulorekisteristä edellä mainittujen tehtävien hoitamista varten. Muilta osin tiedonsaantioikeuksiin ei arvioida liittyvän merkittäviä muutostarpeita.

Tietojen hyödyntäminen työvoimapalveluja koskevaan ohjaukseen ja vaikuttavuuden arviointiin edellyttää valtakunnallisen tietojärjestelmäkokonaisuuden ja tietovarannon kansallista työvoimapalvelujen tietomäärittelyä, jossa huomioidaan tietoryhmien ja rakenteiden lisäksi myös käytettävät sanastot ja koodistot. Myös tiedon saannin ja luovutuksen teknisen rajapinnan toteutuksessa tulee hyödyntää kansallisia tietomäärittelyjä. Näin varmistetaan kerättävän ja hyödynnettävän tiedon yhdenmukaisuus ja laatu sekä lain mahdollistama uudelleenkäyttö.

Esityksessä ehdotetaan, että työ- ja elinkeinotoimistossa, ELY-keskuksessa, KEHA-keskuksessa sekä kuntakokeilukunnissa vireillä olevat asiat, jotka kuuluvat jatkossa työvoimaviranomaiselle siirtyvät sen kunnan tai yhteistoiminta-alueen työvoimaviranomaiselle, jolle tehtävät järjestämisvastuun myötä siirtyvät. Tältä osin huomiota tulee kiinnittää siihen, että siirto koskisi vireillä olevien asioiden osalta sekä sähköistä että paperiaineistoa. Paperiaineiston osalta siirto voi olla myös hallinnollinen, jolloin säilyttämisestä ja käytön mahdollistamisesta huolehtisi KEHA-keskus, mutta aineisto on osa työvoimaviranomaisen vireillä olevaa asia-aineistoa. Työ- ja elinkeinotoimistojen aikana syntyneet ja päättyneet asiat jäisivät KEHA-keskuksen hallussa olevaan työ- ja elinkeinotoimiston arkistoon. Näihin liittyvästä tietopalvelusta vastaisi KEHA-keskus.

Kuntien rahoitusosuuden perintä

Kunnan vastuuta työttömyysetuuksien rahoituksessa ehdotetaan laajennettavaksi peruspäivärahaan ja ansiopäivärahaan. Rahoitusvastuun toteuttaminen noudattaisi toimeenpanoperiaatteeltaan kuntien osarahoittamassa työmarkkinatuessa nykyisin noudatettavaa menettelyä.

Kansaneläkelaitoksen ja työttömyyskassojen maksatusjärjestelmien välillä on jo nykyisin integraatio, jonka välityksellä saadaan muun muassa työttömyysetuuksien myöntötietoja sekä kertymätietoja. Ansiopäivärahan rahoitusosuuden laskutuksen toimeenpanosta aiheutuvat muutokset tiedonhallintaan riippuvat siitä, toimittaisivatko työttömyyskassat Kansaneläkelaitokselle laskutusaineiston mukana sellaisia henkilötietoja, joita ei nykyisin välitetä työttömyyskassojen ja Kansaneläkelaitoksen välillä.

Kansaneläkelaitoksen nykyisessä työmarkkinatuen kunnan rahoitusosuuden laskutusprosessissa laskun liitetiedot eli henkilöluettelo laskutetuista muodostetaan Kansaneläkelaitoksen etuustietopalveluun kuntien nähtäville. Etuustietopalvelu on tarkoitettu niille viranomaisille ja Kansaneläkelaitoksen yhteistyökumppaneille, joilla on lain mukaan oikeus saada Kansaneläkelaitoksen etuustietoja teknisen käyttöyhteyden välityksellä.

Kuntien rahoitusosuuden laskutustoimintojen ja laskutusaineiston käsittelyn keskittämisen sekä yhden palvelurajapinnan säilyttämisen kuntien suuntaan katsotaan tukevan tietoaineistojen yhdenmukaista hallintaa sekä aineiston tietoturvallista käsittelyä. Kuntien rahoitusosuuden perinnän keskittämisen arvioidaan mahdollistavan kunnille laskutukseen liittyvien tietoaineistojen turvallisen ja tehokkaan hyödyntämisen sekä edistävän tietojärjestelmien ja tietovarantojen yhteen toimivuutta.

5.1 Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

5.1.1 Järjestämisvastuu

Kuntalain 8 §:n mukaan kunta voi järjestää sille laissa säädetyt tehtävät itse tai sopia järjestämisvastuun siirtämisestä toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle. Lakisääteisessä yhteistoiminnassa järjestämisvastuu on kunnan puolesta toisella kunnalla tai kuntayhtymällä. Kunta vastaa tehtäviensä rahoituksesta, vaikka järjestämisvastuu on siirretty toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle. Tehtävien hoidosta järjestämisvastuussa oleva kunta tai kuntayhtymä vastaa järjestettävien palvelujen ja muiden toimenpiteiden yhdenvertaisesta saatavuudesta, tarpeen, määrän ja laadun määrittelemisestä, tuottamistavasta, tuottamisen valvonnasta sekä viranomaiselle kuuluvan toimivallan käyttämisestä. Kuntalain 9 §:n mukaan kunta tai kuntayhtymä voi tuottaa järjestämisvastuulleen kuuluvat palvelut itse tai hankkia ne sopimukseen perustuen muulta palvelujen tuottajalta. Julkisen hallintotehtävän kunta voi kuitenkin antaa muulle kuin viranomaiselle vain, jos siitä erikseen lailla säädetään.

Järjestämisvastuusta säätämisen perusvaihtoehdot

1) Järjestämisvastuu kaikilla kunnilla, yhteistoimintaan hakeutuminen vapaaehtoista

Perinteinen tapa säätää kuntien tehtävistä on, että järjestämisvastuu ja rahoitusvastuu annettaisiin kaikille kunnille, jotka voisivat järjestää palvelut itse tai kuntalain mukaisessa yhteistoiminnassa haluamallaan tavalla ja yhteistoimintaan vapaaehtoisesti hakeutuen. Kunta voisi myös käyttää palvelujen tuottamisessa parhaaksi katsomaansa tahoa (esimerkiksi omistamaansa yhtiötä), mutta julkisen vallan käyttöä sisältävien hallintotehtävien tulee säilyä kunnalla itsellään.

Vaihtoehdon lähtökohtana on, että kaikilla kunnilla on resurssit tehtävän hoitamiseen siten, että palvelujen käyttäjän perusoikeudet toteutuvat ja palvelujen yhdenvertainen saatavuus on turvattavissa. Siirrettäessä työvoimapalvelujen järjestämisvastuuta kunnille on erityistä huomiota kiinnitettävä siihen, että palvelujen käyttäjien oikeudet turvataan ja että perusoikeuksien yhdenvertainen toteutuminen ei heikenny järjestelmämuutoksen eli lainsäädäntöratkaisun seurauksena. Tämän vuoksi pelkästään vapaaehtoisen yhteistoiminnan varaan jäävä järjestämisvastuullisten tahojen muodostuminen ei todennäköisesti turvaisi riittävällä tavalla palvelujen käyttäjien oikeuksia. Ongelmia saattaisi tulla erityisesti riittävän osaamisen ja ammattitaidon varmistamisessa, mikä osaltaan voisi johtaa myös kustannusten kasvuun.

Valmistelun yhteydessä on nostettu esille niin sanottu sopimuksellisuus järjestämisvastuullisten tahojen muodostamisessa. On esitetty, että viimesijainen järjestämisvastuu säilyisi kaikilla kunnilla, mutta niiden tulisi tehdä sopimus työvoimapalvelujen järjestämisestä 20 000 henkilön työvoimapohjan alueella. Käytännössä vaihtoehto tarkoittaisi, että kunnat tekisivät kyseisellä alueella eri tyyppisiä kuntalain tarkoittamia yhteistoimintasopimuksia, mutta sopimusten sisältö ja laajuus olisi lopulta vaihteleva. Osassa sopimuksista todennäköisesti päädyttäisiin kuntalain tarkoittamaan vastuukuntamalliin eli yhteiseen toimielimeen tai kuntayhtymään ja kunnat siirtäisivät järjestämisvastuun laajemmalle kokonaisuudelle. Joissakin kunnissa sopimuksia tehtäisiin todennäköisesti vain osasta työvoimapalveluihin liittyviä tehtäviä yhteistä viranhaltijaa koskevaa sopimusta tai viranomaistoiminnasta tehtävää sopimusta käyttäen.

Mallissa pystyttäisiin hyvin hyödyntämään kuntien omia, jo olemassa olevia toimintoja työvoimapalveluihin liittyen eli malli vastaisi hyvin kuntien itsehallinnolliseen asemaan liittyviä vaatimuksia. Viimesijassa ongelmaksi saattaisi kuitenkin muodostua se, että niin sanottuun sopimuksellisuuteen pohjautuva malli ei todennäköisesti täyttäisi asiakkaiden perusoikeuksien yhdenvertaiselle toteutumiselle asetettuja vaatimuksia. Saattaisi myös syntyä tilanteita, joissa resursseiltaan ja työvoimapohjaltaan heikommat kunnat jäisivät käytännössä ilman tarvittavia resursseja sen vuoksi, että niiden kanssa ei solmittaisi riittävän laajoja yhteistoimintasopimuksia. Mallissa jäisi myös epäselväksi, miten henkilöstön siirto valtiolta kuntiin lopulta toteutettaisiin.

2) Laissa säädetyt edellytykset järjestämisvastuulliselle taholle, lisäksi valtioneuvoston niin sanottu perälautasääntely

Tässä vaihtoehdossa vastuu palveluiden rahoituksesta säilyy kaikilla kunnilla, mutta laissa säädettäisiin järjestämisvastuulliselta taholta edellytettävistä kriteereistä. Nämä kriteerit johtaisivat käytännössä siihen, että osan kunnista tulisi hakeutua yhteistoimintaan. Kyse on siten kuntalain 8 § 1 momentin tarkoittamasta lakisääteisestä yhteistoiminnasta.

Lakisääteisessä yhteistoiminnassa kunnilla on yhteistoimintamuotoina käytettävissään yhteinen toimielin eli vastuukuntamalli sekä kuntayhtymä. Yhteistoimintamuotojen rajautuminen kuntayhtymään ja vastuukuntamalliin johtuu siitä, että muut kuntalain tarkoittamat yhteistoimintamuodot eli yhteinen viranhaltija ja sopimus viranomaistoiminnasta edellyttävät, että sopimuksen tekijällä on kyseisen tehtävän järjestämisvastuu eikä järjestämisvastuuta ole siltä lakisääteisesti rajattu pois.

Tämä sääntelyvaihtoehto on ollut käytössä Kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa (PARAS, laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta, 169/2007), jossa mahdollisuus järjestää sote-palveluja on sidottu asukasmäärään. Valtioneuvostolle annettiin toimivalta velvoittaa kunta sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueeseen puitelaissa tarkoitetun väestöpohjavaatimuksen täyttämiseksi. Pelastustoimen järjestäminen ja ympäristöterveydenhuolto on puolestaan sidottu käytettävissä oleviin resursseihin (riittävä suorituskyky, henkilötyövuodet). Kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskevassa laissa (169/2007) ei sen alkuperäisessä muodossa ollut säännöksiä valtioneuvoston toimivallasta velvoittaa kunnat yhteistoimintaan sosiaali- ja terveydenhuollossa. Säännökset katsottiin perustelluksi lisätä lakiin huhtikuussa 2011.

Malli on vakiintunut tapa säätää kuntien yhteistoimintavelvoitteista. Sen perustuslainmukaisuuden arvioinnin kannalta olennaista on, että asukkaan eli palvelujen käyttäjän perusoikeuksien toteutumisen ja yhdenvertaisuuden vuoksi tehtävän järjestämisen voidaan katsoa edellyttävän laajempaa väestöpohjaa ja vahvempia resursseja. Samanaikaisesti on kiinnitettävä erityistä huomiota kansanvaltaisuuteen, kunnan toimialaan ja rahoitusperiaatteeseen liittyvien eli kunnan itsehallintoa koskevien vaatimusten toteutumiseen. Sääntelyyn liittyy, että kuntien yhteistoimintarakenteiden syntyminen varmistetaan siten, että valtioneuvostolla on laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä oikeus käyttää toimivaltaa kuntien yhteistoimintasopimuksiin liittyen. Käytännössä tämä tarkoittaisi, että säädettäisiin määräaika, johon mennessä kuntien tulisi päättää yhteistoiminnasta. Jos päätöstä ei olisi tehty asiasta päättäisi valtioneuvosto. Lisäksi säädettäisiin valtioneuvostolle mahdollisuus velvoittaa kunta yhteistoimintaan epätarkoituksenmukaisen järjestelystä irtaantumisen estämiseksi.

3) Järjestämisvastuu vain laissa säädettäville kunnille – tehtävien eriyttäminen

Vaihtoehtoisesti järjestämisvastuu voitaisiin antaa vain tietyille kunnille. Perusteena tehtävän antamiseksi vain laissa säädetyille kunnille olisi se, että niiden katsottaisiin olevan resursseiltaan riittävän vahvoja tehtävien järjestämiseen. Vaihtoehdon sisällä on tunnistettavissa seuraavat alavaihtoehdot:

a) Laissa nimetyt kunnat järjestävät palvelut vain omille asukkailleen. Tällöin jäisi ratkaistavaksi, mikä taho järjestäisi muiden kuntien asukkaiden palvelut.

b) Laissa nimetyt kunnat järjestävät palvelut omille asukkailleen ja laissa määritellyn alueen asukkaille.

Kuntien tehtäviä koskevassa lainsäädännössä on toistaiseksi vain yksi esimerkki tämän tyyppisestä kuntien tehtävien erottelusta. Kesällä 2021 hyväksytyssä sote-uudistusta koskevassa lainsäädäntökokonaisuudessa Helsingin kaupungille annettiin muista kunnista poikkeava asema siten, että sille jäi edelleen sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämistehtäviä muista kunnista poiketen. Helsingin kaupunki järjestää palveluita edelleen omalla alueellaan, ei muiden kuntien asukkaille. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa (17/2021 vp.) sääntelyä ei pidetty sinänsä ongelmallisena, vaikka valiokunta esittikin siihen joitakin täydennyksiä.

Molemmissa edellä esitetyissä, tehtävien eriyttämistä koskevissa alavaihtoehdoissa tulisi ratkaista, miten rahoitus toteutettaisiin ja miten vastattaisiin edellä esitettyihin perustuslaillisuuden reunaehtoihin. Vaihtoehdossa a) rahoitus olisi todennäköisesti suunnattava erillisrahoituksella vain tietyille kunnille. Jos muiden kuntien asukkaiden palvelut toteutettaisiin esimerkiksi valtion tai hyvinvointialueen toimesta, kansanvaltaisuuteen liittyvät kysymykset ja asukkaiden ja palvelujen käyttäjien osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet tulisi toteuttaa muilla keinoilla, kuten esimerkiksi hyvinvointialueen vaikuttamismahdollisuuksien kautta. Vaihtoehdossa b) rahoitusvastuu olisi todennäköisesti kaikilla kunnilla, vaikka järjestämisvastuu olisi vain laissa nimetyillä kunnilla. Tällöin ratkaistavaksi tulisi todennäköisesti merkittäviä, kansanvaltaisuuteen sekä kunnalliseen itsehallintoon liittyviä perustuslaillisia kysymyksiä.

Toimeksiantotehtävä

Kuntalain 7 § 2 momentin mukaan kunta voi ottaa sopimuksen perusteella hoitaakseen myös muita tehtäviä. Tällaisia tehtäviä kutsutaan toimeksiantotehtäviksi. Toimeksiantotehtävillä tarkoitetaan sellaisia julkisia tehtäviä, joiden hoitaminen lainsäädännön mukaan tai muuten kuuluu jollekin muulle julkisyhteisölle kuin kunnalle, mutta jotka kunta ottaa sopimuksen nojalla hoidettavakseen. Kunta voi ottaa sopimuksen nojalla hoidettavakseen muunkin julkisyhteisön, kuten valtion, seurakunnan tai kansaneläkelaitoksen, tehtäviä, jos tämä sekä kunnan että muun julkisyhteisön mielestä on tarkoituksenmukaista. Nämä tehtävät eivät toiselle julkisyhteisölle kuuluvina ole yleensä itsehallintoon kuuluvia tehtäviä. Osapuolten välillä tehtävässä sopimuksessa sovitaan tehtävien hoitamisen ehdoista. Lähtökohtana on, että kunta saa täyden korvauksen sille kuulumattomien tehtävien hoidosta. Kunnan kannalta kysymys on sopimusasiasta. Valtion tai muun julkisyhteisön kannalta tehtävien antaminen kunnan hoidettavaksi yleensä edellyttää, että asianomainen lainsäädäntö antaisi tehtävien hoidon siirtämiseen mahdollisuuden.

Työvoimapalvelujen siirto tehtävänä olisi siten lähtökohtaisesti mahdollista toteuttaa myös niin, että tehtävän järjestämisvastuu ja rahoitusvastuu säilyisivät valtiolla, mutta kunnat hoitaisivat tehtävää valtion toimeksiannon perusteella. Tässä vaihtoehdossa eivät kuitenkaan toteutuisi uudistuksen kannustavuuteen ja työllisyysasteen nostamiseen liittyvät tavoitteet.

Järjestämisvastuulliselle taholle asetettavat kriteerit

Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (Paras-uudistus) annetun lain pohjalta kunnassa tai yhteistoiminta-alueella, joka huolehtii perusterveydenhuollosta ja siihen kiinteästi liittyvistä sosiaalitoimen tehtävistä, oli oltava vähintään noin 20 000 asukkaan väestöpohja. Työvoimapalveluiden näkökulmasta järjestämisalueen väestöpohjan suuruus ei kuitenkaan suoraan indikoi palveluiden potentiaalisen käyttäjäryhmän kokoa. Palveluiden käyttäjät ovat ensisijaisesti osa kunnan työikäistä työvoimaa. Tästä syystä työvoimapohja on valmistelussa arvioitu väestöpohjaa toimivammaksi kriteeriksi työvoimapalveluiden järjestämisvastuulle. Työvoimakriteerin taso indikoi myös alueen mahdollisuuksia rahoittaa palveluita absoluuttisena rahamääränä. Mitä suurempi alue kriteerillä mitattuna on, sitä suuremmalla todennäköisyydellä alue pystyy rahoittamaan palveluitaan kattavasti.

Kunnan väestön ja työvoiman määrä korreloivat voimakkaasti keskenään, joten muuttujien samanaikainen käyttö ei tuo merkittäviä lisäetuja. Kumpikin kriteeri on kuitenkin sillä tavoin käyttökelpoinen, että ne muuttuvat ajassa hitaasti ja vuosikohtaiset muutokset ovat ennakoitavissa.

Perustuslakivaliokunta on eri yhteyksissä antamissaan lausunnoissaan useaan kertaan todennut, että kuntien eriytyminen ei saa vaarantaa perusoikeuksien toteutumista. Käytännössä tämä tarkoittaa, että kuntien resurssien erilaisuudesta johtuvia ongelmia palvelujen yhdenvertaisessa saatavuudessa on pyrittävä estämään. Yksi keino yhdenvertaisten palvelujen turvaamisessa on kuntien lakisääteinen yhteistoiminta, jolla kunnat velvoitetaan hoitamaan tehtävää yhteistoiminnassa nimenomaan sen vuoksi, että yksittäisen kunnat resurssit eivät ole tehtävään hoitamiseen riittävät.

Työvoimapalveluiden järjestämisen kannalta on myös olennaista, että yhteistoiminnasta sovitaan työmarkkinoiden ja työssäkäynnin näkökulmista toimivalla ja maantieteellisesti yhtenäisellä alueella. Esimerkiksi työllisyyden kuntakokeiluissa on tällä hetkellä mukana myös alueita, joihin kuuluvat kunnat eivät ole maantieteellisesti kytköksissä toisiinsa, mikä ei työmarkkinoiden näkökulmasta ole toimiva ratkaisu. Työmarkkinoiden ja työssäkäynnin kannalta toimiva alue tarkoittaa käytännössä, että alueen keskuskunnan ja sitä ympäröivien kuntien tulisi hoitaa tehtävää yhteistoiminnassa.

Suomen kuntakenttä on poikkeuksellisen laaja ja eri kuntien asema vaihtelee niin työllisyyden, taloustilanteen kuin väestö- ja ikärakenteen osalta suuresti. Kunnan koko on usein sidoksissa kunnan käytössä olevien resurssien suuruuteen, osaamiseen, mutta myös kunnassa sijaitsevien työpaikkojen määrään. Nämä seikat vaikuttavat erityisesti pienten kuntien kykyyn järjestää niiden vastuulle siirtyviä lakisääteisiä tehtäviä yhdenvertaisesti.

Työvoimapalvelujen järjestäminen on nykytilanteessa valtion vastuulla. Kun tehtävän järjestämisvastuu siirtyy kuntiin, on vallitsevan perustuslakitulkinnan mukaan lähtökohtana, että perusoikeuksien toteutuminen ei saa muutoksen vuoksi heikentyä. Osa kuntien vastuulle siirtyviksi esitetyistä tehtävistä onkin jo nykytilanteessa lähtökohtaisesti alueellisesti ja osin ylialueellisesti järjestettyjä riittävän resursoinnin ja osaamisen varmistamiseksi. Lisäksi tehtävien järjestäminen hyvin pienissä yksiköissä voi aiheuttaa työmarkkinoiden näkökulmasta merkittäviä haasteita ja kustannusten nousua.

Työvoimapalvelujen hajauttamista koskevassa tutkimuskirjallisuudessa (Mosley 2012.) on nostettu esiin yhtenä palveluiden hajauttamisen ulottuvuutena sopiva hallinnollisen alueen tai organisaation koko jossa työvoimapalvelujen järjestäjällä olisi riittävät edellytykset toimia. Tässä esityksessä on esitetty kriteeriksi työvoimapohjaa, joka turvaisi vahvemman rahoituspohjan ja tasoittaisi alueiden välisiä satunnaisvaihtelusta aiheutuvaa kuormitusta sekä turvaisi henkilöstön rekrytoinnin ja osaamisen riittävällä tasolla. Siirtyvät resurssit huomioon ottaen pienten kuntien tai huomattavan pienien järjestämisvastuussa olevien työllisyysalueiden käytössä ei olisi riittävästi henkilöstöä erityistä asiantuntemusta vaativiin palveluihin. Asiantuntijoiden rajallinen määrä edellyttää ylikunnallisia palvelurakenteita.

Osaavan työvoiman saatavuus pienillä työllisyysalueilla aiheuttaisi kasvavia kustannuksia. Hajauttamisen seurauksena riskinä on, että pienissä organisaatioissa työtehtävien monipuolistuminen ja laajan erityisosaamisen vaatimus kasvattaisi kustannuksia ja vaikeuttaisi rekrytointia. Käytännössä erityisosaamisen, perehdyttämisen ja kouluttautumisen tarve kasvaa samassa suhteessa kuin organisaation koko pienentyy.

Palvelun laadun ja saatavuuden turvaamiseksi useat työvoimapalveluina järjestettävät palvelut edellyttävät käytännössä useampaa työntekijää. Erityistä osaamista vaativia tehtäviä ovat esimerkiksi maahanmuuttajien palvelut, palkkatukeen ja sen maksatukseen liittyvät tehtävät ja hankintatehtävät. Esitettyä pienemmän työvoimapohjan omaavilla järjestämisalueilla yksittäisten asiantuntijoiden työtehtävät sisältäisivät laajoja erityisosaamista edellyttävää kokonaisuuksia. Henkilöstökustannuksia syntyisi tilanteissa joissa palvelun turvaamiseksi vaaditaan useampia henkilöitä riittävällä osaamisella ylläpitämään palvelua. Laajemman järjestämispohjan keskitettyjä toimintoja voitaisiin hyödyntää.

Esitettyä pienemmän työvoimapohjan järjestämiskoolla kustannuksia syntyisi viranomaisille lisää työtä yhteistyöverkostojen ylläpidosta, koordinoinnista ja alueiden seurantaan sekä informaatio-ohjaukseen liittyvistä tehtävistä. Erityisesti hyvinvointialueiden kanssa käynnistettävä yhteistoiminta vaatisi useampia alueellisia verkostoja ja niiden ylläpitoa. Myös työnantajapalveluiden ja ylialueellisten rekrytointien koordinointi vaatisi enemmän resursseja. Tällä saattaisi olla yritysten näkökulmasta työvoiman saatavuuteen liittyviä taloudellisia vaikutuksia. Julkisten työvoimapalveluiden kautta tapahtuvaan rekrytointiin käytettävä aika saattaisi kasvaa yrityksillä, kun ne tekisivät yhteistyötä useamman työllisyysalueen kanssa.

Vuonna 2019 työvoiman määrä vaihteli Manner-Suomen kunnissa välillä 270 (Luhanka) – 351 000 (Helsinki). Yhteensä 205 kunnassa työvoiman määrä jäi alle 5 000. Vähintään 20 000 asukkaan työvoimapohja oli 26 Manner-Suomen kunnassa. Tällä kriteerillä itsenäisen järjestämisvastuun voisivat tarvittaessa saada Suomen 21 suurinta kaupunkia sekä viisi Uudellemaalle sijoittuvaa kehyskuntaa ja maakuntakeskuskaupunki Kokkola. Kriteerillä pienin järjestämisvastuullinen kunta olisi Uudellamaalla sijaitseva Kirkkonummi. Kyseiseen kuntaan siirtyisi arvioilta noin 33 henkilötyövuotta, mikä vastaa esimerkiksi Uudellamaalla nykyisen Lohjan toimipisteen työntekijämääriä. Kyseinen toimipiste on tällä hetkellä Uudenmaan pienin.

Valtion työ- ja elinkeinotoimistojen resurssit tulevat vuonna 2022 olemaan suuruudeltaan noin 4 300 henkilötyövuotta. Resurssi pitää sisällään niin työ- ja elinkeinotoimistojen vastuulla olevat hallinnolliset tehtävät, henkilöasiakkaiden ohjaukseen ja työnvälitykseen liittyvät tehtävät kuin työnantajapalveluihin ja työttömyysturvaan liittyvät tehtävät sekä muut lakisääteiset viranomaistehtävät. Lisäksi mukaan on laskettu vuoden 2022 aikana työ- ja elinkeinotoimistoihin kohdentuva 70 miljoonan euron pysyvä resurssilisäys.

Erilaisia työvoimapalveluita tarvitsevien asiakkaiden määrä vaihtelee alueittain ja paikkakunnittain. Myös palveluiden tuottajakenttä on hajautunut paikallisesti sekä alueellisesti. Esimerkiksi osaamisen kehittämisen palveluihin voidaan hakeutua myös oman kunnan tai työ- ja elinkeinotoimiston toimialueen ulkopuolelle tarvittavan osaamisen saamiseksi. Koulutusmarkkinat vaihtelevat suuresti eri alueilla, jolloin myös palvelujen tuottajien välinen kilpailu vaikuttaa palvelujen hinnoitteluun. Alueelliset erot palvelujen tuottajien määrissä vaikuttavat myös saatavilla olevien palveluiden monipuolisuuteen ja laatuun. Palveluntuottajissa on myös tietyn toimialan osaamisen kehittämiseen erikoistuneita toimijoita. Huomioitavaa on myös korkeakoulujen toiminta-alueet, jotka ovat laajoja ja korkeakoulujen välillä on sovittu usein keskinäisestä työnjaosta ja erikoistumisesta.

Järjestämisvastuullisten toimijoiden koko vaikuttaa myös palveluiden hankinnan toteuttamiseen. Palveluiden hankinnat tulisi pystyä toteuttamaan riittävän suurella volyymillä, jotta yksikkökustannusten nousu voidaan estää. Työvoimapalvelut kytkeytyvät myös tiiviisti esimerkiksi tieto-, neuvonta- ja ohjaus (TNO)-palveluihin sekä muihin työllisyyttä edistäviin palveluihin ja yrityspalveluihin.

Yhden järjestämisvastuullisen tahon vastuulla olevan suuremman alueellisen hankinnan etuna on TE-palvelujen kokonaiskoordinaation hallinta ja kustannustehokkuus. Kokonaiskoordinaatioon sisältyy hankintojen yhteissuunnittelu, palvelujen kehittäminen ja päällekkäisyyksien karsiminen yhteistoiminta-alueella. Kokonaiskoordinaation avulla palvelut voidaan ajoittaa ja kohdentaa tehokkaammin ja näin estää tilanteita, jossa esimerkiksi samaa palvelua on tarjolla yhteistoiminta-alueen useammalla paikkakunnalla samanaikaisesti, jolloin osallistujien hankinta saattaa vaikeutua ja pahimmassa tilanteessa palvelut peruuntuvat vähäisen osallistujamäärän vuoksi. Lisäksi tiettyjä TE-palveluita, kuten erityisalojen koulutuksia tulisi voida järjestää yhteistoiminta-aluetasoa laajemmalti, jopa valtakunnallisesti tai ainakin digiratkaisuin.

5.1.2 Valtionosuusrahoitus kunnan järjestämisvastuulle siirtyviin työvoimapalveluihin

Kuntien järjestämisvastuulle siirrettävät työvoimapalvelut säädettäisiin kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain mukaisiksi valtionosuustehtäviksi. Kyseessä on kunnille uusi valtionosuustehtävä. Uusissa ja laajentuvissa valtionosuustehtävissä valtionosuus on 100 prosenttia uusien ja laajentuvien tehtävien laskennallisista kustannuksista, ellei valtionosuustehtäviin tehdä vastaavan suuruisia vähennyksiä.

Valmistelun yhteydessä on tarkasteltu eri tapoja kohdentaa siirtyvien tehtävien rahoitus kunnille peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmän kautta. Valtionosuudet ovat kunnalle yleiskatteellista rahoitusta, joka myönnetään aina yksittäiselle kunnalle, vaikka tehtäviä järjestettäisiinkin kuntien välisessä yhteistyössä. Toinen mahdollisuus olisi siirtyä niin sanottuun ylläpitäjämalliin, jossa valtion rahoitus myönnettäisiin kunnalle tai muulle toimijalle, joka vastaa palvelun järjestämisestä. Tällöin rahoitus ei siis kiertäisi kaikkien kuntien kautta vaan maksettaisiin suoraan palvelujen järjestäjille. Ylläpitäjärahoituksen käyttöönotto työvoimapalveluissa edellyttäisi valtionosuusjärjestelmän kokonaisuuden uudelleenarviointia, mihin ei uudistuksen valmisteluaikataulun puitteissa ole ollut mahdollisuutta. Asiaa ei siksi tässä esityksessä arvioida tarkemmin.

Valtionosuuden kohdentamiskriteeri

Tehtäväsiirrossa tulee määrittää, minkä valtionosuusperusteen kautta uusien tehtävien laskennallinen kustannus kohdennetaan valtionosuusjärjestelmässä. Käytettävän kriteerin tulisi olla niin yleinen, ettei kunta voi itse vaikuttaa saamiinsa valtionosuuksiin. Tämän lisäksi tiedon on oltava luotettavasti saatavilla kaikista kunnista julkisena tilastotietona. Uudistuksessa tulee varmistaa, että kaikilla kunnilla on olosuhteista ja kuntien tulopohjan eroista huolimatta edellytykset selvitä tehtävien hoitamisesta. Toisaalta tulee ottaa huomioon myös käytettävän kriteerin kannustinvaikutukset. Rahoitusjärjestelmän tulee luoda kannusteet hoitaa työllisyyttä mahdollisimman hyvin. Uudistuksen kannustinvaikutuksiin kokonaisuutena vaikuttavat luonnollisesti myös työttömyysturvaetuuksien rahoitusvastuiden muutokset.

Kriteerin tulisi perustua tutkittuun tietoon, mutta työvoimapalveluiden uudistuksen valmisteluaikataulun puitteissa uuteen tutkimustietoon perustuvaa kriteeriä ei ole mahdollista muodostaa. Myöhäisemmässä vaiheessa tehtävää kehittämistä ajatellen olisi hyvä käynnistää selvitystyö, jossa tavoitteena olisi löytää työvoimapalveluiden tarvetta ja kustannuseroja selittäviä tekijöitä.

Tutkimuksen avulla saataisiin lisätietoa myös vieraskielisyyden vaikutuksista työvoimapalveluiden tarpeeseen ja kustannuseroihin. Vieraskielisyys on jo nykyisin ja erityisesti hyvinvointialueuudistuksen jälkeen merkittävä kriteeri valtionosuusjärjestelmässä. Sitä vahvistettaisiin edelleen tässä esityksessä kotoutumiskoulutuksen rahoituksella. Kriteeriä ei ole perusteltua vahvistaa vielä entisestään ilman uutta tutkimustietoa.

Rahoituksen kohdentamisessa käytettävän kriteerin osalta kysymykseen voi tulla järjestelmään nykyisellään sisältyvä tai uudistuksen yhteydessä luotava uusi kriteeri. Mahdollisia kriteerejä ovat:

työikäisen väestön määrä (18-64 v.)

työttömyys

työttömyyskerroin

työttömyysetuuksien saajien lukumäärä

laajan työttömyyden käsitteen mukainen työttömien määrä

Työikäisen väestön osalta soveltuvaksi ikäryhmäksi on arvioitu 18-64-vuotiaiden ikäryhmä. Kriteeri kohdentaa rahoitusta työikäisen väestön eli palveluita käyttävän ikäryhmän mukaan ja täyttää edellä valtionosuuskriteerille asetetut vaatimukset. Hienojakoisempi ikäjaottelu vaatisi lisätietoa siitä, miten palvelutarve kohdistuu eri ikäryhmille. Mainittu ikäryhmä on kriteerinä nykyisessä valtionosuusjärjestelmässä, mutta poistuu sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen yhteydessä. Uuden peruspalvelujen valtionosuuslain valtionosuusperusteisiin sisältyy yhtenäinen 16 vuotta täyttäneiden ikäryhmä. Työikäisen väestön ikäryhmä olisikin uuden valtionosuusjärjestelmän 16 vuotta täyttäneiden ikäryhmän kanssa osin päällekkäinen.

Työikäisten määrään perustuvan kriteerin kautta valtionosuus kohdentuu erityisesti sellaisiin kuntiin, joissa työikäisen väestön osuus on suuri (suuret kaupungit ja kehyskunnat). Alueellisesti tarkasteltuna valtionosuus kohdentuu verrattain tasaisesti asukasta kohden. Kannustimiltaan ikäryhmittäinen kriteeri on neutraali ja vuosittaiset vaihtelut ovat pieniä, mikä tuo valtionosuuteen vakautta. Tämä myös parantaa valtionosuuden ennakoitavuutta.

Työttömyyteen perustuva kriteeri kohdentaa rahoitusta työttömyyden ja siten palvelutarpeen mukaan. Rahoitus seuraa työttömyyskehitystä kunnassa, ja olisi siksi vuosimuutoksiltaan ikäryhmittäistä kriteeriä epävakaampi. Muutokset työttömyydessä näkyisivät valtionosuuksissa kuitenkin vasta kahden vuoden viiveellä, sillä kerrointa laskettaessa käytetään varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneen vuoden toteutumatietoa. Valtionosuuden määrä reagoisi näin ollen viiveellä työttömyyden kasvuun kunnassa. Lisäksi työttömyyskriteeriä pidetään ongelmallisena negatiivisen kannustinvaikutuksen takia, koska se ”palkitsee” kuntia työttömyydestä ja on kannustinvaikutuksiltaan vastakkainen työttömyysturvan rahoitusvastuuseen nähden. Tämän takia ei voida pitää perusteltuna sitä, että merkittävä osuus peruspalvelujen valtionosuudesta määräytyisi työttömyyden perusteella.

Työttömyyttä valtionosuuskriteerinä on tarkasteltu kolmen vaihtoehdon kautta:

Työttömyyskerroin on sekä nykyiseen että sote-uudistuksen jälkeiseen valtionosuusjärjestelmään sisältyvä kriteeri, joka kuvaa kunnan työttömyysastetta suhteessa koko maan työttömyysasteeseen. Työttömyyskertoimen osalta valtionosuus määräytyy perushinnan mukaan, joka on koko maan tasolla tasasuuruinen asukasta kohden. Kunnan valtionosuus saadaan, kun perushinta kerrotaan kunnan työttömyyskertoimella ja asukasmäärällä.

Työttömyyskriteerin kautta kohdennettu rahoitus kohdistuu erityisesti kuntiin, joissa työllisyystilanne on heikko. Rahoitus kasvaisi eniten pienissä kunnissa. Työttömyyskertoimen kautta rahoitus jakautuisi erittäin epätasaisesti. Tämä tarkoittaa myös sitä, että työttömyyskertoimen kautta määräytyvä valtionosuus ylikompensoisi kustannuksia ikäryhmittäistä kriteeriä enemmän. Korkean työttömyyden alueilla rahoituksen tasapaino paranisi selvästi työttömyyskerrointa käytettäessä.

Koska perushinta on laskettu asukasta kohden ei koko maan työttömyydessä tapahtuvilla muutoksilla ole vaikutusta valtionosuuksien jakoon kunta-valtio-suhteessa. Työttömyyskertoimessa työttömyyden muutokset vaikuttavat valtionosuuksien jakautumiseen kuntien välillä.

Työnvälitystilaston määritelmän mukaiseen työttömien määrään perustuva kriteeri synnyttää tilanteen, jossa työttömien aktivointi alentaa kunnan valtionosuuksia.

Työnvälitystilaston määritelmä työttömälle ei sisällä palveluissa olevia, joten se ei huomioi täysin palveluita käyttävää ryhmää. Kriteerin sitominen työttömien määrään synnyttäisi tilanteen, jossa työttömien aktivointi alentaisi kunnan valtionosuuksia. Tämän takia tarkastelua on tehty työttömyysetuuden saajien määrän perusteella, joka kuvaa palvelutarvetta paremmin. Myös soviteltua etuutta saavat osa-aikatyölliset tulevat huomioiduksi tässä kriteerissä. Kriteerin laskentakaava perustuu muiden kriteerien tapaan perushintaan. Perushinta on tasasuuruinen etuudensaajaa kohden koko maan tasolla. Kuntakohtainen valtionosuus saadaan, kun perushinta kerrotaan kunnan etuudensaajien määrällä.

Kriteeri kohdentaa valtionosuutta kuntiin, joissa on paljon työttömiä. Valtionosuus työttömien määrän mukaan jakautuu tasaisemmin työttömyyskertoimeen verrattuna. Myös nettovaikutukset ovat jokseenkin tasaisempia työttömyyskertoimeen verrattuna.

Koska perushinta olisi laskettu etuudensaajaa kohden olisi etuudensaajien määrän muutoksilla vaikutuksia valtionosuuksien kokonaismäärään.

Työnvälitystilaston määritelmä työttömästä ei sisällä työvoimapalveluissa olevia työnhakijoita. Kriteerin sitominen työttömien määrään synnyttäisi tilanteen, jossa työttömien aktivointi alentaisi kunnan valtionosuuksia. Laajan työttömyyden käsitteellä viitataan työttömien ja palveluissa olevien yhteismäärään, jolloin myös palveluissa olevat tulevat huomioiduksi valtionosuuksien jakoperusteessa. Erona työttömyysetuuksien saajista muodostettuun kriteeriin on, että laaja työttömyys kattaa myös työllistetyt (muun muassa palkkatuki). Toinen ero syntyy siitä, että 5–30 viikkotuntia työskenteleviä sovitellun työttömyysetuuden saajia ei lasketa laajaan työttömyyteen. Laaja työttömyys toteuttaa kriteerin tarveperusteisuutta paremmin kuin työttömyyteen perustuva kriteeri.

Koska perushinta olisi laskettu laajan työttömyyden määritelmän mukaista työtöntä kohden olisi työttömien ja palveluissa olevien työnhakijoiden määrien muutoksilla vaikutuksia valtionosuuksien kokonaismäärään.

Kysymykseen voisi tulla myös kahden eri kriteerin yhdistelmä, joka sisältäisi ikäryhmä- ja työttömyyskriteerien hyvät puolet: yhdistelmäkriteeri ottaisi huomioon työttömyyteen perustuvaa palvelutarvetta, mutta toisaalta se säilyttäisi kannustimet, jos työttömyyden paino on selvästi pienempi kuin ikäryhmäkriteerin.

Täydellistä kriteeriä, joka kohdentaisi rahoituksen ilman muutoksia nykytilaan verrattuna, ei ole. Kunnittaisten nettovaikutusten tarkastelussa tulee ottaa huomioon se, että nykytilassa resurssien alueellisen kohdentumiseen vaikuttaa alueellinen palvelutarjonta, ei niinkään palvelutarve. Näin ollen vertailuun suhteessa nykytilaan liittyy epävarmuuksia.

Vaiheittainen siirtymä laskennalliseen rahoitukseen

Joillakin kunnilla nettovaikutus on muita kuntia korkeampi. Tämän takia laskennalliseen valtionosuusrahoitukseen voitaisiin siirtyä vaiheittain. Vaiheittainen siirtymä lieventää oleellisesti suurimpia muutoksia nykytilan kustannustasoon verrattuna ja antaa kunnille mahdollisuuden sopeutua muutokseen kahden vuoden ajan. Siirtymäaikana voitaisiin käynnistää tutkimushanke ja selvittää mahdollisesti toimivampaa kriteeriä valtionosuusjärjestelmään.

Siirtymä voisi olla esimerkiksi kahden vuoden mittainen seuraavasti.

Esityksessä ehdotetaan, että palveluiden rahoitus kohdennetaan valtionosuuksien kustannuspohjaan kahdella eri kriteerillä: 50 prosenttia työikäisten eli 18–64 vuotiaiden ikäryhmän kautta ja 50 prosenttia laajan työttömyyden käsitteen mukaisen työttömien määrän perusteella.

Malliin sisällytetään kahden vuoden siirtymäaika, jolla toteutetaan vaiheittainen siirtyminen laskennalliseen valtionosuusrahoitukseen. Ensimmäisenä vuonna kuntien rahoituksesta puolet määräytyy kunnittaisen nykytilan toteutuma-arvion ja puolet valtionosuuskriteerin perusteella. Toisena vuonna rahoituksesta 25 prosenttia määräytyy kunnittaisen toteutuma-arvion ja 75 prosenttia laskennallisen valtionosuusrahoituksen perusteella. Kolmantena vuonna rahoitus määräytyy kokonaan valtionosuuskriteerien perusteella.

5.1.2 Kuntien kannusteet työllisyyden edistämiseen

Kunnan rahoitusvastuun piiriin kuuluvat etuuslajit

Esityksessä ehdotetun sääntelyn mukaan kunnalla olisi osavastuu kaikkien työttömyysetuuslajien rahoituksesta. Kunnan rahoitusvastuu laajenisi siten koskemaan työmarkkinatuen lisäksi peruspäivärahaa ja ansiopäivärahan perusosaa. Valmistelun aikana tarkasteltiin lisäksi vaihtoehtoa, jossa kunta osallistuisi jatkossakin vain työmarkkinatuen rahoittamiseen sekä vaihtoehtoa, jossa rahoitusvastuu koskisi työmarkkinatuen lisäksi ansiopäivärahan perusosaa, mutta ei peruspäivärahaa. Lisäksi peruspäivärahan rahoituksen osalta tarkasteltiin kolmea eri vaihtoehtoista toteutustapaa.

Työmarkkinatuen osalta valmistelussa tarkasteltiin vaihtoehtoa, jossa kunnan vastuuta työmarkkinatuen rahoituksesta varhennettaisiin nykyisestä ja rahoitusvastuu laajennettaisiin koskemaan työttömyyden perusteella maksetun työmarkkinatuen lisäksi palvelujen ajalta maksettavaa työmarkkinatukea. Kunnan rahoitusvastuu aikaistettaisiin alkamaan esimerkiksi työmarkkinatuen ensimmäisestä maksupäivästä lähtien.

Vaihtoehto olisi lainsäädännön ja toimeenpanon näkökulmasta tässä esityksessä ehdotettua yksinkertaisempi. Merkittävänä heikkoutena olisi kuitenkin se, että rahoitusvastuun muodostama kannustin työttömyysjaksojen katkaisuun syntyisi usein vasta, kun työnhakijan työttömyys on jo pitkittynyt. Kansaneläkelaitokselta saatujen tietojen perusteella 40–45 prosenttia työmarkkinatuen saajista on siirtynyt työmarkkinatuelle työttömyyspäivärahan enimmäisajan täytyttyä. Kun työttömyyspäivärahan enimmäisaika on 300, 400 tai 500 päivää, kokonaan työttömän työttömyys ja työttömyyspäivärahan saanti on tällöin kestänyt jo noin 14, 18,5 tai 23 kuukautta eli hieman yli vuodesta lähes kahteen vuoteen. Vaihtoehdon ei myöskään arvioida täyttävän puoliväliriihen mukaista kirjausta 7 000–10 000 suuruisesta työllisyysvaikutuksesta.

Peruspäiväraha on Kansaneläkelaitoksen maksama työttömyysetuus, jota maksetaan niille työttömille, jotka täyttävät palkansaajan tai yrittäjän työssäoloehdon, mutta jotka eivät ole työttömyyskassan jäseniä. Peruspäivärahan rahoittamiseen käytetään palkansaajan työttömyysvakuutusmaksua. Työllisyysrahasto tilittää sosiaali- ja terveysministeriön välityksellä palkansaajan työttömyysvakuutusmaksun kertymästä Kansaneläkelaitokselle määrän, joka keskimäärin vastaa työttömyyskassoihin kuulumattomien työntekijöiden palkansaajan työttömyysvakuutusmaksuja. Myös työttömyyskassaan kuulumattomat maksavat palkansaajan työttömyysvakuutusmaksuja, joten heidän maksamillaan maksuilla rahoitetaan heidän saamiaan etuuksia. Lisäksi Työllisyysrahasto tilittää Kansaneläkelaitokselle peruspäivärahan rahoitukseen vuosittain työttömyysvakuutusmaksutuotosta 50,3 miljoonaa euroa. Tämän 50,3 miljoonan tilityksen taustalla on pääministeri Kataisen hallituksen tekemä leikkaus korkeimpien ansiopäivärahojen tasoon, ja tästä koituvan säästön kohdistaminen valtiolle (ks. HE 151/2014 vp).

Edellä kuvattu Työllisyysrahaston työttömyysvakuutusmaksukertymästä peruspäivärahamenoon tekemien tilitysten yhteissumma ei voi ylittää peruspäivärahamenoa. Toisaalta valtion rahoitusvastuu konkretisoituu vain tilanteessa, jossa työttömyysvakuutusmaksukertymän tuotosta tehtävä tilitys ei riitä kattamaan peruspäivärahamenoa, jolloin vakuutusmaksukertymän ylittävä peruspäivärahameno katetaan valtionosuuksin. Käytännössä Työllisyysrahaston vakuutusmaksutilitykset ovat vuoden 2020 koronatilannetta edeltävinä vuosina 2018 ja 2019 riittäneet kattamaan peruspäivärahamenot kokonaisuudessaan lukuun ottamatta työllistymistä edistävän palvelun ajalta maksettavia kulukorvauksia, jotka valtio rahoittaa riippumatta tilityksen määrästä.

Vaihtoehtoina kuntien osallistumiselle peruspäivärahan rahoitukseen arvioitiin seuraavia vaihtoehtoja:

1) Kunnat eivät osallistuisi peruspäivärahan rahoitukseen (nykytila).

2) Kunnat osallistuisivat peruspäivärahan rahoitukseen nykyisen valtionosuuden osalta eli Työllisyysrahaston tilityksen jälkeen jäljelle jäävältä osalta.

3) Kunnat osallistuisivat peruspäivärahan rahoitukseen samoilla periaatteilla kuin ansiopäivärahan perusosan rahoitukseen, eli kuntien rahoitusosuus pienentäisi sekä Työllisyysrahaston tilitystä että valtionosuutta.

4) Peruspäivärahan rahoitus uudistettaisiin kokonaisuudessaan.

Vaihtoehdon 1 osalta kunnilla ei olisi rahoitusvastuuta peruspäivärahasta, mikä kuntien reagoidessa rahoitusvastuun aiheuttamiin kannusteisiin, voisi vaikuttaa työnhakijoiden palveluiden yhdenvertaiseen saatavuuteen. Kunnalla ei olisi vastaavaa kannustinta edistää peruspäivärahaa saavien työllistymistä kuin työmarkkinatukea ja ansiopäivärahaa saavien. Vaihtoehto 2, jossa kunnan rahoitusvastuu kohdentuisi Työllisyysrahaston tilitysten jälkeiseen valtionosuuteen, tarkoittaisi sitä, ettei työttömyyden kestoon sidottu rahoitusvastuun kasvu toteutuisi. Vaihtoehto 4, jossa peruspäivärahan rahoitus uudistettaisiin kokonaisuudessaan, ei ole ollut aikataulusyistä mahdollinen. Esityksessä on siten ehdotettu vaihtoehdon 3 mukaista vastuuta peruspäivärahan rahoituksen osalta.

Rahoitusvastuun määräävien maksupäivien laskeminen

Uudistusta valmistelevassa työryhmässä on nostettu esille, että rahoitusvastuun nollautuminen voisi perustua johonkin muuhun kriteeriin kuin työssäoloehdon nollautumiseen. Esimerkiksi Tanskan ratkaisussa valtion korvaus etuuksien rahoituksesta palautuu 100 prosenttiin, kun työnhakija on ollut kolmen vuoden tarkastelujaksolla 52 viikkoa ilman etuuksia. Vastaavan kaltaisella etuudettoman ajan pituuteen perustuvalla rahoitusvastuun laskurin nollausmekanismilla olisi vaikutusta erityisesti kunnan soviteltua etuutta koskevaan maksuvastuuseen. Nykyisestä käytännöstä poikkeavan kriteerin soveltamiseen liittyvän mittavan arviointityön käynnistämiselle ei kuitenkaan valmistelussa katsottu olevan edellytyksiä.

Esitetyn työttömyysetuuksien rahoitusvastuumallin lisäksi valmistelussa tarkasteltiin mallia, jossa rahoitusvastuu olisi ollut sidottu työttömyysetuuslajikohtaiseen etuuspäivien kertymään. Etuuslajikohtaisuus tarkoittaa sitä, että ansiopäivärahalla, peruspäivärahalla ja työmarkkinatuella olisi oma etuuspäivien kertymään perustuva rahoitusvastuun porrastus. Jos työnhakija siirtyy ansio- tai peruspäivärahalta työmarkkinatuelle, olisi rahoitusvastuu pääsääntöisesti saman suuruinen kuin esitetyssä mallissa, jossa kunnan maksuvastuut perustuvat etuuslajit ylittävään työttömyysetuuspäivien kertymään. Mikäli työnhakijan työttömyys alkaisi työmarkkinatukena, kunnan rahoitusvastuu olisi lähtökohtaisesti ensimmäisestä etuuspäivästä lähtien saman suuruinen kuin esitetyssä rahoitusmallissa työnhakijan oltua etuudella 400 päivän ajan.

Kunnille syntyisi rahoitusvastuuta merkittävästi nykyistä enemmän sellaisista työttömyysetuuden saajista, jotka eivät ole täyttäneet päivärahan saamisen edellytyksenä olevaa työssäoloehtoa. Kunnalle syntyisi siis merkittävää rahoitusvastuuta esimerkiksi opintonsa keväällä päättäneistä, jotka ovat tulevan kesän aikana työttöminä ennen työsuhteeseen tai jatko-opintoihin siirtymistä. Vaihtoehto siis lisäisi kunnille siirtyvien rahoitusvastuiden määrää esitettyyn rahoitusmalliin verrattuna.

Etuuslajikohtaisen mallin heikkoutena on, että työnhakijan etuuslaji ei välttämättä kuvaa asiakaskohtaisia eroja samalla tavalla, kuin puhtaasti etuuspäivien kertymään perustuva malli. Kunnat eivät myöskään pysty vaikuttamaan siihen, miten etuudensaajat käyttäytyvät ennen kuin päätyvät etuuden saajiksi, mikä kuitenkin heijastuisi kunnille maksuvastuina siinä tapauksessa, että työttömyysjakso alkaa työmarkkinatuelta.

Sidosryhmiltä saadussa palautteessa etuuslajikohtaiseen työttömyysetuuspäivien kertymään perustuvaa mallia on pidetty epäselvänä. Lisäksi on korostettu, että kunnille syntyisi rahoitusvastuuta vastavalmistuneista, jotka eivät ole työvoimapalveluiden tarpeessa. Tätä ei ole pidetty tarkoituksenmukaisena.

Rahoitusvastuun porrastaminen

Valmistelussa tarkasteltiin erilaisia kunnan rahoitusvastuun porrastusmalleja. Tarkastelluissa vaihtoehdoissa kunnan rahoitusvastuu alkaisi esitettyä mallia vastaavasti 101 työttömyysetuuspäivän kohdalla.

Ensimmäisessä mallissa kunnan rahoitusvastuu olisi ollut 300 työttömyysetuuspäivään asti 10 prosenttia, 301–500 päivän kohdalla 20 prosenttia, 501–700 päivän kohdalla 30 prosenttia ja 701 päivästä eteenpäin 40 prosenttia. Kuntien kustannukset työttömyysetuudesta olisivat nousseet edellä mainitussa porrastusmallissa arvioilta noin 60 miljoonaa euroa.

Toisessa tarkastellussa porrastusmallissa kunnan rahoitusvastuu 101 - 300 päivän osalta olisi ollut 15 prosenttia, 301 – 700 päivän osalta 30 prosenttia ja 701 päivästä eteenpäin 50 prosenttia. Mainittu rahoitusvastuu olisi tarkoittanut kuntien rahoitusvastuun kasvamista noin 330 miljoonalla eurolla.

Kolmannessa vaihtoehtoisessa mallissa kunnan rahoitusvastuu olisi alkanut 30 prosentista 101. etuuspäivän kohdalla. Rahoitusvastuu olisi noussut 50 prosenttiin 301. päivän kohdalla ja kasvanut 70 prosenttiin 701. päivästä eteenpäin. Tämä malli olisi kasvattanut kuntien kustannuksia työttömyysetuuksien rahoituksessa noin 720 miljoonaa euroa.

Porrastusmallin valinta

Porrastusmallin valinnassa on kiinnitetty huomiota kuntien kannusteisiin sekä kuntatalouteen kohdistuviin vaikutuksiin. Kunnan rahoitusvastuu on suorassa yhteydessä työttömyysetuusmenojen alenemisesta kunnalle syntyviin taloudellisiin hyötyihin. Korkeampi taloudellinen hyöty työttömyyden vähenemisestä vahvistaa työvoimapalveluiden kustannus-hyöty -suhdetta ja johtaa teorian perusteella vahvemmin resursoituihin työvoimapalveluihin. Puhtaasti kannusteiden voimakkuuden näkökulmasta arvioituna kuntien tulisi rahoittaa työttömyysetuutta mahdollisimman suurelta osin.

Korkeamman rahoitusvastuun kääntöpuolena on, että kuntien vastuu etuuksien rahoituksesta herkistää kuntataloutta globaalin ja kansallinen talouden suhdannevaihteluille ja alueellisesti kohdistuville talouden shokeille. Kuntatalouden vakauden näkökulmasta rahoitusvastuun olisi perusteltua olla mahdollisimman pieni.

Porrastusmallin valinnan osalta on kiinnitetty huomiota muihin rakenteisiin - tavoitteena, että malli ei synnytä kannusteita epätarkoituksenmukaiseen kustannusten siirtelyyn hallinnontasojen välillä. Tästä syystä mallin valinnassa on kiinnitetty huomiota myös siihen, että maksuvastuut eivät merkittävästi poikkea kunnan vastuusta perustoimeentulotuen rahoituksessa.

Lisäksi mallin valinnassa kiinnitetty huomiota kannustimiin kohdentaa palveluita vaikeammin työllistyviin asiakkaisiin. Jotta malli palkitsisi erityisesti vaikeammassa asemassa olevien työnhakijoiden työllistymisestä on portaita perusteltua olla useampia ja kannustimen voimistua työttömyyden pitkittyessä.

Rahoitusvastuu pitkien koulutusten ajalta

Sidosryhmien esittämissä kommenteissa on esitetty näkemyksiä, joiden mukaan kunnalla ei tulisi olla rahoitusvastuuta pitkien koulutusten ajalta maksettavasta työttömyysetuudesta, koska malli ei kannustaisi ohjaamaan työnhakijoita pitkäkestoiseen työvoimakoulutukseen tai työttömyysetuudella tuettuihin omaehtoisiin opintoihin. Valtiolla on merkittävä vastuu tutkintotavoitteisen työvoimakoulutuksen ja omaehtoisen koulutuksen järjestämisen kustannuksista. Koska kunnalle ei aiheudu suoria kustannuksia koulutuksen järjestämisestä, kunnalla pitäisi olla kannustin ohjata työnhakijoita näihin koulutuksiin silloin, kun se on työvoimapoliittisesti tarkoituksenmukaisin tapa edistää työnhakijan työllistymistä. Työpolitiikan näkökulmasta nopean työmarkkinoille suuntautumisen tulee olla ensisijainen vaihtoehto pitkäkestoiseen koulutukseen verrattuna. Jos kunnan rahoitusvastuu pitkien koulutusten ajalta poistettaisiin, voisi se kannustaa ohjaamaan työnhakijoita epätarkoituksenmukaisesti koulutuksiin.

5.1.3 Kuntakompensaation vaihtoehtoisia toteuttamistapoja

Lähtökohta rahoitusvastuun siirrossa on se, että se toteutetaan kustannusneutraalisti kuntien ja valtion välillä. Kuntakompensaatio on poikkileikkaustilanteessa tehtävä lisäys, jonka kuntakohtaista kohdentumista ei tarkasteta myöhemmin. Korvausten kokonaismäärä tulisi kuitenkin tarkistaa säännöllisesti, jotta niiden taso säilyisi reaalisesti samana. Rahoitusvastuun kompensaatio voitaisiin toteuttaa useilla eri tavoilla valtionosuus- ja verojärjestelmässä. Tässä tarkastellaan neljää eri vaihtoehtoa: kuntien peruspalvelujen valtionosuuteen tehtävää lisäystä, kuntien yhteisöveron jako-osuuden korottamista, kunnallisveroprosentin korotusta tai muuta kompensaatiota kunnallisverojärjestelmän kautta sekä mainittujen yhdistelmää.

1) Kuntien peruspalvelujen valtionosuuteen tehtävä lisäys

Kuntakompensaatio voitaisiin tehdä useammalla tavalla valtionosuusjärjestelmässä, esimerkiksi lisäämällä se valtionosuuteen asukasta kohti yhtä suurella euromäärällä kaikille kunnille tai lisäämällä laskentaperusteisiin uusi määräytymistekijä. Asukasperusteisesti se voitaisiin viedä järjestelmään korottamalla valtionosuusprosenttia tai kohdentamalla se vastaavalla tavalla erillisenä valtionosuuden lisäyksenä. Valtionosuusprosentin käyttämistä puoltaisi tässä tapauksessa se, että kyse on pysyvästä tehtävämuutoksesta.

Valtionosuuden lisäyksen toteuttaminen erillisellä laskentaperusteella edellyttäisi tilastollisesti ja määritelmällisesti hyväksyttävää tilastotietoa, joka olisi tasapuolisesti saatavissa kaikista kunnista. Lähtökohtaisesti tämä vaihtoehto edellyttäisi tutkimuksen tai selvityksen teettämistä uuden laskentaperusteen löytämiseksi, mikä ei uudistuksen aikataulun puitteissa ole mahdollista.

Asukaskohtainen määräytyminen olisi yksinkertainen menettely, jossa kaikki kunnat saisivat asukaslukuun suhteutettuna yhtä suuren euromäärän laajentuvan tehtävän suorittamiseen. Kokonaisasukasmäärän lisäksi olisi mahdollista käyttää kriteerinä työikäistä väestöä (kunnan 18-64-vuotiaat asukkaat). Kustannuksen lisäys poikkeaa kuitenkin huomattavasti kuntien välillä. Laskennallisin kriteerein kuntien tulojen lisäystä ei pystytä tarkasti kohdentamaan lisääntyviä kustannuksia vastaavaksi. Tämä edellyttäisi erillisen tasausmenettelyn sisällyttämistä kuntien peruspalvelujen valtionosuuteen. Tasauksella muutos olisi mahdollista rajata nollaan tai sisällyttää kunnille jonkinlainen omavastuu.

Muutosta nollattaessa kunkin kunnan hyödyt ja menetykset poistettaisiin kasvavien kustannusten ja lisäyksen erotuksen mukaisesti, joko kasvattaen tai vähentäen valtionosuutta. Olisi mahdollista asettaa myös asukaskohtainen omavastuu, jonka ylittävältä osalta suoritetaan valtionosuuden lisäys tai vähennys.

Kompensaatio voitaisiin toteuttaa myös tekemällä kunnan valtionosuuteen lisäys, joka suoraan vastaa työttömyysetuuksien rahoitusvastuun laajentamisesta kunnalle aiheutuvaa kustannusten lisäystä. Kuntakohtaiset muutokset rajattaisiin siis suoraan nollaan. Tällöin ei tarvittaisi erillistä tasausmekanismia.

Rahoituksen kohdentamisen osalta on myös tarkasteltu kompensaation maksamista valtionavustuksena. Pysyvien lakisääteisten tehtävien rahoittamiseen ei tule kuitenkaan käyttää valtionavustusta, joka on luonteeltaan määräaikaista tarkoitusta varten.

2) Yhteisöveron jako-osuuden korotus

Kuntakompensaatio voitaisiin sisällyttää valtionosuusjärjestelmän ohella myös kuntien saamiin verotuloihin. Yhteisöveroa on käytetty jo aikaisemmin kuntakompensaatioihin, vaikka sen kohdentuminen kompensaatiomekanismina on heikko. Käytännössä tulonlisäys kohdennettaisiin kunnille korottamalla kuntien yhteisöveron jako-osuutta. Valtion jako-osuutta vastaavasti pienennettäisiin.

Yksi ongelma tässä vaihtoehdossa olisi yhteisöveron suhdanneherkkyys. Kuten useissa viimeaikaisissa selvityksissä on todettu, yhteisövero ei suhdanneherkkyytensä vuoksi sovellu hyvin kuntien rahoituslähteeksi. Asia todetaan esimerkiksi valtiovarainvaliokunnan lausunnossa (VaVL 1/2021 vp), jossa pidetään sosiaali- ja terveydenhuollon uudistukseen liittyvää kuntien yhteisövero-osuuden alentamista kolmasosalla tästä syystä perusteltuna. Kuntien riippuvuutta yhteisöverosta ei siten olisi perusteltua kasvattaa nykyisestä. Työttömyysetuuksien rahoitusvastuun kasvattamisen kompensointi puolestaan kasvattaisi kuntien yhteisövero-osuutta.

Toinen ongelma olisi yhteisöveron epätasainen kohdistuminen kuntiin. Toisin sanoen pieni osa kunnista saisi muita suuremman asukaskohtaisen osuuden tulon lisäyksestä. Esimerkiksi vuonna 2020 Helsingin osuus kuntien yhteisöveron tuotosta oli 26 prosenttia, Uudenmaan kuntien osuus oli yhteensä noin 44 prosenttia ja kymmenen eniten yhteisöveroa saaneen kunnan osuus oli yhteensä noin 56 prosenttia. Asukaskohtainen yhteisövero voi olla yhdessä kunnassa yli kolminkertainen toiseen kuntaan verrattuna. Kompensaatio edellyttäisi siten erillistä tasausta, joka sisältyisi edelliskohdan tapaan valtionosuusjärjestelmään.

Alustavien laskelmien perusteella yhteisöverokompensaatio johtaisi suurimpaan tasaustarpeeseen kuntien välillä. On myös mahdollista, että esimerkiksi laskusuhdanteessa työttömyysmenot kasvavat ja yhteisöveron tuotto pienenee samanaikaisesti. Tällaisessa tapauksessa yhteisöverokompensaatio johtaisi alussa arvioitua heikompaan lopputulokseen.

3) Kunnallisveroprosentin korotus tai muu kompensaatio kunnallisverojärjestelmän kautta

Kunnallisveron lisäys kohdistuisi kuntiin huomattavasti tasaisemmin kuin yhteisövero-osuuden korotus. Suhteessa kustannuslisäykseen kunnallisvero kohdentuisi kuntiin oikeudenmukaisemmin kuin yhteisveron tapauksessa. Kunnallisveron ja asukaskohtaisen valtionosuuden lisäyksen muutosvaikutukset olisivat lähellä toisiaan.

Kunnallisverojärjestelmän kautta toteutettavana kuntakompensaationa on tarkasteltu vaihtoehtoa, jossa kunnat velvoitettaisiin korottamaan kunnallisveroprosentteja ja verovelvollisten verotuksen kiristyminen estettäisiin keventämällä vastaavasti valtion verotusta. Vastaavalla tavalla toimitaan sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen yhteydessä, kun verotuloja siirretään kunnilta valtiolle alentamalla kunnallisveroprosentteja ja kiristämällä valtion ansiotuloverotusta. Tämä toimenpide on kuitenkin täysin poikkeuksellinen ja se toteutetaan merkittävän julkishallinnon rakenteellisen uudistuksen yhteydessä. Se ei sovellu osaksi niin sanottua normaalia toimenpidevalikoimaa kuntien ja valtion välisten rahoitussuhteiden muutosten toteuttamiseksi. Kunnallisveroprosenttien muutosten vaikutus yksittäisen kunnan osalta on riippuvainen veroprosentin niin sanotusta yksikkötuotosta, joka perustuu kunnan asukkaiden tulorakenteeseen ja vaihtelee kunnittain. Kunnallisveroprosenttien muutoksen tulisi olla saman suuruinen kaikissa kunnissa, koska sen vaikutukset verovelvollisille kompensoitaisiin keventämällä valtion verotusta, joka on sama koko maassa.

Kannustavuusnäkökulmasta kunnallisverokompensaation malli olisi toimiva tilanteessa, jossa kunta pystyisi toteuttamaan työttömyyttä alentavia toimenpiteitä. Tämä alentaisi työttömyyden aiheuttamia kustannuksia, samaan aikaan kunnan kunnallisveron tuotto kasvaisi.

Jos kuntia velvoitettaisiin lainsäädännöllä korottamaan kunnallisveroprosenttejaan, tarkoittaisi se puuttumista perustuslaissa säädettyyn kuntien verotusoikeuteen. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön perusteella kunnallisen verotusoikeuden keskeisenä sisältönä on lähtökohtaisesti oikeus päättää veroprosentistaan. Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen yhteydessä kuntien veroprosentteja alennetaan lainsäädännöllä noin 13 prosenttiyksiköllä ja valtionverotusta kiristetään vastaavasti. Tämän yhteydessä perustuslakivaliokunta totesi lausunnoissaan (PeVL 26/2017 vp ja 17/2021 vp), että ehdotus ei sopinut hyvin yhteen perustuslain 121 §:n 3 momentin sanamuotoon ja perustuslain esitöissä ilmaistuun ajatukseen, jonka mukaan kunnilla on oikeus päättää kunnallisen veron suuruudesta laissa säädettyjen määräytymisperusteiden mukaan, koska kunnanvaltuustolla ei olisi asiassa lainkaan harkintavaltaa. Valiokunnan mukaan tällaiselle järjestelylle on kuitenkin esitettävissä painavia perusteita, vaikka ehdotettu määräaikainen kuntien tuloveroprosentin lakisääteinen alentaminen rajoittaa kuntien verotusoikeutta. Valiokunnan mukaan nämä perusteet liittyvät viime kädessä siihen, että rajoitus toteutetaan suuren, perustuslain 19 §:n turvaamiseen kytkeytyvän hallinnollisen uudistuksen siirtymäajan järjestelynä.

Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen yhteydessä hyväksyttyä ratkaisua ei perustuslain näkökulmasta voida suoraan laajentaa koskemaan esimerkiksi kuntien etuuksien rahoitusvastuun laajentamista, vaan asiaa on arvioitava tapauskohtaisesti. Verotusoikeuden rajoittamista on lähtökohtaisesti pidettävä kunnallisen itsehallinnon ja verotusoikeuden näkökulmasta erittäin ongelmallisena.

Edellisten yhdistelmänä kuntien rahoitusjärjestelmässä

Kompensaatio voitaisiin toteuttaa myös eri tavoin edellä mainittujen vaihtoehtojen yhdistelmänä.

5.1.4 Kuntalaskutuksen vaihtoehdot

Hallituksen esityksen valmistelun yhteydessä ei ole noussut esiin sellaisia kannustavaan rahoitusuudistukseen liittyviä seikkoja, jotka antaisivat aihetta muuttaa niitä toimeenpanoa koskevia säännöksiä, joita noudatetaan Kansaneläkelaitoksen periessä kunnilta työmarkkinatukeen kohdistuvaa rahoitusosuutta. Tältä osin esityksessä ei ehdoteta muutoksia kuntien rahoitusosuuden toimeenpanoon.

Koska Kansaneläkelaitos toimeenpanee myös peruspäivärahan maksatuksen, peruspäivärahaan kohdistuvan kunnan rahoitusosuuden laskuttamisessa esitetään noudatettavaksi samaa menettelyä kuin työmarkkinatukeen kohdistuvan rahoitusosuuden perinnässä.

Ansiopäivärahan toimeenpanosta vastaavat työttömyyskassat. Tältä osin valmistelun aikana on tarkasteltu kolmea vaihtoehtoa kuntien ansiopäivärahaan kohdistuvan rahoitusvastuun käytännön toteuttamiseksi eli laskuttamiseksi. Vaihtoehtoiset toimijat ovat Kansaneläkelaitos, Työllisyysrahasto ja työttömyyskassat itse. Näistä vaihtoehdoista esityksessä ehdotetaan, että Kansaneläkelaitos toimeenpanisi ansiopäivärahan perusosaan kohdistuvan kuntien rahoitusosuuden perintään liittyvät tehtävät ja tilittäisi näin kerätyt varat Työllisyysrahastolle ansiopäivärahan perusosan rahoittamiseen käytettäväksi.

Lisäksi neljäntenä vaihtoehtona tarkasteltiin vaihtoehtoa, jossa (riippumatta laskutuksen käytännön toimeenpanijasta) kunnan rahoitusosuuden perinnän perusteena olevat yksilökohtaiset maksatustiedot olisivat saatavissa työvoimapalvelujen valtakunnallisesta tietovarannosta. Rahoitusosuuden perinnän perusteena olevien yksilötason maksatustietojen tallentamista valtakunnalliseen tietovarantoon ei työ- ja elinkeinoministeriön arvion mukaan pidetä tarkoituksenmukaisena, koska tietoa ei tarvittaisi muihin tarkoituksiin, kuten palvelujen tarjoamiseen tai esimerkiksi työvoimapalvelujen vaikuttavuuden arviointiin tai seurantaan. Vaikuttavuuden arvioinnissa ja seurannassa olisi tarkoitus hyödyntää tulotietojärjestelmän tietoja. Lisäksi on huomioitava, että valtakunnallista tietovarantoa käyttäisivät työvoimaviranomaiset eli työvoimapalvelujen järjestämisestä vastuussa olevat kunnat tai kuntayhtymät. Käytännössä varantoon ei olisi siis pääsyä kaikilla kunnilla, jolloin valtakunnalliseen tietovarantoon toimitettuna tiedot eivät suoraan tavoittaisi kaikkia kuntia.

Sekä esityksessä ehdotetussa vaihtoehdossa että kahdessa muussa vaihtoehdossa on lähtökohdaksi valittu se, että kunnan rahoitusosuus vähentää sitä valtionosuutta, joka valtion toimesta tilitetään Työllisyysrahastolle kuukausittain ansiopäivärahan perusosan rahoittamista varten. Tästä seuraa, että kunnan rahoitusosuutta ei myöskään tilitettäisi valtiolle, vaan laskuttajalle tai Työllisyysrahastolle. Tältä osin vaihtoehdot vastaisivat työmarkkinatuen rahoitusta.

Vaihtoehto 1, työttömyyskassat kunnan rahoitusosuuden laskuttajina

Vaihtoehdossa työttömyyskassan etuusmenon rahoitus kertyisi nykyisen kolmen lähteen sijasta neljästä lähteestä: valtion ja kunnan rahoitusosuuksista perusosan suuruiseen osaan ansiopäivärahasta, Työllisyysrahastolta ansio-osan rahoitukseen saatavasta työttömyysvakuutusmaksuosuudesta ja työttömyyskassan omasta osuudesta. Käytännössä vaihtoehto merkitsisi seuraavaa:

Nykytilaan verrattuna valtiolta Työllisyysrahastolle ja sen kautta edelleen työttömyyskassoille tilitettävää ansiopäivärahan perusosan suuruista menoa vastaavaa valtionosuutta pienentäisi toimintavuoden talousarviossa arvioitu perusosasta muodostuvaan menoon kohdistuva kunnan rahoitusosuus. Kuukausittain Työllisyysrahasto siis tilittäisi työttömyyskassoille nykyistä vähäisemmän määrän valtionosuutta. Kun työttömyyskassa maksaa jäsenelleen ansiopäivärahaa, tästä kertyisi uusi laskuritieto maksetuista päivistä kalenteripäivinä. Kunnan rahoitusvastuu käynnistyisi 101:stä tällaisesta päivästä. Kun kalenterikuukausi päättyy, työttömyyskassa muodostaisi kyseisen kuukauden aikana rahoitusvastuun piiriin kuuluvista ansiopäivärahan saajista kyseisen kuukauden perusosamenoon ja kunnan rahoitusosuuteen perustuvan laskun, joka toimitettaisiin kullekin kunnalle, jossa etuudensaajan kotipaikka on. Laskuun liittyy luettelo niistä etuudensaajista, joiden ansiopäivärahamenoon lasku perustuu. Luettelo edellyttää järjestelmää, joka tarjoaa kunnille vastaavat mahdollisuudet maksatustietojen tarkistamiseen ja seurantaan kuin Kansaneläkelaitoksen työmarkkinatuen kuntarahoitusosuuden laskutusta varten tuottama järjestelmä tarjoaa, eli kyse ei olisi niin sanotusta fyysisestä liitteestä.

Vaihtoehto edellyttää, että työttömyyskassat tarkistavat ansiopäivärahan saajan ilmoittaman postitusosoitteen lisäksi kotikuntatiedot tietohaulla teknisen rajapinnan avulla Digi- ja väestötietovirastolta. Tieto on haettava kuukausittain tai laskutusväli huomioon ottaen.

Vaihtoehdon riskien on arvioitu liittyvän liittyvät ennen kaikkea työttömyyskassan talouteen ja maksuvalmiuteen. Kunnan rahoitusosuuden esitetään nousevan portaittain alkaen 101 etuuspäivästä, ja portaittain kasvava kunnan ansiopäivärahaan kohdistuva rahoitusosuus nousisi aina 10 prosenttiyksikköä sadan päivän välein. Ansiopäivärahaan kohdistuvana kunnan rahoitusosuus olisi korkeimmillaan etuuspäivinä 401–500, jolloin se olisi 40 prosenttia perusosan suuruisesta määrästä. Koska kunnan rahoitusosuus vähentäisi sitä valtionosuutta, joka Työllisyysrahaston kautta tilitetään työttömyyskassoille, ja koska kunta maksaisi rahoitusosuutensa jälkikäteen, jo kuluneelta ajalta, työttömyyskassalla on oltava riittävä muista rahoituslähteistä muodostuva maksuvalmius etuusmenon kattamiseksi niitä tilanteita varten, joissa kunnan rahoitusosuus kasvaa nopeasti. Käytännössä tämä maksuvalmius perustuisi työttömyyskassan tasoitusrahastoon Työttömyyskassalain 20 §:ssä säädetään tasoitusrahastosta, johon työttömyyskassan vuotuinen ylijäämä siirretään sen rahoituksen ja maksuvalmiuden turvaamiseksi. Palkansaajia vakuuttavan työttömyyskassan tasoitusrahastossa tulee olla vähintään vuoden ja enintään neljän vuoden kassan omalla vastuulla olevaa etuusmenoa ja hallintokulua vastaava määrä, ja yrittäjiä vakuuttavan työttömyyskassan tasoitusrahastossa tulee olla vähintään kahden ja puolen ja enintään seitsemän vuoden kassan omalla vastuulla olevaa etuusmenoa ja hallintokulua vastaava määrä., jollainen kaikilla työttömyyskassoilla on oltava. Riskin merkitystä pienentää, että merkittävä osa ansiopäivärahakausista päättyy varsin lyhytkestoisen työttömyyden jälkeen uudelleen työllistymiseen. Tästä seuraa, että se ansiopäivärahan saajien joukko, joka ensin siirtyy kuntien rahoitusvastuun piiriin ja myöhemmin tämä rahoitusosuus kasvaa, on merkittävästi pienempi kuin se henkilöjoukko, joka ylipäätään saa ansiopäivärahaa vuoden aikana. Lisäksi valmistelun aikana on saatu työttömyyskassoilta tieto, että maksuvalmiuden vaarantumista ei niissä pidetä merkittävänä riskinä, jos tämä vaihtoehto valitaan.

Työttömyyskassojen talouden tulisi myös kestää sellaiset kuntien rahoitusosuuksien tilityksiin liittyvät häiriötilanteet, jotka viivästyttävät varojen saantia työttömyyskassan käyttöön. Tätä riskiä vähentää edellä todettu valmistelun aikana työttömyyskassoilta saatu työttömyyskassojen näkemys, jonka mukaan niiden maksuvalmiuden vaarantuminen ei ole merkittävä riski.

Maksuvalmiusriskiä on mahdollista harkita hallittavan valtionosuuden tilitysmenettelyllä esimerkiksi siten, että Työllisyysrahasto suorittaisi työttömyyskassoille ansiopäivärahan perusosaa vastaavasta menosta paitsi kuukausittain ennakkoa siten, että ennakon määrä vastaa valtion seuraavana kuukautena vastattavaksi arvioitua määrää, myös suorittamalla työttömyyskassoille perusosamenon arvioidusta vuosikustannuksesta esimerkiksi 12 prosenttia kuntien maksuosuuden viiveestä johtuvan tulojen ja menojen erotusta vastaavan rahoitustarpeen kattamiseen. Tällainen rahoitusmenettely sisältyy valtion Kansaneläkelaitokselle työmarkkinatukimenoa varten tilittämään valtionosuuteen.

Vaihtoehdon haasteet liittyvät ennen kaikkea kahteen keskeiseen tekijään: ansiopäivärahaan kohdistuvan rahoitusosuuden laskutus olisi työttömyyskassoille uusi tehtävä, ja työttömyyskassajärjestelmä on hajautettu. Jälkimmäistä tekijää arvioitaessa työttömyyskassojen määrä, 18 työttömyyskassaa, voisi merkitä sitä, että kunkin työttömyyskassan tehdessä laskutuksen itsenäisesti, kunnille toimitettaisiin Kansaneläkelaitoksesta toimitettavan yhden, työmarkkinatukea ja peruspäivärahaa koskevan laskun lisäksi 18 erillistä ansiopäivärahan rahoitukseen liittyvää laskua työttömyyskassoista. Yksittäisen kunnan kohdalla on toki epävarmaa, koskisiko sitä rahoitusvastuu kaikkien 18 työttömyyskassan suuntaan. Kuntien talouden kannalta merkittävä työttömyysturvan rahoitusvastuun taustalla oleva tieto olisi kuitenkin hajautettu 19 toimijalle, mikä voi heikentää kuntien mahdollisuuksia seurata keskeistä kuntataloudessa huomioitavaa mittaria, jollei tietoja ole mahdollista teknisesti yhdistää. On avoimena, missä määrin kunnat voisivat hyödyntää tässä seurannassa niille työllisyyden hoidon toimijana kertyvää tietoa kunnan asukkaiden työttömyydestä ja työttömyyden kestosta. Toisaalta työttömyyskassojen käytössä on niiden määrästä huolimatta vain kaksi maksatusjärjestelmää, joten muutokset ja rakennettavat uudet toiminnallisuudet tulisi vaihtoehdossa tosiasiassa muodostaa (vain) kahdessa maksatusjärjestelmässä.

Työttömyyskassat ovat esittäneet, että kahden maksatusjärjestelmän suurin etu piilee muissa toteutettavissa asioissa. Muutoksia tarvittaisiin laskutuksen perusteena olevan aineiston poimintaa varten, laskujen muodostamista varten, laskun maksamisen seurantaa varten ja muihin rahoitustehtävän hoitamiseen liittyviin prosessin vaiheisiin, joista yksi keskeinen on kunnille lähetettävien rahoitusosuuslaskujen liitetiedot kunnan rahoitusosuuden perusteena olevista maksatustiedoista henkilötasolla. Valmistelun aikana ei ole noussut esiin syitä, joiden perusteella olisi syytä arvioida, etteikö vaihtoehto olisi teknisesti toteutettavissa. Lisäksi välitykset kirjanpitoon, raportointiin sekä Työllisyysrahastoon sekä Finanssivalvontaan ovat jo olemassa. Kyse olisi täysin uusista toiminnoista, eikä muutosten työmäärää olla tarkemmin arvioitu, mutta työmäärä olisi todennäköisesti suurempi kuin esitetyssä mallissa, jossa Kansaneläkelaitos vastaisi kuntien rahoitusosuuden perinnästä.

Vaihtoehdon vahvuudet liittyvät tiedon hallintaan ja rahoitusosuuksien seurantaan. Vaihtoehdossa etuuden maksaminen, laskutuksen perusteena olevan tiedon muodostaminen, laskun muodostaminen, laskutus, kuntien tieto- ja selvityspyyntöihin vastaaminen ja tilitysten tarkistaminen tapahtuisi yhden ja saman toimijan toimesta. Toisin sanoen vaihtoehdossa kuntien rahoitusosuuksien laskutuksen ja toteuman seurannan tekisi se toimija, jolla on hallussa kaikki laskutuksen perusteena oleva tieto ja jonka talouteen rahoitusosuuksien tilityksellä on välitön vaikutus. Vaihtoehto toisi kuitenkin yhden uuden lopullisten työttömyyskassakohtaisten valtionosuuksien vahvistamiseen liittyvän elementin, mikä tulisi ottaa huomioon valtionosuuksia vahvistettaessa.

Vaihtoehto 2, Työllisyysrahasto kuntien rahoitusosuuden laskuttajana

Vaikka valtio nykyisin vastaa ansiopäivärahan perusosan rahoituksesta, valtionosuuksien tilittäminen työttömyyskassoille tapahtuu käytännössä Työllisyysrahaston toimesta. Tätä tehtävää varten Työllisyysrahasto saa kuukausittain valtiolta perusosan rahoittamiseen tarvittavat varat. Vaihtoehdossa 2 Työllisyysrahasto tilittäisi työttömyyskassoille edelleen koko perusosaa vastaavan rahoitusosuuden, mistä seuraa, että kunnille esitettävä rahoitusvastuu ansiopäivärahamenosta ei vaikuttaisi työttömyyskassojen talouteen. Koska valtio siirtäisi Työllisyysrahastolle nykyistä pienemmän määrän varoja perusosan rahoitukseen ja erotus katettaisiin kuntien rahoitusosuudella, vaikutukset kohdistuisivat Työllisyysrahastoon ja sen talouteen.

Vaihtoehdossa 2 on vaihtoehtoa 1 suurempi merkitys sillä, miten Työllisyysrahasto vuosittain toukokuussa ennustetta varten ja elokuussa työttömyysvakuutusmaksuesitykseen sisältyvää ehdotusta varten pystyy arvioimaan, kuinka suuren osan perusosamenosta kunnat tulevat toimintavuoden aikana rahoittamaan. Tätä varten Työllisyysrahasto tarvitsee voimaantulovaiheessa talousarviovuoden 2024 koskevaa menojen määrää arvioidessaan tiedot vähintään kahdelta edeltävältä vuodelta niistä päivärahojen määristä, jotka olisivat tulleet kuntien rahoittamisvastuun piiriin. Rahoitusratkaisun voimassa ollessa Työllisyysrahastolle kertyisi aiempien vuosien laskutustiedosta tietopohja arviota varten.

Edelleen vaihtoehdossa laskutustehtävän hoitaminen toisi Työllisyysrahastolle uuden tehtävän, jonka voidaan kuitenkin lähtökohtaisesti arvioida soveltuvan sen hoidettavaksi. Arvio perustuu siihen, että Työllisyysrahasto jo nykyisin vastaa työnantajan työttömyysvakuutusmaksujen perinnästä, mikä käytännössä tarkoittaa, että myös kunnat työnantajina ovat Työllisyysrahaston suorittaman työttömyysvakuutusmaksuja koskevan laskutustoiminnan piirissä.

Vaihtoehdossa työttömyyskassat maksaisivat ansiopäivärahan etuudensaajalle ja tästä kertyisi uusi työttömyyskassojen tietojärjestelmiin sisältyvä laskuritieto maksetuista päivistä kalenteripäivinä. Kun kalenterikuukausi, jolta syntyy kunnan rahoitusvastuuta, päättyy, työttömyyskassa muodostaisi kyseisen kuukauden aikana rahoitusvastuun piiriin kuuluvista ansiopäivärahan saajista kyseisen kuukauden perusosamenoon ja kunnan rahoitusosuuteen perustuvan tietosisällön, jonka se toimittaisi Työllisyysrahastolle. Valmistelun aikana on arvioitu, että tämä edellyttäisi integraatiota kassojen järjestelmiin, niin että kaikki tarpeellinen tieto on Työllisyysrahastossa käytössä. Suora liittymä helpottaisi laskutuksen automatisointia. Muutoksia tarvittaisiin laskutuksen perusteena olevan aineiston poimintaa varten, laskujen muodostamista varten, laskun maksamisen seurantaa varten ja muihin rahoitustehtävän hoitamiseen liittyviin prosessin vaiheisiin, joista yksi keskeinen on kunnille lähetettävien rahoitusosuuslaskujen liitetiedot kunnan rahoitusosuuden perusteena olevista maksatustiedoista henkilötasolla. Valmistelun aikana ei ole noussut esiin syitä, joiden perusteella olisi syytä arvioida, etteikö vaihtoehto olisi teknisesti toteutettavissa. Lisäksi välitykset kirjanpitoon, raportointiin sekä Työllisyysrahastoon sekä Finanssivalvontaan ovat jo olemassa. Kyse olisi täysin uusista toiminnoista eikä muutosten työmäärää olla tarkemmin arvioitu, mutta myös Työllisyysrahastoa koskevassa vaihtoehdossa työmäärä olisi todennäköisesti suurempi kuin esitetyssä mallissa, jossa Kansaneläkelaitos vastaisi kuntien rahoitusosuuden perinnästä. Muutokset, toteuttamistavasta riippuen, voisivat edellyttää merkittäviäkin investointeja.

Vaihtoehdon vahvuudet liittyvät Työllisyysrahastossa olemassa olevaan vahvaan osaamiseen työttömyysetuuksien rahoitusta varten perittävien maksujen toimeenpanossa. Lisäksi työttömyyskassat saisivat vaihtoehdossa nykyisen suuruiset valtion rahoitusosuudet, mikä vaihtoehtoon 1 verrattuna keventäisi niiden talouden hoitoa ja toimeenpanoa.

Laskutuksen vaihtoehtojen arviointi

Valmistelun aikana on arvioitu, että kaikki kolme vaihtoehtoista toimijaa pystyisivät vastaamaan ansiopäivärahan perusosaan kohdistuvan kuntalaskutuksen toimeenpanosta. Ansiopäivärahan perusosaan kohdistuva kuntien rahoitusosuus tulee olemaan merkittävä elementti paitsi ansiopäivärahojen rahoituksen ja sekä kuntien että valtion talouden kannalta, myös esityksen työllisyysvaikutusten kannalta. Esityksessä ehdotetaan, että kuntien rahoitusosuuden perinnästä vastaisi Kansaneläkelaitos. Rahoituksen seurannan kannalta kaksi muuta vaihtoehtoa voisivat tuottaa esitettävään vaihtoehtoon verrattuna sitä läpinäkyvämmän vaihtoehdon. Esitettävän vaihtoehdon kohdalla läpinäkyvyyttä rajoittaa ennen kaikkea se, että Kansaneläkelaitos laskuttaisi kuntia työttömyyskassojen ansiopäivärahatietojen perusteella ja se tilittäisi kertyneet varat edelleen Työllisyysrahastolle. Kyse ei toisin sanoen ole Kansaneläkelaitoksen omasta tietopohjasta eikä se käyttäisi varoja itse maksamiensa työttömyysetuuksien rahoittamiseen, jolloin kertyvät varat eivät ole osa Kansaneläkelaitoksen omaa taloutta. Seurantaa ja rahoituksen läpinäkyvyyttä on mahdollista edistää siten, että Työllisyysrahastolle annetaan mahdollisuus arvioida kuntalaskutuksen ja kuntien rahoitusosuuksien tilityksen oikeellisuus ainakin kerran vuodessa.

Vaihtoehdon vahvuus on Kansaneläkelaitoksen käytännössä osoittama kyky tehtävän hoitamiseen ja etukäteen arvioituna pienimmät järjestelmämuutoksista syntyvät kustannukset. Koska Kansaneläkelaitos toimeenpanee myös peruspäivärahan maksamisen, peruspäivärahaan kohdistuvan kunnan rahoitusosuuden perintä on luontevaa osoittaa Kansaneläkelaitokselle. Työmarkkinatukeen ja peruspäivärahaan kohdistuvan kunnan rahoitusosuuden uudistaminen esitetyssä laajuudessa edellyttää Kansaneläkelaitokselta joka tapauksessa prosessien ja tietojärjestelmien uudistamista.

Toimeenpanotehtävän osoittaminen työttömyyskassoille tai Työllisyysrahastolle tuottaisi rahoituksen seurannan ja läpinäkyvyyden kannalta esitettävää ratkaisua läpinäkyvämmän ratkaisun. Työllisyysrahastolle ja työttömyyskassoille kyse olisi kuitenkin uuden tehtävän hoitamisesta. Lakisääteisen työttömyysvakuutusmaksujen perinnän hoitajana Työllisyysrahasto on käytännössä osoittanut, että se pystyy vastamaan nyt ratkaistavana olevan tehtävän kaltaisen tehtävän toimeenpanosta. Työttömyyskassoille perintätehtävä olisi uusi, jollei työttömyyskassan jäsenmaksujen perintää oteta huomioon. Tietopohja, jota kuntalaskutuksessa käytettäisiin, on kuitenkin työttömyyskassojen omistamaa tietoa, ja työttömyyskassat ovat esittäneet varteenotettavan teknisiä ratkaisuja koskevan vaihtoehdon valmistelun aikana.

Valmistelun aikana on myös arvioitu toimijoiden oikeudellista asemaa. Kaikista kolmesta toimijavaihtoehdosta säädetään lailla.

Kansaneläkelaitos on itsenäinen julkisoikeudellinen laitos, jonka hallintoa ja toimintaa valvovat eduskunnan valitsemat valtuutetut. Sillä on vahva lakisääteinen asema ja toimijuus usealla sosiaaliturvan sektorilla ja myös sosiaali- ja terveydenhuollon tiedonhallintapalveluissa, ja sille on jo nyt laissa säädetty tehtäväksi kuntien rahoitusosuuden periminen työmarkkinatukimenon rahoittamista varten.

Työllisyysrahasto on julkista tehtävää hoitava yksityinen toimija, joka on perustettu työttömyysvakuutusmaksujen perintää ja työttömyysvakuutusmaksuilla rahoitettavien etuuksien rahoituksen järjestämistä varten. Perustuslakivaliokunta on jo vuonna 1959 tarkastellut kysymystä, ovatko työntekijän ja työnantajan työttömyysvakuutusrahastoon suorittamat maksut valtiosääntöoikeudelliselta luonteeltaan hallitusmuodon mukaisia maksuja vai veroja. Valiokunta on vakiintuneesti katsonut, että sekä palkansaajan että työnantajan työttömyysvakuutusmaksut ovat valtiosääntöoikeudellisessa mielessä veroja (ks. mm. PeVL 5/1959 vp PeVL 2/1960 vp, PeVL 41/1984 vp ja PeVL 28/1993 vp).

Työttömyyskassat puolestaan ovat niin ikään julkista tehtävää hoitavia yksityisiä toimijoita, joiden tehtäväksi on säädetty työttömyysturvalaissa tarkoitetun ansioturvan ja siihen liittyvien ylläpitokorvausten järjestäminen jäsenilleen. Työttömyyskassojen perimän jäsenmaksun perusteista säädetään työttömyyskassalaissa. Jäsenmaksu on nimensä mukaisesti työttömyyskassaan kuuluvilta luonnollisilta henkilöiltä perittävä maksu. Vaihtoehdoista työttömyyskassoilla ei tällä hetkellä ole tehtävänä muilta kuin luonnollisilta henkilöiltä perittävän rahoitusosuuden toimeenpano. Lisäksi viime vuosien fuusioitumisista huolimatta yksittäisten työttömyyskassojen koot vaihtelevat merkittävästi, millä voi olla vaikutusta siihen, millaiset resurssit työttömyyskassalla olisi osoittaa merkittävän etuusmenoon kohdistuvan rahoitusosuuden perintää varten.

Kokonaisarvioinnissa on huomioitu myös työllisyyspalveluiden järjestämisvastuuta koskevan uudistuksen kohtalaisen vaativa voimaantuloaikataulu, johon rahoitusta koskevan ratkaisun tulee sopeutua, rahoitusratkaisun merkitys uudistuksen työllisyysvaikutusten syntymisen näkökulmasta ja toimeenpanoratkaisun merkitys ansiopäivärahajärjestelmän rahoituksen kannalta. Tästä näkökulmasta kokemus tehtävän hoitamisesta ja olemassa olevat järjestelmäratkaisut, joita on mahdollista kehittää, ovat painottuneet, minkä vuoksi ansiopäivärahan perusosan rahoitukseen kohdistuvaa toimeenpanotehtävää ei esitetä Työllisyysrahastolle tai työttömyyskassoille.

5.1.5 Hyvinvointialueet ja työttömyysetuuksien rahoitus

Työttömyysetuuksien rahoitusvastuun uudistamisen valmistelun yhteydessä on arvioitu myös hyvinvointialueiden roolia työllisyyden edistämisessä ja sitä, olisiko hyvinvointialueille syytä antaa rahoitusvastuuta työttömyysetuusmenosta.

Sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvastuu siirtyy hyvinvointialueille 1.1.2023. Hyvinvointialueiden tehtävistä ja järjestämisvastuusta säädetään hyvinvointialueista annetussa laissa (611/2021). Hyvinvointialueiden tehtävistä säädetään sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetussa laissa (612/2021). Hyvinvointialueen rahoituksesta säädetään puolestaan hyvinvointialueen rahoituksesta annetussa laissa (617/2021). Lakia sovelletaan valtion rahoituksen myöntämiseen hyvinvointialueesta annetussa laissa tarkoitettujen hyvinvointialueiden järjestämisvastuulle kuuluvien tehtävien kustannusten kattamiseen.

On esitetty, että hyvinvointialueille kohdennettava rahoitusvastuu työttömyysetuusmenosta voisi vahvistaa niiden ja kuntien välistä yhteistyötä erityisesti monialaista palvelua tarvitsevien työttömien työllistymisedellytysten parantamisessa ja saattaisi vahvistaa työkyvyn ylläpitämiseen tähtäävien ja tätä kautta työllisyyden edistämistä tukevien sosiaali- ja terveyspalveluiden resursointia hyvinvointialueella. Samaan aikaan on kuitenkin huomioitava, että hyvinvointialueen lakisääteisenä tehtävänä ei ole työllistymisen edistäminen, ja lukuun ottamatta tiettyjä erityispalveluita, kuten sosiaalihuoltoon kuuluva kuntouttava työtoiminta, osallistuminen työllistymistä edistävän monialaisen tuen yhteistoimintaan sekä työterveyshuollon ulkopuolelle jäävien työikäisille terveysneuvonta ja terveystarkastukset, sen palvelut ovat riippumattomia asiakkaan työllisyysstatuksesta.

Hyvinvointialueiden järjestämisvastuu myös rajautuu sosiaali- ja terveydenhuollon lakisääteisiin tehtäviin ja siihen liittyvään hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseen. Toimintamahdollisuus on rajatumpi kuin kunnilla, joilla on laaja yleinen toimiala ja myös verotusoikeus, ja joiden valtionosuusjärjestelmässä työttömyysetuusmenoon kohdistuva rahoitusvastuu on huomioitu ja esitetään jatkossakin huomioitavaksi.

5.1.6 Työttömyysturvatehtävät

Esityksessä ehdotetaan, että KEHA-keskus hoitaisi työttömyysturvan harkintaa vaativien työvoimapoliittisten lausuntojen antamisen. Työvoimaviranomaisten tehtäväksi siirtyisi työnhakijan työttömyysturvaoikeudesta annettavien työvoimapoliittisten lausuntojen antaminen tilanteissa, joihin ei liity harkintaa tai joihin liittyy vain vähäistä harkintaa. Ehdotuksen vaihtoehtona valmistelussa on ollut esillä työttömyysturvatehtävien siirtäminen kokonaisuudessaan kuntien vastuulle. Tässä vaihtoehdossa kunnat antaisivat työnhakijoita koskevat työvoimapoliittiset lausunnot työttömyysetuuden saamisen edellytyksistä sekä harkintaa vaativissa tilanteissa että tilanteissa, joihin ei liity harkintaa tai joihin liittyy vain vähän harkintaa.

Vaihtoehdon etuna voitaisiin nähdä, että työttömyysturva-asioita käsitteleviä tahoja olisi yksi vähemmän, kun työvoimapoliittiset lausunnot annettaisiin kaikissa tilanteissa kunnissa. Asiakkaana olevan työnhakijan osalta tällä ei kuitenkaan välttämättä ole merkittävää vaikutusta asiakkaan kokemukseen työttömyysturvajärjestelmästä verrattuna esityksessä ehdotettuun vaihtoehtoon. Jo ennen harkintaa vaativien työttömyysturvatehtävien keskittämistä Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimistolle 1.10.2021 alkaen, ne käsiteltiin työ- ja elinkeinotoimistoissa tavallisesti muusta asiakaspalvelusta erillisissä työttömyysturvayksiköissä.

Harkintaa vaativien työttömyysturvatehtävien käsittelyaikojen sekä soveltamis- ja ratkaisukäytännön yhdenmukaisuuden turvaaminen voisi kyseissä vaihtoehdossa olla haastavampaa kuin vaihtoehdossa, jossa harkintaa vaativat työttömyysturvatehtävät olisi keskitetty valtakunnallisesti. Harkintaa vaativien työttömyysturvatehtävien jakautuminen kunnille, voisi johtaa erilaisiin tulkintoihin ja ratkaisuihin sekä eroihin käsittelyajoissa. Työnhakijoiden yhdenvertaisuuden näkökulmasta on tärkeää, että työttömyysetuuden saamisen työvoimapoliittisen arvioinnin osalta ratkaisu- ja soveltamiskäytäntö on valtakunnallisesti yhdenmukaista.

Kyseisen vaihtoehdon osalta on huomioitu lisäksi, ettei harkintaa vaativiin työttömyysturvatehtäviin sisälly alueellisia tai paikallisia näkökulmia, jotka puoltaisivat näiden tehtävien jakautumista kuntiin. Työnhakijan etuusoikeutta koskevat ratkaisut tehdään lainsäädännön, ohjeiden ja vakiintuneen soveltamiskäytännön mukaan.

Ehdotuksen vaihtoehtoina valmistelussa on arvioitu harkintaa vaativien työttömyysturvatehtäviä hoitavan nykyisen Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimiston Työttömyysturva-vastuualueen sijoittamista esityksessä ehdotetun KEHA-keskuksen sijasta Kansaneläkelaitokseen ja johonkin ELY-keskukseen sekä tehtävän hoitamista keskitettynä kunnallisena ratkaisuna.

Kansaneläkelaitos on itsenäinen sosiaaliturvalaitos, jonka hallintoa ja toimintaa valvoo eduskunta. Kansaneläkelaitos ei ole valtion hallintokoneiston elimien tavoin valtioneuvoston ohjaus- ja valvontavallan alainen. Sosiaali- ja terveysministeriö ohjaa Kansaneläkelaitosta määrärahojen ja lainsäädännön osalta. Kyseisen vaihtoehdon vahvuutena voitaisiin nähdä Kansaneläkelaitoksen tehtävät sosiaalietuuksien hoitamisessa. Kansaneläkelaitoksella on kokemusta työttömyysturvajärjestelmän toimeenpanosta työttömyysetuuksien maksajan roolissa.

Harkintaa vaativien työttömyysturvatehtävien sijoittuminen Kansaneläkelaitokseen hajauttaisi hallintoa ja lisäisi byrokratiaa, kun tehtävä ei olisi yhteydessä työvoimapalvelurakenteeseen. Kyseisten tehtävien siirron Kansaneläkelaitokseen arvioidaan aiheuttavan enemmän lisäkustannuksia, kuin esityksessä ehdotetun vaihtoehdon.

ELY-keskukset kuuluvat työ- ja elinkeinoministeriön hallinnon alaan ja ministeriö vastaa ELY-keskusten hallinnollisesta ohjauksesta. Harkintaa vaativien työttömyysturvatehtävien sijoittamisen ELY-keskukseen voitaisiin nähdä tukevan yhdenmukaisen soveltamis- ja ratkaisukäytännön toteutumista. Kyseisten tehtävien sijoittumisen ELY-keskukseen ei arvioida juurikaan lisäävän kustannuksia nykyisestä. Esityksessä ehdotettuun vaihtoehtoon verrattuna harkintaa vaativien työttömyysturva tehtävien sijoittaminen ELY-keskukseen merkitsisi työvoimahallinnon laajempaa hajautumista.

Keskitetyssä kunnallisessa ratkaisussa harkintaa vaativat työvoimapoliittiset lausunnot annettaisiin keskitetysti ja lausunnot, jotka eivät sisällä harkintaa tai sisältävät vain vähän harkintaa annettaisiin kussakin kunnassa. Kyseisellä vaihtoehdolla olisi vaikutuksia muun muassa kuntien kunnallisen itsehallinnon toteutumiseen, kun kuntien asiakkaita koskevia lausuntoja annettaisiin toisessa kunnassa.

Työvoimapoliittisten lausuntojen antamiseen liittyvän toimivallan osalta esityksen valmistelussa on lisäksi ollut esillä työvoimapoliittisten lausuntojen antaminen työttömyysturvaneuvonnan yhteydessä nykyistä työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskuksen toimivaltaa vastaavasti. Tässä vaihtoehdossa valtakunnallista työttömyysturvaneuvontaa antava KEHA-keskus voisi antaa työvoimapoliittisia lausuntoja puhelinneuvonnan yhteydessä asioissa, joihin ei liity työvoimapoliittista harkintaa. Lisäksi puhelinneuvonnan yhteydessä KEHA-keskus voisi korjata työvoimapoliittisessa lausunnossa olevan ilmeisen kirjoitus- tai laskuvirheen tai muun niihin verrattavan selvän virheen sekä työnhakijan että muun muassa työttömyysetuuden maksajan yhteydenottojen yhteydessä.

Kyseisen vaihtoehdon etuna voitaisiin nähdä palveluprosessin ja asiakaspalvelun sujuvuuden sekä työnhakijan työttömyysturva-asian käsittelyn viivytyksettömyyden turvaaminen. Tällöin valtion viranomaisella olisi kuitenkin kunnan tai kuntayhtymän työvoimaviranomaisen kanssa rinnakkainen toimivalta työvoimapoliittisten lausuntojen antamisessa, mikä olisi omiaan sekoittamaan viranomaisten välistä selkeää työnjakoa työnhakijan palveluprosessissa.

5.2 Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

Euroopan maista Tanskassa, Norjassa ja Saksassa on ollut yhtenä kehityssuuntana vahvistaa paikallistason roolia julkisten työvoimapalvelujen järjestämisessä tai tuottamisessa. Tanskassa työllisyyspolitiikan kokonaisvastuu on siirretty kuntiin, Norjassa kunnat ja valtio vastaavat yhteistyössä paikallisista hyvinvointipalvelujen (NAV) toimistoista ja Saksassa kunnilla on toimeenpanovastuu työvoimapolitiikan palvelujärjestelmästä. Työ- ja elinkeinoministeriön julkisten työvoimapalvelujen hajauttamista koskevan vertailuselvityksen mukaan (Kokemuksia julkisten työvoimapalvelujen hajauttamisesta, Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2021:21) vertailumaista Tanska on ainoa maa, jossa on siirrytty täysin hajautettuun työvoimapalvelujärjestelmään. Uudistus kytkeytyi osaksi Tanskan alue- ja kuntauudistusta.

Tarve työvoimapalvelujen hajauttamiseen on peräisin paikallisen tason merkityksen korostumisesta työvoimapoliittisissa kysymyksissä ja sen uskotaan tuottavan räätälöidympiä ratkaisuja. Onnistunut hajauttaminen ei kuitenkaan ole irrallinen muista toiminnoista (Bonolli & Trein 2016). Tutkimusten perusteella ei voida osoittaa onko hajautettu järjestelmä parempi kuin keskitetty. Tähän vaikuttaa erityisesti se, että vertailuasetelma on vaikea rakentaa, sillä hajauttamisaste vaihtelee valtioiden välillä, mutta käytännössä ei valtion sisällä. Tutkimustietoa julkisten työvoimapalvelujen hajauttamisesta on lisäksi hyvin vähän, kuten myös hajauttamisen työllisyyteen tai työllistyvyyteen liittyvistä vaikutuksista. Olemassa olevan tutkimuskirjallisuuden mukaan hajauttamisella ei näytä olevan suuria positiivissa vaikutuksia työllistymiseen.

Weishauptin (2014) mukaan työllisyyden valtiollisten ohjelmien menestyksekäs toteuttaminen tarvitsee palvelurakenteen hajauttamista, mutta osa palvelurakenteesta tulee pitää keskitettynä tai keskittää. Keskitettynä tulisi pitää erityisesti työvoimatoimenpiteisiin liittyvä tilastointi ja rekisteröinti, tiedonkeruun suunnittelu ja kehittäminen sekä asiakasportaalien luominen ja ylläpito. Lisäksi työvoimapoliittisten indikaattorien määrittämisen ja seurannan tulisi olla keskitettyä.

Työpolitiikan toimeenpanovastuun muutokset ovat vertailumaissa aina kytkeytyneet osaksi laajempia kunta-, maakunta- tai palvelurakenneuudistuksia eikä niitä voida erottaa muista uudistuksista. Tämän vuoksi työllisyys- ja muiden vaikutusten arviointi, ilman vertailuasetelmia, on käytännössä mahdotonta. Tanskassa muutos liittyi kuntien tehtävien ja rakenteiden uudelleenarviointiin, Norjassa hyvinvointihallinnon uudistamiseen ja Saksassa kehitys oli jatkumoa työpolitiikkaa koskeville laajoille uudistuksille.

Paikallisen tason kyky tuottaa palveluita vaihtelee. Vertailun kohteena olevissa maissa on kiinnitetty huomiota erityisesti yksiköiden kokoon. Tanskassa kuntien koot kasvoivat merkittävästi uudistuksen yhteydessä, kun kuntia yhdistettiin. Suomessa on laaja joukko väestöpohjaltaan varsin pieniä kuntia. Kuntien taloudellinen kantokyky ja pieni väestöpohja voivat aiheuttaa haasteita. Lisäksi työmarkkina-alueet ylittävät hajautettujen mallien palveluja toteuttavien yksiköiden rajat, mutta sillä ei ole ollut suurta merkitystä työnantajille tarkastelluissa maissa.

Tutkimusten mukaan hajautettu palvelujärjestelmä ei kuitenkaan ole vaikuttanut työvoiman liikkuvuuteen vähentävästi. Kunnat tekevät työmarkkina-alueilla omaehtoista yhteistyötä työnantajien ja työntekijöiden palvelemiseksi. Lisäksi varsinkin hajauttamisvaiheen alussa tarvitaan valtion taholta tukea ja koordinointia yhteistyön käynnistämiseen.

Palveluiden rahoitusvastuut jakautuvat sosiaaliturvan eri instrumenttien mukaisesti ja kuntiin kohdistuvia rahoituskannustimia on käytössä vain vähän. Työvoimapalveluiden rahoitusvastuu on vertailumaissa pääasiassa valtiolla, mutta kunnat voivat kaikissa selvityksen kohteena olleissa maissa oman toimivaltansa puitteissa panostaa työllisyyspalveluihin. Toimeentuloturvan osalta rahoitus- ja palveluiden toteutusvastuu on puolestaan useimmiten kunnalla (esim. Norja ja Saksa). Taloudellisia kannustinrakenteita on käytössä vain Tanskassa, jossa valtion työllisyysrahoitusmalli kannustaa tarttumaan työttömiin työnhakijoihin nopeasti ja ehkäisemään pitkäaikaistyöttömyyttä. Kirjallisuuskatsauksen perusteella taloudellisia kannusteita pidetään monia muita kannustinmalleja parempana.

Hajautetussa palvelujärjestelmässä valtion ohjausrooli muuttuu lainsäätäjäksi sekä järjestelmää fasilitoivaksi tahoksi. Kaikissa vertailumaissa valtio on tavalla tai toisella mukana työllisyydenhoidon ohjauksessa. Palveluja yksilöivällä lainsäädännöllä on vahva rooli kaikissa vertailumaissa. Jokaisessa näistä sitä on pyritty viime vuosien uudistuksissa yksinkertaistamaan. Myös Suomessa voitaisiin tarkastella nykyisen lainsäädännön tason tarvetta silloin, kun palveluja hajautetaan ja mahdollistaa paikallinen liikkumavara nykyistä paremmin.

Vertailumaissa on tunnistettu erilaisia tarpeita, joissa valtio toimii keskitettyjen palvelujen koordinoijana. Esimerkiksi Tanskassa valtio koordinoi kansainvälistä rekrytoinnista vastaavien yksikköjen (Workindenmark) toimintaa.

Hajautettua palvelujärjestelmää voidaan tukea rahoituksella (Tanskan korvausjärjestelmä) ja vahvalla tiedolla johtamisella (Tanska, myös Norja ja Saksa). Valtio seuraa ja mittaa palveluyksiköiden tuloksellisuutta, tutkii ja kehittää palveluita ja fasilitoi tähän liittyvää yhteiskehittämistä (Tanska, Saksa). Valtio toteuttaa esimerkkimaissa tiedolla johtamista joko keskitettyjen tai alueille sijoitettujen yksiköiden kautta. Politiikan rooli muuttuu ”prosessien ohjeistamisesta” laajojen tavoitteiden asettajaksi, ja keskushallinto yleensä seuraa näiden tavoitteiden toteutumista erilaisin mittarein tai indikaattorein.

Hajautetulla järjestelmällä on positiivisia vaikutuksia palvelujen integrointiin alueellisesti tai paikallisesti. Verrokkimaissa tämä näkyy erityisesti työllisyyspalvelujen integraationa sosiaalipalveluihin ja koulutuspalveluihin, yrityspalveluihin sen sijaan integraatiota ei merkittävästi ole. Työnantajapalveluja koordinoidaan vertailumaissa usein yli kunta- tai yksikkörajojen, alueellisesti tai keskitetysti.

Julkisten työvoimapalvelujen toimintojen ja vallan hajauttaminen on ollut vahva trendi viimeisten vuosikymmenien aikana EU- ja OECD-maissa. Työvoimapolitiikkaa tai sen toimeenpanoa on enenevissä määrin siirretty valtakunnalliselta tasolta alueelliselle tai paikalliselle tasolle.

Julkisten työvoimapalvelujen hajauttaminen on EU- ja OECD -maissa toteutettu kahdella erilaisella tavalla. (Mosley, H. [2011].”Decentralisation of Public Employment Services”, Analytical Paper, DG Employment, Social Affairs and Inclusion). Ensimmäinen tapa on hallinnollinen hajauttaminen, jossa alueellisille tai paikallisille työvoimatoimistoille annetaan enenevissä määrin liikkumavaraa kansallisten politiikkatavoitteiden toimeenpanossa. Toinen tapa on poliittinen hajauttaminen, joka yleensä sisältää pidemmälle vietyä vallan ja vastuun jakamista osavaltiolle, aluehallinnolle tai paikallishallinnolle. Edellä esitellyt kaksi tapaa hajauttaa eivät ole toisiaan poissulkevia, vaan ne voivat esiintyä samaan aikaan samassa maassa.

Poliittista hajauttamista voi esiintyä kolmessa eri muodossa. Federalistisessa järjestelmässä osavaltiot ovat laajalti vastuussa sisäpolitiikasta, työvoimapalvelut mukaan lukien. Alueellistamisessa valtiot, joissa aiemmin valta on ollut hyvin keskittynyttä, ovat jakaneet valtaa aluehallinnoille. Joissakin tapauksissa alueet ovat hyvin autonomisia valtioon nähden. Työvoimapalvelujen kunnallistamisessa on siirretty kuntien vastuulle joko kokonaan (esim. Tanska) tai toimeentulotuen saajien osalta.

Seuraavat maakuvaukset palvelujen hajauttamisesta pohjautuvat suurelta osin Owal Group Oy:n selvitykseen (Kokemuksia julkisten työvoimapalvelujen hajauttamisesta, Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2021:21).

5.2.1 Saksa

Vuonna 2005 Saksa uudisti maan työvoimapalvelujärjestelmän täysin Harz-reformeissa, jotka olivat toteutettu kolmessa vaiheessa. Harz-reformit jaotellaan neljään osaan ja ne otettiin käyttöön vaiheittain vuosina 2003–2005 (Schmöller 2013).

Saksassa julkiset työvoimapalvelut on jaettu osiin: valtion työvoimatoimistot (ansiosidonnaista työttömyysturvaa ALG I -tukea saaville), valtion ja kuntien yhteistyössä tuottamat palvelut (ALG II -tukea saaville) ja kuntien itsenäisesti tuottamat palvelut (ALG II -tukea saaville).

Etuusperusteisen jaottelun lisäksi Saksan julkiset työvoimapalvelut voidaan jaotella kolmeen tasoon toimivallan mukaan: 1. liittovaltiotaso, 2. alueellinen taso ja 3. paikallinen taso. Alueelliset osastot valvovat työmarkkina-, rakenne- ja talouspolitiikan toteutumista tiiviissä yhteistyössä paikallishallinnon kanssa. Paikallisella tasolla toimii Saksan 156 työvoimatoimistoa ja niiden noin 600 alaosastoa sekä noin 300 Jobcenter-toimijaa. Jobcenter-toiminnasta vastaavat yhteistyössä paikalliset työvoimatoimistot ja kunnat. Paikallisten työvoimatoimistojen vastuulla on Saksan työvoimaviraston BA:n (Bundesagentur für Arbeit) toiminnan implementointi paikallisella tasolla. Jobcenter-toiminta on tarkoitettu erityisesti ALG II -tukea (vähimmäistoimeentulo) saaville ja järjestetty tämän tulojärjestelmän ympärille.

Valtion ja kunnan rooli

Saksan työllisyyspalveluiden alueellinen toiminta on hajautettua, mutta BA on kuitenkin päävastuussa työllisyyspolitiikan toimeenpanosta. Jobcenter-toimintaa toteutetaan joko kuntalähtöisesti tai BA:n ja kunnan yhteistyönä. Yhteistyömallissa BA:n vastuulla ovat työttömien ja perheiden neuvonta ja osaamisen kehittäminen, matalan kynnyksen integraatiotoimenpiteet ja ALG II -etuuden maksaminen. Kunnan vastuulla on psykososiaalisen tuen tarjoaminen, mikäli tilanteeseen liittyy huumeriippuvaisuutta, mielenterveysongelmia tai perheongelmia. Saksan julkiset työvoimapalvelut toimivat yhteistyössä useiden organisaatioiden ja erityyppisten toimijoiden kanssa. Työmarkkinaosapuolilla (Social partners) on merkittävä rooli työllisyyspolitiikan suunnittelussa. Työmarkkinaosapuolet osallistuvat päätöksentekoon laaja-alaisesti sekä alueellisella että paikallisella tasolla ja niitä kuullaan myös liittovaltiotason päätöksentekoprosesseissa.

Kansallisella tasolla on lisäksi useita työvoimapoliittisia erikoisyksiköitä, kuten Kansainvälisen työnvälityksen palveluyksikkö (ZAV – Zentrale Auslands- und Fachvermittlung, International Placement Services), Perhe-etuusvirasto (Familienkasse), Liittovaltion työvoimatoimien ja työmarkkinoiden hallinnan yliopisto (University of Applied Labour Studies (UALS) ja Työllisyystutkimuksen instituutti (IAB – Institute for Employment Research).

Rahoitusmalli

Saksassa kunnille ei ole enää taloudellisia kannustimia vastaavanlaisina kuin esimerkiksi Suomessa. Reformiuudistuksen yhteydessä perustetut ja vuoteen 2013 asti voimassa olleet taloudelliset kannustinjärjestelmät (kuten ”sakkomaksut”) on lakkautettu. Kannustinjärjestelmän on korvannut lain perusteella toteutettava tulosohjausjärjestelmä, jonka keskiössä ovat alueellisten yksiköiden vertailuanalyysit (benchmarking) ja vuotuiset paikalliset tulosohjaustavoitteet ja -sopimukset. Rahoitusjärjestelmän osalta työllisyyspalvelut ovat reformiuudistuksen myötä jaettu kahteen järjestelmään, joihin sijoittumisen määrittää työntekijän työhistoria ja elämäntilanne.

Saksassa on kaksi etuus- ja tulosohjausjärjestelmää, joita ohjaavat eri lainsäädännöt ja asetukset. Julkiset työvoimatoimistot voivat myös ulkoistaa toimintansa, kuten ne mittavasti tekevätkin. Osa palveluista hankitaan maksusetelijärjestelmän kautta, jolloin työnhakija voi käyttää työhönsijoitusseteliä tai koulutusseteliä. (Schmöller 2013)

Saksassa työvoimapalveluiden rahoitus jaetaan kahteen ”tilinpitoryhmään” (accounting groups) lain mukaan: ensimmäiseen vaikuttaa lainsäädäntö SGB III ja toiseen SGB II. Vuonna 2005 voimaan tullut lainsäädäntö määrittelee olennaisesti entisen työttömyys- ja sosiaaliavun yhdistämistä uudeksi perusturvaksi. Muutoksen myötä työvoimatoimistojen vastuut ja rahoitusmallit muuttuivat merkittävästi. SGB II:n asetuksissa 6a18 ja 6b19 määritellään kuntaelinten oikeudellinen asema työnhakijoiden perusturvajärjestelmässä. Asetuksissa kuntatoimijat oikeutetaan toimimaan osittain itsenäisinä toimijoina perusturvan palveluntarjoajina (ALG II -tuen operoiminen). Kunnalliset toimijat operoivat liittovaltiotason alaisuudessa ja liittovaltio kattaa edunsaajien peruskustannukset. Kuntaelimillä viitataan tässä yhteydessä Jobcenter -toimintaan.

Sosiaalilain toisessa kirjassa asetuksessa 4614 säädetään rahoituksesta liittovaltion varoista. Asetuksen mukaan liittovaltion hallitus vastaa työnhakijoiden perusturvakuluista (hallintokulut mukaan lukien), sikäli kun palvelut tarjoaa liittovaltion virasto. Liittovaltion tarkastusvirasto valvoo etuuksien myöntämistä. Kuntatoimijat voivat lain nojalla veloittaa liittovaltion virastolta työnhakijoiden perusturvamaksut tietyin prosenttiosuuksin. Tämä edellyttää ennalta laadittuja lainmukaisia sopimuksia ja rahoitusosuuksien laskemista liittohallitukselle.

Tietojärjestelmät ja ohjaus

Saksan työvoimapalveluiden ohjausmalli perustuu perinteisempään tulosohjausajatteluun. Vuoden 2003 alkupuoliskolla kehitetty uusi johtamis- ja valvontakonsepti perustuu seuraaviin ohjaaviin periaatteisiin: 1. suunta kohti taloutta ja tehokkuutta, 2. sisäisen ja ulkoisen avoimuuden luominen sekä 3. selkeä vastuu tavoitteiden saavuttamisesta. Taloudellinen tehokkuus ja vaikuttavuus ymmärretään siten, että resurssien käytöllä on oltava positiivinen taloudellinen nettovaikutus. Työttömän tukemisella ja integroitumisen edistämisellä on taloudellista merkitystä vain, jos voidaan olettaa, että säästetyt edut ylittävät taloudelliset menot, jotka tarvitaan ansiotyöhön integroitumiseen.

Tavoitteiden hallinnan keskeisenä elementtinä toimivat pääkonttorin ja alueellisten osastojen vuotuiset tavoitesopimukset/keskustelut. Näiden pohjalta alueelliset osastot tekevät tavoitesopimukset paikallisten toimistojen kanssa. Tavoitesopimukset/keskustelut ovat tärkeimpiä suorituskyvyn hallinnan keinoja Saksan julkisissa työvoimapalveluissa. Keskusteluja käydään neljännesvuosittain kaikilla hierarkkisilla tasoilla: pääkonttorin hallituksen ja kymmenen alueellisen johtajan välillä sekä kymmenen alueellisen johtajan ja 156 paikallistoimiston paikallisen johtajan välillä.

Saksassa on otettu käyttöön kattava sähköinen tulos/tilastojärjestelmä. Nämä Jobcenter-kohtaiset tilastot ovat hyvin yksityiskohtaisia (kattavat esimerkiksi kohderyhmät, integraatiotoimenpiteet, menot ja osallistujat) ja niiden sisältämät tiedot ovat suurelta osin julkisesti saatavilla. Nämä vastuuvelvollisuustoimenpiteet lisäävät merkittävästi toiminnan läpinäkyvyyttä. Yksityiskohtaiset tiedot ja luvut työmarkkinoille pääsyn mahdollistavien eri välineiden kulutuksesta ja käytöstä on saatavilla verkossa kaikille työvoimatoimistoille ja Jobcentereille. Myös julkisten työvoimapalvelujen keskeiset suorituskykyindikaattorit ovat julkisesti saatavilla (ILO 2017). Tämän tulosohjausjärjestelmän/vertailuanalyysimenetelmän päätavoitteena on lisätä läpinäkyvyyttä ja kannustaa keskinäiseen oppimiseen kokemusten jakamisen avulla. Toistaiseksi on kuitenkin melko vähän todisteita siitä, että tällainen vertailuanalyysi ALG II -järjestelmässä lisäisi tehokkaasti alueellisten ja paikallisten yksiköiden suorituskykyä. (Konle-Seidl 2021)

5.2.2 Tanska

Tanska on selvityshetkellä ainoa OECD-maa, jossa työllisyyspalvelujen toteutus on kokonaisuudessaan kuntien vastuulla. Valtion vastuulla on lainsäädäntö, rahoitus sekä tiedolla johtaminen ja ohjaus. Tanskan työllisyyspalveluiden uudistamiseen on 2000-luvulla kytkeytynyt laaja joukko erilaisia uudistuksia, joilla kaikilla on omalta osaltaan merkitystä työllisyyspalvelujen vastuisiin ja tehtäviin. Näitä ovat muun muassa valtionkorvausjärjestelmän uudistus (2015), Työreformi 1 (2015), kolmikantasopimus työmarkkinaintegraatiosta (2016), työllisyysetuuksien kokonaisuudistus (2016), kolmikantasopimus riittävästä ja osaavasta työvoimasta sekä koulutuspaikkojen riittävyydestä (2016), kolmikantasopimus aikuiskoulutuksesta (2017) sekä sopimus yksinkertaisemmista työllisyyspalveluista (2018, voimaan 2020).

Työvoimapalvelujen järjestäminen

Tanskassa kunnat vastaavat työvoimapalvelujen toteutuksesta. Ne omistavat työllisyyskeskukset ja niiden toiminta on kunnan budjetissa. Kunnat päättävät itse minkä verran investoivat työllisyyteen. Osa keskeisistä palveluista on ollut kohtuullisen tarkkaan säädeltyä, mutta se, miten kunnat työllisyyspalvelunsa organisoivat, vaihtelee kuitenkin kunnittain, eikä tätä ole varsinaisesti säädelty. Vuoden 2018 aikana työllisyyspalveluja koskevaa sääntelyä on vähennetty ja yksinkertaistettu.

Valtion keskeinen toimija on työmarkkina- ja rekrytointivirasto (STAR), joka toimii valtakunnallisesti. Virastolla on myös kolme alueellista divisioonaa, jotka ovat lähinnä hallinnollisia ja osallistuvat yhteistyöhön kuntien kanssa omilla määritellyillä alueillaan mutta ovat osa kyseistä virastoa. Valtiolla on lisäksi vastuullaan tiettyjä valtakunnallisia erityistehtäviä, joista niistäkin suurin osa toteutetaan yhteistyössä kuntien kanssa. Yksi valtakunnallisista tehtävistä on Workindenmark, joka on valtakunnallinen rekrytointipalvelu Tanskasta työtä etsiville korkean osaamistason kansainvälisille asiantuntijoille sekä kansainvälistä työvoimaa etsiville yrityksille. Workindenmark-toimistoja on kolme, ja ne sijaitsevat suurissa kaupungeissa ja tarjoavat rekrytointipalveluja työntekijöille. Toimistoissa työskentelee hieman alle kolmekymmentä henkilöä suoraan asiakastyössä. Toinen valtakunnallisista tehtävistä on Jobservice Denmark. Se on valtakunnallinen työnantajien rekrytointipalvelu, joka koordinoi paikallisten toimijoiden rekrytointiprosesseja silloin, kun kyse on valtakunnallisista työnantajista tai laaja-alaisista rekrytointitarpeista.

Valtiolla ja kunnilla ei ole lakisääteisiä yhteistyörakenteita. Vuorovaikutus perustuu erilaisiin työryhmiin ja yhteistyöhön valtakunnallisesti koordinoitujen tehtävien kanssa, joista esimerkkinä kansainvälisen rekrytoinnin koordinointi. Kuntaliiton näkemysten mukaan vuorovaikutus ministeriön ja viraston kanssa on tiivistä, perustuu usein yksittäisiin asioihin ja on usein myös epävirallista (KL 2019).

Rahoitus

Tanskassa kuntia rahoitetaan valtionosuusjärjestelmän kautta. Työllisyyspalveluiden kannustimena on erillinen työllisyyskorvausjärjestelmä, jonka tavoitteena on kannustaa kuntia panostamaan työllisyydenhoitoon. Vuoden 2015 reformin myötä lähes kaikkien keskeisten etuuksien kohdalla korvausprosentti määräytyy sen mukaan, kuinka monta viikkoa kansalainen on kyseisellä korvattavalla etuudella. Eri palveluihin osallistumisella ei ole vaikutusta korvauksiin. Rahoitusuudistuksella varmistetaan kunnille taloudelliset kannusteet siihen, että kansalaiset eivät saisi sosiaalietuuksia pitkäaikaisesti ja samalla kuntia kannustetaan aktiiviseen työvoimapolitiikkaan.

Suurin osa kuntien kuluista korvataan laskennallisina valtionosuuksina. Tanskassa valtionosuusjärjestelmä (tilskuds- og udligningssystem) koostuu yleisestä valtionosuudesta, kansallisesta tasausjärjestelmästä, pääkaupunkiseudun tasauksesta, korkean rakenteellisen alijäämän tasauksesta ja ylitasauksen kompensaatioista. Keskeisessä osassa järjestelmää on kansallinen tasausjärjestelmä, joka tasoittaa erilaisessa taloudellisessa asemassa olevien kuntien mahdollisuuksia palveluiden järjestämiseen ja on noin 80 prosenttia valtionosuusjärjestelmän kustannuksista. Tasausjärjestelmä on käytännössä valtion rahoittama. Tasausjärjestelmässä käytettävä laskennallinen kustannustaso perustuu asukasmäärään, ikärakenteeseen ja kunnan sosioekonomiseen tilaan. Prosessina Tanskassa kuntatalouden ohjaus perustuu kuntien ja valtion väliseen jokavuotiseen neuvotteluun. Sopimuksen yhteydessä sovitaan myös yleisen valtionosuuden taso niin, että rahoitusperiaate toteutuu. Kuntien lainanotto määräytyy myös sopimuksen mukaan. Tämän jälkeen kuntaliitto koordinoi kuntien budjetin.

Tietojärjestelmät ja ohjaus

Työllisyyspolitiikan yleisenä tulostavoitteena on vähentää tukia saavien henkilöiden määrää. Tämä vastaa kuntien taloudellisia kannusteita. Lisäksi työministerillä voi olla tiettyjä tavoitteita, joiden toteutumista voidaan seurata järjestelmään laadittavien indikaattoreiden kautta kullakin hallituskaudella. Valtio tarjoaa päätöksentekoa tukevia tietopalveluita ja tutkimustietoa. Tämän lisäksi valtio seuraa ja tekee arvioita (benchmarking) kuntien onnistumisesta työllisyydenhoidossa.

Vuoden 2014 palvelu-uudistuksen yhteydessä myönnettiin määrärahaa tietojärjestelmien kehitykseen siten, että tietojärjestelmät helpottavat kunnallisten työllisyystoimistojen toimintaa työnantaja-asiakkaiden palvelussa ja auttavat yhteensovittamaan työnhakijoita ja työnantajien toiveita. Tässä yhteydessä alueellisten työmarkkinaneuvostojen (Regional labour market councils) tehtäväksi muodostui edesauttaa yhteistyötä ja koordinaatiota kuntien välillä.

Vuodesta 2016 STAR on käyttänyt myös kenen tahansa ladattavissa olevia benchmarking-raportteja, joissa oman kunnan tilannetta voi vertailla keskeisiin suorituskykyindikaattoreihin koko maan tasolla tai parhaiten menestyneisiin kuntiin. Indikaattoreiden valinta on siis osa tavoitteenasettelua ja muistuttaa tässä mielessä esimerkiksi Sveitsin hajautetun mallin ohjausta, jossa työvoimapolitiikan tavoitteet muodostuvat valituista indikaattoreista. Indikaattoreina ovat esimerkiksi etuuksia saavien asiakkaiden määrä, työttömien eteenpäin saamisen nopeus ja kuntien mahdollinen tuki pitkään työttömänä olleille (esim. seurataan vähintään neljä keskustelua työnhakijan kanssa toteuttavien kuntien osuutta tai työtarjouksia).

Tietojärjestelmien taustalla on Tanskassa yleisesti käytössä oleva ”yhteinen IT-tietokanta” (The common IT-based database, DFDG). DFDG on kansallinen tietojärjestelmä, jota käyttävät valtio, kunnat ja työttömyyskassat. Sitä käytetään kaikissa työlainsäädäntöön liittyvissä asioissa. Se sisältää kontrollin, työllisyystoimenpiteiden tilastollisen seurannan, kansallisten itsepalvelujen seurannan, poissaolojen seurannan, työnhakutoimien ylös kirjaamisen ja vahtimisen sekä muiden keskeisten tietojen rekisteröinnin. Tietojärjestelmä myös määrittää julkisten tukien maksusyklit, jotka puolestaan määrittävät haastattelujen, seurantahaastattelujen tai muiden aktiivitoimien muistutusta. Tietojärjestelmän tiedot ovat henkilötasoista tietoa, joka on lainsäädännön näkökulmasta välttämätöntä. Keskeisiä tämän tietorakenteen pohjalle perustuvia palveluita ovat esimerkiksi Jobnet.dk, JobLog, Planner, Vitas ja JobKon. Tiedolla johtamista tukevia tietopalveluita ovat JobIndsats ja Jobeffekter.dk.

5.2.3 Norja

Norjan julkinen hallinto koostuu valtionhallinnosta, 11 läänistä/maakunnasta (fylke) ja 356 kunnasta. Kunnilla ja maakunnilla on vaaleilla valitut valtuustot, joiden toimintaa ohjaa yhtenäinen kuntalaki. Kuntien ja maakuntien verotusoikeus on nimellinen. Vuonna 2006 työ- ja hyvinvointihallinto yhdistettiin yhdeksi virastoksi, Norjan työ- ja sosiaalihallinnoksi (NAV). NAV-hallintoon yhdistettiin työhallinto, eläkelaitos ja kuntien sosiaalitoimi.

Työvoimapalvelujen järjestäminen

NAV-toimiston työnvälitystoiminta toteutetaan valtion ja kunnan välisenä yhteistyönä, jossa molemmat osapuolet ovat tasa-arvoisia kumppaneita ja tarjoavat koordinoituja palveluja kaikille asiakkaille. Tärkeiden taloudellisten hyvinvointijärjestelmien hallinnoinnin lisäksi NAV-viraston tehtävänä on seurata työmarkkinoiden toimintaa ja myötävaikuttaa niiden toimimiseen tehokkaasti. Tämä tarkoittaa, että NAV antaa työnhakijoille neuvoja ja apua riippumatta siitä, ovatko he työttömiä vai haluavatko vain vaihtaa työpaikkaa. Paikallistason NAV-toimistot ovat toimipisteitä, joihin asiakkaan tulee ensimmäiseksi ilmoittautua palvelutarpeen ilmetessä. NAV-toimistoissa eri hallinnonalojen työntekijät työskentelevät asiakkaiden parissa, ja työtehtäviin kuuluvat muun muassa asiakasseuranta, neuvonta ja ohjaus. NAV-toimistoista asiakkaita ohjataan aktivointiohjelmiin tai muihin erillishankkeisiin, esimerkiksi työkykyä arvioivaan ohjelmaan. Haastavampien tilanteiden kohdalla paikalliset NAV-toimistot ohjaavat asiakkaita aluetason NAV-virastoihin moniammatillisten asiantuntijatiimien pariin.

Valtiolla ja kunnalla on yhteinen vastuu paikallisen NAV-toimiston toiminnasta. Palvelurakenteen uudistuksen jälkeisen kumppanuusmallin päätarkoituksena oli luoda yhteisiä operatiivisia ratkaisuja kahden omistajan, kunnan ja valtion viraston, toimesta. Kumppanuusmallin toimintaperiaatteiden mukaan kumppanuuksien tulee olla lain nojalla pakollisia kaikille kunnille. Yhteisiin sopimuksiin sisältyy määräyksiä siitä, kuinka valtio ja kunta hoitavat virastoa yhdessä ja mitkä kunnalliset palvelut sisällytetään siihen. Tämän vuoksi NAV-toimiston tarjoamat palvelut saattavat vaihdella paikallisviranomaisittain.

Rahoitus

Norjan valtiolla on vahva rooli alue- ja paikallistason menojen valvonnassa ja talouden ohjauksessa, sillä eduskunta päättää sekä valtionosuuksien myöntämisestä että tuloveroasteista. Valtionosuuksien jakamista määrittävät erilaiset kriteerit, jotka muodostuvat aluekohtaisten kustannusten perusteella. Määrittäviä kriteerejä ovat esimerkiksi asuintiheys ja erilaiset demografiset ja sosioekonomiset tekijät. Norjan maakuntien tehtävät rahoitetaan pääosin omilla verotuloilla ja valtionosuuksilla. Vaikka suuri osa rahoituksesta kerätään verotuloilla, kunnilla ja maakunnilla on hyvin rajallinen valta veroasteen määrittelyssä.

Maakunnalliset NAV-virastot ovat vastuussa rahoituksen kanavoinnista alueellisiin NAV-toimistoihin, joita on vuonna 2020 voimaantulleen uudistuksen mukaan 11. Jokaisella maakunnalla on valtion myöntämä oma budjetti, jonka määrä riippuu maakunnan väestön määrästä, työllisyydestä, sairastavuudesta ja maantieteellisistä etäisyyksistä alueen sisäisten kuntien välillä. Paikallisella tasolla NAV-toimistot ovat yhdessä kuntien kanssa toimenpidevastuussa aktiivisesta työvoimapolitiikasta, mukaan lukien työmarkkinakoulutukset ja osaamisen kehittäminen. Vaikka NAV-toimistoilla ja kunnilla on yhteinen toimenpidevastuu työllisyyspalveluiden toteuttamisesta, NAV:n työntekijät ja kunnan työntekijät kuuluvat eri palkanmaksujärjestelmiin, jolloin NAV maksaa työtuloa omille työntekijöilleen ja kunnat omilleen.

Tietojärjestelmät ja ohjaus

Digitaalisiin palveluihin liittyvän strategisen työn perustana on Norjan digitaalinen agenda, ”valkoinen kirja”, jossa hallitus asettaa kansallisiksi tietotekniikan hyödyntämisen tavoitteiksi helpomman arjen ja paremman tuottavuuden. Digitalisaatio, jota edistää Norjan digitalisaatiovirasto, vaikuttaa myös NAV-viraston sisäiseen toimintaan ja NAV:n muutokset koskevat resurssien siirtämistä lähemmäksi käyttäjää. Muutokset ovat laaja-alaisia ja sisältävät sekä digitaalisia innovaatioita että organisaatiomuutoksia. Digitaalisia itsepalveluratkaisuja on tullut saataville yhä useammilla alueilla, ja yhteistyö työnantajien kanssa on vahvistunut. Tämä on edistänyt työhön hakeutumista, ja käyttökokemus on parantunut. Työllisyyttä käsittelevät digitaaliset palvelut perustuvat internet-sivuilla tapahtuvaan tiedotukseen ja asiointiin, sähköpostiasiointiin ja puhelinpalveluihin.

Lausuntokierros järjestettiin 6.5. - 27.6.2022. Määräaikaan mennessä saapui 373 lausuntoa, lausunnon antajina muun muassa kaikki isot kaupungit, muut kunnat laajasti mukaan lukien kaksikieliset kunnat, maakuntien liitot, työ- ja elinkeinotoimistot, ELY-keskukset ja KEHA-keskus, aluehallintovirastot, keskeiset ministeriöt, Oikeuskanslerinvirasto, Suomen Kuntaliitto ja Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT, työmarkkinajärjestöt, yksityiset palveluntuottajat ja yrittäjät.

6.1 Järjestämisvastuu

Lausunnon antaneet kunnat kannattavat järjestämisvastuun siirtämistä ja pitävät uudistusta perusteltuna. Kunnat sekä Kuntaliitto ja KT lausuivat kannattavansa järjestämisvastuun siirtämistä kaikille kunnille, ja kunnat voisivat keskenään sopia kuntalain mukaisesti tehtävien järjestämisestä. Työntekijä- ja työnantajakeskusjärjestöjen lausunnot poikkeavat kuntien lausunnoista järjestämisvastuulliselle taholle asetettavien kriteerien osalta. JHL ja JUKO lausuivat, että työllisyyden hoidon alueiden tulee olla riittävän suuret yhdenvertaisuuden ja palvelujen laadun takaamiseksi. SAK piti tärkeänä, että 20 000 henkilön työvoimapohja on minimi ja siitä poikettaisiin vain poikkeustapauksissa. EK, Keskuskauppakamari sekä Palta pitävät 20 000 henkilön työvoimapohjan rajaa liian pienenä. Maakunnalliset yrittäjäjärjestöt lausuivat, että alueiden koon on oltava riittävä, sillä työvoimaa haetaan jo nyt laajemmalta alueelta kuin aiemmin.

Järjestöjen lausunnoissa nostetaan esille erityisesti työnhakijoiden yhdenvertaiseen palvelujen saatavuuteen, palvelujen laatuun ja osaamiseen liittyviä kysymyksiä. Työnantajien osalta esille nousevat edellä mainittujen lisäksi rekrytointipotentiaalin pienuus, kustannusten kasvu sekä hankintojen toteuttamiseen ja hankintaosaamiseen liittyvät kysymykset.

ELY-keskukset esittivät lausunnossaan huolen siitä, että uudistukseen sisältyy riski tuloksellisen monialaisen aluekehityksen katkeamiselle kuten myös kansalaisten yhdenvertaisuuden toteutumiselle. Riskinä pidetään, että kuntien tai työllisyysalueiden työvoimaviranomaisten työnhakijalle tarjoamat palvelut eroavat sisällöltään, laadultaan tai määrältään toisistaan. Alueet voivat olla palvelutarjonnaltaan ja palvelujen laadultaan hyvin erilaisia, mikä voi johtaa siihen, että asiakkaat hakeutuvat toisen alueen tai kunnan palvelujen pariin, jossa palveluita on paremmin tarjolla ja palvelut vastaavat paremmin asiakkaiden palvelutarpeita. ELY-keskusten lausunnossa nostetaan esille myös, että ostopalveluina hankittavien työvoimapalveluiden määrä voi vähentyä, mikä voi vaikuttaa yritysten liiketoimintamahdollisuuksiin ja sen myötä työllisyyteen.

Järjestämisvastuun siirrossa valtiolta kunnille nähdään myös muita riskejä: rahoitukseen liittyvien kysymysten lisäksi lausuntopalautteessa nostetaan esille työvoimapalveluiden laadun säilyminen, henkilöstön riittävä osaaminen sekä palvelujen saatavuuden turvaaminen myös harvaan asutuilla alueilla. Joissakin lausunnoissa erityisen haasteellisena pidetään kunnasta hyvinvointialueelle siirtyvien työllisyyden hoitoon liittyvien tehtävien, kuntiin jäävien tehtävien ja TE-palvelujen-uudistuksessa kunnan järjestämisvastuulle tulevan työllisyys- ja elinkeinopalvelujen kokonaisuuden yhteensovittamista käytännössä. Lisäksi todetaan muuttoliikkeen, yritysten monipaikkaisuuden, työelämän digitalisoitumisen ja etätyön yleistymisen olevan ilmiöinä osittain ristiriidassa ehdotuksessa esitettyjen tehtävien paikallistasolle siirtämisen kanssa.

Kuntaliiton ja edelleen kuntien lausuntojen mukaan valtioneuvoston toimivalta poiketa 20 000 henkilön työvoimapohjavaatimuksesta 17 000 saakka on vähäinen eikä muuta ehdotuksen kokonaiskuvaa. Erityisesti ruotsin- ja kaksikielisten kuntien lausunnoissa poikkeusmahdollisuutta kielellisten oikeuksien perusteella pidetään välttämättömänä. Myös muun muassa Lapin kuntien sekä muiden harvaan asuttujen ja pitkiä välimatkoja omaavien kuntien lausunnoissa esitetään, että poikkeamisperusteita tulisi laajentaa.

Työntekijä- ja työantajakeskusjärjestöjen sekä muiden elinkeinoelämän järjestöjen lausunnoissa suhtaudutaan pidättyväisesti poikkeusperusteisiin ja nähdään, ettei niitä tulisi olla lainkaan tai vain hyvin rajatusti.

Järjestämisvastuun poikkeuslupaa koskevia kriteerejä on muutettu lausuntokierroksen jälkeen siten, että esityksestä poistettiin alun perin esitetty 17 000 henkilön työvoimapohjaraja. Alle 20 000 henkilön työvoimapohjan työllisyysalue voisi hakea poikkeuslupaa saaristoisuuden, pitkien etäisyyksien sekä kielellisten ja kulttuuristen oikeuksien toteutumisen varmistamiseksi sekä muutamien palvelujen järjestämiseen, niiden tarpeeseen sekä kustannuksiin liittyvien erityisten tekijöiden perusteella.

Kaikkia poikkeuslupia koskisi vaatimus siitä, että kunta tai työllisyysalue on osoittanut riittävät taloudelliset ja henkilöstöresurssit työllisyyspalvelujen järjestämiseksi ja ettei palvelutaso heikkenisi poikkeuksen seurauksena. Kunnan tai työllisyysalueen tulisi hakea poikkeuslupaa valtioneuvostolta ja liittää hakemukseen suunnitelma työvoimapalveluiden järjestämisestä. Tällä hetkellä pienimmät toimipisteet, jotka tarjoavat suurinta osaa TE-palveluista ovat kooltaan noin 30 htv:n kokoisia. Mitä enemmän tästä poikettaisiin, sitä painavampia perusteita poikkeuslupa edellyttäisi.

Esitykseen lisättiin lausuntopalautteen johdosta uusi pykälä palvelujen tuottamisesta. Päätöksissä, jotka koskevat työvoimapalvelujen tuottamista kuntien yhteistoiminnassa, otettaisiin huomioon yhteistoiminnassa mukana olevien kuntien olemassa oleva toiminta, työllisyysalueen väestörakenne, asiakkaiden palvelun tarve ja muut palvelujen antamista koskevat olosuhteet. Yhteistoiminnassa olevat kunnat voisivat sopia viranomaiselle kuuluvan toimivallan käyttämisestä kuntalain säännöksistä poiketen.

Osa kunnista esitti järjestämisvastuun siirron ajankohdan myöhentämistä. Myös valtiovarainministeriö esitti uudistuksen voimaantuloajankohtaa harkittavaksi uudelleen. Valtiovarainministeriön mukaan järjestämisvastuun ja tehtävien siirtoa ei ole valtionosuusrahoituksen, kunnan hallinnon sekä taloussuunnittelun kannalta tarkoituksenmukaista toteuttaa kesken kunnan tilikautta, Lausuntopalautteen johdosta järjestämisvastuun siirron voimaantulon ajankohtaa esitetään siirrettäväksi vuoden 2025 alkuun.

6.2 Valtionosuusrahoitus ja työttömyysetuuksien rahoitusvastuu

Kuntaliitto ja kunnat kannattivat TE-palveluiden rahoitusmallin pääperiaatteita ja pitivät positiivisena, että valtio sitoutuu korvaamaan tehtävävastuiden siirrosta aiheutuvat kustannukset täysimääräisesti. Suuri osa lausunnon antaneista kunnista ei kannata sitä, ettei vastuu työttömyysetuuksien rahoituksesta katkea työnhakijan osallistuessa palveluun. Useat työ- ja elinkeinotoimistot sekä muun muassa VTV ja Labore pitivät puolestaan ehdotusta kannatettavana. Esimerkiksi Laboren mukaan kokonaisuutena kannusteet keskittyä kustannusten siirtämiseen keskushallinnolle alenevat, mikä kannustaisi kuntia keskittymään työttömien työllistämiseen siellä missä se on tehokkainta. Useat lausujat kiinnittivät huomiota siihen, että työttömyysturvan rahoitusvastuun laajentaminen lisää kuntatalouden suhdanneherkkyyttä. Lausunnoissa nousi esille myös kuntien selviytyminen heikon taloustilanteen aikana, jos tosiasiallisia mahdollisuuksia työllistämiseen ei ole. Lisäksi nostettiin esiin valtion rooli suhdanneriskin kantajana. Erityisesti suurten kaupunkien lausunnoissa ehdotettiin, että järjestämisvastuullisten alueiden työttömyysturvakustannusten kasvulle pitäisi asettaa katto, jonka ylittävistä kustannuksista valtio ottaisi vastuun. Katto voitaisiin määritellä kullekin järjestämisvastuulliselle erikseen siten, että määrätty suhteellinen työttömyysasteen nousu (esim. 40 prosenttia) järjestämisvastuualueella poikkileikkaushetkeen nähden laukaisisi mekanismin. Kuntaliitto ja useat kunnat nostivat esille, että TE-palveluiden valtionosuusrahoituksessa palvelutarve tulisi huomioida suuremmalla painolla ja nostaa laajan työttömyyden painoa 50 prosenttiin esityksen mukaisesta 30 prosentista. Lisäksi moni lausunnonantaja piti tärkeänä, että uudistuksen yhteydessä ja lähivuosina huolehditaan rahoitusperiaatteen toteutumisesta ja seurataan rahoitusjärjestelmän toimivuutta.

Osa kunnista piti rahoitusvastuun aikaistamista positiivisena. Nykyisin kunta saa tietoonsa kunnan työllisyyspalveluiden asiakkaiksi tulevat henkilöt vasta siinä vaiheessa, kun henkilön työttömyyttä on kestänyt jo reilusti yli vuoden. Kunnan mahdollisuus tukea työttömän henkilön tilannetta varhaisemmassa vaiheessa nähtiin myönteisenä.

Useat työ- ja elinkeinotoimistot ja työmarkkinajärjestöt katsoivat, että yleiskatteinen valtionosuus ei takaisi sitä, että kunta ohjaisi saamistaan varoista riittävästi TE-palveluiden järjestämiseen. Lausuntojen mukaan tämä vaarantaisi TE-palvelut kunnissa ja johtaisi palvelujen eriarvoistumiseen erilaisissa taloudellisissa tilanteissa olevissa kunnissa. Myös joissakin muissa lausunnoissa esitettiin, että työvoima- ja yrityspalvelujen valtionosuus korvamerkittäisiin kyseessä olevien tehtävien hoitamiseen. Lisäksi katsottiin, että rahoituksen tulisi kohdistua työvoimaviranomaiselle. Rahoitusmalli tulisi rakentaa siten, että se turvaisi TE-palvelujen rahoituksen nykytason. Kunnille siirtyvien rahoitusten määrittelyssä tulisi ottaa pelkän työnhakijamäärän sijaan huomioon myös alueiden erilaiset elinkeinorakenteet sekä toimialojen suhdanneherkkyys. Muutoin kunnille muodostuu kannustin panostaa pääosin vain työnhakijapalveluun yritys- ja työnantajapalveluiden kustannuksella.

Lausuntopalautteesta johtuen esitykseen tehtiin seuraavat muutokset koskien uudistuksen rahoitusta: palveluiden rahoituksessa laajan työttömyyden painoa nostettiin 30 prosentista 50 prosenttiin ja työikäisen väestön painoa alennettiin 70 prosentista 50 prosenttiin. Lisäksi perusteluita ja vaikutusarvioita täydennettiin suhdannevaikutusten osalta. Rahoitusjärjestelmän toimivuuden arviointi lisättiin työllisyyden edistämisen valtakunnallisen neuvottelukunnan tehtäviin.

Kuntien lausunnoissa kritisoitiin työttömyysturvan rahoitusvastuun kuntakompensaation niin sanottua jäädyttämistä poikkileikkausvuoden tasolle. Palautteessa esitettiin, että kompensaatiota tulisi tarkistaa esimerkiksi työikäisen väestön määrän muuttuessa tai että valtionrahoitusta olisi tarkistettava vuosittain toteutuneiden kustannusten perusteella. Lakiluonnoksen heikkoutena pidettiin palveluiden rahoituksen ja kustannusten jakautumista eri tahoille. Lisäksi osa lausujista katsoi, että rahoitus siirtyviin tehtäviin tulee olemaan riittämätön. Kunnat toteavat lausunnoissaan, että uudistuksesta johtuvat muutoskustannukset olisi korvattava täysimääräisesti. Useat lausujat toivat esiin myös näkemyksensä siitä, että hyvinvointialueiden tulisi olla osavastuussa pitkään työttöminä olleiden kustannuksista ja maksaa osa työttömyysturvan perusosasta pitkäaikaistyöttömien osalta.

Lausuntopalautteesta johtuen esitykseen tehtiin seuraavat muutokset: kuntakompensaatiossa säilytetään poikkileikkausvuoden tarkastelu, mutta kompensaatiota korotetaan vuosittain kansaneläkeindeksin mukaisesti, jolloin kompensaatio ei vuosien saatossa reaalisesti alene. Kompensaation määräytymiskriteeri poistetaan niin, että kompensaatio vastaa suoraan kunnalle aiheutuvaa kustannusten lisäystä poikkileikkaustilanteessa.

6.3 Kuntalaskutus

Kansaneläkelaitos lausui, että sillä on pitkä kokemus työmarkkinatuen rahoitusosuuden perinnästä ja jo olemassa oleva tekninen rajapinta kuntiin sekä kyky hoitaa tehtävä myös ansiopäivärahan osalta. Työttömyyskassat puolestaan lausuivat, että tarkoituksenmukaisin vaihtoehto olisi se, että työttömyyskassat hoitaisivat itse ansioturvan rahoittamiseen liittyvän laskutustehtävän ja että se olisi prosessiekonomisesti myös kaikista järkevin vaihtoehto. SAK kannatti perintätehtävän antamista työttömyyskassoille. Työllisyysrahasto totesi olevansa valmis toimimaan kuntalaskutuksen toimeenpanijana. Kunnista vain kaksi pienehköä kuntaa lausui laskutustehtävästä ja ne kannattivat laskutustehtävän keskittämistä yhdelle toimijalle.

Lausuntopalautteen johdosta ei katsottu tarpeelliseksi muuttaa kuntalaskutuksen toteuttajatahoa kuntalaskutuksen osalta. Työttömyyskassojen roolin vahvistamista osana työllisyyspalvelujen uudistamista selvitetään. Etenkin kassojen ja kuntien välisen tiedonkulun sujuvoittamista edistetään.

6.4 Ohjaus ja valvonta

Yleisesti ottaen lausuntopalautteissa kannatetaan ohjauksen, yhteistyön ja valvonnan menettelyjä. Kuntien näkemykset esityksestä kuitenkin jakautuvat. Monet kunnat ja Kuntaliitto katsoivat, että esitetty ohjauksen ja valvonnan kokonaisuus ei ole tarkoituksenmukainen kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta. Toisaalta monet kunnat kannattivat ohjauksen ja valvonnan menettelyjä ja pitivät sen eri osia tarpeellisina. Monet lausujat, myös kaupungit ja kunnat, pitivät perusteltuna, että työvoimaviranomaisten toimintaa ohjaavat työllisyyden edistämisen valtakunnalliset tavoitteet.

Lausuntopalautteen johdosta tarkennettiin perusteluissa valtakunnallisten työllisyyden hoidon tavoitteiden strategisuutta sekä niiden sisältöä ja vaikuttavuuden seurantaa.

Työllisyyden edistämisen neuvottelukunnan roolia pidettiin lausunnoissa yleisesti tärkeänä. Toisaalta osa kunnista jätti kriittisiä kommentteja sen tarpeellisuudesta, roolista ja vaikuttavuudesta. Erityisesti järjestöt toivat esiin halunsa olla mukana neuvottelukunnassa tai tulla vähintäänkin kuulluiksi.

Lausuntopalautteen johdosta neuvottelukunnan roolia vahvistettiin. Palvelujärjestelmän toimivuutta ja vaikuttavuutta tullaan arvioimaan ulkopuolisen arvioitsijan toimesta, minkä perusteella neuvottelukunta voi esittää kehittämisesityksiä esimerkiksi lainsäädäntöön.

Kuntien lausunnoissa on merkittävää hajontaa liittyen alueellisten yhteistyö- ja seurantakeskustelujen tarpeellisuudesta. Osan kuntien mielestä säännölliset alueelliset yhteistyö- ja seurantakeskustelut ovat tärkeitä asetettujen tavoitteiden seuraamiseksi ja asiakkaiden tasavertaisen kohtelun varmistamiseksi. Osan kuntien näkemyksen mukaan erillisille alueellisille yhteistyö- ja seurantakeskusteluille ei ole tarvetta.

ELY-keskukset toivat lausunnoissaan esiin, että alueellisten työllisyyden edistämisen yhteistyö- ja seurantakeskusteluiden tavoitetta ja ELY-keskuksen roolia ja toimivaltaa sekä tarvittavia resursseja on syytä tarkentaa ja selkiyttää. OKM ja STM painottivat eri keskustelu- ja neuvottelumenettelyjen valmistelun ja toteuttamisen koordinointia yhteistyössä. Suuret kaupungit esittivät, että kuuden suurimman kaupungin osalta säädettäisiin poikkeus ohjausjärjestelmään ja kuusi suurinta kaupunkia katsottaisiin erityistehtäväalueiksi, joilla on kansallinen elinvoimatehtävä.

Lausuntopalautteen johdosta huomioitiin perusteluissa ja VN-asetuksessa yhteistyö- ja seurantakeskustelujen osallistuvien tahojen määrittely ja valmistelun sekä toteuttamisen koordinointi. Lisäksi keskustelujen käytännön toteuttamisessa on mahdollisuus huomioida erilaisten alueiden tarpeet ja toteuttaa keskusteluja mm. suurten työllisyysalueiden/järjestäjien kanssa tarkoituksenmukaisilla tavoilla.

Oikeuskanslerinvirasto, kunnat ja työ- ja elinkeinotoimistot totesivat lausunnoissaan laajalti, että laillisuusvalvonnan yhteydessä on arvioitava, kuuluuko vastuu havaitusta puutteesta järjestäjälle vai tuottajalle vai kummallekin ja jos näin, miten vastuu määritellään eri toimijoiden välille (järjestämis- ja rahoitusvastuun eriytyminen). Osa kunnista piti lausunnoissaan valvonnan keinoja ylimitoitettuina. Muun muassa Oikeuskanslerinvirasto, VTV ja aluehallintovirastot lausuivat, että laillisuusvalvonnan resurssien tulee olla riittävät. Oikeuskanslerinvirasto totesi, että laillisuusvalvonnan resurssien riittävyyttä on huolellisesti seurattava ja arvioitava heti uudistuksen alusta alkaen. Myös laillisuusvalvonnan suunnitelmallisuuteen ja tehokkuuteen sekä oma-aloitteiseen valvontaan tulisi kiinnittää erityistä huomiota.

6.5 Palvelut

Valtaosa palveluja koskevasta palautteesta keskittyi palveluprosessiin, työnvälitykseen sekä palkkatukeen. Myös yksittäisistä palveluista annettiin joitakin lausuntoja.

Palveluprosessia ja työnvälitystä koskeva palaute oli saman suuntaista kuin HE 167/2021 koskeva palaute: lausunnonantajat pitivät palveluprosessia liian mekaanisena ja työnhakijaa ja TE-viranomaista kuormittavana. Lausunnoissa korostui myös huoli resurssien riittävyydestä ja niiden tarkoituksenmukaisesta kohdentamisesta. Työnvälitystä ja työnhakuvelvoitetta koskeva lausuntopalaute keskittyi erityisesti siihen, että työnhakuvelvoite on säädelty liian tarkasti eikä siinä ole huomioitu eri asiakasryhmien tilannetta. Vaikka valtaosassa lausunnoissa työnhakuvelvoitetta pidettiin hyvänä keinona aktivoida työnhakijaa, toivottiin TE-viranomaiselle annettavan enemmän harkintavaltaa siinä, milloin työnhakuvelvoite tosiasiallisesti tukee työnhakijan työllistymistä ja milloin se voidaan katsoa tarpeettomaksi. Koska palveluprosessia ja työnhakuvelvoitteen asettamista koskeva lainsäädäntö on ollut lausuntojen antohetkellä voimassa alle kaksi kuukautta, ei sitä koskeviin pykäliin katsota tarkoituksenmukaiseksi tehdä muutoksia.

Palkkatukea koskeva lausuntopalaute koski kuntien itselleen myöntämää palkkatukea. Lähes kaikki lausuneet kunnat nostivat lausunnoissaan esille palkkatuen myöntämisen kunnille ja ilmoittivat kantanaan, että kunnille tulisi maksaa joko palkkatukea tai palkkatuen korvaavaa tukea. Osassa lausunnoista nostettiin esille, että ainakin kunnasta erillisten työnantajien (kuntayhtymät tai kuntien määräysvallassa olevat yhteisöt) tulisi saada palkkatukea samoilla ehdoilla kuin muiden työnantajien. Kunnat, työ- ja elinkeinotoimistot, Oikeuskanslerinvirasto ja oikeusministeriö lausuivat, että mikäli kunnilla ei olisi jatkossa mahdollista käyttää palkkatukea kunnan omiin työpaikkoihin, heikentäisi se erityisesti vaikeasti työllistettävien asemaa.

Lausuntopalautteesta johtuen hallituksen esitykseen tehtiin muutos, joka mahdollistaa palkkatuen myöntämisen kunnissa samoilla ehdoilla kuin muillakin työnantajilla ja kunnat toimivat myöntäjinä. Palkkatuen myöntämisen kehitystä tullaan erityisesti seuraamaan alueellisissa yhteistyö- ja arviointikeskusteluissa.

Työ- ja elinkeinotoimistojen ja ELY-keskusten lausunnoissa nostettiin esiin huoli työvoimakoulutuksen riittävästä määrästä alueilla osaavan työvoiman saatavuuden turvaamiseksi. Lausunnoissa korostettiin, että lain tulisi turvata riittävällä tasolla opiskelijoiden syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu hakeutuessaan koulutuksiin ja että tulisi voida esimerkiksi varmistaa, että työvoimaviranomaiset eivät suuntaa työvoimakoulutuksiaan vain oman alueensa työnhakijoille.

Esityksen ei nähty ottavan riittävällä tavalla kantaa siihen, miten koulutuspalvelujen resursoinnissa voidaan huomioida tilanteet, joissa toiselta työvoimaviranomaisen alueelta tulee hakijoita toisen alueen työvoimakoulutukseen. Esityksessä tuodaan esille, että henkilöasiakas voisi hakeutua minkä tahansa työvoimaviranomaisen järjestämään työvoimakoulutukseen tai ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa tarkoitettuun työvoimakoulutukseen siitä riippumatta, mikä työvoimaviranomainen on sopinut koulutuksen järjestämisestä. Kotikunta olisi velvollinen korvaamaan myös koulutuksesta aiheutuvat kustannukset. Tämän menettelytavan katsotaan lisäävän byrokratiaa ja vaikeuttavan työnhakijoiden mahdollisuuksia hakeutua vapaasti tarvitsemaansa koulutukseen, mikä voi vähentää ammatillista liikkuvuutta.

Yhdenvertaisuuden toteutuminen nähtiin uudessa toteuttamismallissa haastavana. Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimisto lausui näkevänsä ongelmallisena, miten taattaisiin palveluiden tasavertainen tarjoaminen ja asiakkaiden yhdenvertainen mahdollisuus päästä työvoimakoulutukseen, kun järjestäminen ja tarjonta on keskittynyt usealle eri työvoimaviranomaiselle. Riskinä olisi, että työvoimakoulutusten hankinta- ja järjestämisvastuun siirtymisen myötä uusien työvoimaviranomaisten palvelutarjonta pirstaloituu ja hajautuu, ja yksittäisten pienten koulutustoteutusten määrä kasvaa. Toisaalta työvoimakoulutustarjonta voi kokonaismäärältään supistua, jos työvoimakoulutuspalveluiden osuus työvoimapalveluihin käytettävästä määrärahasta pienentyy, kun yksittäisillä työvoimaviranomaisilla on painetta muiden palveluiden rahoittamiseen. Riskinä on myös palvelutarjonnan osaoptimointi eli koulutusta tarjottaisiin vain yksittäisen kunnan tai palveluntuottajan tarpeisiin. Sekä henkilö- että työnantaja-asiakkaan koulutuspalvelutarpeet ovat ylialueellisia.

ELY-keskukset lausuivat pitävänsä tärkeänä, että kunnissa tai työllisyysalueilla varaudutaan työvoimakoulutuksen ennakointiin, hankintaan, opiskelijavalintaan, koulutusten laadunseurantaan sekä koulutusten sujuvaan maksatukseen siten, että riittävät resurssit, osaaminen ja prosessit ovat valmiina heti uudistuksen voimaan tullessa. Siirtymävaiheessa on oletettavasti merkittävä määrä työvoimakoulutukseen hakeutuneita, palveluissa siirtyviä asiakkaita ja palveluntuottajia, joiden asioinnin tulee hoitua keskeytyksettä.

Lausunnot, jotka koskivat TE-palvelujen hankintaa, käsittelivät hankintojen läpinäkyvyyttä ja sitä, että työvoimaviranomaisten tulee noudattaa julkisista hankinnoista annettua lakia. Lisäksi lausunnoissa korostettiin, että hankinnat tulee tehdä kilpailuneutraliteettia noudattaen siten, etteivät työvoimaviranomaiset suosi omia palveluntuottajia.

Pohjanmaan ELY-keskus huomautti lausunnossaan, että nykyisessä 15 ELY-aluetta sisältävässä toimintamallissa hankintoja on ollut mahdollista toteuttaa useampaa seutukuntaa ja maakuntaa palvellen, mikä puolestaan on mahdollistanut koulutusryhmien muodostamisen joustavalla aikataulutuksella. Eri ammattialojen työvoimakoulutukset ovat työllisyysmäärärahoilla tehdyillä hankinnoilla kattavasti mahdollistettuja. Uudistuksen uhkakuvana on, että pienillä työllisyysalueilla koulutusryhmien muodostaminen kestäisi pidempään ja koulutusten aloitusajat tulevat pitenemään tai kaikkiin alueen kannalta hyödyllisiin ja elinkeinoelämän näkökulmasta tarvittaviin eri ammattialojen työvoimakoulutuksiin ei välttämättä olisi osallistujajoukkoa. Isommalta alueelta tällaisen koulutusryhmän muodostaminen onnistuisi.

Muihin palveluihin liittyvät lausunnot liittyivät yleisesti muun muassa siihen, että jatkossa palveluita tulisi uudistaa joustavampaan, mahdollistavampaan ja asiakaskohtaista räätälöintiä paremmin tukevaan suuntaan. Lausunnon antajat toivat esille, että kunnan monitoimijuus tulisi huomioida paremmin ja myös siten, että TE-palvelut voitaisiin yhteen sovittaa kunnan muiden palvelujen kanssa (mm. tieto- ja neuvontapalvelut). Näiden osalta katsottiin, ettei hallituksen esitystä muuteta. Palveluita on tarkoitus varsinaisesti kehittää TE-palvelut 2024 -uudistuksen voimaantulon jälkeen.

6.6 Asiakastietojen käsittely ja tietojärjestelmäpalvelut

Kuntaliiton ja kuntien lausunnoissa korostettiin asiakastietojen käyttötarkoituksia koskeviin säännösehdotuksiin liittyen tarvetta selkiyttää ehdotetun sääntelyn suhdetta yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklassa tarkoitettuihin käsittelyperusteisiin. Lisäksi Kuntaliiton ja kuntien lausunnoissa katsottiin, että asiakastietojen käyttötarkoituksia on varauduttava tarkistamaan, jos ja kun ne osoittautuisivat rajoittaviksi tekijöiksi asiakastilanteessa tarkoittavalle tiedonsaannille. Kuntaliiton ja kuntien lausunnoissa katsottiin lisäksi, että käsiteltäviä tietoja ja rekisterinpitäjyyttä koskeva sääntely on epäselvää erityisesti suhteessa yleisen tietosuoja-asetuksen sääntelyn kanssa.

Oikeusministeriön lausunnossa todettiin, että tietosuoja-asetuksen salliman sääntelyliikkumavaran käyttöä on kuvattu pääosin selkeästi, joskaan kaikilta osin kansallista liikkumavaran käyttöä ei ole kuvattu ja perusteltu säännöskohtaisesti uusien ehdotusten osalta. Oikeusministeriö piti tärkeänä, että jatkovalmistelussa varmistetaan, että uuden ehdotettavan henkilötietojen käsittelyä koskevan erityissääntelyn osalta sääntelyliikkumavaran käyttö sekä ehdotettavan sääntelyn yleisen edun mukaisuus ja oikeasuhteisuus kuvattaisiin säännöskohtaisesti esitysluonnoksessa erityisesti lukuihin 13 ja 14 ehdotettujen uusien säännösehdotusten osalta.

Sosiaali- ja terveysministeriö totesi lausunnossaan, että esityksestä vaikuttaisi puuttuvan kokonaan arvio erityisten henkilötietoryhmien osalta siitä, mikä tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 2 kohdan mukainen käsittelyperuste on kyseessä.

Tiedonsaantioikeuden ja tiedon luovutusten osalta palautteissa korostettiin laajasti sujuvan tiedonvaihdon tärkeyttä.

Oikeusministeriön lausunnossa todettiin, että työvoimaviranomaisen tiedonsaantioikeus on sinänsä perustuslakivaliokunnan käytännön mukaisesti sidottu asianmukaisesti jonkin tarkoituksen kannalta välttämättömiin tietoihin. Säännös on kuitenkin muotoiltu tiedonsaantioikeutena hyvin väljästi niin sen kattamien tietojen kuin tiedonsaantioikeuden kohteena olevien tahojen määrittelyn osalta. Oikeusministeriön lausunnossa kiinnitettiinkin huomiota siihen, että tiedonsaantioikeutta koskevaa säännöstä pitää tarkentaa, jos tiedonsaanti koskee myös arkaluontoisia henkilötietoja.

Lausuntopalautteessa pidettiin epäselvänä säännösehdotusta, jonka mukaan tietojen luovuttaminen työvoimapalvelujen ulkopuolisille tahoille keskitettäisiin KEHA-keskukseen. KEHA-keskus katsoi lausunnossaan, että jokaisella työvoimaviranomaisella tulee olla mahdollisuus luovuttaa kyseisen työvoimaviranomaisen asiakkaan tietoja kolmansille tahoille, joilla on oikeus tietojen saantiin. Lausunnossa todettiin, että tietojen luovuttamistehtävän keskittäminen ainoastaan KEHA-keskukselle edellyttää tehtävään erikseen nimettyjä henkilöitä ja KEHA-keskuksen resurssien lisäämistä. Lausuntopalautteen perusteella jatkovalmistelussa on arvioitu uudelleen tietojen luovuttamista koskevaa menettelyä ja tietojen luovuttamista koskevaa säännöstä on muutettu siten, että tiedonsaantiin oikeutetuille tietoja voivat luovuttaa KEHA-keskus ja työvoimaviranomaiset.

Lausuntopalautteen perusteella ei ole aihetta merkittäville sisällöllisille muutoksille asiakastietojen käsittelyä ja tiedonsaantioikeuksia koskevien säännösten osalta. Jatkovalmistelussa on erityisesti oikeusministeriön antaman lausuntopalautteen perusteella täsmennetty tiedonsaantioikeutta koskevia säännöksiä sekä täsmennetty ja tarkennettu sekä säännöskohtaisia että säätämisjärjestysperusteluja saatu palaute huomioon ottaen.

Yhtenäistä valtakunnallista valtion ylläpitämää asiakastietojärjestelmää ja tietovarantoa pidettiin lausuntopalautteessa pääosin kannatettavana samoin kuin sitä, että valtio vastaisi valtakunnallisten tietojärjestelmien ylläpito- ja kehittämistehtävistä. Palautteessa pidettiin tärkeänä, että työvoimaviranomaisilla olisi velvollisuus käyttää valtakunnallista tietovarantoa ja palvelualustaa. Valtakunnallisiin tietojärjestelmäpalveluihin tukeutumista pidettiin kannatettavana myös sujuvan tiedonkulun ja eri kuntien välisen yhdenmukaisuuden ja vertailtavuuden varmistamiseksi sekä järjestelmiin liittyvän kustannustehokkuuden kannalta. Lausuntopalautteessa korostettiin lisäksi sitä, että valtakunnallinen ohjaus edellyttää yhtenäistä tietotuotantoa ja tietovarantoa päätöksenteon pohjaksi.

Palautteissa toisaalta kannatettiin yhteistä valtakunnallista tietojärjestelmää, mutta erityisesti osassa kuntien lausuntoja (mukaan lukien Helsingin ja Tampereen kaupunkien lausunnot) pidettiin tärkeänä, että kunnilla on mahdollisuus käyttää omia asiakastietojärjestelmiä. Kuntien lausunnoissa todettiin myös, että kunnille tulee antaa kaikki mahdolliset edellytykset rakentaa omia ratkaisuja paremman asiakaspalvelun, palvelukohtaannon ja vaikuttavuuden osoittamisen toteuttamiseksi. Toisaalta muun muassa Espoon kaupunki katsoi lausunnossaan, että käytännössä harvalla tulevalla työvoimaviranomaisella on resursseja toteuttaa omaa tietojärjestelmää, ja suurin osa tulee jatkossakin tukeutumaan valtion tarjoamiin ratkaisuihin.

Muun muassa työ- ja elinkeinotoimistojen, ELY-keskusten ja joidenkin maakuntien liittojen lausunnoissa esitettiin toisaalta huolta kuntien mahdollisuudesta käyttää muuta kuin valtion tarjoamaa asiakastietojärjestelmää. Huoli koski erityisesti sitä, että asiakastietojen kirjauskäytännöt eriytyvät ja moninaistuvat, jolloin työvoimapalveluja koskevien tietojen luotettavuus voi heikentyä. Useiden päällekkäisten järjestelmien käytön katsottiin voivan kangistaa palveluprosessia erityisesti, jos järjestelmät eivät kommunikoi keskenään ja tietoa pitää toista eri järjestelmiin. Lisäksi oikeusministeriön lausunnossa tuotiin esiin, että asiakastietojen käsittely useassa tietojärjestelmässä voi aiheuttaa rekisteröidylle suuremmat riskit ja uhat ja esitettiin kysymys siitä, onko valmistelun aikana pohdittu sitä, olisiko rekisteröidylle aiheutuvien todennäköisten korkeiden riskien hallitsemiseksi syytä sitoa työvoimapalveluiden asiakastietojen käsittely vain yhteen tietojärjestelmään. Myös sosiaali- ja terveysministeriön lausunnossa kiinnitettiin huomiota siihen, miten varmistetaan ehdotetun arkkitehtuurin tietoturvallisuus.

Myös Yhteiskunta-alan korkeakoulutetut ry:n lausunnossa pidettiin tehokkuuden, tuottavuuden ja asiakaslähtöisyyden näkökulmasta hyvänä, että suunnitteilla on valtakunnallinen asiakastietojärjestelmä, tietovaranto ja palvelualusta. Lausunnossa katsottiin, että kuntien mahdollisuus hankkia itse asiakastietojärjestelmänsä voi johtaa alueellisesti hyvin erilaisiin ratkaisuihin ja pitkällä tähtäimellä yhteistyön vaikeutumiseen tietojärjestelmien osalta. Järjestöistä Ammattiliitto Pro ja STTK ry esittivät lausunnoissaan, että esitykseen tulisi lisätä työvoimaviranomaista velvoittava säännös käyttää valtion tarjoamaa asiakastietojärjestelmäkokonaisuutta.

Kuntaliiton ja kuntien lausunnoissa todettiin, että kuntien kehittämistarpeet tulee huomioida tietojärjestelmäkehityksessä ja kuntien tulee voida olla vahvasti mukana kehittämässä asiakastietojärjestelmää ja sen yhdyspintoja. Lisäksi lausuntopalautteessa kiinnitettiin huomiota siihen, että tietojärjestelmien ylläpitoon ja kehittämiseen varataan riittävät resurssit.

Lisäksi kuntien lausunnoissa todettiin, että kunnat tarvitsevat järjestämisvastuutehtävän hoitamiseen ajantasaista tietoa ja raportointia, mikä edellyttää, että järjestelmiä kehitetään tiedolla johtamisen tarpeet huomioivaksi ja ottaen huomioon alueiden erilaiset raportointitarpeet ja painotukset.

Useassa lausunnossa katsottiin, että tietovarantoon tallennettavia tietoja koskevaa sääntelyä tulisi tarkentaa. KEHA-keskus kiinnitti lausunnossaan huomiota siihen, että tietovarantoon tallennettavien tietojen tulisi olla sellaisia, että ne mahdollistaisivat lakiluonnoksen 3 luvun 2 §:ssä tarkoitettujen työllisyyden edistämisen valtakunnallisten tavoitteiden toteutumisen seurannan sekä muun lakiluonnoksen 3 luvun mukaisen ohjauksen ja valvonnan. KEHA-keskus kiinnitti huomiota myös siihen, että tiedot, joiden pohjalta työvoimapalvelujen ja työllisyyden edistämisen tuloksellisuutta arvioidaan, tulisi määritellä mahdollisimman selkeästi. Myös Uudenmaan ELY-keskuksen oikeudelliset palvelut -yksikkö katsoi lausunnossaan, että valtakunnalliseen tietotovarantoon tallennettavia tietoja koskeva säännös on tulkinnanvarainen tallentamisvelvollisuuden piiriin kuuluvien tietojen osalta ja tallennettavista tiedoista on syytä säätää tarkemmin vähintäänkin valtioneuvoston asetuksella. Lisäksi lausunnossa todettiin, että mainittua säännöstä olisi suositeltua tarkentaa myös henkilötietojen tallentamisen osalta.

Saadun lausuntopalautteen perusteella jatkovalmistelussa on arvioitu uudelleen valtakunnallisten tietojärjestelmäpalvelujen käyttövelvoitteen laajuutta sekä työvoimaviranomaisten mahdollisuutta käyttää valtakunnallisen asiakastietojärjestelmän sijaan omaa asiakastietojärjestelmää. Esitystä on lausuntokierroksen jälkeen muutettu siten, että työvoimaviranomaisilla olisi valtakunnallisen tietovarannon ja palvelualustan lisäksi velvollisuus käyttää myös valtakunnallista asiakastietojärjestelmäkokonaisuutta. Työvoimaviranomaisilla olisi mahdollisuus hankkia valtakunnallista asiakastietojärjestelmäkokonaisuutta täydentäviä lisäosia (moduuleja). Käyttövelvoite koskisi myös valtakunnallista asiakastietojärjestelmäkokonaisuutta, jotta asiakastietojen kirjauskäytäntöjen yhtenäisyys sekä tietojen luotettavuutta ja vertailukelpoisuutta voidaan erityisesti uudistuksen toimeenpanon alkuvaiheessa turvata. Lisäksi jatkovalmistelussa on arvioitu, että yhteisen valtakunnallisen asiakastietojärjestelmän avulla voidaan hillitä asiakastietojen käsittelyyn liittyviä tietoturva- ja tietosuojariskejä.

Lausunnon antajat pitivät pääosin yhteistä palvelualustaa (Työmarkkinatori) tärkeänä ja kannatettavana. Lausuntokierroksen aikana selvitettiin mahdollisuutta muuttaa työnhakuprofiilin laatimista koskevaa säännöstä käyttäjän tunnistamisen osalta siten, että profiilin laatiminen on mahdollista myös ulkomaisille osaajille. Lausuntokierroksen aikana todettiin, että työnhakuprofiilin laatijan tunnistamiseen voitaisiin soveltaa digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annetussa laissa säädettyä, eikä tunnistamista koskevalle erityislainsäädännölle ole tarvetta. Palvelualustaa koskevaan sääntelyyn ei lausuntopalautteen perusteella tässä vaiheessa esitetä laajempia muutoksia, koska palvelualustaa koskeva lainsäädäntö on tullut voimaan keväällä 2022, jolloin palvelualusta on otettu tuotantokäyttöön. Palvelualustan jatkokehitystä suunnitellaan ja säädösmuutostarpeita voidaan arvioida tarkemmin, kun kehitystyö etenee.

6.7 ELY-keskusten ja KEHA-keskuksen tehtävät

KEHA-keskuksen laajenevaa roolia kohtaan esitettiin kritiikkiä kuntien lausunnoissa. Osa kunnista kritisoi erityisesti KEHA-keskuksen laajenevaa roolia henkilöasiakaspalveluihin, joista KEHA-keskuksella ei ole aiempaa kokemusta. Kunnat lausuivat, että KEHA-keskukselle esitetty tehtävä hoitaa nuorten hyvinvoinnin ja pärjäävyyden tuen valmennuksen toteuttamista pitäisi siirtää kuntien järjestämisvastuulle. Osa kunnista lausui myös, että esityksessä mainitut työttömyysturvaan liittyvät tehtävät voitaisiin kokonaisuudessaan siirtää kunnille, jotka toteuttavat työvoimaviranomaisen tehtäviä. Osa kunnista esitti, että alueellisesti voitaisiin sopimuksella sopia työttömyysturvan keskittämisestä harkintaa vaativien työvoimapoliittisten lausuntojen osalta.

Osa kunnista lausui myös, että työ- ja elinkeinotoimistoja, ELY-keskuksia ja KEHA-keskusta tulee ohjata ja velvoittaa voimaanpanolaissa tekemään tiiviimpää yhteistyötä kuntien kanssa järjestämisvastuun siirron onnistumiseksi.

ELY-keskuksiin jäävien tehtävien osalta osa kunnista ei nähnyt perusteltuna, että kuntiin siirtyvästä julkisena työvoimapalveluna järjestettävien palveluiden palveluvalikoimasta jäisi pois yritysten kehittämispalvelut, jotka olisivat jatkossakin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten järjestämisvastuulle kuuluvia palveluja.

ELY-keskusten yhteisen lausunnon mukaan 3 §:n 1 momentin 3 kohtaa ei tulisi kumota, vaan 3 kohdassa olisi säädettävä ELY-keskukselle jäävistä tehtävistä sisältäen työelämän kehittämisen, työmarkkinoiden toimivuuden, työvoiman saatavuuden ja kohtaannon sekä työllisyyden seurannan. Ehdotettu 1 momentin 1 kohdan sääntely ja 2 momentin ehdotettu tehtävä seurata ja ennakoida työelämän koulutus- ja osaamistarpeita työllisyyden edistämiseksi ei kata edellä todettuja ELY-keskukselle jääviä muita tehtäviä työllisyyden ja työelämän kehittämisen alueella. ELY-keskukset esittävät, että niiden lakisääteisiin tehtäviin tulisi jatkossakin sisällyttää alueellinen työllisyystehtävä.

Lausuntopalautteen johdosta ELY-lakia täsmennettiin muotoilemalla siihen rajattuna ELY-keskusten alueellinen työllisyystehtävä kytkettynä niiden laajempaan elinvoiman edistämistehtävään. Muilta osin lausunto-palautteen ei katsottu antavan aihetta muuttaa esitystä.

6.8 Työttömyysturvatehtävät

Lausuntokierroksella olleessa esityksessä harkintaa vaativien työvoimapoliittisten lausuntojen antaminen esitettiin keskitettäväksi KEHA-keskukseen. Työvoimapoliittiset lausunnot, joihin ei liity harkintaa tai joihin liittyy vain vähäistä harkintaa, annettaisiin työvoimaviranomaisen toimesta. Annetut lausunnot olivat tältä osin ristiriitaisia; osa lausunnon antaneista tahoista piti esitettyä kannatettavana. Harkintaa vaativien työttömyysturvatehtävien säilymisen nykyistä vastaavasti valtakunnallisesti keskitettynä toimintona nähtiin mahdollistavan soveltamis- ja ratkaisukäytännön sekä käsittelyaikojen yhdenmukaisuuden turvaamisen. Yksittäisenä seikkana tehtävien keskittämisessä KEHA-keskukseen nähtiin mahdollisuudet edistää digitalisaatiota ja automatisaation hyödyntämistä työttömyysturvaprosessissa.

Oikeuskanslerinvirasto kiinnitti lausunnossaan huomiota asiakkaiden neuvontaan ja työvoimapoliittisten lausuntojen antajatahoista tiedottamiseen, koska asiakkaissa voi aiheuttaa epätietoisuutta asioiminen ja heidän asiansa hoitaminen sekä kunnallisessa työvoimaviranomaisessa että valtion viranomaisessa. Työttömyysturvalain säännöskohtaisia perusteluja on tämän osalta täsmennetty. Työnhakijan asiointi olisi työvoimaviranomaisessa, josta lausunnon antaminen siirrettäisiin harkintaa vaativien asioiden osalta KEHA-keskukselle. Työnhakijan ei itse tarvitsisi oma-aloitteisesti olla yhteydessä useaan viranomaiseen, vaan asiointi hoituisi työvoimaviranomaisen kautta. Tietyissä tilanteissa KEHA-keskukselta voisi kuitenkin tulla työnhakijalle pyyntö selvityksen antamiseen, mutta tällöinkin kyseessä olisi KEHA-keskukselta tulevasta pyynnöstä. Oikeusministeriö kiinnitti lausunnossaan huomiota siihen, että kuntien ja valtion viranomaisten välisen toimivallanjaon on oltava yksiselitteinen.

Muun muassa Suomen Kuntaliiton sekä osan lausunnon antaneiden kuntatahojen näkemysten mukaan asiakkaiden palveluun liittyvien tehtävien tulisi siirtyä työvoimaviranomaiselle kokonaisuutena, myös harkintaa vaativien työttömyysturvatehtävien osalta. Jakautuminen valtion ja kuntien toimivaltaan kuuluviin asioihin nähtiin epätarkoituksenmukaiseksi. Tässä yhteydessä yhtenä seikkana nostettiin esiin kuntien osaaminen ja kyky oppia työttömyysturvaan liittyvä vaativa harkinta.

Lausuntopalaute ei anna aihetta esityksessä ehdotetun muuttamiseen tältä osin. Harkintaa vaativien työvoimapoliittisten lausuntojen antamisen valtakunnallisen keskittämisen tavoitteena on soveltamis- ja ratkaisukäytännön sekä käsittelyaikojen yhdenmukaisuuden turvaaminen, minkä arvioidaan toteutuvan paremmin keskitetyssä kuin hajautetussa ratkaisussa. Harkintaa vaativien työttömyysturvatehtävien jakautuminen useammalle taholle voisi johtaa erilaisiin tulkintoihin ja ratkaisuihin sekä eroihin käsittelyajoissa. Työnhakijoiden näkökulmasta on tärkeää, että ratkaisu- ja soveltamiskäytäntö työttömyysetuuden saamisen työvoimapoliittisen arvioinnin osalta on valtakunnallisesti yhdenmukaista.

Muut työttömyysturvatehtäviä koskevat lausuntopalautteet koskivat muun muassa sääntelyn yksityiskohtaisuutta, työttömyysturvaprosessin siirtämistä maksajille, tietojen ilmoittamista maksajalta työvoimaviranomaiselle, automaattista päätöksentekoa ja neuvonnan yhteydessä annettavia työvoimapoliittisista lausuntoja.

Lausuntopalautteen johdosta esitykseen tehtiin seuraavat muutokset: säännöskohtaisia perusteluja täsmennetään työnhakijan asioinnin ja oikeudenkäyntikulujen osalta, täydennetään työttömyysturvalain valvontaa sekä tietojen ilmoittamista rahoituslaskurin jäädytyksen osalta. Lisäksi täydennetään EESSI-lain säädöskohtaisia perusteluja tiedonvaihdon osapuolten ja kustannusvastuun järjestämisen osalta sekä suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys -lukua työvoimapalvelujen prosessin viivytyksettömän käsittelyn ja hyvän hallinnon toteuttamisen kannalta.

6.9 Työllistymistä edistävä monialaisen tuen yhteistoimintamalli ja nuorten työllistymistä edistävä monialainen yhteispalvelu

Lausuntojen perusteella ei noussut esiin merkittäviä sisällöllisiä muutostarpeita. Jatkovalmistelussa pykäliä on selkeytetty sisällöllisesti ja pykälien perusteluja on täydennetty. Keskeisimmät muutokset koskivat mm. lain nimeä, asiakaskriteereitä, yhteistoimintamallin toimijoita ja kuntien palveluja, yhteistyömallin organisointia, yhteistyösopimusta, kustannuksia ja resursointia sekä asiakastietojärjestelmää.

Useat lausujat pitivät laille ehdotettua nimeä jäykkänä ja tarpeettoman monimerkityksellisenä. Lausunnoissa ehdotettiin lain nimeksi ”Laki työllistymisen monialaisesta edistämisestä”. Lain nimeä muutettiin lausuntojen perusteella.

Kaikki asiakaskriteereistä lausuneet tahot pitivät hyvänä ja kannatettavana sitä, että asiakkaalla ei enää olisi työttömyyden kestoon perustuvaa aikarajaa palveluun pääsyssä, vaan pääsy perustuisi asiakkaan palvelutarpeeseen. Osa lausujista piti kuitenkin tärkeänä määritellä monialaisen palvelun tarve tarkemmin ja osa lausujista esitti, että yhteistoimintamalliin ohjaamisen perusteena tulisi palvelujen yhteensovittamisen tarpeen lisäksi voida olla monialaisen tuen tarve. Yhteistoimintamalliin ohjaamista on selkeytetty täydentämällä 3 §:n säännöskohtaisia perusteluja.

Kuntaliitto, useimmat ehdotuksesta lausuneista kunnista sekä osa maakuntien liitoista ja järjestöistä huomauttivat lausunnoissaan, että yhteistoimintamallin toimijoissa ei ole mainittu kuntaa. Oikeuskanslerinvirasto kiinnitti lausunnossaan huomiota siihen, että vain pieni osa kunnista järjestäisi työvoimapalvelut itse. Ehdotusta ei monialaiseen työllistymissuunnitelmaan liittyvissä tehtävissä muutettu. Kuntien roolia työvoimapalvelujen järjestäjänä ja tuottajana on selkeytetty 1. lakiehdotuksen 13 §:ssä, mikä mahdollistaa kunnan toimimisen työvoimaviranomaisen tehtävissä myös useampikuntaisen työvoimaviranomaisen alueella.

Kansaneläkelaitos toi esille, että pykälästä ei käy selkeästi ilmi, että yhteistoimintamallin mukaista verkostomaista toimintaa tulee olla jokaisen hyvinvointialueen toimialueella. Muutama kunta toi myös esille, että esityksessä puhutaan ristiriitaisesti sekä hyvinvointialueesta että työvoimapalveluista vastaavan kunnan tai kuntayhtymän alueesta tarkasteltaessa yhteistoimintamallin organisoitumista. Keskeisiin ehdotuksiin korjattiin kirjoitusvirhe eli yhteistoimintamallin organisoitumista tarkastellaan ehdotuksessa lähtökohtana hyvinvointialueen toiminta-alue. Pykälää ja sen perusteluja on myös tarkennettu.

Osa järjestöistä toi esille, että yhteistoimintamallin organisoinnissa tulisi huomioida laajemmin muut yhteistyökumppanit. Sääntelyä on täsmennetty siten, että johtoryhmän kokoonpanosta säädettäisiin tarkemmin valtioneuvoston asetuksella niin, että johtoryhmään voitaisiin työvoimaviranomaisen, hyvinvointialueen ja Kansaneläkelaitoksen lisäksi nimetä myös muut tarpeelliset tahot. Tämä selkeyttäisi muun muassa järjestöjen ja palveluntuottajien roolia yhteistoimintamallin paikallisessa toimeenpanossa.

Usea lausuneista kunnista, TYP-johtajat, Etelä-Karjalan hyvinvointialue ja Etelä-Karjalan liitto huomauttivat, että ehdotetussa laissa ei säädetä yhteistyösopimuksen tekemisestä. Lausujien mukaan muun muassa yhteistoiminnan resursoinnista ja kustannusten jaosta tarvitaan sopimus. Ehdotusta on täydennetty siten, että 9 §:n 2 momentissa säädettäisiin johtoryhmän velvollisuudeksi yhteistyösopimuksen laatiminen.

Osa lausujista toi esille, että asiakaskriteerien muutos voi kasvattaa yhteistoimintamallin asiakasmääriä ja myös palvelujen käyttöä. Usean kunnan lausunnossa tuotiin myös esille huoli hyvinvointialueen resurssien riittävyydestä. Sosiaali- ja terveysministeriö toi esille, että yhteistoimintamallin asiakkaat sisältyvät hyvinvointialueiden asiakasarvioihin eikä kyse siten olisi uusista asiakkaista. Ehdotukseen ei tehty muutoksia asiakasmääräarvioiden johdosta.

Osa kunnista toi myös esiin kuntien tarpeen käyttää yhteistoimintamallin asiakastietojärjestelmää. Lausujien mukaan kunnalle tulisi säätää oikeus monialaisen tuen yhteistoimintamallin asiakastietovarannon ja asiakastietojärjestelmän käyttöön. Asiasta lausuneiden kuntien näkemyksen mukaan kuntaekosysteemin palveluja ei muuten voida sovittaa yhteen asiakkaalle tarjottavien palvelujen kanssa. Ehdotusta ei muutettu eli kuntaa ei lisätä säännöksiin toimijaksi monialaiseen työllistymissuunnitelmaan liittyvissä tehtävissä. Ehdotettavassa laissa säädetään kunnalle työvoimaviranomaisena kuuluvista työvoimapalveluista, hyvinvointialueelle kuuluvista sosiaali- ja terveyspalveluista sekä Kelan kuntoutuspalveluista. Näitä tehtäviä hoitavilla viranomaisilla on käyttöoikeus yhteiseen asiakasrekisteriin. Työttömän kanssa laadittavaan monialaiseen työllistymissuunnitelmaan voi sisällyttää myös muita palveluja, mikä ei kuitenkaan edellytä käyttöoikeutta yhteiseen asiakasrekisteriin.

7.1 Laki työvoimapalveluiden järjestämisestä

1 luku Yleiset säännökset

1 §. Lain soveltamisala. Pykälässä säädettäisiin lain soveltamisalasta. Pykälän 1 momentin mukaan laissa säädettäisiin kuntien järjestämisvastuulle kuuluvista julkisista työvoimapalveluista ja niihin liittyvistä tehtävistä. Pykälässä todettaisiin julkisten työvoimapalveluiden tarkoitus. Palveluilla turvataan osaavan työvoiman saatavuutta ja työtä hakevien mahdollisuuksia saada työtä sekä edistetään uuden yritystoiminnan syntymistä, yritysten toimintaedellytyksiä ja työelämän laatua. Tarkoitus kytkeytyy perustuslain 18 §:ssä asetettuun julkisen vallan velvollisuuteen edistää työllisyyttä ja turvata jokaiselle oikeus työhön.

Lisäksi laissa säädettäisiin eräistä valtion julkisiin työvoimapalveluihin liittyvistä tehtävistä. Valtio vastaisi julkisten työvoimapalveluiden yleisestä ohjauksesta ja valvonnasta sekä valtakunnallisten tietojärjestelmäpalvelujen tarjoamisesta.

Pykälän 2 momentissa todettaisiin lain 143 ja 144 §:n soveltaminen yksityisten tarjoamiin työvoimapalveluihin.

2 §. Julkiset t yövoimapalvelut. Pykälässä todettaisiin palvelut, joita järjestetään ehdotetun lain mukaisina julkisina työvoimapalveluina tai joiden katsotaan kuuluvan julkisiin työvoimapalveluihin. Pykälän 1 momentin mukaan julkisina työvoimapalveluina järjestettäisiin työnvälityspalveluja, tieto-, neuvonta- ja ohjauspalveluja, valmennusta, työvoimakoulutusta ja muutosturvakoulutusta. Julkisten työvoimapalveluiden määrittely vastaisi pääosin julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa tarkoitettuja julkisia työvoima- ja yrityspalveluja mukaan lukien muutosturvakoulutus, joka on vuoden 2023 alusta voimaan tuleva palvelu.

Pykälän 2 momentin mukaan julkisiin työvoimapalveluihin kuuluisivat myös henkilöasiakkaan palveluprosessiin liittyvät asiantuntija-arvioinnit, ehdotetun lain mukaiset kokeilut, työttömyysetuudella tuettu työnhakijan omaehtoinen opiskelu, työnantajalle ja henkilöasiakkaalle myönnettävät tuet ja korvaukset. Työnantajalle ja henkilöasiakkaalle myönnettävillä tuilla ja korvauksilla tarkoitettaisiin palkkatukea, tukea työolosuhteiden järjestelyyn, starttirahaa, työhön tai palveluun hakeutumisesta aiheutuviin matka- ja yöpymiskustannuksiin myönnettävää korvausta ja palveluun osallistumisesta aiheutuviin kustannuksiin myönnettävää kulukorvausta. Lisäksi työnantajalle myönnettäviin tukiin kuuluisi 55 vuotta täyttäneiden työllistämistuki, jolla edistetään 55 vuotta täyttäneiden työllisyyttä.

Nykyisestä poiketen yritystoiminnan kehittämispalvelut eivät sisältyisi ehdotetussa laissa tarkoitettuihin julkisiin työvoimapalveluihin, vaan ne olisivat osa ELY-keskusten yrityspalvelukokonaisuutta. Niistä säädettäisiin valtionavustuksesta yritystoiminnan kehittämiseksi vuosina 2021–2028 annetussa laissa. Edellä mainitun vuoksi kunnan järjestämisvastuulle kuuluvista palveluista käytettäisiin käsitettä julkiset työvoimapalvelut, joilla tarkoitettaisiin sekä henkilöasiakkaille että työnantajille tarjottavia palveluja. Työnantajapalvelut olisivat palveluja sekä yritys- että muille työnantaja-asiakkaille.

Kunta voi yleisen toimialansa puitteissa järjestää työllisyyden edistämiseksi myös muita kuin ehdotetussa laissa säädettyjä palveluja. Kunnan yleisen toimialan puitteissa järjestämät palvelut eivät kuuluisi kunnan valtionosuustehtävään, eikä niistä aiheutuvia kustannuksia siten luettaisi mukaan valtionosuutta tarkistettaessa.

3 §. Määritelmät. Pykälän 1 momentissa määriteltäisiin laissa käytetyt keskeiset käsitteet.

Ehdotetussa 1 momentin 1 kohdassa määriteltäisiin työvoimaviranomainen. Määritelmä olisi uusi. Työvoimaviranomaisella tarkoitettaisiin kunnan tai kuntayhtymän viranomaista, joka vastaa työvoimapalvelujen järjestämisestä. Järjestämisvastuulliselle taholle asetettavista kriteereistä säädettäisiin 2 luvussa. Järjestämisvastuu voisi olla yksittäisellä kunnalla tai kuntien muodostaman yhteistoiminta-alueen, eli niin sanotun työllisyysalueen, kaikkien kuntien osalta alueen yhdellä kunnalla (vastuukunta) tai kuntayhtymällä. Lain 13 §:n mukaan järjestämisvastuussa oleva kunta tai kuntayhtymä voisi sopimuksella siirtää ehdotetun lain mukaisia tehtäviä, jotka sisältävät myös viranomaistoimivallan käyttöä, työllisyysalueen kunnalle hoidettavaksi. Tällöin myös sopimuksen perusteella viranomaistehtäviä hoitava kunta katsottaisiin työvoimaviranomaiseksi.

Ehdotetussa 1 momentin 2 kohdassa määriteltäisiin asiakas. Asiakkaita olisivat luonnolliset henkilöt ja työnantajat, jotka hakevat tai saavat laissa tarkoitettua palvelua, tukea tai korvausta. Luonnollisesta henkilöstä käytettäisiin käsitettä henkilöasiakas. Nykyistä käytäntöä vastaavasti asiakkaan määritelmä kattaisi myös työnantajaksi aikovat, joilla ei ole vielä työntekijää palkattuna. Työnantaja-asiakas voi olla yritys tai muu työnantaja.

Ehdotetussa 1 momentin 3 kohdassa määriteltäisiin työnhakija, 4 kohdassa työtön ja 5 kohdassa työttömyysuhan alainen. Edellä mainitut kohdat vastaisivat julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 1 luvun 3 §:n 1 momentin 2, 3 ja 3 a kohtaa.

Pykälän 1 momentin 6 kohta sisältäisi uuden palkkatuetun työn määritelmän. Palkkatuetulla työllä tarkoitettaisiin sekä palkkatuella että 55 vuotta täyttäneiden työllistämistuella tuettua työtä. Kumpikin tuki olisi työnantajalle työntekijän palkkakustannuksiin maksettava tuki. Molemmista säädettäisiin lain 10 luvussa. Lisäksi palkkatuettuna työnä pidettäisiin kunnan työllistämisvelvoitteen perusteella järjestämää työtä, koska kunnalla olisi oikeus saada tukea velvoitteen perusteella työllistetyn henkilön palkkakustannuksiin.

Pykälän 1 momentin 7 kohdan mukaan työllistymissuunnitelmalla tarkoitettaisiin työvoimaviranomaisen yhdessä työnhakijan kanssa laatimaa suunnitelmaa. Työllistymissuunnitelman laatimisesta säädettäisiin työnhakijan palveluprosessia koskevassa lain 4 luvussa. Jos asiakkaalle tulisi laadittavaksi kuntouttavasta työtoiminnasta annetussa laissa tarkoitettu aktivointisuunnitelma, kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa tarkoitettu kotoutumissuunnitelma tai työllistymisen monialaisesta edistämisestä annetussa laissa tarkoitettu monialainen työllistymissuunnitelma, korvaisi kyseinen suunnitelma työllistymissuunnitelman. Ehdotetun 8 kohdan mukaan näistä käytettäisiin nykyistä vastaavasti käsitettä työllistymissuunnitelman korvaava suunnitelma.

Pykälän 1 momentin 9 kohdassa määriteltäisiin työnhakuvelvollisuus. Työnhakuvelvollisuudella tarkoitettaisiin työllistymissuunnitelmaan sisältyvää työnhakijan velvollisuutta hakea työmahdollisuuksia tarkastelujakson kuluessa työttömyysetuuden saamisen edellytyksenä. Työnhakuvelvollisuudesta ja sen asettamisesta säädettäisiin lain 5 luvussa. Määritelmä vastaisi julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 1 luvun 3 §:n 1 momentin 6 a kohtaa.

Pykälän 1 momentin 10 kohta sisältäisi muutosturvan määritelmän. Määritelmä vastaisi julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 1 luvun 3 §:n 1 momentin 7 kohtaa.

Pykälän 1 momentin 11 ja 12 kohdassa määriteltäisiin valtiontukien myöntämiseen liittyvät käsitteet valtiontukien yleinen ryhmäpoikkeusasetus ja de minimis -tuki.

Pykälän 1 momentin 13 kohdassa määriteltäisiin taloudellinen toiminta. Määritelmä olisi uusi. Taloudellisella toiminnalla tarkoitettaisiin tavaroiden tai palvelujen tarjoamista markkinoilla. Käsitteellä olisi merkitystä arvioitaessa EU:n valtiontukisääntöjen soveltamista.

Pykälän 2 momentissa todettaisiin, että lakia sovellettaessa virkasuhde rinnastettaisiin työsuhteeseen. Sama koskisi virkasuhdetta koskevan lainsäädännön soveltamista. Momentti vastaisi julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 1 luvun 3 §:n 2 momenttia.

4 §. Julkisten työvoimapalveluiden järjestäminen sekä tarjoaminen asiakkaalle. Pykälän 1 momentissa todettaisiin, että julkisten työvoimapalvelujen järjestämisen tulee perustua elinkeinoelämän ja työmarkkinoiden tarpeisiin ja muutosten ennakointiin sekä asiakkaiden palvelutarpeisiin. Palveluita järjestettäessä tulisi siten pyrkiä vastaamaan sekä tämänhetkisiin että tuleviin työvoimatarpeisiin. Muutosten ennakoinnissa tulee hyödyntää ennakointitietoa. Työvoima- ja osaamistarpeita koskevaa ennakointitietoa hyödyntämällä esimerkiksi työvoimakoulutusta voidaan suunnata sellaisille aloille, joilla arvioidaan tulevaisuudessa olevan työmahdollisuuksia tai haasteita osaavan työvoiman saatavuudessa. Palveluita suunniteltaessa tulee ottaa huomioon, että ne vastaavat sisällöltään, laajuudeltaan ja laadultaan eri asiakasryhmien palvelutarpeisiin.

Pykälän 2 momentin mukaan lähtökohtana yksittäiselle asiakkaalle tarjottavissa palveluissa olisi asiakkaan palvelutarve, jonka työvoimaviranomainen arvioi yhdessä asiakkaan kanssa. Asiakkaalle tulee tarjota palvelua tai palveluja, jotka parhaiten turvaavat osaavan työvoiman saatavuutta, edistävät henkilöasiakkaan työllistymistä avoimille työmarkkinoille tai edistävät yritystoiminnan käynnistämistä. Työnhakijan palvelutarpeen arvioinnista säädettäisiin tarkemmin työnhakijan palveluprosessia koskevassa 4 luvussa.

Lisäksi pykälän 3 momenttiin sisältyisi säännös siitä, että julkisia työvoimapalveluja tulee olla saatavilla sekä omatoimisesti käytettävinä palveluina että henkilökohtaiseen asiointiin perustuvana. Ehdotetun lain mukaan KEHA-keskus vastaisi työvoimapalvelujen sähköisistä asiointipalveluista. Työnhakijan palveluprosessi, josta säädettäisiin 4 luvussa, edellyttäisi osin lakisääteisesti henkilökohtaista työvoimaviranomaisessa paikan päällä tapahtuvaa asiointia. Muutoin asiointitapa määräytyisi asiakkaan palvelutarpeen perusteella. Koska työnhakijan palveluprosessi edellyttää myös henkilökohtaista asiointia, työvoimaviranomaisen tulisi ottaa asiointipisteitä järjestäessään huomioon, että asiointimatkat palvelupisteisiin eivät muodostu kohtuuttoman pitkiksi.

Pykälä vastaisi sisällöllisesti pääosin julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 1 luvun 4 §:ää.

5 §. Palveluiden järjestämisessä ja tarjoamisessa noudatettavat periaatteet. Pykälän 1 momentin mukaan julkisissa työvoimapalveluissa edellytettäisiin puolueettomuutta ja tasapuolisuutta. Tasapuolisuudella tarkoitetaan esimerkiksi sitä, että samoista työpaikoista kilpailevia työnhakijoita kohdellaan tasapuolisesti. Puolueettomuus puolestaan merkitsee sitä, ettei työvoimaviranomainen asetu esimerkiksi työnantajan ja työntekijän välisessä ristiriitatilanteessa kummankaan osapuolen puolelle.

Säännöksessä todettaisiin myös, ettei työriita vaikuta palveluun. Tämä tarkoittaa sitä, ettei työvoimaviranomainen voi kieltäytyä antamasta työnantajalle palvelua työriidan, esimerkiksi lakon tai työsulun, vuoksi. Koska työttömällä työnhakijalla on työttömyysturvalain säännösten mukaan mahdollisuus kieltäytyä työttömyysetuutta menettämättä työstä, joka kuuluu lakon, sulun tai saarron piiriin, työvoimaviranomaisen olisi kuitenkin kerrottava työnhakijalle tiedossaan olevasta työriidasta työtarjouksen yhteydessä. Pykälän 1 momentti vastaisi julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 1 luvun 7 §:ää.

Pykälän 2 momentissa asetettaisiin velvollisuus aktiivisesti edistää yhdenvertaisuuden toteutumista ja sukupuolten välistä tasa-arvoa julkisia työvoimapalveluja järjestettäessä, tarjottaessa, kehitettäessä ja palveluista tiedotettaessa. Säännös vastaisi julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 1 luvun 8 §:n 1 momenttia.

Kuntalain 8 §:n yleissäännöksen nojalla kunta tai kuntayhtymä vastaa järjestämisvastuullaan olevien palveluiden yhdenvertaisesta saatavuudesta. Säännöksessä asetettaisiin lisäksi nimenomainen velvollisuus yhdenvertaisuuden ja tasa-arvon edistämiseen. Säännös pitää sisällään myös syrjinnän kiellon ja velvollisuuden aktiivisesti edistää tosiasiallisen yhdenvertaisuuden ja tasa-arvon toteutumista.

Velvollisuus edistää aktiivisesti yhdenvertaisuutta sisältää myös positiivisen erityiskohtelun, jonka tarkoituksena on tosiasiallisen yhdenvertaisuuden edistäminen taikka työmarkkinoilla tapahtuvasta syrjinnästä johtuvien haittojen ehkäiseminen tai poistaminen. Voimassa olevan julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 1 luvun 5 §:n mukaan työllisyysmäärärahan avulla tuetaan erityisesti heikossa työmarkkina-asemassa olevien työllistymistä. Ehdotetussa pykälässä edellytettäisiin vastaavasti heikossa työmarkkina-asemassa olevien työllistämisen edistämisen huomioon ottamista julkisia työvoimapalveluja järjestettäessä. Heikossa työmarkkina-asemassa olevia ei ole määritelty nykyisessä lainsäädännössä, eikä asiaa määriteltäisi myöskään ehdotetussa säännöksessä. Heikossa työmarkkina-asemassa oleviksi ryhmiksi katsotaan yleisesti ainakin pitkään työttömänä olleet, vammaiset ja osatyökykyiset, ikääntyneet, nuoret ja maahanmuuttajat. Säännös turvaisi osaltaan julkiselle vallalle perustuslaissa asetettua velvollisuutta huolehtia siitä, ettei yhteiskuntaan muodostu pysyvästi työtä vailla olevia ryhmiä.

6 §. Palveluiden maksuttomuus. Pykälässä säädettäisiin julkisten työvoimapalveluiden maksuttomuudesta. Kaikki henkilöasiakkaalle tarjottavat julkiset työvoimapalvelut ovat maksuttomia. Myös työnantajalle tarjottavat palvelut olisivat pääsääntöisesti maksuttomia. Ainoastaan 62 §:ssä tarkoitettu yhteishankintakoulutus olisi palvelu, jossa koulutuksen järjestämiseen osallistuva työnantaja osallistuu palvelun hankintakustannuksiin. Vastaavat säännökset sisältyvät julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 1 luvun 6 §:ään.

7 § . Rahoitus. Julkisten työvoimapalvelujen järjestäminen ja niihin liittyvät tehtävät muodostaisivat kunnille uuden valtionosuustehtävän. Pykälässä viitattaisiin informatiivisesti kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettuun lakiin, jossa säädettäisiin työvoimapalveluiden järjestämiseen myönnettävästä valtionosuudesta ja sen määräytymisen perusteista.

8 §. Muun palvelunjärjestäjän palveluihin ohjaaminen ja palveluiden yhteensovittaminen. Jos asiakkaan palvelutarve edellyttäisi palvelua, joka ei ole työvoimaviranomaisen järjestämisvastuulla, asiakkaalle tulisi tarvittaessa antaa tietoa muista palvelumahdollisuuksista. Tarvittaessa asiakas tulisi myös ohjata muun viranomaisen tai palvelunjärjestäjän palvelujen piiriin ja tarvittaessa tehdä palveluun ohjaamisessa yhteistyötä palvelun järjestämisestä vastuussa olevan viranomaisen tai tahon kanssa. Edellä mainituilta osin pykälä vastaisi asiasisällöltään julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 1 luvun 4 §:n 3 momenttia. Lisäksi pykälässä säädettäisiin velvollisuudesta tehdä tarvittaessa yhteistyötä muun palvelunjärjestäjän kanssa palveluiden yhteensovittamiseksi. Tällä korotettaisiin velvollisuutta tehdä yhteistyötä muiden palveluiden järjestäjien kanssa, jotta asiakkaalle voitaisiin tarjota eri tahojen järjestämisvastuulla olevat palvelut yhteensovitettuna kokonaisuutena. Työllistymistä edistävää monialaista tukea tarvitsevien työnhakijoiden palveluiden yhteensovittamisesta säädettäisiin erikseen työllistymisen monialaisesta edistämisestä annettavassa laissa, joka korvaisi nykyisen TYP-lain.

9 §. Yhteistyövelvollisuus. Pykälässä edellytettäisiin kuntien keskinäistä yhteistyötä sekä yhteistyötä muiden viranomaisten ja tahojen kanssa julkisten työvoimapalvelujen toimeenpanossa, suunnittelussa ja kehittämisessä. Keskeisiä viranomaisia olisivat esimerkiksi KEHA-keskus, ELY-keskukset, hyvinvointialueet ja Kansaneläkelaitos. Yhteistyötä tulisi tehdä myös muun muassa koulutuksen järjestäjien kanssa ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa tarkoitetun työvoimakoulutuksen suunnittelussa. Kansainvälisen työnvälityksen osalta yhteistyökumppaneina olisi KEHA-keskuksen lisäksi Business Finland Oy. Olennaista on, että työvoimaviranomaiset tekevät laajasti yhteistyötä eri sidosryhmien kanssa.

10 §. Työnhakijan asuinpaikka, kotikunta ja työssäkäyntialue. Pykälä vastaisi pääosin julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 1 luvun 9 §:ää. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin nykyistä vastaavasti työnhakijan asuinpaikasta. Asuinpaikka ja sen kautta määrittyvä työssäkäyntialue liittyvät muun muassa tiettyjen työllistymistä edistävien palveluiden ajalta maksettavan kulukorvauksen määrään sekä velvollisuuteen osallistua palveluihin työttömyysetuuden jatkumisen edellytyksenä. Työnhakijan ilmoittama osoite ei määrittäisi hänen kotikuntaansa, vaan kotikunnaksi katsottaisiin tätä lakia sovellettaessa väestötietojärjestelmään merkitty kotikunta. Selvyyden vuoksi 2 momenttiin lisättäisiin maininta asiasta.

11 §. Valtiontukien yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen soveltaminen. Pykälä koskisi valtiontukien yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamista ehdotetun lain nojalla myönnettävien tukien osalta. Ryhmäpoikkeusasetuksen soveltaminen todettaisiin erikseen kutakin tukea koskevan sääntelyn yhteydessä. Pykälä vastaisi julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 1 luvun 3 a §:ää, mutta sen soveltamista ei sidottaisi elinkeinotoimintaa harjoittavaan tuen hakijaan, koska elinkeinotoiminnan käsite ei vastaa EU:n valtiontukisääntöjä.

SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaan julkinen tuki katsotaan valtiontueksi, kun julkisia varoja kanavoidaan yrityksiin, etu on valikoiva, toimenpide vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla tuensaajaa ja toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Valtiontukisäännöissä yrityksellä tarkoitetaan mitä tahansa taloudellista toimintaa harjoittavaa yksikköä sen oikeudellisesta muodosta tai rahoitustavasta riippumatta. Taloudellisena toimintana pidetään puolestaan kaikkea toimintaa, jossa palveluja ja tavaroita tarjotaan markkinoilla. Yksikön oikeudellisella muodolla tai sillä, tavoitteleeko yritys voittoa, ei ole arvioinnissa merkitystä. Etu katsotaan valikoivaksi, kun tuen myöntäjällä on harkintavaltaa edun myöntämisessä.

2 luku Kunnan järjestämisvastuu

Lain 2 luvussa säädettäisiin muun muassa kunnan järjestämisvastuulle kuuluvien työvoimapalveluiden järjestämisestä joko yksittäisissä kunnissa tai useamman kunnan muodostamilla yhteistoiminta-alueilla, työ- ja elinkeinoministeriölle tehtävistä ilmoituksista sekä valtioneuvoston päätösvallasta tilanteissa, joissa luvussa säädettyjä vaatimuksia palvelujen järjestämisestä ei ole noudatettu.

12 §. Työvoimapalveluiden järjestäminen. Pykälässä säädettäisiin siitä, milloin kunta voisi järjestää työvoimapalvelut itse ja milloin kuntien tulisi muodostaa yhteistoiminta-alue palveluiden järjestämistä varten.

Pykälän 1 momentin mukaan kunta voisi järjestää työvoimapalvelut itse, jos kunnan työvoiman määrä on vähintään 20 000 henkilöä. Työvoiman määrää koskevalla vaatimuksella varmistetaan järjestämisvastuun toteuttamiseksi riittävän vahvat henkilöstöresurssit sekä taloudelliset voimavarat valtiolta siirtyvän, perusoikeuksiin liittyvän tehtävän hoitamiseksi kunnissa niin, että palvelujen yhdenvertaista saatavuutta koskevien vaatimusten voidaan olettaa täyttyvän. Samalla varmistetaan, että työvoimapalvelut säilyvät asiakkaan kannalta kokonaisuutena eikä palvelujen kokonaisuus pirstaloidu.

Jos kunnan työvoiman määrä alittaa 20 000 henkilön rajan, kunnan tulisi muodostaa yhden tai useamman muun kunnan kanssa yhteistoiminta-alue työvoimapalveluiden järjestämise