Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi kaivoslaki. Esityksen keskeisenä tavoitteena on kaivostoiminnan ja malminetsinnän edellytysten turvaaminen yhteiskunnallisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä tavalla. Tavoitteena on myös turvata kuntien vaikuttamismahdollisuudet, varmistaa oikeusturvan toteutuminen sekä ottaa huomioon kansalaisvaikuttamista ja osallistumista koskevat vaatimukset. Valitusoikeus lupapäätöksistä olisi nykyistä useammalla taholla.

Kaivoslaissa säädettäisiin malminetsintää, kaivostoimintaa ja kullanhuuhdontaa harjoittavien oikeuksista ja velvollisuuksista toiminnan aikana sekä lopetus- ja jälkitoimenpiteistä. Kaivoslain ohjausjärjestelmä muodostuisi edelleen toisiaan seuraavia toiminnan harjoittamisvaiheita vastaavista oikeutusperusteista. Kaivoslain soveltamisalaan ei ehdoteta muutoksia.

Malminetsintää olisi mahdollista tehdä etsintätyönä, joka muistuttaa jokamiehenoikeuksia. Malminetsintä edellyttäisi malminetsintälupaa, jos toiminnasta voi aiheutua haittaa ihmisten terveydelle, yleiselle turvallisuudelle tai muulle elinkeinotoiminnalle taikka maisemallisten tai luonnonsuojeluarvojen heikentymistä. Uraanin etsintään vaadittaisiin aina malminetsintälupa. Varaus turvaisi etuoikeuden malminetsintälupaan ja malminetsintälupa etuoikeuden kaivoslupaan, johon perustuu esiintymän hyödyntämisoikeus. Maaperässä esiintyvän kullan hyödyntäminen huuhtomalla valtion omistamalla alueella edellyttäisi kullanhuuhdontalupaa.

Lupaharkinta perustuisi kokonaisvaltaiseen tarkasteluun. Huomioon otettaisiin toisaalta malminetsinnän ja kaivostoiminnan tarpeet ja toisaalta muun muassa kiinteistöjen omistajien ja yksityisten haitankärsijöiden asema, toiminnan vaikutukset ympäristöön, maisemaan, maankäyttöön ja turvallisuuteen, luonnonvarojen säästävä käyttö ja luonnonsuojelu, säteilyturvallisuus sekä erilaisten alueiden käyttötarpeiden yhteensovittaminen. Luvassa annettavilla määräyksillä voitaisiin vähentää ja rajoittaa toiminnasta aiheutuvia haittoja yleiselle ja yksityiselle edulle. Lupaan perustuvaa toimintaa ei saisi aloittaa, ennen kuin lupa on lainvoimainen ja vaadittu vakuus asetettu.

Malminetsintälupa ja kullanhuuhdontalupa olisivat määräaikaisia, mutta kaivoslupa olisi pääsääntöisesti voimassa toistaiseksi. Malminetsintälupa voisi olla voimassa nykyistä huomattavasti kauemmin. Lupien voimassaolosta, muuttamisesta, raukeamisesta ja peruuttamisesta säädettäisiin yleisten ja yksityisten etujen edellyttämällä tavalla. Luvat olisivat siirrettävissä. Malminetsintälupaan ja kaivoslupaan perustuva oikeus olisi mahdollista pantata.

Malminetsintäluvan, kaivosluvan ja kullanhuuhdontaluvan haltija olisi nykyiseen tapaan velvollinen korvaamaan aiheuttamansa vahingot ja haitat täysimääräisesti. Lisäksi luvanhaltija maksaisi edelleen malminetsintäalueeseen, kaivosalueeseen ja kullanhuuhdonta-alueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajille vuotuisen korvauksen, jonka tasoa tarkistettaisiin. Valtiolle maksetusta valtausmaksusta luovuttaisiin.

Valtioneuvosto voisi myöntää luvan käyttää toiselle kuuluvaa aluetta kaivostoimintaa varten, jos kaivoshanke on yleisen tarpeen vaatima. Kaivostoimituksessa lunastettaisiin kaivosluvan haltijalle tulevat käyttö- ja muut oikeudet alueisiin, määrättäisiin korvaukset ja tehtäisiin tarvittavat kiinteistötekniset toimenpiteet.

Kaivosturvallisuus perustuisi kaivostoiminnan harjoittajan johtamisjärjestelmälle asetettuihin vaatimuksiin ja kaivosturvallisuusluvan nojalla tapahtuvaan ennakkovalvontaan.

Turvatekniikan keskus toimisi kaivosviranomaisena, joka ratkaisee lupa-asiat ja valvoo lain noudattamista. Viranomaisella olisi käytössään valvontaan tarvittavat valtuudet ja hallinnolliset pakkokeinot.

Esityksessä on otettu huomioon malminetsintään ja kaivostoimintaan sovellettava muu keskeinen lainsäädäntö, kuten ympäristönsuojelulaki, luonnonsuojelulaki, erämaalaki, maankäyttö- ja rakennuslaki, työturvallisuuslaki sekä saamelaisten kotiseutualuetta, koltta-aluetta ja poronhoitoaluetta koskeva lainsäädäntö. Kaivoslaki on pyritty sovittamaan yhteen muun lainsäädännön kanssa johdonmukaiseksi kokonaisuudeksi.

Esitykseen sisältyy ehdotus laiksi ydinenergialain muuttamisesta. Ydinenergialain ja kaivoslain mukainen uraanikaivosta koskeva lupahakemus käsiteltäisiin yhdessä ja ratkaistaisiin samalla päätöksellä valtioneuvostossa. Luvan myöntäminen edellyttäisi muun muassa, että kaivoshanke on yhteiskunnan kokonaisedun mukainen, asianomainen kunta on antanut suostumuksensa ja turvallisuusvaatimukset on täytetty.

Esitys sisältää myös lähinnä teknisinä pidettäviä muutoksia maastoliikennelakiin, säteilylakiin, erämaalakiin, saamelaiskäräjistä annettuun lakiin, luonnonsuojelulakiin, ympäristövahinkojen korvaamisesta annettuun lakiin ja Suomen talousvyöhykkeestä annettuun lakiin.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2011.

Geologisesti Suomi kuuluu Fennoskandian kilpialueeseen, joka tarjoaa hyvät edellytykset kaivostoiminnassa hyödynnettäville kaivosmineraaliesiintymille. Metallisista malmeista Suomen kallioperästä hyödynnetään kultaa ja perusmetalleja. Muiden kuin metallisten malmien osalta yleisimpiä louhittavia kaivosmineraaleja ovat kalkkikivi, talkki, apatiitti ja vuolukivi. Malminetsinnässä selvitetään edellä mainittujen lisäksi raudan, timanttien, uraanin ja platinametallien sekä eräiden harvinaisempien metallien hyödyntämismahdollisuuksia. Sen lisäksi, että geologisesti arvioiden Suomessa on edellytykset taloudellisesti ja teknisesti hyödynnettäville kaivosmineraaliesiintymille, Suomi kiinnostaa alan yhtiöitä myös turvallisena toiminta- ja investointiympäristönä. Suomessa on alan osaamista, palveluja ja toimiva infrastruktuuri. Lisäksi tarjolla oleva geologinen tietoaineisto antaa pohjaa uusien esiintymien löytymiselle.

Lainsäädännössä rajoitettiin malminetsintä ja kaivostoiminta kotimaisen teollisuuden yksinoikeudeksi vuoteen 1994 asti. Toimintaa harjoittivat valtionyhtiöt ja eräät kotimaiset yhtiöt. Etsinnän painopiste oli kotimaisen teollisuuden raaka-aineen saannin turvaamisessa. Myös työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalaan kuuluva valtion tutkimuslaitoksena toimiva Geologian tutkimuskeskus (jäljempänä GTK) on harjoittanut malmipotentiaalin kartoitukseen liittyen malminetsintää. Enimmillään vuonna 1974 Suomessa oli 22 metallikaivosta, jolloin louhintamäärä oli runsaat 10 miljoonaa tonnia. Teollisuuden raaka-ainetarpeen kasvu ja kotimaisten kaivosten ehtyminen sekä kansainvälinen hintakehitys johtivat merkittävään raaka-aineiden tuontiin.

Euroopan talousaluetta koskevan sopimuksen voimaantulon yhteydessä vuoden 1994 alussa lainsäädännöstä poistettiin ulkomaalaisrajoitukset. Tämän jälkeen malminetsintä ja kaivostoiminta on siirtynyt pääosin kansainvälisten yritysten haltuun ja on nykyisin osa yhtiöiden maailmanlaajuista toimintaa. Kaivostoimintaa harjoittaneista valtionyhtiöistä Outokumpu-konserni sekä Rautaruukki-ryhmä ovat lopettaneet tai myyneet malminetsintään tai kaivostoimintaan liittyvän liiketoiminnan lukuun ottamatta Outokumpu-konsernin Kemin kromikaivosta. Syitä ovat olleet strategiset muutokset yhtiöiden toiminnassa, kannattavuuteen liittyvät ongelmat, markkinoiden syklisyys, suuri pääoman tarve ja luottamus edullisten raaka-aineiden saatavuuteen maailmanmarkkinoilta. Kaivostoiminnan supistuessa myös kotimainen malminetsintä väheni.

Suomessa kaivosmineraalien etsintä on myös koko Euroopan mittakaavassa merkittävää. Etsintätoiminta on hyvin riskialtista. Tutkituista alueista vain murto-osa johtaa jatkotutkimuksiin, ja nekin vain harvoin varsinaiseen kaivostoimintaan.

Suurin osa Suomessa malminetsintää harjoittavista yrityksistä on riskirahoituksella toimivia etsintäyhtiöitä, jotka keskittyvät malminetsintään ja esiintymien kehittämiseen myyntiä varten. Näillä etsintäyhtiöillä ei ole kaivostoimintaa, ja niiden rahoitus tulee pääosin kansainvälisiltä markkinoilta. Yhtiöiden omistus on myös pääosin ulkomailla, mutta malminetsintää varten ne ovat rekisteröityneet Suomeen. Etsintäyhtiöiden merkitys uusien malmiaiheiden löytymisessä on viime vuosina kasvanut maailmanlaajuisesti, samalla kun perinteiset suuret kaivosyhtiöt ovat muuttaneet toimintatapojaan. Usein esiintymät tai kehitteillä olevat kaivoshankkeet myydään varsinaisille kaivosyhtiöille. Etsintäyhtiöitä toimii Suomessa noin 30—40. Niiden liikevaihto on tyypillisesti 0,5—5 miljoonaa euroa, ja henkilöstöä niissä on Suomessa yleensä alle kymmenen.

Toisen ryhmän malminetsinnässä muodostavat suomalaisten ja ulkomaisten kaivosyhtiöiden etsintäorganisaatiot, joita toimii Suomessa muutamia. Nämä yhtiöt ovat tyypillisesti pörssinoteerattuja yhtiöitä, joiden etsintätoimintaan osoitettu liikevaihto Suomessa on 5—50 miljoonaa euroa. Henkilöstöä näissä on 10—50 ennen kaivoshankevaihetta.

Suomessa malminetsintää harjoittaa edelleen myös GTK. Viime vuosina GTK:n toimintaa on suunnattu perustiedon tuottamiseen ja mineraalisten raaka-ainevarantojen kartoitukseen. Osana tätä perustehtävää GTK on suorittanut kaivoslainsäädännön mukaista malminetsintää, mutta sen hallinnoimien valtausten sekä malminetsintään käytettyjen resurssien määrä on vähentynyt merkittävästi vuodesta 2006 lähtien. Läpinäkyvyyden varmistamiseksi GTK:n tulee luovuttaa paikallistamansa esiintymät ja malmiaiheet työ- ja elinkeinoministeriölle. Ministeriö myy niihin liittyvät valtausoikeudet tarjouskilpailulla noudattaen valtioneuvoston oikeudesta luovuttaa toisen omaksi valtion omistamia kivennäislöydöksiä sekä niiden hyväksikäyttöä varten tarvittavia maa-alueita annettua lakia (174/1940). Myyntiin tarjottavia valtausoikeuksia on vuosittain ollut enintään muutamia. GTK ei voi harjoittaa kaivostoimintaa, eikä sillä ole kaivosoikeuksia hallinnassaan.

Malminetsinnän volyymi kasvoi Suomessa vuosina 2002—2008. Malminetsintään on käytetty vuosittain noin 40—60 miljoonaa euroa, josta GTK:n osuus on ollut noin 10 miljoonaa. Malminetsinnän työllisyysvaikutuksen on arvioitu olleen enimmillään noin 400 henkilötyövuotta. Malminetsintää harjoitetaan koko maassa, mutta sen painopiste on Pohjois- ja Itä-Suomessa. Vuoden 2008 syksystä lähtien kansainvälisen rahoituskriisin myötä malminetsintäyhtiöiden tutkimustyön määrä, käytetyn rahoituksen määrä ja henkilöstön määrä ovat vähentyneet huomattavasti verrattuna vuosien 2002—2008 korkeasuhdanteeseen.

Varsinaista kaivostoimintaa harjoittavat Suomessa pääasiassa ulkomaisissa pörsseissä noteerattujen yhtiöiden suomalaiset tytäryhtiöt tai sivuliikkeet. Poikkeuksia ovat Kemin kromikaivos ja Talvivaaran perusmetallikaivos sekä kalkkikiven ja vuolukiven hyödyntäminen, jotka ovat pääosin suomalaisessa omistuksessa.

Kaivosalan yritykset toimivat globaalissa kilpailutilanteessa. Kaivosmineraalien kysyntä on voimakkaasti maailmanmarkkinasidonnaista. Yritysten kannattavuuteen vaikuttaa raaka-aineiden maailmanmarkkinahinta. Uusien kotimaisten kaivosalan yritysten kasvua vaikeuttaa lähinnä kotimaisen rahoituksen saatavuus. Osaavan henkilöstön puute oli myös ongelma nousukauden aikana. Valtionyhtiöiden aikaisempi vahva rooli kaivostoiminnassa ja 1990-luvun heikko suhdannetilanne ovat keskeisiä syitä sille, ettei yksityisiä metallikaivosyhtiöitä ole sanottavasti perustettu.

Suomessa on toiminnassa noin 50 kaivosta, joista suurin osa on avolouhoksia. Kaivostoimintaa harjoittavia yhtiöitä on hieman alle 20. Vielä vuonna 2008 oli vireillä useita eri vaiheissa olleita kaivoshankkeita. Näistä kaksi suurta kaivosta (Kittilän kultakaivos ja Talvivaaran perusmetallikaivos) aloittivat toimintansa vuonna 2008. Muista hankkeista suurin osa on pysäytetty tai ne ovat ainakin viivästymässä rahoitusvaikeuksien sekä hintojen ja kysynnän heikentymisen vuoksi. Osalla hankkeista lupapäätökset ovat olemassa, mutta investointipäätöstä ei ole tehty, ja osa hankkeista on pidemmälle edenneitä etsintähankkeita. Suurin osa suunnitteilla tai vireillä olevista kaivoshankkeista sijaitsee Pohjois- ja Itä-Suomessa.

Louhintamäärällä tai malmivarojen perusteella mitattuna Suomessa on muutama suuri kaivos. Merkittäviä metallikaivoksia ovat Kemin kromikaivos, Pyhäsalmen sinkki-kupari-kaivos sekä toimintaansa käynnistäneet Kittilän kultakaivos ja Talvivaaran perusmetallikaivos. Siilinjärven apatiittikaivos ja Sotkamon talkkikaivokset ovat merkittäviä ei-metallisten malmien tuottajia. Kaivosten louhintamäärä kasvaa voimakkaasti uusien kaivosten myötä, ja vuoden 1984 huipputason odotetaan ylittyvän vuonna 2010.

Kaivosteollisuus ja malminetsintä työllistävät noin 2 500 henkilöä. Alan liikevaihto oli vuonna 2007 yli 600 miljoonaa euroa, ja uusien kaivosten myötä sen arvioidaan lähes kaksinkertaistuvan. Vaikka kaivosteollisuuden merkitys Suomen kansantaloudessa on suhteellisen pieni, se on merkittävä raaka-ainetoimittaja tärkeille teollisuudenaloille, metsä- ja metalli- ja kemianteollisuudelle, jotka ovat hyvin riippuvaisia mineraalisista raaka-aineista. Lisäksi kaivosteollisuuden ympärille on kehittynyt monipuolinen kone- ja laitevalmistus, jonka tuotteista valtaosa menee vientiin.

Suomalainen teollisuus on hyvin riippuvainen useiden metallien ja muiden mineraalisten raaka-aineiden tuonnista. Vuonna 2008 malmien ja metallien sekä tuonnin että viennin arvo oli runsaat 8 miljardia euroa. Mineraalisten raaka-aineiden käyttöä voidaan vähentää säästämällä, kierrättämällä tai käyttämällä korvaavia raaka-aineita. Monien metallien tai mineraalien kohdalla mahdollisuudet nykyistä olennaisesti suurempaan kierrättämiseen ovat kuitenkin rajalliset.

Kaivostoiminnan käytössä olevien kaivospiirien yhteispinta-ala vuonna 2008 oli noin 14 000 hehtaaria (noin 0,04 prosenttia Suomen maapinta-alasta). Kaivostoiminta aiheuttaa muutoksia ympäristöönsä, ja toiminta kestää yleensä vuosikausia, jopa vuosikymmeniä. Ympäristövaikutukset ovat toiminnan aikaisia, mutta ne ovat mahdollisia myös toiminnan päättymisen jälkeen. Vaikutukset kohdistuvat pääosin hankkeen lähialueelle. Suoria ympäristövaikutuksia ovat muun muassa melu, pöly ja sivutuotteiden varastointi. Kaivos muuttaa yleensä myös alueen maisemakuvaa ja luonnonolosuhteita erityisesti silloin, kun toimintaa harjoitetaan avolouhintana. Ympäristövaikutusten laajuuteen ja laatuun vaikuttavat hankkeen sijainti ja koko, käytettävä louhinta- ja jalostustekniikka sekä hyödynnettävä mineraali- tai malmityyppi.

2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö

Kaivoslaki

Kaivoslaissa (503/1965), jäljempänä kumottava laki, säädetään kaivoskivennäisten (esityksessä kaivoskivennäisten sijasta käytetään käsitettä kaivosmineraali) etsinnästä ja hyödyntämisestä. Lain soveltamisalaan kuuluvat kaivosmineraalit ovat metallisia malmeja ja teollisuusmineraaleja. Sen sijaan maa-ainesten (kivi, sora, hiekka, savi ja multa) ottamiseen sovelletaan maa-aineslakia (555/1981).

Kumottavan lain nojalla oikeus esiintymään edellyttää valtauskirjan hakemista alueeseen tai samanaikaisesti myös kaivospirin määräämistä koskevaa hakemusta. Valtauskirjan nojalla valtaajalla on valtausoikeus valtausalueella kaivosmineraaleihin kohdistuvaan tutkimustyöhön esiintymän laadun ja laajuuden selvittämiseksi. Oikeus kullanhuuhdontaan valtion omistamalla alueella perustuu valtauskirjaan. Valtauskelpoisella on oikeus ennakolta varata itselleen etuoikeus mahdollisen esiintymän valtaamiseen. Kaivosmineraalien löytämiseksi tarpeellisiksi katsottavat geologiset havainnot ja mittaukset sekä vähäinen näytteenotto ovat sallittuja myös ilman valtauskirjaa.

Valtaaja on velvollinen suorittamaan täyden korvauksen aiheuttamastaan vahingosta ja haitasta sekä maanomistajan vaatimuksesta asettamaan vakuuden. Lisäksi valtaajan on maksettava vuosittain valtausalueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajille valtauskorvaus ja valtiolle valtausmaksu. Valtaaja on velvollinen toimittamaan vuoden kuluessa valtauksen päättymisestä selostuksen valtausalueella suoritetuista tutkimustöistä ja niiden tuloksista. Valtaajan on myös luovuttuaan valtauksesta tai sen menetettyään viipymättä saatettava valtausalue yleisen turvallisuuden vaatimaan kuntoon.

Jos valtaaja osoittaa, että valtausalueella on kaivosmineraaleja niin runsaasti ja siinä muodossa, että esiintymän hyödyntäminen on todennäköistä, on tällä oikeus saada määrätyksi alue kaivostyön suorittamista varten (kaivospiiri) ja siten saada kaivosoikeus kaivospiirissä olevien kaivosmineraalien hyödyntämiseen. Kaivospiiriä määrättäessä on otettava huomioon alueiden käytön suunnittelutarpeet ja valtauksen esteet. Kaivospiirin määrääminen edellyttää ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa (468/1994) tarkoitettua ympäristövaikutusten arviointiselostusta.

Jos kaivospiirihakemus täyttää kumottavassa laissa säädetyt edellytykset, annetaan päätös kaivospiirin määräämisestä. Määräys toimitetaan asianomaiselle maanmittaustoimistolle, jonka on viipymättä annettava määräys kaivospiiritoimituksen suorittamiseksi. Kun kaivospiiritoimitus on muulta kuin korvausta koskevalta osalta tullut lainvoimaiseksi, tehdään siitä rekisterimerkintä. Kaivoskirja annetaan todistukseksi kaivosoikeudesta ja rekisterimerkinnästä.

Kaivosoikeuden haltijalla on käyttöoikeus kaivospiirin alueeseen sekä oikeus hyödyntää kaikki kaivospiirissä tavatut kaivosmineraalit ja eräin rajoituksin kaivospiirin muitakin kallio- ja maaperään kuuluvia aineita. Kaivosoikeuden haltijan on vuosittain suoritettava maanomistajalle pinta-alan mukaan määräytyvä kaivospiirimaksu sekä alueelta louhituista ja maanpinnalle nostetuista kaivosmineraaleista louhimismaksu. Kaivosoikeus velvoittaa ryhtymään kaivostyöhön kaivoskirjassa määrätyssä ajassa.

Kun kaivosoikeuden haltija luopuu oikeudestaan tai se julistetaan menetetyksi, palautuu kaivospiirin alue maanomistajalle ja kaivosoikeuden haltijan on viipymättä saatettava alue yleisen turvallisuuden vaatimaan kuntoon.

Kaivostyön turvallisuudesta säädetään kumottavassa laissa varsin yleisellä tasolla. Kaivostyön harjoittajan on huolehdittava erityisesti siitä, että koneistot, kalustot, terveydelliset ja muut tarpeelliset laitteet, käytössä olevat kulkutiet ja kaivostilat sekä kaivos- ja rikastustoimintaan liittyvät padot jatkuvasti pysyvät asianmukaisessa kunnossa ja että niiden rakenteesta, laadusta ja käytöstä annettuja sekä muita hengen ja omaisuuden turvaamista koskevia määräyksiä noudatetaan niin, että työntekijöiden ja muiden henkilöiden turvallisuutta tai omaisuutta ei vaaranneta.

Työ- ja elinkeinoministeriö käsittelee ja ratkaisee kumottavan lain hakemusasiat sekä valvoo lain noudattamista. Turvatekniikan keskus (jäljempänä Tukes) valvoo kaivosten turvallisuutta.

Kumottavan lain nojalla on annettu kaivosasetus (663/1965), jossa säädetään tarkemmin muun muassa varauksesta, valtauksesta, kaivospiiristä ja kaivostyön valvonnasta. Kaivosasetuksen 29 §:ssä olevan valtuutuksen nojalla on annettu kauppa- ja teollisuusministeriön päätös kaivosten turvallisuusmääräyksistä (921/1975), kauppa- ja teollisuusministeriön päätös nostolaitoksista kaivoksissa (372/1969) ja kauppa- ja teollisuusministeriön päätös kaivoskartoista (1218/1995).

Kumottava laki perustuu keskeisiltä osin kaivoslakikomitean mietintöön ehdotukseksi kaivoslainsäädännön uudistamiseksi perusteluineen (kom.miet. n:o 14/1957). Ehdotuksen taustalla oli kaivostyön kansantaloudellisen merkityksen kasvu sekä siihen liittyen ajatus kaivostyön edistämisen välttämättömyydestä ja tarpeesta antaa sille entistä suurempi merkitys etunäkökohtien vertailussa. Keskeiset ehdotetut muutokset liittyivät kaivosmineraalien lukumäärän lisäämiseen, kaivosmineraalien etsinnän ja siihen liittyvän tutkimuksen edistämiseen ja turvaamiseen, kaivosmineraalien hyväksikäytön edistämiseen ja turvaamiseen, valtausoikeuksista ja kaivosoikeuksista keinottelun ehkäisemiseksi valtiolle suoritettaviin maksuihin, maanomistajan taloudelliseen oikeusasemaan, turvallisuutta koskeviin säännöksiin, menettelyjen yksinkertaistamiseen, oikeusturvan parantamiseen ja viranomaisresurssien lisäämiseen.

Kumottavaa lakia on sen voimassaoloaikana muutettu useita kertoja. Lakiin tehdyt muutokset eivät kuitenkaan perustu kokonaisvaltaiseen arviointiin, vaan niissä on kyse yksittäisistä asioista, muun muassa kumottavan lain ja muun lainsäädännön yhteensovittamisesta (esimerkiksi muutokset 474/1994, 1103/1996 ja 1102/2000). Nykyisin malminetsintään ja kaivostoimintaan sovelletaan muun muassa ympäristö-, luonnonsuojelu- ja turvallisuusnäkökohtien huomioon ottamiseksi lukuisia muita lakeja, joita on selostettu jäljempänä.

Kumottavan lain mukaisia oikeuksia koskevien hakemusten käsittelyä ja valvontamenettelyä työ- ja elinkeinoministeriössä (aikaisemmin kauppa- ja teollisuusministeriössä) on uudistettu järjestelmällisesti vuodesta 2006 alkaen. Hakijayhtiöiltä on edellytetty tarkempia tietoja ja suunnitelmia hakemusten käsittelyn pohjaksi. Hakemusten käsittelyssä on erityistä huomiota kiinnitetty maanomistajien kuulemiseen, kunnan näkökohtien selvittämiseen lausuntomenettelyn avulla ja luonnonsuojelulakiin (1096/1996) perustuvien aineellisten vaatimusten soveltamiseen. Lupapäätöksissä valtausoikeutta on ryhdytty rajoittamaan lupamääräyksillä sekä tutkimustoimenpiteiden laadun että keston suhteen. Oikeusturvan kannalta keskeinen muutos on ollut päätösten antaminen tiedoksi myös muille kuin hakijalle. Samalla on kehitetty viranomaisen eri osapuolille antaman tiedon määrää ja laatua. Malminetsinnässä valvontanäkökulmasta tärkeä muutos on ollut valtaajien vuosiraportoinnin kehittäminen ja kumottavan lain mukaisten valtausraporttien valvontajärjestelmän rakentaminen. Muutoksien taustalla on ollut korkeimman hallinto-oikeuden (jäljempänä KHO) ratkaisukäytännön kehitys (esimerkiksi KHO:n vuosikirjaratkaisut 1999:14, 2005:42 ja 2008:10) ja muualla lainsäädännössä tapahtuneet muutokset sekä lupahakemusten käsittelyssä ja toiminnan valvonnassa havaitut puutteet.

Ympäristönsuojelu

Ympäristönsuojelulaki

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) on ympäristön pilaantumisen torjunnan yleislaki. Lakia sovelletaan toimintaan, josta aiheutuu tai saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista. Lakia sovelletaan myös toimintaan, josta syntyy jätettä, sekä jätteen hyödyntämiseen ja käsittelyyn.

Ympäristönsuojelulain 28 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan on oltava ympäristölupa. Luvanvaraisista toiminnoista säädetään tarkemmin ympäristönsuojeluasetuksessa (169/2000). Ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 1 momentin 7 kohdan a alakohdan mukaan kaivostoiminta ja koneellinen kullanhuuhdonta (ympäristönsuojeluasetuksessa kullankaivuu) edellyttää aina ympäristölupaa. Ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 1 momentin 7 kohdan b alakohdan mukaan malmin ja mineraalin rikastamolla on oltava ympäristölupa.

Ympäristöluvassa annetaan ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi lupamääräyksiä muun muassa päästöistä, jätteistä ja niiden synnyn ja haitallisuuden vähentämisestä sekä toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä. Jos toimintaan sisältyy jätteiden hyödyntämistä tai käsittelyä, on toiminnanharjoittajan asetettava riittävä vakuus asianmukaisen jätehuollon varmistamiseksi.

Kaivostoimintaa valmisteleva toiminta, kuten valtausoikeuteen perustuva koelouhinta, ei sen sijaan yleensä edellytä ympäristölupaa. Ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 1—4 kohdan nojalla ympäristölupa kuitenkin vaaditaan, jos toiminnasta saattaa aiheutua vesistön, uoman tai altaan pilaantumista, eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta tai toimintaan sisältyy hyödynnettävän tai käsiteltävän jätteen läjittämistä tai muuta sijoittamista alueelle.

Koetoiminta voi edellyttää ympäristönsuojelulain 30 §:n 2 momentin ja 61 §:n nojalla kirjallista ilmoitusta. Tätä menettelyä on käytännössä sovellettu eräiden kaivoshankkeiden koetoimintavaiheisiin. Ilmoituksen johdosta annettavassa päätöksessä voidaan antaa tarpeellisia määräyksiä toiminnasta aiheutuvan ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä, toiminnan tarkkailusta ja tiedottamisesta asukkaille sekä toiminnan järjestämiseen liittyvien jätelain (1072/1993) mukaisten velvollisuuksien täyttämisestä.

Ympäristöluvanvaraisesta tai ilmoituksenvaraisesta kaivostoiminnasta sekä sitä valmistelevasta tai siihen rinnastettavasta toiminnasta on ympäristönsuojelulain 103 a §:n nojalla tehtävä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma.

Kaivostoimintaa tai siihen rinnastettavaa toimintaa koskevassa ympäristöluvassa on ympäristönsuojelulain 45 a §:n nojalla annettava tarpeelliset määräykset kaivannaisjätteistä sekä toimintaa koskevasta jätehuoltosuunnitelmasta ja sen noudattamisesta. Kaivannaisjätteen sijoittamiseen käytettävän alueen luvassa on annettava tarpeelliset jätealuetta koskevat määräykset.

Suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavista kaivannaisjätteiden jätealueista säädetään ympäristönsuojelulain 103 b §:ssä.

Ympäristönsuojelulain 7 §:ssä säädetään maaperän pilaamiskiellosta ja 8 §:ssä pohjaveden pilaamiskiellosta. Näitä ehdottomia kieltoja on suoraan ympäristönsuojelulain nojalla noudatettava myös valtausoikeuteen ja kaivosoikeuteen perustuvassa toiminnassa.

Laki eräistä naapuruussuhteista

Kaivostoiminta saattaa aiheuttaa sellaista rasitusta naapurikiinteistölle, josta säädetään eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa. Lain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista. Arvioitaessa rasituksen kohtuuttomuutta on otettava huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto, rasituksen syntymisen alkamisajankohta sekä muut vastaavat seikat.

Ympäristönsuojelulain 28 §:n mukaan ympäristölupa vaaditaan toimintaan, josta saattaa aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Vesilaki

Kaivoskohteiden rakentaminen, kaivos- ja rikastustoiminta sekä kaivosten jälkihoitotoimenpiteet edellyttävät lähes poikkeuksetta myös veden käyttöä, vesistörakentamista, veden johtamista ja kuivatusta, jätevesien käsittelyä sekä pohja- ja pintavesien suojelunäkökohtien huomioon ottamista. Vesi ja vesien käyttö tai veden rajaaminen liittyvät kaivostoiminnassa joko raaka-aineisiin, kuljetusvälineisiin taikka jätteisiin.

Vettä ja vesien käyttöä sekä veden rajaamista koskevat edellytykset otetaan huomioon ympäristönsuojelulain nojalla, kun kyse on pilaantumisesta tai sen riskistä.

Vesitalousasiat ja niihin liittyvät käyttöoikeus- ja korvausasiat käsitellään vesilain (264/1961) mukaan. Kaivoshanke tai jokin sen osa voi valtausvaiheessa tai kaivospiirivaiheessa edellyttää vesilain mukaista lupaa. Valtausvaiheessa tarve lupaan voi käytännössä tulla esille lähinnä koelouhintavaiheessa. Myös koneellinen kullanhuuhdonta voi edellyttää vesilain mukaista lupaa.

Vesilain mukaisen luvan tarve riippuu hankkeen arvioiduista vaikutuksista eli siitä, rikkooko hanke vesilaissa asetettuja vesistön sulkemiskieltoa (vesilain 1 luvun 12—14 §) tai muuttamiskieltoa (vesilain 1 luvun 15 §) taikka pohjaveden muuttamiskieltoa (vesilain 1 luvun 18 §). Tyypillisiä vesilain mukaisia toimintoja ovat: louhosalueiden ojitus ja louhosten kuivana pito, pohjaveden ottaminen, veden johtaminen, poikkeukset vesilain 1 luvun pienvesien suojeluun, vesi- ja maa-alueiden kuivatus, veden pinnan nosto tai lasku, vesistöjen säännöstely ja erilaiset vesilain 2 luvun mukaiset rakennushankkeet (esimerkiksi uomien siirrot, putkitukset, sillat, alitukset, pengerrykset, padot). Lupa-asian käsittelee ympäristölupavirasto.

Vedenottamon ja pohjavedenottamon suoja-alueesta säädetään vesilain 9 luvun 19 ja 20 §:ssä. Suoja-alueen määrää ympäristölupavirasto, joka voi päätöksessä antaa määräyksiä tarvittavista suojatoimenpiteistä.

Vesilain 1 luvun 18 §:ssä säädetty pohjaveden muuttamiskielto tarkoittaa, että ilman ympäristölupaviraston lupaa ei saa ryhtyä toimenpiteisiin, joista voi aiheutua esimerkiksi pohjavettä ottavan laitoksen vedensaannin vaikeutuminen, tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen antoisuuden olennainen väheneminen tai sen hyväksikäyttömahdollisuuden muu huonontuminen taikka toisen kiinteistöllä talousveden saannin vaikeutuminen. Vesilain mukainen ympäristölupaviraston lupa pohjaveden muuttamiskiellosta poikkeamiseen voidaan tarvita, jos suunniteltu kaivoshanke kohdistuu pohjaveden pinnan alapuolelle, pohjavedenottamon suoja-alueelle tai laaja-alaisesti pohjavesialueelle.

Koska koneellinen kullanhuuhdonta ja kaivostoiminta voivat edellyttää sekä ympäristönsuojelulain että vesilain mukaista lupaa, voidaan lupa-asiat eräissä tapauksissa käsitellä ympäristönsuojelulain 39 §:n ja vesilain 16 luvun 2 §:n mukaan yhdessä ja ratkaista samalla päätöksellä.

Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa säädetään hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä (jäljempänä YVA-menettely) selvitetään ja arvioidaan vuorovaikutteisesti ympäristöön merkittävästi vaikuttavien hankkeiden ympäristövaikutukset päätöksenteon perustaksi.

YVA-menettelyä sovelletaan aina ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun asetuksen (713/2006) 6 §:n hankeluettelossa mainittuihin hankkeisiin. YVA-menettelyä sovelletaan metallimalmien tai muiden kaivosmineraalien louhintaan, rikastamiseen ja käsittelyyn, kun irrotettavan aineksen kokonaismäärä on vähintään 550 000 tonnia vuodessa tai avokaivoksen pinta-ala on yli 25 hehtaaria (2 kohdan a alakohta). YVA-menettelyä sovelletaan aina myös asbestin ja uraanin louhintaan sekä niiden rikastamiseen ja käsittelyyn lukuun ottamatta koelouhintaa, koerikastamista ja muuta vastaavaa käsittelyä (2 kohdan c ja d alakohta).

YVA-menettelyä voidaan yksittäistapauksessa soveltaa muuhunkin kuin asetuksen hankeluettelossa mainittuun hankkeeseen tai hankkeen muutokseen, jos siitä todennäköisesti aiheutuu hankeluettelon hankkeisiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Tämä edellyttää ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 6 §:n mukaista päätöstä YVA-menettelyn soveltamisesta. Näin ollen YVA-menettelyä voidaan tapauskohtaisesti soveltaa muihinkin kumottavan lain soveltamisalaan kuuluviin hankkeisiin kuin edellä mainittuihin asetuksen hankeluettelon kaivoshankkeisiin. Lisäksi niitäkin hankkeita, joihin ei sovelleta YVA-menettelyä, koskee ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 25 §:n velvollisuus olla riittävästi selvillä hankkeen ympäristövaikutuksista.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 13 §:n mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen tai tehdä muuta siihen rinnastettavaa päätöstä, ennen kuin se on saanut käyttöönsä ympäristövaikutusten arviointiselostuksen ja yhteysviranomaisen siitä antaman lausunnon. Hanketta koskevasta lupapäätöksestä tai siihen rinnastettavasta muusta päätöksestä on käytävä ilmi, miten arviointiselostus ja siitä annettu yhteysviranomaisen lausunto on otettu huomioon.

Kumottavan lain 23 a §:n 1 momentin mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa tarkoitettua hanketta koskevaan kaivospiirihakemukseen on liitettävä laissa tarkoitettu arviointiselostus. Siltä osin kuin selostukseen sisältyy kumottavan lain säännösten soveltamiseksi tarpeelliset tiedot ympäristövaikutuksista, ei samaa selvitystä vaadita uudestaan. Kaivospiirihakemukseen annettavasta päätöksestä on käytävä ilmi, miten ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain mukainen arviointi on otettu huomioon. Työ- ja elinkeinoministeriön on siten päätöksen perusteluissa otettava kantaa siihen, miten YVA-menettelyn tulokset vaikuttavat kumottavan lain nojalla tehtävään ratkaisuun. Käytännössä YVA-menettelyn merkitys kumottavan lain mukaisessa päätöksenteossa korostuu luonnonsuojelulain soveltamiseen sekä maankäytön suunnitteluun liittyvissä arvioinneissa. Kumottavan lain aineelliset harkintaperusteet tulevat peilatuiksi YVA-menettelyyn liittyvään arviointiselostukseen ja siitä annettuun yhteysviranomaisen lausuntoon lähinnä kaivospiirin alueellista ulottuvuutta rajattaessa.

Kaivoshankkeissa YVA-menettelyn käytettävyyttä vähentävät käytännössä hankkeiden ajoitukseen liittyvät piirteet. Tyypillisesti YVA-menettely käynnistyy hankkeen ollessa vielä hyvin alkuvaiheessa, jolloin kokonaiskuvan saaminen on vaikeaa. Toisaalta kaivoshankkeiden varsinkin viime vuosina korostunut ripeys sekä useiden lupamenettelyjen päällekkäisyys ovat omiaan hämärtämään YVA-menettelyn tavoitteita.

YVA-menettelyn matriisivaikutus vaikuttaa myös ympäristön pilaantumisen torjunnan osalta ympäristöluvassa. YVA-menettelyn tulokset voivat lisäksi välittyä kaivoshanketta koskevaan päätöksentekoon myös kaivokseen mahdollisesti vaadittavan vesilain mukaisen luvan kautta.

Kumottavan lain 23 a §:n 2 momentin poikkeussäännöstä, jonka mukaan ministeriö voi eräin edellytyksin päättää, että arviointiselostus liitetään vasta kaivoksen yleissuunnitelmaan, on sovellettu erittäin harvoin.

Viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetussa laissa (200/2005), jäljempänä SOVA-laki, säädetään myös muualla lainsäädännössä edellytettyjen arviointien sekä niihin liittyvien selvitysten yhteensovittamisesta. SOVA-lain tavoitteena on edistää ympäristövaikutusten arviointia ja huomioon ottamista viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien valmistelussa ja hyväksymisessä, parantaa yleisön tiedonsaantia ja osallistumismahdollisuuksia sekä edistää kestävää kehitystä. Kaivoshankkeissa SOVA-laki ei pääsääntöisesti tule sovellettavaksi, vaan hankkeen ympäristövaikutukset arvioidaan YVA-menettelyssä.

Laki ympäristövahinkojen korvaamisesta

Ympäristövahinkojen korvaamisesta annetun lain (737/1994) nojalla ympäristövahinkona korvataan tietyllä alueella harjoitetusta toiminnasta johtuva vahinko, joka on ympäristössä aiheutunut veden, ilman tai maaperän pilaantumisesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai hajusta taikka muusta vastaavasta häiriöstä. Lain 12 §:n mukaan lain säännöksiä korvausvelvollisuudesta ja korvauksen määräämisen perusteista sovelletaan muun muassa silloin, kun kumottavan lain mukaisessa menettelyssä tulee määrättäväksi korvaus ympäristövahinkojen korvaamisesta annetussa laissa tarkoitetusta ympäristövahingosta. Jos kumottavan lain mukaisesta toiminnasta seuraa ympäristövahingoksi luettava henkilövahinko, sovelletaan ympäristövahinkojen korvaamisesta annettua lakia.

Laki eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta

Eräille ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta annettua lakia (383/2009) sovelletaan lain 1 §:ssä tarkoitettuihin luontovahinkoihin, vesistön merkittävään pilaantumiseen sekä vesistön tai pohjaveden huomattavan haitalliseen muutokseen. Laissa säädetään vahingon korjaamisesta ja kustannusvastuusta. Lakia sovelletaan kumottavan lain mukaiseen toimintaan, kun siitä aiheutuu mainittu vahinko. Määräys vahingon korjaamisesta annettaisiin kuitenkin ympäristönsuojelulain tai vesilain nojalla.

Terveydensuojelulaki

Terveydensuojelulain (763/1994) tarkoituksena on väestön ja yksilön terveyden ylläpitäminen ja edistäminen sekä ennalta ehkäistä, vähentää ja poistaa sellaisia elinympäristössä esiintyviä tekijöitä, jotka voivat aiheuttaa terveyshaittaa. Lain 2 §:n nojalla elinympäristöön vaikuttavaa toimintaa, esimeriksi malminetsintää tai kaivostoimintaa, on harjoitettava siten, että terveyshaittojen syntyminen mahdollisuuksien mukaan estyy. Jos toiminta kuitenkin edellyttää lupaa tai siitä on tehtävä ilmoitus ympäristönsuojelulain mukaan, terveyshaitan poistamista koskeva asia ratkaistaan ympäristönsuojelulain nojalla.

Luonnonsuojelu

Luonnonsuojelulaki

Luonnonsuojelulakia sovelletaan luonnon ja maiseman suojeluun ja hoitoon. Luonnonsuojelulakia ja siihen perustuvaa suojelua on noudatettava myös kumottavan lain mukaisessa päätöksenteossa ja muussa toiminnassa. Tästä on yksilöity viittaussäännös kumottavan lain 71 §:n 2 momentissa, jonka mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä sekä muutoin kumottavan lain mukaista toimenpidettä suoritettaessa on sen lisäksi, mitä kumottavassa laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 4, 9, 39, 42, 47—49, 55 ja 56 §:ssä sekä 4, 5 ja 10 luvussa sekä mainittujen säännösten nojalla säädetään. Luonnonsuojelualueella on niin ikään noudatettava, mitä erikseen on säädetty tai määrätty.

Kumottavan lain 71 §:n 2 momentissa viitatut luonnonsuojelulain säännökset koskevat Suomea velvoittavia kansainvälisiä luonnonsuojelusopimuksia (luonnonsuojelulain 4 §), luonnonsuojeluohjelmien oikeusvaikutuksia (9 §), luontotyyppien suojelua (4 luku), maiseman suojelua (5 luku), eläinten ja kasvien rauhoitussäännöksiä (39 ja 42 §), erityisesti suojeltavia lajeja (47—49 §), toimenpidekieltoja (55 ja 56 §) ja Natura 2000 -verkostoa (10 luku). Kun lisäksi on noudatettava luonnonsuojelualueita koskevia säännöksiä ja määräyksiä, kattaa kumottavan lain 71 §:n 2 momentin viittaussäännös alueiden käytön kannalta olennaiset luonnonsuojelulain säännökset.

Kaivosmineraalien ottaminen on suoraan luonnonsuojelulain 13 §:n 2 kohdan perusteella kielletty luonnonsuojelulain nojalla perustetuissa kansallispuistoissa ja luonnonpuistoissa. Lisäksi geologinen tutkimus ja malminetsintä on näillä alueilla sallittua vain alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen luvalla (luonnonsuojelulain 15 §:n 6 kohta). Vastaavanlaiset rauhoitussäännökset ja -määräykset ovat yleensä voimassa muillakin luonnonsuojelualueilla.

Geologisten tutkimusten ja malminetsinnän sallittavuus aikaisemman luonnonsuojelulain (71/1923) nojalla perustetuilla luonnonsuojelualueilla riippuu alueen rauhoitusmääräyksistä. Kaivosmineraalien hyödyntäminen on kielletty useimmilla aikaisemman luonnonsuojelulain nojalla muodostetuilla suojelualueilla. Tästä pääsäännöstä on kuitenkin poikkeuksia. Valtausoikeuden perusteella tapahtuva perinteinen kullanhuuhdonta, osana 1800-luvun lopulta jatkunutta kullanhuuhdontaperinnettä, on sallittua Lemmenjoen ja Urho Kekkosen kansallispuistoissa. Lisäksi koneellinen kullanhuuhdonta on mahdollista eräillä Lemmenjoen kansallispuiston vanhoilla kaivospiireillä. Eräistä valtion omistamille alueille perustetuista kansallis- ja luonnonpuistoista annetun asetuksen muuttamisesta annetun asetuksen (583/1991) mukaisesti koneellinen kullanhuuhdonta ei ole sallittua Lemmenjoen kansallispuiston alueella. Oikeuskäytännössä on katsottu, ettei asetuksessa säädetyllä kiellolla voida rajoittaa ennen rauhoitusmääräyksen voimaantuloa (10 päivän huhtikuuta 1991) hankittua oikeutta (KHO 6.5.1993 taltio 1747). Nykyisin kullanhuuhdonnan keskeisimmät alueet ovat Lemmenjoen alue sekä Ivalojoki sivuhaaroineen.

Luonnonsuojelulain 10 luvun Natura 2000 -verkostoa koskevia säännöksiä sovelletaan kaikkeen toimintaan, joka tapahtuu Natura 2000 -verkoston alueella tai jonka vaikutukset voivat ulottua Natura 2000 -verkoston alueelle. Luonnonsuojelulain 65 §:ssä säädettyä arviointivaatimusta ja lausuntomenettelyä sovelletaan sellaisiin hankkeisiin, jotka joko yksistään tai tarkasteluna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentävät niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Jos arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa, että hanke merkittävästi heikentää Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja, ei viranomainen saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen. Myöskään kumottavan lain mukaista valtausoikeutta tai kaivosoikeutta tällaisia seurauksia aiheuttavan hankkeen toteuttamiseen ei siten voida myöntää, ellei valtioneuvosto ole myöntänyt hankkeelle poikkeuslupaa luonnonsuojelulain 66 §:n 2 momentin perusteella.

Valtausoikeuden nojalla suoritettavan malminetsinnän ei pääsääntöisesti katsota aiheuttavan luonnonsuojelulain nojalla kielletyiksi katsottavia vaikutuksia. Poikkeuksen muodostavat luonnonpuistot ja kansallispuistot, joiden alueelle kohdistuvat hakemukset ovat harvinaisia ja vaativat usein tavanomaista laajemman tarkastelun eri viranomaisissa. Luontotyyppien ja eliölajien suojelun osalta valtauspäätöksiin liitetään tutkimustoimenpiteitä rajaavia lupaehtoja tai ajallisia rajoituksia. Natura 2000 -verkoston alueelle sijoittuvien valtaushakemusten osalta hakijalta edellytetään selvitystä mahdollisista vaikutuksista alueen luonnonarvoihin. Kaikki valtaushakemukset lähetetään paikalliselle alueelliselle ympäristökeskukselle lausunnolle ja Metsähallituksen hallinnassa olevien alueiden osalta myös Metsähallitukselle. Lausuntomenettelyllä varmistetaan mahdollisten lupamääräysten tarve tai Natura-arvioinnin kynnyksen ylittymisen. Luonnonsuojelulaissa mainitut ja alueellisesti rajatut suojelualueet sekä luonnonarvot voidaan helpohkosti selvittää lupamenettelyssä. Eliölajien ja myös luontotyyppien suhteen yleinen tietopohja on vajavaisempi, koska niiden alueellinen paikantaminen voi olla muille kuin viranomaisille hankalaa. Toisaalta on huomattava, että kaivoslain viittaussäännöksen nojalla luonnonsuojelulain velvoitteet koskevat paitsi viranomaisia myös valtaajaa ja kaivostoiminnan harjoittajaa.

Metsäluontotyyppien suojelu perustuu metsälakiin (1093/1996). Metsälain 10 §:n säännöstä monimuotoisuuden säilyttämisestä ja erityisen tärkeistä elinympäristöistä on noudatettava, kun malminetsintää harjoitetaan metsätalousmaaksi luettavalla alueella. Metsälain 3 §:n mukaan metsätalousmaata voidaan ottaa myös muuhun käyttöön, jolloin metsälakia ei enää sovelleta. Kaivostoiminta on katsottava tällaiseksi muutokseksi alueen käyttötarkoituksessa.

Vesiluontotyyppien suojelu perustuu vesilakiin. Lain 1 luvun 15 a ja 17 a §:ssä säädetään eräistä pienistä vesistöistä, jotka on suojeltu suoraan vesilain nojalla.

Erämaalaki

Erämaalaissa (62/1991) tarkoitetut erämaa-alueet on perustettu alueiden erämaaluonteen säilyttämiseksi, saamelaiskulttuurin ja luontaiselinkeinojen turvaamiseksi sekä luonnon monipuolisen käytön ja edellytysten kehittämiseksi. Erämaalain 2 §:n mukaan erämaa-alueiden säilyttämisessä ja käytössä on noudatettava, mitä erämaalaissa säädetään. Tämän lisäksi on alueiden säilyttämisessä ja käytössä noudatettava, mitä muualla laissa säädetään. Lupa-asiaa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on myös noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Erämaalain tavoitteiden mukaisesti lailla asetetaan rajoituksia luonnon koskemattomuuden vaarantaville hankkeille. Erämaalain 6 §:n mukaan kumottavan lain mukaista kaivospiiriä ei saa määrätä erämaa-alueelle, ellei valtioneuvosto ole antanut siihen lupaa. Sen sijaan erämaalaki ei rajoita valtausoikeuden perusteella tapahtuvaa kullanhuuhdontaa. Erämaa-alueiden käyttöön vaikuttaa myös se, että erämaa-alueet kuuluvat pääosin Natura 2000 -verkostoon.

Maa-aineslaki

Maa-aineslakia sovelletaan kiven, soran, hiekan, saven ja mullan ottamiseen (1 §:n 1 momentti). Maa-aineslaki koskee siten lähtökohtaisesti kaikkia kallioperän kiviaineksia ja muita maaperän aineksia paitsi turvetta. Tästä lähtökohtaisesta soveltamisalasta on kuitenkin maa-aineslain 2 §:ssä eräitä poikkeuksia.

Maa-aineslain 2 §:n 1 kohdan mukaan maa-aineslaki ei koske kumottavaan lakiin perustuvaa ainesten ottamista. Näin ollen maa-aineslain ja kumottavan lain soveltamisalat ovat toisensa pois sulkevia. Kaivosmineraalit määritellään kumottavan lain 2 §:ssä. Käytännössä tulkintaongelmia voi aiheutua tilanteessa, jossa toimenpide täyttää samanaikaisesti maa-aineslain 1 §:n kriteerit ja ottaminen kohdistuu esiintymään, joka sisältää kumottavan lain mukaisia kaivosmineraaleja. Esimerkiksi marmori (kalkkikivi) ja vuolukivi kuuluvat kumottavan lain soveltamisalaan, kun taas muun kiven ottamista säännellään maa-aineslailla.

Kumottavan lain 40 §:n 2 momentin perusteella kaivosoikeuden haltija saa kaivosmineraalien lisäksi käyttää kaivospiirissä hyväkseen muitakin kaivospiirin kallio- ja maaperään kuuluvia aineita, jos se on tarpeen kaivos- tai siihen liittyvän jalostustyön tarkoituksenmukaista toimittamista varten taikka tällaiset aineet saadaan talteen sivutuotteina tai jätteinä kaivosmineraalien louhinnassa tai jalostuksessa. Sen sijaan kaivosoikeuden haltija ei kumottavan lain 40 §:n 3 momentin mukaan saa hyödyntää apualueen kaivosmineraaleja tai maa-aineksia.

Muinaismuistolaki

Muinaismuistolain (295/1963) nojalla kiinteät muinaisjäännökset ovat rauhoitettuja muistoina Suomen aikaisemmasta asutuksesta ja historiasta. Ilman muinaismuistolain nojalla annettua lupaa on kiinteän muinaisjäännöksen kaivaminen, peittäminen, muuttaminen, vahingoittaminen, poistaminen ja muu siihen kajoaminen kielletty. Muinaismuistolaki on säädetty perustuslain säätämisjärjestyksessä.

Kaikkia kiinteitä muinaisjäänteitä ei ole kartoitettu Suomessa. Muinaismuistolain 14 §:n mukaan, jos maata kaivettaessa tai muuta työtä suoritettaessa tavataan kiinteä muinaisjäännös, jota aikaisemmin ei ole tunnettu, on työ muinaisjäännöksen kohdalta heti keskeytettävä ja työn johdon viipymättä saatettava asia Museoviraston tietoon tarpeellisia toimenpiteitä varten.

Rakennussuojelulaki

Kansallisen kulttuuriperinnön säilyttämiseksi suojellaan kulttuurikehitykseen tai historiaan liittyviä rakennuksia, rakennusryhmiä ja rakennettuja alueita rakennussuojelulain (60/1985) nojalla. Näillä kohteilla tulee olla kulttuurihistoriallista merkitystä rakennushistorian, rakennustaiteen, rakennustekniikan, erityisten ympäristöarvojen, rakennuksen käytön tai siihen liittyvien tapahtumien tai rakennuksen ainutlaatuisuuden tai tyypillisyyden kannalta.

Kaivoslainsäädännön nojalla rakennettuihin kohteisiin rakennussuojelulakia on sovellettu ainakin kahdesti. Lemmenjoen kansallispuistossa Jäkälä-Äytsin varrella oleva kultakämppä ja sen lähistöllä olevat maakasat on suojeltu. Outokummun Keretin kaivostorni on myös suojeltu rakennussuojelulailla. Molemmissa tapauksissa perusteluna on ollut rakennusten olennainen liittyminen maamme kaivoshistoriaan.

Maastoliikennelaki

Maastoliikennelain (1710/1995) tarkoituksena on sen 1 §:n mukaisesti ehkäistä haittoja, joita luonnolle tai muulle ympäristölle, luontaiselinkeinolle, yleiselle virkistyskäytölle tai muulle yleiselle edulle taikka yksityiselle edulle aiheutuu moottorikäyttöisten ajoneuvojen käyttämisestä maastossa ja moottorikelkkailureitillä, sekä edistää liikenneturvallisuutta.

Maastoliikennelain 4 §:n mukaan moottorikäyttöisellä ajoneuvolla ei saa liikkua eikä sitä saa pysäyttää tai pysäköidä maastossa maa-alueella ilman maan omistajan tai haltijan lupaa. Tämä tarkoittaa sitä, että valtausoikeuden ja kullanhuuhdontavaltausoikeuden haltija tarvitsee moottorikäyttöisten ajoneuvojen käyttämiseen maastoliikennelain 4 §:n mukaisen luvan, jos liikutaan tiestön ulkopuolella. Kaivospiirin sisällä edellä mainittua lupaa ei tarvita. Sen sijaan lupa on tarpeen, jos moottorikäyttöisellä ajoneuvolla liikutaan maastossa kaivospiirin ulkopuolella.

Maankäyttö ja rakentaminen

Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) on alueiden suunnittelua, rakentamista ja käyttöä sääntelevä yleislaki. Lain 3 §:n mukaan maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset alueiden käyttöä koskevat tavoitteet ja suunnitelmat on, siten kuin erikseen säädetään, otettava huomioon suunniteltaessa ja päätettäessä muun lainsäädännön nojalla ympäristön käytön järjestämisestä. Kumottavaan lakiin maankäyttö- ja rakennuslain säätämiseen liittyen tehtyjen muutosten myötä kaavojen vaikutukset ulottuvat myös kumottavan lain mukaiseen päätösharkintaan.

Valtauksen esteitä koskevan kumottavan lain 6 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan valtausta ei saa suorittaa ilman erityistä syytä asemakaavan tai oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella, jos kunta vastustaa sitä alueiden käyttöön liittyvästä pätevästä syystä. Sama este koskee kumottavan lain 22 §:n 1 momentin nojalla myös kaivospiirin määräämistä. Korkein hallinto-oikeus on katsonut kunnan vastustaneen valtausta alueiden käyttöön liittyvästä pätevästä syystä, kun kunta oli viitannut muun ohella alueen luonto- ja virkistysarvoihin ja osayleiskaavan sisältöön (KHO 2005:42).

Kaivospiiriä ja sen apualuetta määrättäessä on kumottavan lain 22 §:n 1 ja 4 momentin perusteella otettava huomioon myös alueiden käytön suunnittelun tarpeet. Hallituksen esityksen perustelujen (HE 148/2000 vp) mukaan alueella voimassa olevat oikeusvaikutteiset kaavat olisi otettava huomioon siten, ettei merkittävästi vaikeuteta niiden toteuttamista. Lisäksi olisi otettava huomioon alueella mahdollisesti vireillä olevan kaavoituksen tarpeet siten, ettei kaavan laatimista vaikeuteta.

Maankäyttö- ja rakennuslain perusteella kaivostoiminnan alueet tulee mahdollisuuksien mukaan ottaa huomioon kaavoja laadittaessa. Käytännössä erityisesti maakuntakaavoissa on osoitettu toiminnassa olevia kaivosalueita ja alueita, joilla kaivostoiminnan edellytykset on varsin pitkälle selvitetty. Kaavoissa voidaan ohjata kaivostoimintaan liittyvää muuta maankäyttöä, kuten liikenteen järjestelyjä, ja sovittaa muutenkin yhteen kaivostoimintaa ja muita maankäyttötarpeita.

Kaivoshankkeen toteuttaminen voi tapauksesta riippuen edellyttää alueen yksityiskohtaisempaa kaavoitusta. Kaavoitustarpeeseen vaikuttaa erityisesti alueen voimassa oleva kaavatilanne sekä kaivoshankkeen sijainti, koko ja vaikutukset. Myös kaivoslain muuttamisesta annetun lain (1102/2000) säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen perustelujen (HE 148/2000 vp) mukaan kaavaa saattaa olla tarpeen uudistaa kaivostoiminnan ja muun maankäytön välisten suhteiden ratkaisemiseksi silloin, kun kaavoitetulta alueelta löytyy hyödynnettävä kaivosmineraaliesiintymä.

Valtausalueella ja kaivospiirin alueella tapahtuvaan rakentamiseen sovelletaan maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiä. Kumottavan lain nojalla myönnettävät oikeudet eivät siten poista maankäyttö- ja rakennuslaissa vaadittavien lupien tarvetta. Samoin valtausalueella ja kaivospiirin alueella olevien rakennusten purkamiseen sovelletaan maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiä. Vanhojen kaivosrakennelmien osalta voivat sovellettaviksi tulla myös rakennussuojelulain säännökset.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään vaikutusten selvittämisestä kaavaa laadittaessa (9 §) sekä myös kaavoitusmenettelyyn liittyvästä vuorovaikutuksesta ja viranomaisyhteistyöstä (62 ja 66 §), kaavan vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten raportoinnista kaavaselostuksessa (29, 40 ja 55 §) sekä valtioiden rajat ylittävistä ympäristövaikutuksista (199 §). Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Jos kaivoshanke edellyttää kaavatarkastelua, tulevat kaavaa laadittaessa kaavan vaikutukset selvitettäväksi maankäyttö- ja rakennuslaissa edellytetyllä tavalla.

Kumottavan lain soveltamiskäytännössä työ- ja elinkeinoministeriö saa malminetsintävaiheessa valtaushakemusten osalta tietoa alueen maankäyttösuunnitelmista kunnan lausunnosta. Valtauspäätöksissä on tehty alueellisia tai toimenpiteitä koskevia rajauksia kunnan lausunnon perusteella lähinnä taajama-alueiden välittömässä läheisyydessä sijaitsevilla valtausalueilla sekä silloin, kun haettu valtausalue kohdistuu rantarakentamiseen tarkoitetulle alueelle. Valtaajat ovat hakemuksissaan esittäneet erityisenä syynä lähinnä alueen geologisia ominaispiirteitä sekä viitanneet tunnettuun malmipotentiaaliin.

Viime vuosien merkittävät kaivoshankkeet ovat alueilla, joiden maakuntakaavassa on ollut kaivostoimintaa koskevia varauksia tai joille on laadittu oikeusvaikutteinen yleiskaava. Käytännössä esimerkiksi Suhangon ja Kevitsan kaivoshankkeita varten on laadittu yleiskaava ja Talvivaaran kaivoksen tehdasalue on asemakaavoitettu. Kaivoshankkeen kaavaratkaisuun ja kumottavan lain mukaiseen kaivosoikeuteen liittyvä valmistelu tehdään vuorovaikutuksessa niiden kanssa, joiden oloihin tai etuihin ne vaikuttavat. Usean eri viranomaismenettelyn samanaikaisuudesta voi aiheutua sekaannusta maanomistajien ja asukkaiden keskuudessa. Lisäksi mahdollisesti samanaikaisesti meneillään oleva ympäristöluvan käsittely on voinut lisätä osaltaan tilanteen monimutkaisuutta.

Valtion omistamalla alueella kullanhuuhdontaan liittyvät rakentamista koskevat kysymykset työ- ja elinkeinoministeriö on pyrkinyt ratkaisemaan yhdessä Metsähallituksen ja Inarin kunnan kanssa.

Kiinteistönmuodostus ja kiinteän omaisuuden lunastus

Kiinteistönmuodostamis- ja muista maanmittaustoimituksista säädetään kiinteistönmuodostamislaissa (554/1995). Kiinteistönmuodostamislaki on soveltamisalaltaan yleinen. Kiinteistönmuodostamislain säätämisen yhteydessä muutettiin kumottavan lain 27, 28, 30, 38 ja 66 §:ää siten, että kaivospiiritoimitusta koskeva erityissääntely sovitettiin yhteen kiinteistönmuodostamislain yleissäännösten kanssa.

Kumottavan lain nojalla kaivosoikeuden haltija saa käyttöoikeuden kaivospiiriin. Kaivospiiritoimituksessa määrätään kiinteistön omistajan ja muiden asianosaisten korvauksesta. Tällöin sovelletaan kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annettua lakia (603/1977), jäljempänä lunastuslaki. Kaivospiiritoimituksen kannalta keskeisimpiä lunastuslain säännöksiä ovat korvauksen perusteita koskevat 29—39 §, korvaussopimusta koskeva 40 §, korvauksen määräämistä koskevat 41—49 § ja korvauksen suorittamista koskeva 52 §. Lunastuslain 29 §:n nojalla lunastettavan omaisuuden omistajalla on oikeus saada täysi korvaus lunastuksen vuoksi aiheutuvista taloudellisista menetyksistä. Sen sijaan esimerkiksi lunastuslain 2 luvun lunastuslupaa koskevia säännöksiä ei sovelleta kaivospiirin käyttöoikeuden lunastukseen.

Turvallisuus

Kaivosturvallisuus

Tukes valvoo kaivosturvallisuutta. Valvonnan säädösperustana ovat kumottava laki, kaivosasetus, kauppa- ja teollisuusministeriön päätös kaivosten turvallisuusmääräyksistä, kauppa- ja teollisuusministeriön päätös nostolaitoksista kaivoksissa ja kauppa- ja teollisuusministeriön päätös kaivoskartoista. Kumottavan lain 60 §:n mukaan Tukes valvoo myös lain 47 §:n noudattamista, jossa muun muassa kielletään kaivosmineraalien ilmeinen tuhlaus kaivostoiminnassa.

Kaivosten turvallisuusmääräyksistä annetun kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 2 §:n mukaan kaivostoiminnan harjoittajan on laadittava kaivokselle yleissuunnitelma ennen kaivostoiminnan aloittamista. Tukes hyväksyy suunnitelman, jossa on mainitun päätöksen 4 §:n mukaan esitettävä pääpiirteissään maanpoiston rajat, pohja- ja pintavesijärjestelyt, louhinnan suoritus, kuilut ja poistumistiet, vedenpoisto ja tuuletuksen yleisjärjestely, teollisuus- ja jätealueiden sijainti louhinta-alueisiin nähden sekä kaivoksen rakentamisaikataulu. Suunnitelmaan on liitettävä perustelut. Käytännössä suunnitelman hyväksyttäväksi jättäminen voi ajoittua lähelle kaivostyön aloittamista. Jos toiminnanharjoittaja joutuu muuttamaan yleissuunnitelmaa olennaisesti, muutossuunnitelma tulee toimittaa Tukesin hyväksyttäväksi.

Kaivoskartoista annetun kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 1 §:n mukaan kaivostyön harjoittajan on laadittava kartta kaivoksesta, avolouhoksesta tai kaivupaikasta. Karttaan on liitettävä selitykset. Kumottavan lain 49 §:n mukaan kaivosoikeuden haltijan on toimitettava Tukesille kaivos- ja tutkimustöiden edistymistä osoittavat karttatiedot. Tiedot on toimitettava vuosittain ennen 1 päivää toukokuuta. Tukes voi erityisistä syistä myöntää poikkeuksia tästä velvoitteesta.

Tukes tarkastaa kaivokset vähintään kerran vuodessa. Jos maanalaisessa kaivoksessa työskentelee 50 henkilöä tai enemmän, Tukes tekee tarkastuksen kaksi kertaa vuodessa ja tarpeen mukaan useamminkin (kumottavan lain 59 ja 60 § sekä kaivosten turvallisuusmääräyksistä annetun kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 125 §). Käytännössä kaivostarkastukset pyritään tekemään samaan aikaan työsuojelupiirin tarkastuksen kanssa. Tukes on lisäksi tarkastanut määräajoin kaivosten maanpäälliset padot kumottavan lain 57 §:n nojalla, mutta tehtävä on siirtynyt patoturvallisuuslainsäädännön kokonaisuudistuksen myötä patoturvallisuusasioissa toimivaltaiselle alueelliselle ympäristökeskukselle.

Kaivostarkastuksessa varmistetaan, että kaivoksessa noudatetaan kumottavan lain 56 ja 57 §:ssä säädettyjä vaatimuksia. Tarkastuksessa käydään läpi myös yksityiskohtaisemmat tekniset turvallisuusvaatimukset, joista säädetään kaivosten turvallisuusmääräyksistä annetussa kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksessä. Lisäksi tarkastuksessa käsitellään vakavat vaaratilanteet ja onnettomuuksien estämiseen liittyvät seikat.

Tukes tarkastaa kaivosten nostolaitokset vuosittain nostolaitoksista kaivoksissa annetun kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 61 §:n nojalla ja tekee uudelle nostolaitokselle käyttöönottotarkastuksen päätöksen 58 §:n nojalla.

Kaivostoiminnan harjoittajan on haettava lupaa Tukesilta kaivoksen räjähdevarastoille vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain (390/2005), jäljempänä kemikaaliturvallisuuslaki, mukaisesti. Kaivosten maanalaisia räjähdevarastoja koskee kaivosten turvallisuusmääräyksistä annettu kauppa- ja teollisuusministeriön päätös. Räjähdeasetusta (473/1993) ei sovelleta kaivoksiin, koska asiasta säädetään erikseen kaivoslainsäädännössä. Tukes tekee kaivosten räjähdevarastoille käyttöönottotarkastuksen ja määräaikaistarkastuksia. Määräaikaistarkastukset tehdään yhden, kahden tai viiden vuoden välein riippuen varaston laajuudesta.

Kaivosten rikastamoissa tapahtuvaan vaarallisten kemikaalien käsittelyyn ja varastointiin sovelletaan kemikaaliturvallisuuslakia. Kemikaalien vaarallisuudesta ja määrästä riippuen valvontaviranomainen on joko Tukes tai pelastuslaissa (468/2003) tarkoitettu pelastustoimen alueen pelastusviranomainen. Jos Tukes valvoo toimintaa, kemikaalien käsittely ja varastointi vaatii luvan ja rikastamolle tulee tehdä käyttöönottotarkastus. Pelastusviranomaiselle riittää toimintaa koskeva ilmoitus, mutta silloinkin toiminta vaatii käyttöönottotarkastuksen. Tukes tekee valvomilleen rikastamoille määräaikaistarkastuksen yhden, kolmen tai viiden vuoden välein riippuen toiminnan laajuudesta.

Kaivosten turvallisuusmääräyksistä annetun kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 126 §:n mukaan kaivostyön harjoittajan on ilmoitettava Tukesille kaivoksen tai sen ympäristön turvallisuuteen oleellisesti vaikuttaneesta sortumasta, veden tai liejun purkauksesta, tulipalosta tai räjähdysonnettomuudesta taikka muusta niihin verrattavasta tapahtumasta tai sellaisen uhasta. Ilmoitus on tehtävä myös kuolemaan tai vakavaan vammaan johtaneesta tapaturmasta. Tukes tutkii kaikki kaivoksissa tapahtuneet kuolemaan ja vakavaan loukkaantumiseen johtaneet onnettomuudet. Tukes tutkii myös vakavia ympäristövahinkoja ja huomattavia omaisuusvahinkoja aiheuttaneet onnettomuudet sekä muutkin onnettomuudet, jos se on tarpeen kaivoksen teknisen turvallisuuden, onnettomuuden syyn selvittämisen, onnettomuuksien ehkäisemisen tai vastaavan syyn takia.

Tukes saa tiedon kaivostoiminnan lopettamisesta viimeistään vuositarkastuksen yhteydessä. Tukes tekee kaivokselle lopputarkastuksen, jossa varmistetaan, että kaivos on saatettu kaivoslain 51 §:n 4 momentin ja kaivosten turvallisuusmääräyksistä annetun kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 128—130 §:n mukaiseen kuntoon.

Patoturvallisuus

Kaivoksissa tarvitaan sekä maanalaisia että maanpäällisiä patoja. Maanalaisia patoja käytetään lähinnä louhosten täyttömateriaalin patoamiseksi. Maanpäällisiä patoja käytetään puolestaan veden ja liejuuntuvan maa-aineksen pitämiseksi erillään kaivoksesta, rikastushiekan varastointiin sekä prosessivesien selkeytykseen. Kaivospatoja on Suomessa noin kolmekymmentä yhteensä kymmenellä toiminnassa olevalla kaivoksella, minkä lisäksi esimerkiksi avolouhoksilla on joitakin työpatoja. Maanalaisia patoja voi kaivosten teknisistä ratkaisuista riippuen olla ajoittain vaihteleva määrä.

Patoturvallisuuslainsäädäntö uudistui vuonna 2009. Patoturvallisuuslaki (494/2009) tuli voimaan 1 päivänä lokakuuta 2009. Kaivostoimintaan liittyvät maanpäälliset padot kuuluvat patoturvallisuuslain soveltamisalalle, mikä on muutos verrattuna kumotun patoturvallisuuslain (413/1984) 3 §:n 2 momentin säännökseen. Maanalaisiin patoihin sovelletaan kumottavan lain kaivosturvallisuutta koskevia säännöksiä ja kauppa- ja teollisuusministeriön päätöstä kaivosten turvallisuusmääräyksistä.

Kaivosten työturvallisuus

Kaivosten työturvallisuudesta säädetään työturvallisuuslailla (738/2002) ja sen nojalla annetuissa säädöksissä samalla tavalla kuin muustakin työstä. Työturvallisuuslakia sovelletaan työsopimuksen perusteella tehtävään ja sitä vastaavaan työhön. Laissa määritellään vähimmäisvaatimukset työolosuhteille ja hyvälle työturvallisuustoiminnalle työpaikoilla. Perustana on työstä aiheutuvien vaarojen ja haittojen tunnistaminen, arviointi ja poistaminen. Laki sisältää säännökset työn turvallisuuteen vaikuttavien henkilöiden velvoitteista. Työnantajalla on yleinen velvollisuus huolehtia työntekijöiden turvallisuudesta ja terveydestä työssä epätavallisia ja ennalta arvaamattomia olosuhteita koskevin rajoituksin. Työturvallisuuslaissa esiintyviä haitta- ja vaaratekijöitä ja niitä koskevat torjuntatoimenpiteet on säännelty aihepiireittäin.

Kaivostyössä noudatetaan työterveyshuoltolakia (1383/2001), jossa säädetään työnantajan velvollisuudesta järjestää työntekijöilleen työterveyshuolto ja terveystarkastukset erityistä sairastumisen vaaraa aiheuttavissa töissä.

Tarkemmin työturvallisuusvaatimuksista säädetään valtioneuvoston tai ministeriön asetuksilla. Valtioneuvoston päätöksessä räjäytys- ja louhintatyön järjestysohjeista (410/1986) säädetään työn suunnittelusta, henkilöstön pätevyysvaatimuksista ja turvallisista työmenetelmistä. Kaivostyöhön ei näitä säännöksiä tällä hetkellä sovelleta. Räjähteiden käsittelyssä ja käyttämisessä vaadittavasta pätevyydestä säädetään yleisesti panostajalaissa (219/2000) ja panostajien pätevyyskirjoista annetussa valtioneuvoston asetuksessa (122/2002). Kaivospanostajan pätevyysvaatimukseksi kaikkeen panostukseen riittää panostajan pätevyyskirjan suorittaminen. Kaivosten ulkopuolella vaativat panostustyöt edellyttävät ylipanostajan pätevyyttä.

Rakenteellisesti viimeisen 50 vuoden aikana on tapahtunut muutos maanalaisista kaivoksista avolouhoksiin ja metallimalmikaivoksista teollisuusmineraaleihin. Samalla tekniikka on kehittynyt ja työntekijäin määrä on vähentynyt. Tapaturmatiheys on miljoonaa työtuntia kohden ollut laskeva vuodesta 1975 lähtien.

Kaivostoiminnan harjoittajan on varmistettava muun muassa kaivoksen suunnittelu siten, että olosuhteet kaivoksessa antavat mahdollisuuden turvalliseen toimintaan ja terveelliseen työympäristöön. Lisäksi on varmistettava, että kaivostoiminta aloitetaan, kaivosta käytetään, huolletaan ja toiminta lopetetaan siten, että työntekijät voivat suorittaa heille osoitetut työt vaarantamatta terveyttään.

Työturvallisuuslain, työterveyshuoltolain ja panostajalain noudattamista valvovat työsuojeluviranomaiset myös kaivoksissa. Kaivoksiin kohdistuvaa tarpeetonta päällekkäistä Tukesin ja työsuojeluviranomaisten valvontaa pyritään estämään ja viranomaisten yhteistoimintaa parantamaan viranomaisten yhteistoiminnasta räjähdysainetarkastusten suorittamisessa annetulla valtioneuvoston päätöksellä (280/1978). Tukesin kaivostarkastukset pyritään suorittamaan yhteistarkastuksena työsuojeluviranomaisten kanssa, ja tarkastuksiin osallistuvat lisäksi työnantajan, toimihenkilöiden ja työntekijöiden edustajat.

Säteilyturvallisuus

Kallioperää louhittaessa ja kiviainesta käsiteltäessä louhoksesta vapautuu ilmaan radonia, joka sisään hengitettynä altistaa ihmisen ionisoivalle säteilylle. Tästä syystä kaivostoimintaa järjestettäessä on otettava huomioon, että olosuhteiden tulee olla säteilyturvallisuuden kannalta hyväksyttävät. Radonaltistuksen torjuntakeino on kunnollisesti suunniteltu ilmanvaihto. Luonnonmukainen tuuletus riittää käytännöllisesti katsoen aina, kun kyseessä on avolouhos. Sitä vastoin maan alla tai muuten umpinaisessa tilassa tehtävään kaivos- ja louhintatyöhön sisältyy aina mahdollisuus, että työntekijät altistuvat normaalista poikkeavalla tavalla radonille.

Radonpitoisuus ja sen pitoisuus hengitysilmassa tunnistetaan erikoismittalaitteilla, joiden käyttäjällä tulee olla asiantuntemus radonmittauksiin. Kun säteilyolosuhteet on tunnistettu, tarvitaan toimenpiteet tehokkaan ilmanvaihdon järjestämiseksi. Kun toimenpiteet on tehty, tulee myös toiminnan aikana tehdyillä mittauksilla tarkkailla, että ilman radonpitoisuus on turvallisuusvaatimuksissa asetettujen rajojen alapuolella.

Säteilyturvallisuuden yleislaki on säteilylaki (592/1991). Säteilylaissa on säädetty perusteet puuttua säteilyaltistusta aiheuttavaan toimintaan, kun toiminnasta todetaan tai epäillään aiheutuvan terveydellistä haittaa. Alansa yleislakina säteilylaki on aina sovellettavissa, kun säteilyturvallisuudesta ei huolehdita muun lain nojalla. Säteilylain 12 luvussa, joka koskee luonnonsäteilyä, on perusteet muun muassa malminetsinnästä ja kaivostoiminnasta aiheutuvan säteilyaltistuksen tunnistamiseksi ja valvomiseksi. Kaivostoiminnassa lähtökohta on, että kaivostoiminnan harjoittaja on velvollinen Säteilyturvakeskuksen hyväksymällä tavalla selvittämään tai selvityttämään toimintansa säteilyturvallisuuden sekä suunnittelemaan toimenpiteet, joilla turvallisuus toteutetaan ja turvallisuusvaatimusten täyttyminen varmistetaan myös toiminnan kestäessä.

Säteilylain noudattamista valvova viranomainen on Säteilyturvakeskus, jonka valvontaoikeuksista säädetään säteilylain 14 luvussa. Säteilyturvakeskuksella on valtuudet muun muassa velvoittaa säteilylaissa tarkoitettu toiminnan harjoittaja selvittämään toimintansa turvallisuusolosuhteet sekä tarvittaessa määrätä toimenpiteistä turvallisuuden varmistamiseksi. Jos terveydellinen haitta tai haitan vaara on ilmeinen, Säteilyturvakeskuksella on myös oikeus määrätä toiminta keskeytettäväksi tai rajoittaa sitä, kunnes selvyys toiminnan järjestämisestä turvallisuusvaatimukset täyttävällä tavalla on olemassa.

Kaivosten säteilyturvallisuuden valvonta aloitettiin 1960-luvulla Säteilyturvakeskuksen edeltäjän, Säteilyfysiikan laitoksen tekemin radonpitoisuuden mittauksin. Samoihin aikoihin alettiin kaivosten olosuhteisiin, muun muassa hengitysilman laatuun, kiinnittää muutenkin aikaisempaa enemmän huomiota. 1970-luvun loppupuolelta alkaen on kaivostyön säteilyturvallisuutta Suomessa valvottu järjestelmällisesti. Kaivosilman radonpitoisuutta ja sen tarkkailua koskevat vaatimukset on lainsäädännön nojalla ohjeistettu. Tarkastusmittauksia säteilyturvallisuuden valvomiseksi tehdään säännöllisesti.

Luonnonsäteilyaltistuksen valvontaa koskevat toimeenpanosäännökset ovat säteilyasetuksen (1512/1991) 7 luvussa. Kaivostoiminnan osalta edellytetään asetuksen 29 §:n 1 momentin 1 kohdassa, että Säteilyturvakeskukselle tulee tehdä ilmoitus ennen kumottavassa laissa tarkoitetun kaivostoiminnan aloittamista. Pykälän 2 momentin mukaan ilmoituksessa tulee esittää tiedot toiminnan laadusta, käsiteltäväksi suunnitellusta ainesmäärästä, suunnitellusta aikataulusta, maanalaisessa tai suljetussa tilassa suoritettavan kaivos- ja louhintatyön osalta esitettynä erikseen, tärkeimmät louhittavat kivilajit siinä määrin kuin ne ovat tiedossa sekä arvio työntekijöiden lukumäärästä ja työskentelyajoista. Nämä tiedot ovat käytännössä perusta Säteilyturvakeskuksen valvonnan käynnistämiselle, toiminnan turvallisuuden arvioimiselle ja toiminnan laadun mukaisen tarkastusohjelman laadinnalle.

Uraani- tai toriumpitoisen luonnonaineksen hyödyntäminen saattaa tuottaa sivumateriaalia, radioaktiivisia aineita sisältävää prosessijätettä, jonka läjitykselle ja muulle käsittelylle on säteilyturvallisuussyistä asetettava erityisiä vaatimuksia. Toiminnan harjoittajan ilmoitusvelvollisuus on säteilyasetuksen 29 §:n 1 momentin 3 kohdassa ulotettu koskemaan kaikenlaatuista sellaisten luonnonvarojen laajamittaista hyödyntämistä, joiden uraani- tai toriumpitoisuus on suurempi kuin 0,1 kilogrammaa tonnissa. Tällä on haluttu varmistaa säteilyturvallisuusvaatimusten huomioon ottaminen silloinkin, kun toiminnan tarkoituksena on muun hyötymateriaalin kuin uraanin tai toriumin tuottaminen. Toiminnan harjoittajan huolehtimisvelvoite radioaktiivisia aineita sisältävästä jäteaineksesta on säteilylain 50 §:n 3 momentissa. Hyödynnettäessä luonnonvaroja, jotka sisältävät radioaktiivisia aineita, toiminnan harjoittaja on toiminnan aikana ja sitä lopetettaessa velvollinen huolehtimaan siitä, että radioaktiivisista jätteistä ei aiheudu terveydellistä eikä ympäristöllistä haittaa.

Uraanin tuottamista koskevan kaivostoiminnan turvallisuus

Ydinenergialakia (990/1987) sovelletaan sen 2 §:n mukaan kaivostoimintaan ja malminrikastustoimintaan, jonka tarkoituksena on uraanin tai toriumin tuottaminen. Ydinenergialain voimassaolon aikana vuodesta 1988 ei maassamme ole louhittu eikä rikastettu uraania tai toriumia. 1950-luvulla valtion sähkövoimayhtiö Imatran Voima Oy:n ja eräiden muiden yritysten perustama Atomienergia Oy suoritti verrattain laajamittaista uraanin koelouhintaa Enon kunnan Paukkajavaarassa. Uraanin louhinnan ja rikastamisen edellytyksiä tutkittiin myös Itä-Uudellamaalla Askolan kunnassa, mutta kumpikaan hanke ei johtanut varsinaiseen kaivostoimintaan. Paukkajavaaran koelouhinta-alueella on 1990-luvun aikana tehty Säteilyturvakeskuksen hyväksymän suunnitelman mukaiset jälkihoitotoimet, joiden tarkoituksena oli pysyvästi varmistaa alueen säteilyturvallisuus ja samalla myös maisemoida aluetta. Töiden valmistuttua Säteilyturvakeskus teki alueella lopputarkastuksen. Säteilyturvakeskus on seurannut toimenpiteiden vaikuttavuutta sen jälkeenkin tekemillään mittauksilla.

Ydinenergialain johtava ajatus on yhteiskunnan kokonaisetu niissä toiminnoissa, joita ydinenergialaki koskee. Lain 1 §:n tavoitesäännöksessä on yhteiskunnan kokonaisedun lisäksi erityisesti tuotu esiin ihmisen ja ympäristön turvallisuus. Näiden periaatteiden pohjalta tultaisiin arvioimaan myös uraanin tai toriumin tuottamiseen tähtäävä kaivostoiminta tai malminrikastustoiminta, jos tällainen hanke tulisi ajankohtaiseksi. Toimintaan vaadittaisiin ydinenergialain mukainen lupa, jonka myöntää ydinenergialain 16 §:n nojalla valtioneuvosto. Luvan myöntämisen edellytyksiä arvioitaessa tulisi tarkasteltavaksi paitsi ydinenergialain mukaisten turvallisuusvaatimusten täyttyminen myös se, että hanke on yhteiskunnan kokonaisedun mukainen. Käytännössä vaatimus yhteiskunnan kokonaisedun mukaisuudesta tarkoittaa, että uraanikaivoksen tai malminrikastuslaitoksen perustaminen on ydinenergialain mukaan aina yhteiskunnallinen kysymys. Hankkeen hyväksyminen riippuu poliittisesta tarkoituksenmukaisuusharkinnasta, mitä yhteiskunnan kokonaisedun punnitseminen viime kädessä on. Kenelläkään ei ole subjektiivista oikeutta perustaa uraanikaivosta, vaikka hakemuksessa pystyttäisiin osoittamaan, että hanke voidaan toteuttaa kaikki säädetyt vaatimukset täyttäen.

Jos turvallisuusvaatimukset täyttävän uraani- tai toriumkaivoksen tai malminrikastuslaitoksen perustaminen harkitaan yhteiskunnan kokonaisedun mukaiseksi ja lupa myönnetään, valvotaan ydinenergialain nojalla ydinturvallisuuteen liittyvät asiat, kuten tuotantoprosessit, ydinmateriaalit ja turvajärjestelyt. Säteilyturvallisuutta koskevat yleiset edellytykset arvioitaisiin ydinenergialain periaatteiden mukaan, mutta käytännön säteilysuojelu, monitorointi kaivosalueella ja säteilyaltistuksen tarkkailu tulisi järjestettäväksi säteilylakiin perustuvien vaatimusten mukaan. Ydinenergialain 9 luvussa on muiltakin osin säännökset ydinenergialain ja muiden lakien suhteesta eri valvontatoimintoja järjestettäessä.

Pelastustoimi

Pelastuslain mukaiseen pelastustoimeen kuuluu tulipalojen ehkäisy, pelastustoiminta ja väestönsuojelu. Muiden onnettomuuksien kuin tulipalojen ehkäisyyn pelastuslakia sovelletaan, jollei muussa laissa toisin säädetä. Kunnat vastaavat pelastustoimesta yhteistoiminnassa valtion määräämällä alueella (alueen pelastustoimi). Pelastustoimen tehtävistä huolehtii pelastuslaitos ja sen sopimuspalokunnat sekä alueen pelastusviranomaiset.

Pelastuslain mukaiseen tulipalojen ja muiden onnettomuuksien ehkäisyyn luetaan onnettomuuksien yleinen ehkäisy ja siihen liittyvä viranomaisten yhteistyö, rakennusten turvallinen käyttö, viranomaisvalvonta, valistus, neuvonta, tulen sekä palovaarallisten aineiden ja laitteiden huolellinen käsittely.

Pelastuslain mukaisen palotarkastuksen tarkoituksena on ehkäistä ihmisille, omaisuudelle tai ympäristölle tulipalosta tai muista onnettomuuksista aiheutuvaa vaaraa. Palotarkastuksessa tai muutoin havaittavat puutteet on määrättävä korjattavaksi ja, jos puutteellisuus tai virheellinen menettely aiheuttaa välittömän onnettomuusvaaran, on pelastusviranomaisella oikeus tarvittaessa heti keskeyttää toiminta ja määrätä onnettomuuden ehkäisemiseksi välttämättömistä toimenpiteistä. Palotarkastuksen suorittaa alueen pelastusviranomainen.

Pelastuslain mukaisella pelastustoiminnalla tarkoitetaan ihmisten, omaisuuden ja ympäristön suojaamiseksi ja pelastamiseksi, vahinkojen rajoittamiseksi ja seurausten lieventämiseksi onnettomuuksien sattuessa tai uhatessa kiireellisesti suoritettavia toimenpiteitä. Pelastustoiminnasta vastaa alueen pelastustoimi, ja sitä johtaa lähtökohtaisesti alueen pelastusviranomainen.

Pelastuslain omatoimista varautumista koskevien säännösten mukaan rakennuksen omistaja ja haltija, teollisuus- ja liiketoiminnan harjoittaja, virasto, laitos ja muu yhteisö on asianomaisessa kohteessa ja muussa toiminnassaan velvollinen ehkäisemään vaaratilanteiden syntymistä, varautumaan henkilöiden, omaisuuden ja ympäristön suojaamiseen vaaratilanteessa ja varautumaan sellaisiin pelastustoimenpiteisiin, joihin ne omatoimisesti kykenevät. Omatoimiseen varautumiseen liittyy pelastuslain mukaisia suunnitteluvelvoitteita. Velvollisuudesta laatia pelastussuunnitelma on säädetty tarkemmin pelastustoimesta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (787/2003). Jos kuitenkin samaa kohdetta varten tulee muun lain kuin pelastuslain nojalla laatia pelastus-, valmius- tai muu vastaava suunnitelma, pelastussuunnitelmaa ei tarvitse laatia, vaan pelastussuunnitelmassa selvitettäviä tietoja vastaavat tiedot voidaan koota muun lain nojalla laadittavaan suunnitelmaan. Pelastuslaissa on säädetty myös suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavien kohteiden erityisistä suunnitteluvelvoitteista. Muun muassa alueille, joissa on ympäristönsuojelulain 45 a §:n 2 momentissa tarkoitettu suuronnettomuuden vaaraa aiheuttava kaivannaisjätteen jätealue, alueen pelastustoimen on laadittava yhteistyössä asianomaisen toiminnanharjoittajan kanssa pelastussuunnitelma laitoksessa sattuvan onnettomuuden varalta.

Pelastuslain mukainen yleinen toiminnanharjoittajan velvollisuus ehkäistä vaaratilanteiden syntymistä sekä varautua henkilöiden, omaisuuden ja ympäristön suojaamiseen ja varautua omatoimisiin pelastustoimenpiteisiin koskee myös kaivostoiminnan harjoittajaa. Viranomaisten vastuulla oleva pelastustoiminta ja pelastusviranomaisten suorittamat palotarkastukset tapahtuvat pelastuslaissa säädetyn mukaisesti.

Saamelaisten kotiseutualue, koltta-alue ja erityinen poronhoitoalue

Saamelaiskäräjistä annetun lain (974/1995) mukaan saamelaisilla on alkuperäiskansana saamelaisten kotiseutualueella omaa kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto. Itsehallintoon kuuluvia tehtäviä varten saamelaiset valitsevat vaaleilla keskuudestaan saamelaiskäräjät. Saamelaiskäräjien tärkein tehtävä on huolehtia saamelaisille alkuperäiskansana taatusta kulttuuri-itsehallinnosta, johon kuuluvat perinteisinä elinkeinoina poronhoito, metsästys ja kalastus. Saamelaiskäräjistä annetun lain 4 §:ssä säädetään saamelaisten kotiseutualueesta. Saamelaisten kotiseutualue kattaa Enontekiön, Inarin ja Utsjoen kunnan sekä Sodankylän kunnassa sijaitsevan Lapin paliskunnan alueen.

Saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:n mukaan viranomaisilla on neuvotteluvelvoite, ennen kuin tehdään saamelaisaluetta koskevia laajakantoisia ja merkittäviä toimenpiteitä tai päätöksiä, jotka voivat välittömästi ja erityisellä tavalla vaikuttaa saamelaisten asemaan alkuperäiskansana. Tällaisena toimenpiteenä 9 §:n 1 momentin 3 kohdassa on mainittu erikseen kaivosmineraalien valtaus ja kaivospiirin perustaminen. Tämä neuvotteluvelvoite koskee nimenomaisesti viranomaista. Käytännössä useimmat malminetsintää ja kaivostoimintaa harjoittavat yhtiöt ovat myös itse yhteydessä saamelaiskäräjiin ja paliskuntiin.

Koltat eli kolttasaamelaiset ovat saamelaisten alkuperäiskansaan kuuluva etninen ryhmä. Kolttien asuinalue käsittää nykyään Inarin kunnan Sevettijärven ja Nellimin kylät ympäristöineen. Koltat ovat Kuolan niemimaan alkuperäisväestöä, jotka kuuluvat itäsaamelaisiin kielensä ja perinteensä puolesta. Nykyisin heitä arvioidaan olevan kolttalain (253/1995) 2 §:ssä tarkoitetulla koltta-alueella noin 700. Koltat asutettiin Suomeen toisen maailmansodan jälkeen. Kolttalainsäädännön juuret ovat 1950-luvulla. Kolttalain tavoitteena on edistää koltta-alueella asuvien kolttien elinolosuhteita ja toimeentulomahdollisuuksia sekä ylläpitää ja edistää kolttakulttuuria. Lain mukaisissa toimenpiteissä on kiinnitettävä erityistä huomiota muun muassa luonnonvarojen kestävään käyttöön, perinneympäristön säilyttämiseen sekä muihin ympäristönäkökohtiin. Koltta-alueella kumottavan lain mukaisia hakemusasioita käsittelevän viranomaisen tulee kolttalain 44 §:n 1 kohdan ja 56 §:n 1 momentin nojalla tarvittaessa kuulla kolttien kyläkokousta ja kolttaneuvostoa alueelle suunnitelluista malminetsintä- ja kaivoshankkeista.

Poronhoitolaissa (848/1990) säädetään poronhoitoalueesta, joka on noin kolmannes Suomen pinta-alasta. Poronhoidon harjoittaminen on poronhoitolaissa säädetyin rajoituksin sallittua poronhoitoalueella maan omistus- tai hallintaoikeudesta riippumatta. Poronhoitolain 2 §:n 2 momentissa tarkoitetut valtion maat muodostavat erityisesti poronhoitoon tarkoitetun alueen (jäljempänä erityinen poronhoitoalue), jolla maata ei saa käyttää siten, että siitä aiheutuu huomattavaa haittaa poronhoidolle. Poronhoitolain 53 §:n mukaan suunnitellessaan valtion maita koskevia, poronhoidon harjoittamiseen olennaisesti vaikuttavia toimenpiteitä valtion viranomaisen on neuvoteltava asianomaisen paliskunnan kanssa. Malminetsintään ja kaivostoimintaan liittyvien asioiden käsittelyn yhteydessä tämä velvoite koskee kumottavan lain mukaisia hakemusasioita käsittelevää viranomaista. Paliskuntain yhdistys toimii paliskuntien yhdyssiteenä. Se ei edusta paliskuntia, mutta se toimii tärkeänä tiedonlähteenä ja tiedotuskanavana paliskuntiin päin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännön (KHO 1999:14) mukaan kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus (SopS 8/1976; jäljempänä KP-sopimus), perustuslain 17 §:n 3 momentti ja poronhoitolain 2 §:n 2 momentti on otettava huomioon kumottavan lain mukaisia viranomaispäätöksiä tehtäessä. Sen vuoksi valtauksesta aiheutuvat haitat saamelaisten poronhoidolle on ennen päätöksen tekemistä selvitettävä ja harkittava, onko poronhoidon turvaamiseksi tarpeen hylätä valtaushakemuksia tai hakemuksen johdosta annettavaan päätökseen otettavin määräyksin esimerkiksi tarpeen rajoittaa valtaukseen perustuvien toimenpiteiden suorittamista tiettyinä aikoina tai tietyillä paikoilla. Lisäksi on otettava huomioon, millä poronhoidon kannalta tärkeillä alueilla valtauksia on muiden päätösten nojalla voimassa sekä miten suuria poronhoidon kannalta herkkiä tai tärkeitä alueita kysymyksessä olevat valtaushakemukset koskevat. Samoin on otettava huomioon muut poronhoitoa häiritsevät käyttömuodot kyseisillä alueilla.

Työ- ja elinkeinoministeriö selvittää jo nykyisin etukäteen, millä tavoin kumottavan lain mukainen valtausoikeuteen tai kaivosoikeuteen perustuva toiminta tulisi vaikuttamaan saamelaisten asemaan alkuperäiskansana, kolttien asemaan ja mikä vaikutus toiminnalla tulisi olemaan poronhoidolle. Ministeriö pyytää saamelaiskäräjiltä, paliskunnilta ja kolttien kyläkokoukselta lausunnot, joissa esitetyt näkökohdat otetaan huomioon kumottavan lain mukaista päätöstä tehtäessä. Ministeriö myös neuvottelee saamelaiskäräjien kanssa, kun kyse on saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:ssä tarkoitetusta valtaushakemuksesta tai kaivospiiriin määräämistä koskevasta hakemuksesta. Valtausoikeudesta johtuvat vaikutukset ovat yleensä vähäiset, joten tarvittavaa yhteensovittamista on pystytty hoitamaan valtauskirjassa annetuilla ehdoilla. Kumottavan lain nojalla annettuihin päätöksiin on saatettu ottaa erillisiä ehtoja, joilla on voitu ottaa huomioon esimerkiksi porojen rykimä- ja vasoma-ajat. Erityistapauksissa on jopa mahdollista hylätä kumottavan lain nojalla tehty hakemus, jos hakemuksessa tarkoitetun toiminnan kohteena olevat alueet ovat suuria ja herkkiä ja alueella on myös muuta poronhoitoa häiritsevää toimintaa. Ennen päätöksen tekemistä ministeriö selvittää myös alueella olevan muun toiminnan ja sen merkityksen eri tahoilta saatujen lausuntojen ja mahdollisesti julkisen kuulemisen perusteella sekä käytettävissä olevista julkisista rekistereistä saadun tiedon perusteella.

Talousvyöhyke, aluevalvonta ja rajavyöhyke

Laki Suomen talousvyöhykkeestä

Suomen talousvyöhykkeellä sovelletaan kumottavan lain säännösten lisäksi Suomen talousvyöhykkeestä annetusta laista (1058/2004) ilmenevää konsessiojärjestelmää, jonka tunnusomaisena piirteenä on valtiolle kuuluva vapaa harkinta päättää yksittäistapauksessa, kenelle hyödyntämisoikeus myönnetään. Lain 2 §:n mukaan Suomen valtiolle kuuluu talousvyöhykkeellä oikeus muun muassa luonnonvarojen tutkimiseen ja hyödyntämiseen sekä muuhun toimintaan, jonka tarkoituksena on vyöhykkeen taloudellinen hyödyntäminen ja tutkiminen. Pykälässä on vahvistettu Suomelle kansainvälisen oikeuden mukaan kuuluva toimivalta talousvyöhykkeellä, jota koskevia keskeisiä määräyksiä sisältyy Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimuksen (SopS 50/1996) 56 artiklaan.

Talousvyöhykkeellä olevan merenpohjan ja sen sisustan luonnonvarojen sekä tällaiseen hyödyntämiseen tähtäävään tutkimukseen tai muuhun toimintaan talousvyöhykkeellä, jonka tarkoituksena on vyöhykkeen taloudellinen hyödyntäminen, vaaditaan Suomen talousvyöhykkeestä annetun lain 6 §:n 1 momentin nojalla hyödyntämisoikeutta, jonka valtioneuvosto voi hakemuksesta myöntää. Valtioneuvoston päätöksessä on määrättävä ehdot, jotka ovat turvallisuuden tai mainitun lain mukaan valtiolle kuuluvien oikeuksien turvaamisen kannalta välttämättömiä. Luonnonvaroilla tarkoitetaan lain 6 §:n 2 momentin nojalla muun muassa merenpohjan ja sen sisustan kaivosmineraaleja, kiviaineksia ja muita elottomia esiintymiä.

Rajavartiolaitos valvoo Suomen talousvyöhykkeestä annetun lain 19 §:n nojalla talousvyöhykkeen taloudellista hyödyntämistä, siihen liittyvää tutkimusta ja rakentamista sekä meritieteellistä tutkimusta talousvyöhykkeellä. Rajavartiolaitos ei valvo mainitun lain nojalla kaivosmineraaleihin sovellettavien kumottavan lain säännösten noudattamista talousvyöhykkeellä.

Aluevalvontalaki

Aluevalvontalain (755/2000) 3 luvussa säädetään merenpohjan tutkimisesta ja kartoittamisesta sekä maaperän tutkimisesta ja ilmakuvauksesta ilma-aluksesta.

Aluevalvontalain 12 §:n mukaan Suomen aluevesillä ei saa ilman lupaa harjoittaa merenpohjan tai sen sisustan muodon, rakenteen tai koostumuksen selvittämistä geologisilla tai geofyysisillä tutkimuksilla eikä merenpohjan topografisten muotojen järjestelmällistä mittausta ja tallennusta. Lain 13 §:n nojalla Suomen alueella ei saa ilman lupaa suorittaa ilma-aluksesta magneettikentän mittausta, säteilyn tai sähkön johtavuuden mittausta taikka niihin rinnastettavaa maa- tai kallioperän tutkimusta alle 150 metrin lentokorkeudelta.

Aluevalvontalain 19 §:n nojalla lain 12 ja 13 §:ssä tarkoitettu lupa myönnetään, jollei toiminta vaaranna Suomen aluevalvontaa tai jos vaaraa voidaan lupamääräyksillä olennaisesti vähentää. Luvassa voidaan antaa aluevalvonnan ja luvan hakijan turvallisuuden kannalta tarpeellisia määräyksiä toiminnasta ja siinä käytettävästä välineistöstä sekä toiminta-alueesta ja -ajasta.

Rajavartiolaki

Rajavartiolain (578/2005) 7 luvussa säädetään rajavyöhykkeestä. Lain 49 §:n nojalla rajavyöhyke voidaan perustaa ulkorajalle, jos se on välttämätöntä rajajärjestyksen valvomiseksi ja rajaturvallisuuden ylläpitämiseksi. Rajavyöhyke voi ulottua maalla enintään kolmen ja merellä enintään neljän kilometrin etäisyydelle Suomea sitovissa kansainvälisissä sopimuksissa tarkoitetusta Suomen valtakunnanrajasta.

Rajavartiolain 52 §:n nojalla rajavyöhykelupa vaaditaan muun muassa oleskeluun rajavyöhykkeellä, maa- ja kiviainesten ottamiseen ja mineraalien etsimiseen 20 metriä lähempänä rajaviivaa sekä räjähdysaineiden hallussapitoon. Lupa annetaan, jos siihen on asumisesta, työstä, ammatista, elinkeinosta, liiketoiminnasta tai harrastuksesta johtuva tai muutoin hyväksyttävä syy eikä luvassa annetun oikeuden käyttämisestä ilmeisesti aiheudu vaaraa rajajärjestyksen tai rajaturvallisuuden ylläpitämiselle. Lain 53 §:n nojalla rajavyöhykelupaan voidaan sisällyttää rajajärjestyksen ja rajaturvallisuuden ylläpitämisen kannalta välttämättömiä ehtoja, jotka koskevat rajavyöhykkeellä liikkumista.

Rajavartiolain 57 §:n nojalla vaaditaan rajavyöhykeilmoitus muun muassa silloin, kun räjähdysainetta käytetään 500 metriä lähempänä rajaviivaa.

Rajavartiolain 71 §:ssä säädetään Rajavartiolaitoksen kohteita ja harjoituksia koskevista liikkumisrajoituksista. Pykälän nojalla sisäasiainministeriön asetuksella voidaan säätää Rajavartiolaitoksen hallitsemaa tilaa tai aluetta koskeva liikkumisrajoitus tai kielto, jos se on välttämätöntä henkilöiden vaaroilta suojaamiseksi tai Rajavartiolaitoksen erittäin tärkeän toiminnan suojaamiseksi. Sotilaallisen harjoitusalueen osaa koskevan tilapäisen liikkumisrajoituksen tai kiellon voi harjoituksen ajaksi määrätä vähintään kapteenin tai kapteeniluutnantin arvoinen rajavartiomies.

Hallintomenettelyt ja muutoksenhaku

Hallintolaki

Hallintolaki (434/2003) on hallinnon toimintaa säätelevä yleislaki, jota ei sovelleta lain 5 §:n 1 momentin nojalla, jos muussa lainsäädännössä on hallintolaista poikkeavia säännöksiä.

Hallintolailla edistetään ja toteutetaan hyvää hallintoa sekä oikeusturvaa hallintoasioissa. Laki sisältää säännökset hallintoasioiden vireillepanosta, käsittelyssä noudatetusta menettelystä sekä asiakirjojen lähettämisestä ja tiedoksiantoon liittyvistä vastuista ja velvollisuuksista. Lisäksi laissa on säädetty viranomaisen toimintaa koskevia vähimmäisvaatimuksia.

Hallintolain 31—33 §:ssä säädetään, miten viranomaisen tulee selvittää asia ennen sen ratkaisemista. Kumottavassa laissa on hakijan tehtäväksi annettu suurimmaksi osaksi asian selvittäminen. Hakijan on selvitettävä ja todistettava, ettei kumottavan lain mukaisia esteitä ole olemassa. Kumottavassa laissa on myös osin päällekkäistä sääntelyä hallintolain kanssa, esimerkiksi hallintolain selvittämispyyntöä koskevan säännöksen kanssa (hallintolain 32 §; kumottavan lain 7 §:n 3 momentti, 9 ja 26 §). Hallintolain 31 §:n mukaista viranomaisen selvittämisvelvollisuutta on käytännössä toteutettu tutkimalla viranomaisen käytössä olevia julkisia rekistereitä, peruskarttapohjaa sekä kuulemalla eri tahoja ja pyytämällä lausuntoja eri tahoilta ja viranomaisilta. Näin päätöksenteon pohjaksi on saatu hakijan esittämän tiedon lisäksi myös muuta tietoa.

Koska kumottavassa laissa ei ole varsinaisia säännöksiä asianosaisen kuulemisesta, tulevat hallintolain asiaosaisen kuulemista koskevat pykälät sovellettavaksi. Nykyisen, vuodesta 2006 noudatetun käytännön mukaan asianosaisen kuuleminen ennen päätöksentekoa on yksi osa normaalia kumottavan lain nojalla tehtävien hakemusten käsittelyprosessia. Lisäksi uraanivaltaushakemuksiin, kaivospiirihakemuksiin ja näihin laajuudeltaan tai laadultaan rinnastettaviin hakemuksiin sovelletaan hallintolain 41 §:ää. Sen mukaan muille kuin asianosaisille on annettava mahdollisuus saada tietoa asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta, jos asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin.

Hallintolaissa on tarkat säännökset päätöksen tiedoksiannosta. Lähtökohtana on hallintolain 54 §:n mukaan, että viranomaisen on annettava päätös viipymättä tiedoksi asianosaisille ja muille tiedossa oleville, joilla on oikeus hakea päätökseen oikaisua tai muutosta valittamalla.

Kumottavan lain 55 §:n mukaan päätöksen antamisesta kuulutetaan alueen kunnan ilmoitustaululla sekä tehdään merkitä kaivosrekisteriin. Hallintolain 70 §:n 2 momentin 3 kohdan nojalla kumottiin laki tiedoksiannosta hallintoasioissa (232/1966), minkä vuoksi kumottavan lain nojalla tehtyjen päätösten tiedoksiannossa noudatettua menettelyä on pitänyt muuttaa vastaamaan hallintolain säännöksiä tiedoksiannosta. Kumottavan lain nojalla annetun päätöksen tiedoksiantoon sovelletaan nykyisen käytännön mukaan sekä kumottavan lain että hallintolain säännöksiä. Päätös annetaan tiedoksi asianosaisille, myös maanomistajille sekä muille, joilla on oikeus hakea päätökseen muutosta, joko henkilökohtaisesti tai yleistiedoksiantona.

Jos kumottavan lain nojalla tehdyssä päätöksessä on kirjoitus- tai asiavirhe, virhe voidaan korjata hallintolain 8 luvun menettelyjen mukaisesti. Tällöin selvät virheet saadaan korjattua ilman varsinaista muutoksenhakua.

Hallintolainkäyttölaki

Hallintolainkäyttölaki (586/1996) on yleislaki keskeisistä hallintolainkäytön menettelysäännöksistä. Laissa säädetään oikeuskeinoista ja asian käsittelystä hallintolainkäyttöviranomaisissa. Lakia on luonnehdittu jälkikäteiseksi oikeussuojan antamiseksi julkisoikeudellisissa asioissa. Tämä pätee erityisesti hallintolainkäytön perusmuotoiseen valitukseen. Tällöin valitusmenettelyn kohteena on aina jo tehty hallintopäätös, joka ei ole vielä lainvoimainen.

Hallintolainkäyttölakia sovelletaan sen 1 §:n 1 momentin mukaan lainkäyttöön yleisissä hallintotuomioistuimissa sekä muun muassa, kun hallintoasiassa tehtyyn päätökseen haetaan muutosta valittamalla tai ylimääräisellä muutoksenhakukeinolla.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä valitetaan suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Muutoksenhaku on mahdollista ainoastaan laillisuusperiaatteella. Lainvastaisuus voi tarkoittaa virhettä sekä päätöksentekomenettelyssä että asiasisällössä. Kumottavan lain mukaisista työ- ja elinkeinoministeriön päätöksistä voi valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Muutoksenhaku on ollut yksiportainen. Tästä on johtunut, että korkein hallinto-oikeus on saanut käsiteltäväkseen ensimmäisenä muutoksenhakuviranomaisena kaikki kumottavan lain nojalla tehtäviin hakemusasioita koskeviin päätöksiin liittyvät valitukset. Vaikka kumottavan lain nojalla tehtäviä päätöksiä on melko paljon, niistä on valitettu suhteellisen vähän. Varauspäätöksistä ei ole juuri valitettu, mutta nykyisin käytännössä kaikkiin kaivospiirin määräämistä koskeviin päätöksiin haetaan muutosta.

Valitusoikeus määräytyy hallintolainkäyttölain 6 §:n nojalla. Lain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Lain 6 §:n 2 momentin mukaan viranomaisella on valitusoikeus muun muassa, kun valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Valtausalueen läheisyydessä sijaitsevien tai osin siihen välittömästi rajoittuvien alueiden kiinteistöjen omistajilla on katsottu olevan valitusoikeus muun muassa kumottavan lain 12 §:n säännöksen takia (esimerkiksi KHO 2005:42). Kaivospiirimääräyksen osalta vaikutukset ympäristöön ovat suuremmat, ja myös valitusoikeus on katsottu olevan laajemmalla joukolla eri tahoja.

Hallintolainkäyttölain 22 §:n mukaan valitus on tehtävä 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Valitusaikaa laskettaessa tiedoksisaantipäivää ei oteta lukuun. Kumottavassa laissa on poikkeussäännös hallintolainkäyttölain yleistä valitusaikaa koskevasta säännöksestä. Kumottavan lain 66 §:n nojalla valitusaika on 45 päivää päätöksen tiedoksisaannista. Kun laki tiedoksiannosta hallintoasioissa on kumottu, eivät siinä säädetyt määräajat enää ole voimassa, vaan määräajan laskemisessa noudatetaan hallintolain 10 luvun säännöksiä.

2.2 Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö

Lainsäädäntö ja käytäntö eräissä maissa

Yleistä

Eri maissa on valittu toisistaan poikkeavia perusratkaisuja kaivostoiminnan järjestämiseksi. Perinteisesti kaivostoiminta voidaan järjestää konsessioperiaatteella, jolloin valtion yleensä katsotaan omistavan maankamaran raaka-ainerikkaudet ja voivan vapaasti päättää, kenelle hyödyntämisoikeus myönnetään. Toinen pääsuuntaus lähtee maanomistajan oikeudesta. Oikeus raaka-aineiden hyödyntämiseen katsotaan kuuluvan maanomistajan oikeuteen, eikä hyödyntämistä voida tehdä ilman maanomistajan suostumusta. Kolmas tapa ratkaista oikeus kaivostoiminnan harjoittamiseen on käyttää valtausjärjestelmää, joka suosii omistusoikeudesta riippumatta kaivosmineraalien löytäjää. Mikään kuvatuista malleista ei kuitenkaan ole puhtaana käytössä. Eri maissa valittuihin ratkaisuihin on vaikuttanut geologian lisäksi kiinteistöoikeudellinen lähestymistapa, käsitys valtion omistusoikeudesta sekä raaka-aineiden hyödyntämisessä vallinneet suuntaukset.

Verot ja maksut

Eri maissa malminetsintää ja kaivostoimintaa ohjataan lainsäädännön ohella veroilla ja maksuilla. Lisäksi malminetsintää ohjataan useissa maissa velvoittamalla toiminnanharjoittajat käyttämään tietty summa tutkimustoimintaan määräajassa. Käytössä olevat järjestelmät muodostavat kokonaisuuden, minkä vuoksi yksittäiset osatekijät eivät suoraan ole vertailukelpoisia.

Paineet kaivostoiminnasta saatavan hyödyn osittaisesta kanavoimisesta yhteiskunnalle kasvavat useissa maissa korkeasuhdanteessa. Viime vuosina yleisenä kehityssuuntauksena on ollut eri maiden verokantojen lähentyminen ja pyrkimys vähentää investointitoiminnan esteitä veroja alentamalla sekä käyttöoikeuksista perittävien korvausten (rojaltien) käyttöön otto. Eräissä maissa, esimerkiksi Kanadassa, veropolitiikalla pyritään tehostamaan malminetsintää ja kaivostoimintaa. Tässä ei käsitellä tarkemmin veroja muutoin kuin siltä osin kuin ne voidaan rinnastaa rojalteihin.

Rojalti voidaan määritellä korvaukseksi kaivosmineraalista sen omistajalle. Valtiolle maksettavaa rojaltia voidaan myös pitää eräänlaisena verona. Rojalteja koskevat kansalliset järjestelmät poikkeavat huomattavasti toisistaan. Euroopassa kaivosmineraaleista on maksettava rojaltia ainakin Tsekin tasavallassa, Virossa, Puolassa, Venäjällä, Portugalissa ja Ruotsissa. Myös Australiassa ja Pohjois-Amerikassa on maksettava rojaltia. Rojalti määräytyy yleensä louhittujen kaivosmineraalien arvioidun arvon tai määrän perusteella taikka kaivostoiminnan hyödyn perusteella. Rojalteja koskevat prosentit tai määrään perustuva yksikkökorvaus vaihtelevat huomattavasti maiden välillä ja esimerkiksi Australiassa ja Kanadassa myös maan eri osien välillä. Rojaltin suuruuteen vaikuttaa monissa maissa myös muun muassa louhittava kaivosmineraali ja esiintymän koko.

Malminetsintää koskevien hakemusten käsittely on pääsääntöisesti maksullista. Useissa maissa malminetsinnän harjoittajalle on myös asetettu toimintavelvollisuuksia.

Grönlannissa peritään maksu sekä malminetsintää koskevasta hakemuksesta (noin 400—700 euroa) että siitä tehtävästä päätöksestä (noin 2 900—4 700 euroa), minkä lisäksi peritään ensimmäisten vuosien jälkeen vuosimaksua (noin 4 700 euroa). Malminetsintälisenssin haltija on velvollinen käyttämään tietyn summan vuosittain lisenssiä kohden (noin 19 000—75 000 euroa) ja neliökilometriä kohden (noin 190—1 900 euroa). Grönlannissa ei ole yksityisiä maanomistajia eikä siten myöskään yksityisille maanomistajille malminetsinnän aikana maksettavia korvauksia.

Portugalissa valtaushakemuksen käsittelystä peritään 1 000 euroa ja valtauksen voimassaolon jatkamisesta 300 euroa. Valtausalueen kokoa pienennetään puoleen, kun valtaus on ollut voimassa vuoden tai kaksi. Viranomainen ja valtaaja sopivat kunkin valtauksen osalta työsuunnitelmasta ja malminetsintään käytettävästä summasta. Myös rojaltista sovitaan tapauskohtaisesti.

Rojalteja ja maksuja koskeva sääntely Ruotsissa, Norjassa ja Irlannissa on selostettu tarkemmin jäljempänä.

Ruotsi

Ruotsi on merkittävimpiä metallien ja malmien tuottajia Euroopan unionissa. Rautamalmin osalta Ruotsin osuus on lähes 90 prosenttia tuotannosta. Ruotsi on myös Länsi-Euroopan toiseksi suurin kullan tuottaja ja merkittävä toimija kuparin, lyijyn ja sinkin tuotannossa.

Mineraalilainsäädännön tarkoittamien ainesten (konsessiomineraalit) määrä on Suomeen verrattuna vähäisempi, erityisesti meillä teollisuusmineraaleiksi luokiteltujen ainesten osalta. Muun muassa maasälpä, kalsiitti ja kalkkikivi kuuluvat Ruotsissa maanomistajan käyttöoikeuden piirissä oleviin niin sanottuihin maanomistajamineraaleihin. Sen sijaan mineraalilainsäädäntö sisältää myös energiamineraalit, kuten kaasun, öljyn ja hiilen.

Vuoden 2008 lopussa toiminnassa olevia kaivoksia oli 15, joista metallikaivoksia 13. Malmintuotanto oli vuonna 2008 noin 50 miljoonaa tonnia. Muun kuin rautamalmin osuus tästä oli noin 22 miljoonaa tonnia. Kaivosalan välittömiä työpaikkoja oli vuonna 2008 noin 3 900.

Uusia tutkimuslupia tai voimassaoloajan pidennyksiä on vuosina 2005—2008 päätetty vuosittain 400—500. Tutkimuslupia oli voimassa vuoden 2008 lopussa noin 1 300. Keskimääräinen tutkimusluvan pinta-ala oli noin 1 700 hehtaaria. Ruotsissa ei yksittäisen tutkimusluvan pinta-alaa ole rajoitettu samaan tapaan kuin Suomessa. Tutkimuslupien yhteenlaskettu pinta-ala oli noin 23 000 km2, mikä on 5,0 prosenttia maan pinta-alasta. Yli kuusi vuotta voimassa olleiden tutkimuslupien määrä oli 63. Malminetsintäyrityksiä oli 109. Viime vuosien aikana ja erityisesti vuoden 2007 aikana malminetsintä ja kaivostoiminta kasvoivat merkittävästi Ruotsissa.

Vuonna 2008 kaivosviranomainen (Bergsstaten) tiedotti noin 20 000 maanomistajalle, ja erilaisten viranomaistiedonantojen lukumäärä oli noin 150.

Malminetsintätutkimuksiin käytettiin vuonna 2008 noin 70 miljoonaa euroa, joka koostui yritysten ja yksityisten rahoituksesta. Ruotsin valtio ei harjoita malminetsintää, mutta toisaalta suurin rautakaivosyhtiö LKAB on Ruotsin valtion kokonaan omistama.

Ruotsin kaivoslaki on vuodelta 1991 (Minerallagen 1991:45). Lakia on sen jälkeen muutettu yli kymmenen kertaa, viimeisin muutos tuli voimaan vuoden 2006 alussa. Merkittäviä muutoksia lakiin tehtiin viimeksi toukokuussa vuonna 2005 voimaan tulleella muutoksella (2005:161). Kaivoslakia täsmentää hallinnollinen asetus (Mineralförordning 1992:285). Ruotsin mannerjalustassa olevien luonnonvarojen hyödyntämistä koskee mannerjalustalaki (Lag om kontinentalsockeln 1966:314).

Kaivostoimintaa koskevia säännöksiä on lukuisissa muissa laeissa. Nimenomaisesti on kaivoslaissa mainittu eräitä keskeisiä, kuten ympäristökaari (Miljöbalken 1998:808), kaava- ja rakennuslaki (Plan och bygglag 1987:10) ja laki kulttuurimuistomerkeistä (Lag om kulturminnen m.m. 1988:950). Kaivoslaissa on mainittu erikseen radioaktiiviseen materiaaliin (kärnämne) sovellettava lainsäädäntö. Lisäksi tulee sovellettavaksi muun muassa maastoliikennettä koskeva lainsäädäntö (Terrängkörningslagen 1975:1313).

Kaivosviranomaisella on kaksi toimipistettä (Falun ja Luulaja) ja henkilöstöä noin kymmenen. Kaivosviranomainen ylläpitää mineraalioikeusrekisteriä, käsittelee ja pääosin ratkaisee lupahakemukset sekä suorittaa kaivostoiminnan tarkastuksia. Kaivosviranomainen suorittaa myös toimituksen, jossa maa-alueet osoitetaan kaivostoiminnan tarpeisiin myönnetyn konsession perusteella. Kaivosviranomaisen tehtäviin kuuluu lisäksi ratkaista maanomistajan ja luvanhaltijan väliset korvauskysymyksiä koskevat riita-asiat.

Lääninhallitus käsittelee malminetsintään ympäristön- ja luonnonsuojelun kannalta vaadittavat luvat. Kaivostoimintaan tarvittavan ympäristöluvan myöntää erillinen ympäristöoikeus.

Hyödyntämiskonsessiota eli hyödyntämisoikeutta koskevan hakemuksen käsittelee kaivosviranomainen yhteistyössä lääninhallituksen kanssa. Jos mainitut viranomaiset eivät pääse yhteisymmärrykseen ratkaisusta tai jos hanke on erityisen merkittävä, asiasta päättää valtioneuvosto. Tämä on kuitenkin hyvin poikkeuksellista ja toistaiseksi tapahtunut vain kerran vuonna 1998.

Eräin osin malminetsintä voi olla mahdollista jokamiehenoikeuden nojalla. Tutkimustoimintaan vaaditaan tutkimuslupa (undersökningstillstånd), kun toiminta merkitsee oikeudenloukkausta. Pääsääntöisesti tutkimustoimintaan tarvitaan mainittu lupa. Tutkimustoiminta on kuitenkin mahdollista maanomistajan suostumuksella tai voimassa olevan hyödyntämiskonsession mukaisella alueella. Myös silloin, kun tutkimustyötä tehdään maanomistajan suostumuksella tai muutoin ilman tutkimuslupaa, tulee toiminnassa noudattaa tutkimustyötä koskevia säännöksiä. Ensimmäisenä hakemuksensa jättäneellä on etuoikeus ennen myöhemmin jätettyjä hakemuksia. Edellytyksenä tutkimusluvan myöntämiselle on, ettei hakijalta ilmeisesti puutu kykyä ja tarkoitusta esiintymän löytämiseksi. Tutkimuslupaa ei voida myöntää sille, joka aikaisemmassa toiminnassaan on osoittautunut sopimattomaksi noudattamaan kaivoslain säännöksiä. Sopimattomuus voi tarkoittaa, että luvanhaltija ei ole aikaisemmin noudattanut kaivoslain säännöksiä tai on aiheuttanut kiellettyä vahinkoa luontoympäristölle.

Samalle alueelle voidaan myöntää useita eri tutkimuslupia, jos hakemukset koskevat eri konsessiomineraaleja. Tutkimuslupa, joka on myönnetty jotakin konsessiomineraalia (ei kuitenkaan öljyä, kaasumaisia hiilivetyjä tai timantteja) varten, koskee kaikkia mineraaleja, jollei hakija ole muuta pyytänyt. Sen vuoksi on harvinaista, että samalla alueella olisi voimassa useita tutkimuslupia. Tutkimuslupa on voimassa kolme vuotta. Voimassaoloaikaa voidaan kuitenkin jatkaa useissa eri jaksoissa hakemuksesta kaivosviranomaisen harkinnan mukaan aina 15 vuoteen saakka.

Tutkimusluvassa tulee antaa yleisen ja yksityisen edun turvaamista tarkoittavia määräyksiä sekä määräys tutkimustöiden aiheuttamien vahinkojen varalle edellytettävästä vakuudesta. Tutkimuslupa antaa yksinoikeuden tutkia mineraaliesiintymän laatua ja hyödynnettävyyttä. Toiminnanharjoittaja saa käyttää tiestöä alueella sekä päästääkseen alueelle. Aikaisemmin voimassa ollut oikeus rakennusten pystyttämiseen poistettiin vuoden 2005 lainmuutoksella. Samoin muutettiin oikeutta tiestön rakentamiseen tutkimusalueelle siten, että siihen vaaditaan nykyään kaivosviranomaisen lupa. Tien rakentamista koskevasta lupamenettelystä ei säädetä kaivoslaissa, sen sijaan siihen sovelletaan samoja säännöksiä kuin muuhun tien rakentamiseen.

Kaivoslaissa säädetyn erillisen tutkimussuunnitelman tarkoituksena on antaa maanomistajille ja muille asianosaisille tietoa toimenpiteistä sekä mahdollisuus vaikuttaa siihen, kuinka malminetsintää suoritetaan. Tutkimustyö on tehtävä suunnitelman mukaisesti. Suunnitelmaan on sisällytettävä kuvaus toimenpiteistä, aikataulu sekä kuvaus toimenpiteiden vaikutuksista. Lainvalmisteluasiakirjojen mukaan katsotaan välttämättömäksi, että ennen tutkimustoimenpiteiden aloittamista toiminnan vaikutukset arvioidaan. Koska kuitenkin tutkimustoimenpiteet etenevät vaiheittain ja perustuvat saatuihin tuloksiin, on suunnitelma voitava esittää jossain määrin vakioidussa muodossa. Sisältö ja tiedot on kuitenkin muokattava vastaamaan kyseessä olevaa aluetta. Suunnitelma annetaan tiedoksi maanomistajille ja muille asianomistajille, joilla on kolme viikkoa aikaa esittää toiminnanharjoittajalle vastaväite suunnitelmasta. Jos väitteitä ei esitetä tai jos osapuolet sopivat keskenään asian, tulee suunnitelma voimaan. Se lähetetään tiedoksi viranomaiselle.

Toiminnanharjoittajalla on myös mahdollisuus pyytää viranomaista vahvistamaan suunnitelma, jos muistutuksia on esitetty. Kaivosviranomainen tutkii suunnitelman ja voi vahvistamisen yhteydessä asettaa ehtoja ja määräyksiä sen toteuttamiselle. Kaivosviranomaisen päätös on valituskelpoinen, mutta päätöksessä voidaan määrätä, että se on toimeenpantavissa muutoksenhausta huolimatta. Tutkimustöiden aloittaminen ilman että tutkimussuunnitelmasta annettuja lainkohtia on noudatettu, on säädetty rangaistavaksi.

Tutkimuslupa voidaan myöntää aikaisintaan yhden vuoden kuluttua siitä, kun edelliset luvat tai konsessiot ovat päättyneet. Kaivosviranomainen voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksia määräaikaan. Lupaa ei voida myöntää 1 000 metriä lähemmäksi voimassa olevaa konsessiota (suoja-alue). Jos kaivostoiminta ei kuitenkaan ole alkanut kolmen vuoden kuluessa konsession myöntämisestä, voidaan tutkimuslupa myöntää. Lupa voidaan kuitenkin aina myöntää konsession haltijan suostumuksella. Varsinainen tutkimustyö on suoraan lain nojalla kielletty kansallispuistoissa ja alueilla, joihin valtio on ilmoittanut perustavansa kansallispuiston. Tutkimustyö on kielletty myös, jos se on vastoin luonnonsuojelualueista ja kulttuurisista muisto- ja suojelualueista annettuja ympäristökaaren 7 luvun säännöksiä. Tutkimustyötä ei voida myöskään tehdä ilman lääninhallituksen päätöstä, jos työtä tehdään 200 metriä lähempänä yhteiskunnalle tärkeitä laitoksia ja niille määrättyjä lähialueita, kirkko- ja hautausmaalla tai niin kutsutuilla koskemattomilla tunturialueilla.

Lääninhallituksella on mahdollisuus sisällyttää koskemattomia tunturialueita koskevaan päätökseen ehtoja luonnon ja kulttuuriarvojen vahingoittumisen estämiseksi. Lääninhallitus voi sisällyttää muitakin määräyksiä päätöksiin. Tutkimustyötä ei voida tehdä ilman kaivosviranomaisen päätöstä, jos työtä tehdään 30 metriä lähempänä liikennealueita (tie, rautatie, kanava, lentokenttä), 200 metriä lähempänä asuinrakennusta, 200 metriä lähempänä kirkkoa tai muita yhteisiä tiloja tai 200 metriä lähempänä hoitolaitosta tai vastaavaa tilaa, jos se on tarkoitettu enemmälle kuin 50 hengelle, 200 metriä lähempänä voima- tai teollisuuslaitosta taikka yksityiskohtaisen kaavan alueella (detaljplan) tai ”suunnittelutarvealueilla” kaava- ja rakennuslain mukaan. Viranomaisharkintaa ei vaadita, jos asianomistaja ei sitä vastusta, ellei kyse ole yleisistä teistä, rautateistä, kanavista tai lentokentistä. Kaava-alueilla ei suostumusta voida myöntää, jos toiminta on vastoin kaavamääräyksiä.

Kaivostoiminta edellyttää konsessiota, ja sen myöntämisen edellytyksenä on, että esiintymää voidaan todennäköisesti hyödyntää taloudellisesti ja että kaivostoiminta haetulla alueella on mahdollista. Hakemukseen on liitettävä ympäristövaikutuksia koskeva selostus. Konsessio ei saa olla ristiriidassa alueen yksityiskohtaisen kaavan tai aluetta koskevien määräysten kanssa. Etuoikeus konsession saamiseen on sillä, jolla on alueelle tutkimuslupa. Hakemuksessa on myös ilmoitettava hyödynnettävä konsessiomineraali. Hakemuksessa on kuvattava perustietojen lisäksi myös vaikutukset yleisiin ja yksityisiin etuihin sekä toimenpiteet, joilla vaikutuksia voidaan vähentää. Hakijan ei tarvitse osoittaa erityisiä sopivuutta tai ammattitaitoa lukuun ottamatta hakemuksia, jotka koskevat kaasun ja öljyn hyödyntämistä. Konsessio myönnetään 25 vuodeksi. Voimassaoloaikaa voidaan pidentää 10 vuodella, jos alueella on käynnissä kaivostoimintaa, sitä palvelevaa rakentamistyötä tai alueella tehdään huomattavassa määrin malminetsintää. Pidennys on myös mahdollista, jos mineraalisten raaka-ainevaroihin liittyvä yleinen etu sitä vaatii. Konsessiota ei voida myöntää, jos samalle alueelle on myönnetty samaa konsessiomineraalia koskeva konsessio. Sen sijaan toisen konsessiomineraalin hyödyntämiseksi on mahdollista saada samalle alueelle toinen konsessio. Konsession voi luovuttaa viranomaisen suostumuksella.

Konsessioon voidaan liittää lupamääräyksiä. Määräykset voivat koskea esimerkiksi luonnonsuojelua, poronhoitoa, alueen aitaamista ja alueen jälkihoitoa. Lääninhallitus voi konsession käsittelyn yhteydessä käytävissä neuvotteluissa määrätä erillisselvityksiä muinaisjäännöksistä. Maatalous- tai metsäviranomaiset voivat edellyttää vastaavan erillisselvityksen tekemistä kaivoshankkeen vaikutuksista maatalous- tai metsäelinkeinon harjoittamiseen, jos vaikutusten arvioidaan olevan merkittäviä eikä niitä voida muuten arvioida.

Esiintymän taloudellisen hyödynnettävyyden lisäksi konsessiolta edellytetään, ettei esiintymän sijainti ja laatu ole ristiriidassa muiden etujen kanssa. Ympäristökaaren 3 ja 4 luvussa on maaperään ja vesialueisiin liittyvät yleiset ja erityiset säännökset, joita sovelletaan konsessioita koskevassa harkinnassa.

Luonnon- ja ympäristönsuojelun näkökohtien osalta kaivoslaki sisältää viittauksia ympäristölainsäädäntöön, mutta pääasiassa ympäristöön liittyvät näkökohdat otetaan huomioon muussa lainsäädännössä, jota sovelletaan samanaikaisesti. Kaivostoimintaan ja erityistilanteissa myös malminetsintään tarvitaan ympäristölainsäädännön mukainen ympäristölupa. Lupaprosessissa ovat esillä sekä ympäristönsuojeluasiat, vesitalousasiat, jälkihoitokysymykset että vakuuskysymykset. Lupakäsittelyyn liittyy laaja lausuntomenettely. Lupaan sisällytetään ehtoja, joilla määrätään päästöistä ilmaan ja veteen, melusta ja muista vaikutuksista. Luvan käsittelee ympäristöoikeus, ja siitä voi valittaa ympäristöylioikeuteen. Valitusoikeus on paitsi asianosaisilla, eri viranomaisilla, kunnalla myös tietyillä ympäristöjärjestöillä. Lupaan voidaan liittää ehto, joka sallii toiminnan aloittamisen muutoksenhausta huolimatta.

Kaivosviranomainen ei ennen päätöksen tekemistä kuule asianosaisia tutkimuslupahakemuksesta, mutta näille tiedotetaan hakemuksen saapumisesta. Lääninhallituksella on aina mahdollisuus antaa lausunto asiassa ja jossain tapauksissa myös asianomaisella kunnalla. Kun päätös on tehty, annetaan se tiedoksi maanomistajille ja muille asianosaisille sekä lähetetään lääninhallitukselle ja kunnalle. Jos päätös koskee alunaliusketta, öljyä, kaasumaisia hiilivetyjä tai timantteja, tiedotetaan siitä asianosaisille paikallislehdessä julkaistavalla kuulutuksella. Päätöksestä voidaan valittaa yleiseen hallinto-oikeuteen.

Konsession osalta kaivosviranomainen lähettää tiedon hakemuksen vireilläolosta maanomistajille ja muille kaivoslaissa mainituille oikeudenhaltijoille, joille varataan mahdollisuus esittää kanta asiasta. Hakemuksen vireilläolosta tiedotetaan myös kuuluttamalla. Konsessiota koskeva päätös annetaan tiedoksi maanomistajille ja muille oikeudenhaltijoille sekä lähetetään lääninhallitukselle ja kunnalle. Päätökseen voi hakea muutosta valtioneuvostolta valittamalla. Muutoksenhakuoikeus on asianosaisilla, kunnalla ja eräillä ympäristöjärjestöillä. Konsessiota koskeva päätös merkitään paitsi kaivosviranomaisen kaivosrekisteriin myös valtakunnalliseen kiinteistörekisteriin.

Uraani ja torium kuuluvat kaivoslain soveltamisalaan. Ruotsin kallioperässä on uraania, mutta pitoisuuksien on todettu olevan vähäiset. 1960-luvulla uraania koelouhittiin kaikkiaan noin 200 tonnia. Tällä hetkellä uraanin etsintään sekä uraania sisältävän alunaliuskeen etsintään on myönnetty noin 200 tutkimuslupaa. Yhtiöitä, jotka ovat kiinnostuneita uraanista, on noin 20. Uraanin etsintään ja hyödyntämiseen sovelletaan myös ydintekniikka- ja säteilyturvalainsäädäntöä. Jos uraanin pitoisuus on yli 200 grammaa tonnilta, vaaditaan valtion ydintekniikasta vastaavien viranomaisten myöntämä erillinen lupa. Uraanin louhinnan aloittaminen edellyttää, että valtioneuvosto on harkinnut toiminnan hyväksytyksi ympäristölainsäädännön nojalla. Valtioneuvosto ei voi hyväksyä toimintaa, ellei alueen kunta ole puoltanut hakemusta. Tähän perustuen monet kunnat ovat jo etsintävaiheessa ilmoittaneet, etteivät ne tule antamaan suostumustaan uraanin louhinnalle. Tällaisilla ilmoituksilla ei kuitenkaan ole oikeusvaikutuksia tässä suhteessa.

Kaivosten jälkihoitotoimenpiteitä koskevat kaivoslain säännökset ovat niukat. Kun kaivostoiminta ja sen mahdollistava konsessio ovat lakanneet, lakkaa myös kaivosyhtiön oikeus alueen käyttöön. Alue palautuu maanomistajalle, jollei kaivosyhtiö omista aluetta. Samalla kaivosyhtiö menettää oikeuden hyödyntää niitä louhittuja malmeja, joita ei vielä ole käsitelty. Rakennukset ja sellaiset malmit, joihin yhtiöllä ei ole oikeutta, siirtyvät maanomistajalle. Jälkihoitoon liittyviä velvoitteita ei kaivoslaissa ole lukuun ottamatta yleisluonteista jälkihoitovelvoitetta, jota kaivosviranomaisella on mahdollisuus tarkentaa. Laissa on kuitenkin myös nimenomainen maininta, ettei kaivoslain jälkihoitoa koskevilla säännöksillä rajoiteta ympäristölainsäädännön vastuusäännösten soveltamista. Kaivoslaki ei sisällä jälkihoitovakuuden asettamisvelvoitetta, mutta kaivosviranomaisen lupakäytännössä vakuuden asettamista koskeva määräys on yleensä annettu. Jälkihoitoa ja ennallistamista sekä näihin liittyvän vakuuden asettamista koskevat yksityiskohtaiset ehdot sisältyvät sen sijaan ympäristöoikeuden myöntämään ympäristölupaan.

Malminetsintävaiheessa tutkimusluvan haltijan on suoritettava tutkimusluvasta seuraavat vuosimaksut: ensimmäiseltä vuodelta 4 kruunua hehtaarilta; toiselta vuodelta 6 kruunua hehtaarilta; kolmannelta vuodelta 10 kruunua hehtaarilta; neljänneltä, viidenneltä ja kuudennelta vuodelta 21 kruunua hehtaarilta; seitsemänneltä, kahdeksannelta, yhdeksänneltä ja kymmenenneltä vuodelta 50 kruunua hehtaarilta; yhdenneltätoista vuodelta ja sen jälkeisiltä vuosilta 100 kruunua hehtaarilta.

Maksu maksetaan valtiolle ja se suoritetaan etukäteen. Maanomistajalle ei suoriteta vuosittaista tai muuta maksua taikka korvausta alueen käytöstä. Sen sijaan malminetsinnästä aiheutunut vahinko ja haitta tulee korvata maanomistajalle täysimääräisesti. Malminetsijän tulee asettaa vakuus vahinkojen varalle.

Kaivoksen perustamisvaiheessa suoritettava hakemusmaksu on 80 000 kruunua. Kaivostoiminnan aikana toiminnanharjoittajan on suoritettava vuosittainen mineraalikorvaus. Korvaus on laskennallisesti kaksi promillea kaivokselta louhitun ja poiskuljetetun konsessiossa mainittujen mineraalien arvosta. Korvauksesta kolme neljännestä suoritetaan maanomistajalle ja neljännes valtiolle. Korvaus jaetaan niiden maanomistajien suhteessa, joilla on maanomistusta konsessioalueella. Korvauksen vahvistaa kaivosviranomainen. Mineraalikorvausta koskevat säännökset tulivat voimaan vuonna 2005, ja niitä sovelletaan vain sen jälkeen vahvistettuihin konsessioihin.

Norja

Öljyn ja kaasun tuotantoon verrattuna kaivostoiminnan merkitys on vähäistä Norjassa. Metallimalmikaivosten määrä on vähentynyt viime vuosina. Sen sijaan kalliokiviaineksen osalta tuotanto ja erityisesti vienti eräisiin Länsi-Euroopan maihin on kasvanut.

Teollisuusmineraalien, hiilen ja metallien tuotannon arvo vuonna 2007 oli noin 5,6 miljardia kruunua (noin 700 miljoonaa euroa). Metallisten malmien osalta ilmeniitin tuotanto oli merkittävintä. Teollisuusmineraalien osalta kalkkikivi ja oliviini olivat merkittävimmät tuotteet. Tuotannon määrä metallisten malmien, teollisuusmineraalien sekä hiilen osalta oli yhteensä noin 22 miljoonaa tonnia. Työvoimaa näillä aloilla oli noin 1 800 henkeä. Malminetsintään käytettiin vuonna 2007 noin 100 miljoonaa kruunua (noin 12 miljoonaa euroa).

Metallimalmikaivoksia oli toiminnassa vuonna 2007 kaksi, hiilikaivoksia yksi ja teollisuusmineraalikaivoksia tai -louhoksia noin 35. Huippuvuorilla Norjalle kuuluva hiilen tuotanto on kasvanut arvoltaan ja myös tuotantomäärältään merkittävästi viime vuosina. Valtiolla ei enää ole manner-Norjassa omistuksessaan kaivosalan toimijoita.

Norjassa kaivoslainsäädäntö koostuu seuraavista laeista: kalkkikiveä koskeva laki (3.7.1914, nro 5), teollisuuskonsessiolaki (14.12.1917, nro 16), kvartsia koskeva laki (17.6.1949, nro 3), laki maan luovuttamisesta ei-vallattavien mineraaliesiintymien hyödyntämistä varten (21.3.1952, nro 1, uusittu vuonna 2003) ja kaivoslaki (30.6.1972, nro 70).

Huippuvuorilla tehtävään malminetsintään ja kaivostoimintaan sovelletaan vuonna 1925 annettua asetusta, joka koskee kaikkia vuoden 1920 Huippuvuoria koskevan sopimuksen allekirjoittaneita tai siihen liittyneitä maita.

Norjassa on ollut vuodesta 1993 lähtien vireillä kaivoslainsäädännön uusiminen. Hallitus jätti esityksen asiasta helmikuussa 1999, mutta peruutti sen myöhemmin maaliskuussa 2000. Uusi esitys annettiin kansankäräjille keväällä 2009, ja uusi laki tulee voimaan vuoden 2010 alussa. Uudessa mineraalilaissa yhdistetään kaikki nykyisin voimassa olevat viisi erillislakia ja viranomaisen toimivaltuuksia kaivostoiminnan valvomiseksi laajennetaan.

Keskeisenä kaivosviranomaisena Norjassa toimii Bergvesenet, joka uudessa mineraalilaissa on Direktoratet for mineralforvaltning. Hyödyntämisluvan (konsession) myöntää kauppa- ja teollisuusministeriö.

Keskeistä Norjassa on jako valtauskelpoisiin mineraaleihin, jotka omistaa valtio, ja ei-valtauskelpoisiin, jotka kuuluvat maanomistajalle. Valtauskelpoisiksi mineraalit luokitellaan ominaispainon avulla. Etsintä- ja valtauskelpoisia ovat Norjan ja ETA-alueen kansalaiset ja oikeushenkilöt, ja uudessa mineraalilaissa myös ETA-alueen ulkopuoliset ovat samassa asemassa. Alkuvaiheen etsintätyötä voi tehdä myös toisen alueella. Oikeus on verrattavissa jokamiehenoikeuteen. Maanomistajan lupa etsintätyöhön tarvitaan, jos etsintätyössä aiheutetaan olennaista vahinkoa kiinteistölle. Tämän mukaisesti esimerkiksi kairaus olisi periaatteessa sallittua ilman maanomistajan suostumusta. Näin ei kuitenkaan menetellä, koska etsintäyhtiöiden intressissä on turvata etuoikeus tutkimusluvan kautta.

Varsinainen etsintätyö ja etuoikeuden rekisteröinti toteutetaan tutkimusluvalla (muting), joka voi olla voimassa seitsemän vuotta. Luvan hinta on 30 kruunua hehtaarilta. Enimmäispinta-ala alueelle voi olla 30 hehtaaria, mutta alueita voi olla useita yhtäaikaisesti. Vuonna 2007 Norjassa haettiin yli 3 300 tutkimuslupaa, mikä tarkoitti lähes kaksinkertaistumista verrattuna vuoteen 2006.

Kaivostoiminnan harjoittaminen edellyttää sekä kaivosluvan että konsession myöntämistä. Yhden kaivosalueen pinta-ala on 30 hehtaaria, mutta niitä voi olla kaivostoimintaa varten useampia. Kaivosalueesta maksetaan vuosittain 50 kruunua hehtaarilta. Kaivostoiminnasta tulee kaivostoiminnan harjoittajan maksaa maanomistajalle yksi promille louhinnan arvosta. Korvauksen enimmäismääräksi on rajattu 30 000 kruunua vuodessa yhtä kaivosaluetta kohti. Jos kaivoksen edellyttämä alue käsittää useamman kuin yhden kaivosalueen, on enimmäismäärä vastaavasti suurempi. Uudessa mineraalilaissa ei ole enää säädetty korvaukselle enimmäismäärää.

Kaivostoimintaa varten myönnettävän yksinoikeuden, konsession, lisäksi toiminnanharjoittaja tarvitsee muiden lakien mukaan myönnettävät luvat. Tärkein kokonaisuus on suunnittelu- ja rakennuslupakokonaisuus, johon kuuluu myös toimintasuunnitelma. Luvan myöntää pääsääntöisesti kunta. Viime vuosien kokemusten perusteella voidaan sanoa, että kunnan päätösvalta kaivoksen perustamisessa on merkittävästi suurempi kuin Ruotsissa tai Suomessa. Käytännössä uuden kaivoksen avaaminen on osoittautunut melko harvinaiseksi.

Ennen luvan myöntämistä hankkeelle on tehtävä ympäristövaikutusten arviointi, jota koskevasta menettelystä vastaa kaivosviranomainen. Toimintaa varten tarvitaan lisäksi kulttuurisesti tärkeiden alueiden selvitys sekä päästöjä koskeva lupa.

Heinäkuussa 2006 Finnmarkin alueelle toteutetun alueen omistus- ja hallintajärjestelyn (Finnmarksloven; laki 17.6.2005, nro 85) vaikutuksia alueen malminetsintään ei ole vielä tarkemmin arvioitu.

Maalajeista huuhdottava kulta ei kuulu Norjassa kaivoslain soveltamisalaan. Päätösvalta kuuluu maanomistajalle. Valtion mailla maanomistajana puhevaltaa käyttää kaivosviranomainen. Finnmarkissa päätöksen tekee kuitenkin paikallisviranomainen. Kullanhuuhdontaluvat on jaettu kahteen luokkaan. Peruslupa oikeuttaa tavanomaiseen käsin tehtävään kullan huuhdontaan. Laajennettu lupa oikeuttaa myös koneelliseen kullanhuuhdontaan. Lupa voi olla voimassa viisi vuotta kerrallaan. Peruslupa myönnetään yleensä kahdessa viikossa. Laajennettu lupa lähetetään lausunnolle saamelaiskäräjille ja paikalliselle kunnalle; luvan myöntäminen voi kestää hyvinkin pitkään.

Irlanti

Irlanti on Euroopan merkittävin sinkin ja merkittävä lyijyn tuottaja. Galmoy, Lisheen ja Navan (Tara) ovat maailmanluokan sinkkiesiintymiä. Irlannissa ei ole sulattoja, ja rikasteet laivataan muualle jatkojalostettavaksi. Teollisuusmineraalien osalta Irlannissa on merkittävää kipsin ja kalkkikiven tuotantoa. Malminetsintään on arvioitu käytetyn viime vuosina noin 10 miljoonaa euroa vuosittain. Kesäkuussa 2008 maassa oli voimassa 432 etsintälupaa.

Malminetsintään ja kaivostoimintaan liittyvistä linjakysymyksistä, kehittämisestä ja lupa-asioista vastaa ministeriö (Department of Communications, Marine and Natural Resources) ja sen osasto (Exploration and Mining Division).

Kaivoslainsäädäntö (Minerals Development Acts 1940—1999) jakautuu useaan eri säädökseen. Lainsäädäntö on ulkopuoliselle vaikeasti lähestyttävissä. Esimerkkinä voidaan mainita Taran hyödyntämisestä käyty monivuotinen oikeusprosessi, jossa sopimusoikeudellisten näkökohtien lisäksi taustalla vaikuttivat myös jossain määrin mineraalien omistusoikeuteen liittyvät epäselvyydet. Eräänä osapuolena oikeudenkäynnissä oli suomalainen Outokumpu Oy.

Kaivoslainsäädännön soveltamisalaan kuuluvat useimmat mineraalit. Vuodesta 1979 lukien hiekka, sora, kivi ja savi eivät kuitenkaan ole enää kuuluneet sen soveltamisalaan. Alkuvaiheen etsintää varten ei tarvita erillistä lupaa tai oikeutta. Tätä alueellista malminetsintää varten voidaan kuitenkin rekisteröidä eräänlainen varausoikeus, joka antaa etuoikeuden tutkimusluvan saamiseen.

Varsinaista malminetsintää varten tarvitaan lupa (lisenssi), jonka myöntää ministeriö enintään kuudeksi vuodeksi. Määräaikaa on mahdollista myöhemmin jatkaa, jos lisenssin ehtoja on noudatettu. Tutkimusalueen pinta-ala on tyypillisesti 35 km2. Tutkimuslupaan liittyy angloamerikkalaisissa maissa kaivoslainsäädäntöön usein sisällytetty velvoite suorittaa tietty määrä tutkimustoimenpiteitä vuosittain sekä käyttää vastaavasti tietty määrä malminetsintätutkimusten kustannuksiin. Sekä tutkimustyön määrä että kustannusvelvoite kasvavat progressiivisesti suhteessa tutkimusluvan voimassaoloaikaan. Tutkimustyötä koskevat raportit tulee toimittaa viranomaiselle joka toinen vuosi. Ennen tutkimusluvan myöntämistä malminetsintäyhtiön hakemus ja sen perusteella muotoiltu lisenssi annetaan tiedoksi paikallisessa sanomalehdessä sekä ministeriön verkkosivuilla. Asianosaisilla on tällöin 21 päivää aikaa ilmoittaa vastustavansa lisenssin myöntämistä. Vuoden 2006 lopussa lisenssejä oli voimassa runsaat 300.

Kaivoslainsäädännössä jaotellaan tutkimusalueet kolmeen ryhmään. Normaalit tutkimusalueet ovat avoinna haettavaksi jatkuvasti, ja hakemukset käsitellään sisääntulojärjestyksessä. Tehostetuille tutkimusalueille lisenssin maksut ja velvoitteet ovat tavanomaista huomattavasti edullisempia. Tällaisille alueille pyritään saamaan aikaiseksi alkuvaiheen malminetsintää. Kolmannen ryhmän muodostavat alueet, jota koskeva lisenssi myönnetään kilpailun perusteella.

Malminetsinnän lisenssit eivät ole siirrettävissä lisenssikauden alkuvaiheessa. Tutkimusten edettyä ensimmäiset kaksi vuotta yhteisyritysten kaltaiset ratkaisut ovat mahdollisia ja suositeltuja.

Malminetsintävaihetta varten ei tarvita ympäristölupaa. Sen sijaan ministeriö on julkaissut suosituksen malminetsinnän hyvistä ympäristökäytännöistä. Tämän mukaisesti yhtiöiden tulee ilmoittaa kairauksista maanomistajalle kaksi viikkoa etukäteen. Kaivantojen tekeminen edellyttää ministeriön etukäteistä lupaa.

Malminetsintälisenssin hakemusmaksu on 190 euroa. Lisenssien vuosimaksut vaihtelevat 1 250 eurosta 3 125 euroon lisenssiltä koko kuuden vuoden jaksolta. Tutkimuskustannusvelvoite on vastaavalta ajalta 11 250 eurosta aina 45 000 euroon.

Mineraalien hyödyntämistä koskevan oikeudellisen välineen muoto riippuu siitä, omistaako mineraalit valtio vai maanomistaja. State Mining Lease on kyseessä silloin, kun valtio omistaa mineraalit, ja se myönnetään koko kaivostoiminnan ajaksi. Maanomistajan omistusoikeuteen kuuluvien mineraalien hyödyntämisoikeus myönnetään State Mining License -oikeudella. Käytössä on myös rajatumpi lupakokonaisuus (State Mining Permission), joka koskee valtion omistamia mineraaleja ja jonka ehdot ovat State Mining Leasea tarkemmat muun muassa louhittavan malmin enimmäismäärän suhteen. Jokainen kaivoslisenssi ja lupakokonaisuus päätetään tapauskohtaisesti, mutta vakiintuneilla perusehdoilla. Lisenssiä voidaan myös luonnehtia sopimukseksi, joka tehdään ministeriön ja hakijan välillä. Ministeriön tehtävä on huolehtia, että yleinen etu tulee turvattua. Lisenssin ehtoihin kuuluu myös, että esiintymää hyödynnetään tehokkaasti.

Kaivoslisenssistä peritään kiinteä vuosimaksu sekä vuotuinen rojaltimaksu. Molemmat maksut neuvotellaan tapauskohtaisesti. Jos mineraalit ovat yksityisessä omistuksessa, on hyödyntämisestä suoritettava yksityiselle omistajalle korvaus. Yksityisen omistajan tai haitankärsijän on mahdollista nimetä edustajansa erityiseen kaivoslautakuntaan, joka käsittelee lisenssin ehtoja. Lisenssihakemuksen osalta hakemusmaksu on 31 743 euroa, jos alueelle ei tule erillistä tuotantolaitosta. Muutoin hakemuksen hinta on 19 046 euroa sekä 13 senttiä suunnitellulta malmitonnilta.

Mineraalien hyödyntämislisenssi myönnetään, jos hakijalla on etsintälupa ja luvan ehtoja on noudatettu. Lisäksi hakijan tulee osoittaa, että esiintymää voidaan kaupallisesti hyödyntää ja että kaivostoiminnan loppumisen jälkeen jälkihoitotyöt ovat toteutettavissa. Kaivosoikeuksia ei voida siirtää ilman kaivosviranomaisen lupaa.

Ennen kaivoslisenssin myöntämistä kaivoshanke tarvitsee suunnittelu- ja rakennusluvan (planning permission), jonka myöntää paikallisviranomainen, sekä ympäristöluvan (integrated pollution control license), jonka myöntää valtiollinen ympäristöviranomainen. Hankkeelle tulee tehdä myös ympäristövaikutusten arviointi.

Irlannissa on meneillään kaivoslainsäädännön uudistaminen. Tavoitteena on erityisesti nykyisin hajautuneen lainsäädännön koontaminen. Tarkempaa aikataulua hankkeesta ei ole käytössä.

Euroopan unioni

Ympäristöoikeuden alaan kuuluvat direktiivit

Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (jäljempänä luontodirektiivi) ja luonnonvaraisten lintujen suojelusta annettu neuvoston direktiivi 79/409/ETY (jäljempänä lintudirektiivi) on toimeenpantu luonnonsuojelulailla ja metsästyslailla (615/1993). Niiden yleisenä tavoitteena on luonnon monimuotoisuuden säilyttäminen luontotyyppejä ja lajeja sekä niiden elinympäristöjä suojelemalla. Keskeisimpänä alueiden suojeluun tähtäävänä järjestelmänä on yhtenäinen eurooppalainen ekologinen verkosto, Natura 2000 -verkosto. Tämän verkoston säilyttämiseksi luonto- ja lintudirektiivit sisältävät suojelutoimenpiteiden toteuttamiseen ja alueisiin kohdistuvien häiriöiden ehkäisemiseen sekä vaikutusten arviointiin liittyviä velvoitteita. Lisäksi mainitut direktiivit sisältävät erilaisia lajien suojeluun ja niiden käytön säätelyyn liittyviä säännöksiä.

Tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2001/42/EY sekä yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen sekä neuvoston direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY muuttamisesta yleisön osallistumisen sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden osalta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/35/EY on saatettu voimaan ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetulla lailla. Ensin mainittu direktiivi on lisäksi saatettu voimaan SOVA-lailla.

Ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/35/EY (jäljempänä ympäristövastuudirektiivi) velvoittaa jäsenvaltioita säätämään toimenpiteistä, joilla ympäristölle ja luonnon monimuotoisuudelle aiheutuvat merkittävät vahingot ehkäistään ja korjataan. Ympäristövastuudirektiivissä vastuu vahinkojen korjaamisesta on pääsääntöisesti vahingon aiheuttaneella toiminnanharjoittajalla. Korjaamistoimet voivat koskea suojelluille lajeille tai luontotyypeille, vesille ja maaperälle aiheutuvia vahinkoja. Korjaamistoimien tavoitteena on ensisijaisesti palauttaa ympäristö vahinkoa edeltäneeseen tilaan ja tarvittaessa tehdä täydentäviä ja korvaavia toimia myös muualla kuin vahingon tapahtumapaikalla.

Ympäristövastuudirektiivi on saatettu kansallisesti voimaan eräiden ympäristölle aiheutuvien vahinkojen korjaamisesta annetulla lailla, jossa säädetään korjaamistoimista ja toimien kustannusvastuusta, sekä luonnonsuojelulakiin, ympäristönsuojelulakiin, vesilakiin, geenitekniikkalakiin (377/1995) ja vaarallisten aineiden kuljetuksesta annettuun lakiin (719/1994) tehdyillä muutoksilla.

Kaivannaisteollisuuden jätehuollosta ja direktiivin 2004/35/EY muuttamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/21/EY (jäljempänä kaivannaisjätedirektiivi) on saatettu keskeisiltä osin kansallisesti voimaan ympäristönsuojelulain muuttamisesta annetulla lailla (346/2008) ja kaivannaisjätteistä annetulla valtioneuvoston asetuksella (379/2008). Kaivannaisjätedirektiivin tavoitteena on vahvistaa toimenpiteet, menettelyt ja ohjeet kaivannaisteollisuuden jätehuollosta ympäristöön aiheutuvien riskien torjumiseksi tai vähentämiseksi. Keskeisiä toimenpiteitä ja menettelyitä ovat jätehuoltosuunnitelma, jätealueita koskeva lupajärjestelmä, jätealueiden rakentaminen ja hoito, jätealueiden käytöstä poistaminen ja jälkihoito, veden tilan huononemisen estäminen, ilman ja maaperän pilaantumisen estäminen sekä toiminnanharjoittajalta vaadittava rahoitusvakuus.

Ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi annetun neuvoston direktiivin 96/61/EY (jäljempänä IPPC-direktiivi) tarkoituksena on estää ja vähentää teollisuuden päästöjen aiheuttamaa ympäristön pilaantumista. IPPC-direktiivissä säädetään tiettyjen suurten teollisuuslaitosten yhtenäisestä päästölupajärjestelmästä sekä päästöjä ilmaan, veteen ja maaperään vähentävistä toimista, mukaan lukien jätteitä koskevat toimet. Toimien tavoitteena on ympäristönsuojelun korkean tason saavuttaminen kokonaisuutena, ja niiden tulee perustua parhaaseen käytettävissä olevaan tekniikkaan.

IPPC-direktiivissä ei käsitellä nimenomaisesti kaivannaistoimintaa. Louhintaan tai muuhun kaivannaistoimintaan, joka liittyy suoraan IPPC-direktiivissä mainittuun toimintaan, on kuitenkin haettava IPPC-lupa. Esimerkiksi tietty metallurginen toiminta, mineraalien rikastus, kemikaalien tuotanto ja kaatopaikkatoiminta kuuluvat direktiivin soveltamisalaan. Suomessa IPPC-direktiivi on saatettu voimaan lähinnä ympäristönsuojelulailla ja ympäristönsuojeluasetuksella siten, että direktiiviin perustuva sääntely koskee yksiselitteisesti myös kaivostoimintaa ja koneellista kullanhuuhdontaa sekä malmin tai mineraalin rikastamoa.

Vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta annettu neuvoston direktiivi 96/82/EY, jota on muutettu vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2003/105/EY, (jäljempänä Seveso II -direktiivi) koskee vaarallisten kemikaalien käsittelyä ja varastointia. Seveso II -direktiivi määrittää laitokset, joiden tulee tehdä joko toimintaperiaateasiakirja, jossa selostetaan toimintaperiaatteet onnettomuuksien ehkäisemiseksi, tai turvallisuusselvitys, jossa kuvataan muun muassa tuotantolaitoksen turvallisuusjohtamisjärjestelmä sekä onnettomuusriskien tunnistaminen, analysoiminen ja ehkäisykeinot. Seveso II -direktiivi on saatettu voimaan kemikaaliturvallisuuslailla ja sen nojalla annetulla asetuksella vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista (59/1999).

Suurimmat kaivokset, muun muassa Talvivaaran perusmetallikaivos ja Kittilän kultakaivos, käyttävät rikastusprosessissaan vaarallisia kemikaaleja niin suuria määriä, että Seveso II -direktiivin velvoitteet (esimerkiksi turvallisuusselvityksen laatiminen) koskevat niitä.

Työsuojeludirektiivit

Toimenpiteistä työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parantamisen edistämisestä työssä annettu neuvoston direktiivi 89/391/ETY (jäljempänä työsuojelun puitedirektiivi) on pantu täytäntöön työturvallisuuslailla. Direktiivin nojalla on annettu noin kaksikymmentä erityisdirektiiviä, jotka on pantu täytäntöön työturvallisuuslain nojalla annetuilla säädöksillä.

Työsuojelun puitedirektiivin nojalla on annettu kaksi keskeistä kaivostyöturvallisuutta koskevaa direktiiviä: vähimmäisvaatimuksista avo- ja kaivoslouhintateollisuuden työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelun parantamiseksi annettu neuvoston direktiivi 92/104/ETY (kahdestoista direktiivin 89/391/ETY 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu erityisdirektiivi) ja vähimmäisvaatimuksista porausta käyttävän kaivannaisteollisuuden työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelun parantamiseksi annettu neuvoston direktiivi 92/91/ETY (yhdestoista direktiivin 89/391/ETY 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu erityisdirektiivi). Jälkimmäisen direktiivin soveltamisalana on lähinnä öljynporaus, jota Suomessa ei harjoiteta.

Neuvoston direktiivi 92/104/ETY on saatettu kansallisesti voimaan muun kuin kaivostyön osalta valtioneuvoston päätöksellä räjäytys- ja louhintatyön järjestysohjeista. Kaivostyön osalta direktiivin voimaan saattaminen on perustunut kauppa- ja teollisuusministeriön päätökseen kaivosten turvallisuusmääräyksistä, jossa sääntely ei kuitenkaan ole samalla tapaa yksityiskohtaista ja kattavaa.

Kaivostyön kannalta keskeisiä työsuojelun puitedirektiivin nojalla annettuja vähimmäisdirektiivejä ovat lisäksi työpaikoille asetettavista turvallisuutta ja terveyttä koskevista vähimmäisvaatimuksista annettu neuvoston direktiivi 89/654/ETY, työntekijöiden työssään käyttämille työvälineille asetettavista turvallisuutta ja terveyttä koskevista vähimmäisvaatimuksista annettu neuvoston direktiivi 89/655/ETY, työntekijöiden työpaikalla käyttämille henkilönsuojaimille turvallisuutta ja terveyttä varten asetettavista vähimmäisvaatimuksista annettu neuvoston direktiivi 89/656/ETY, työssä käytettäviä turvallisuus- ja/tai terveysmerkkejä koskevista vähimmäisvaatimuksista annettu neuvoston direktiivi 92/58/ ETY, työntekijöiden terveyden ja turvallisuuden suojelemisesta työpaikalla esiintyviin kemiallisiin tekijöihin liittyviltä riskeiltä annettu neuvoston direktiivi 98/24/ETY, terveyttä ja turvallisuutta koskevista vähimmäisvaatimuksista työntekijöiden suojelemiseksi altistumiselta fysikaalisista tekijöistä (tärinä) aiheutuville riskeille annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/44/EY, terveyttä ja turvallisuutta koskevista vähimmäisvaatimuksista työntekijöiden suojelemiseksi altistumiselta fysikaalisista tekijöistä (melu) aiheutuville riskeille annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/10/EY ja vähimmäisvaatimuksista räjähdyskelpoisten ilmaseosten aiheuttamalle vaaralle mahdollisesti alttiiksi joutuvien työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelun parantamiseksi annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 1999/92/EY. Viimeksi mainittua direktiiviä sovelletaan avo- ja kaivoslouhintatoimintaan vain, kun vaara aiheutuu kaivoksessa tai avolouhoksessa olevien palavien nesteiden tai kaasujen aiheuttamasta räjähdysvaarallisesta tilasta.

Tekninen harmonisointi

Kaivoksissa käytettäviin koneisiin ja laitteisiin sovelletaan koneista ja direktiivin 95/16/EY muuttamisesta annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2006/42/EY (jäljempänä konedirektiivi). Kaivoksissa käytettäviin henkilönsuojaimiin sovelletaan henkilönsuojaimia koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä annettua neuvoston direktiiviä 89/686/ETY (jäljempänä henkilönsuojaindirektiivi). Konedirektiivi on pantu kansallisesti täytäntöön valtioneuvoston asetuksella koneiden turvallisuudesta (400/2008), joka on annettu eräiden teknisten laitteiden vaatimustenmukaisuudesta annetun lain (1016/2004) nojalla. Henkilönsuojaindirektiivi on pantu täytäntöön valtioneuvoston päätöksellä henkilönsuojaimista (1406/1993). Kone- ja henkilönsuojaindirektiiveillä on vahvistettu yhtenäiset säännökset koneiden ja henkilönsuojainten vaatimustenmukaisuudesta.

Kaivostoiminnassa käytettäviin painelaitteisiin sovelletaan painelaitteita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen lähentämisestä annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 97/23/EY ja yksinkertaisia paineastioita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistamisesta annettua neuvoston direktiiviä 87/404/ETY. Direktiivit on Suomessa saatettu voimaan painelaitelailla (869/1999) ja sen nojalla annetuilla säädöksillä.

Kaivostoiminnassa käytettäviä sähkölaitteita koskevat tietyllä jännitealueella toimivia sähkölaitteita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/95/EY (kodifioitu toisinto) ja sähkömagneettista yhteensopivuutta koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä ja direktiivin 89/336/ETY kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/108/EY. Direktiivit on saatettu Suomessa voimaan sähköturvallisuuslailla (410/1996) ja sen nojalla annetuilla säädöksillä.

Kaivostoiminnassa sovelletaan myös räjähdysvaarallisissa tiloissa käytettäviksi tarkoitettuja laitteita ja suojajärjestelmiä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 94/9/EY. Direktiivi on saatettu voimaan räjähdysvaarallisiin ilmaseoksiin tarkoitetuista laitteista ja suojausjärjestelmistä annetulla asetuksella (917/1996) ja räjähdysvaarallisiin ilmaseoksiin tarkoitetuista laitteista ja suojausjärjestelmistä annetulla kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksellä (918/1996). Avo- ja kaivoslouhintatoiminta kuuluvat mainitun direktiivin soveltamisalaan vain, kun vaara aiheutuu kaivoksessa tai avolouhoksessa olevien palavien nesteiden tai kaasujen aiheuttamasta räjähdysvaarallisesta tilasta.

Kaivoksessa käytettävät nostolaitokset eivät ole yhteisöharmonisoinnin piirissä, sillä ne on rajattu sekä konedirektiivin että hissejä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/16/EY soveltamisalojen ulkopuolelle.

Kansainväliset sopimukset

Ympäristöoikeuden alaan kuuluvat sopimukset

Ramsarissa vuonna 1971 tehty vesilintujen elinympäristönä kansainvälisesti merkittäviä vesiperäisiä maita koskeva yleissopimus (SopS 3/1976; jäljempänä Ramsarin sopimus) velvoittaa valtioita edistämään kansainvälisesti merkittävien kosteikkojen ja vesilintujen suojelua perustamalla luonnonsuojelualueita vesiperäisille maille. Kosteikot ovat maailman uhanalaisimpia elinympäristöjä. Suomen 49 Ramsar-alueiden yhteispinta-ala on 785 780 hehtaaria. Alueet on valittu siten, että ne edustavat mahdollisimman hyvin Suomen erilaisia, vesilinnuston kannalta merkittäviä soita, lintujärviä, merenlahtia ja saaristoalueita. Kaikki Suomen Ramsar-alueet kuuluvat Natura 2000 -verkostoon, ja alueiden rajaukset noudattavat verkostoon kuuluvien alueiden rajauksia. Ramsarin sopimuksen suojelutavoitteet toteutuvat Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden suojelutoimien kautta. Ramsar-alueet kuuluvat myös kansallisiin suojeluohjelmiin, kuten soiden-, lintuvesien- ja rantojensuojeluohjelmiin.

Yhdistyneiden kansakuntien kasvatus-, tiede- ja kulttuurijärjestössä vuonna 1972 hyväksytyssä yleissopimuksessa maailman kulttuuri- ja luonnonperinnön suojelemisesta (SopS 19/1987; jäljempänä maailmanperintösopimus) määritellään ihmiskunnan arvokkaimmat kohteet yhteiseksi perinnöksi, maailmanperintökohteiksi. Kohteet voivat edustaa kulttuuri- tai luonnonperintöä tai olla yhdistelmä molemmista. Sopimukseen liittyneet valtiot sitoutuvat yhteisvastuullisesti huolehtimaan maailmanperinnön säilymisestä. Kohteiden kulttuuri- ja luonnonperinnön säilyminen turvataan aina kansallisin keinoin. Suomella on seitsemän maailmanperintökohdetta. Geologisin perustein luonnonperintökohteeksi maailmanperintöluetteloon hyväksyttiin 2006 Merenkurkun saaristo. Kohdetta pidetään huomattavana esimerkkinä maapallon historiallisesta aikakaudesta ja todistusaineistona merkittävästä käynnissä olevasta geologisesta prosessista.

Tarkistettu eurooppalainen yleissopimus arkeologisen perinnön suojelusta (SopS 26/1995; jäljempänä Maltan sopimus) on vuodelta 1992. Maltan sopimuksen tarkoituksena on suojella arkeologista kulttuuriperintöä Euroopan maiden yhteisen muistin lähteenä sekä historiallisen ja tieteellisen tutkimuksen aineistona. Arkeologisen kulttuuriperinnön osiksi katsotaan kaikki kiinteät muinaisjäännökset ja irtaimet muinaisesineet sekä muut muinaisilta ajoilta periytyvät ihmisen toiminnan jäljet. Muinaismuistolain säännökset noudattavat Maltan sopimuksessa esitettyjä pääperiaatteita.

Bonnissa vuonna 1979 hyväksytty yleissopimus muuttavien luonnonvaraisten eläinten suojelemisesta (SopS 62/1988; jäljempänä Bonnin sopimus) koskee muuttavia luonnonvaraisia eläimiä ja niiden elinympäristöjä. Sopimus on maailmanlaajuinen, ja sen piiriin kuuluu uhanalaisia valtioiden rajat ylittäviä lajeja. Sopimuksella on useita alasopimuksia, joiden puitteissa jäsenvaltiot voivat tehdä yhteistyötä. Alasopimukset suojelevat muun muassa Pohjanmeren ja Itämeren pikkuvalaita, Afrikan-Euraasian muuttavia lajeja sekä lepakkoja, joille esimerkiksi vanhat kaivokset ovat tärkeitä elinympäristöjä.

Bernissä vuonna 1979 hyväksytty yleissopimus Euroopan luonnonvaraisen kasviston ja eläimistön sekä niiden elinympäristön suojelusta (SopS 29/1986; jäljempänä Bernin sopimus) säätelee Euroopan luonnonvaraisten eläinten, kasvien ja niiden ympäristöjen suojelua. Sopimus on vaikuttanut Euroopan yhteisön lainsäädännön kehitykseen, muun muassa luonto- ja lintudirektiiveihin, joiden perusteella on muodostettu Natura 2000 -verkosto.

Rio de Janeirossa vuonna 1992 hyväksytty yleissopimus biologisesta monimuotoisuudesta (SopS 78/1994; jäljempänä biodiversiteettisopimus) velvoittaa huolehtimaan luonnon monimuotoisuuden säilyttämisestä ja sen kestävästä käytöstä. Sopimuksen tavoitteena on maapallon ekosysteemien suojelu, eläin- ja kasvilajien ja niiden sisältämien perintötekijöiden monimuotoisuuden suojelu, luonnonvarojen kestävä käyttö sekä luonnonvarojen käytöstä saatavien hyötyjen oikeudenmukainen jako. Sopimuksen tavoitteena on sisällyttää biodiversiteetin ylläpito osaksi kaikkea luontoa muokkaavaa toimintaa. Euroopan unioni on hyväksynyt biodiversiteettisopimuksen ja sitoutunut pysäyttämään biologisen monimuotoisuuden vähenemisen alueellaan vuoteen 2010 mennessä (EU:n kuudennen ympäristöohjelman 6 artikla, 1600/2002/EY).

Euroopan maisemien suojelua, hoitoa ja suunnittelua sekä eurooppalaisen yhteistyön järjestämistä maisemaan liittyvissä asioissa koskeva Eurooppalainen maisemayleissopimus (SopS 13/2006; jäljempänä maisemayleissopimus) hyväksyttiin vuonna 2000 Firenzessä. Maisemayleissopimuksen mukaan maisema tarkoittaa aluetta sellaisena kuin ihmiset sen mieltävät, ja jonka ominaisuudet johtuvat luonnon tai ihmisten toiminnasta ja vuorovaikutuksesta. Maisemayleissopimuksen tarkoituksena on ohjata ja yhtenäistää Euroopassa harjoitettavaa maisemapolitiikkaa asettamalla sille yleiset oikeudelliset periaatteet. Tavoitteeseen pyritään velvoittamalla sopimuspuolia luomaan keinoja maisemansuojelulle, -hoidolle ja -suunnittelulle. Lisäksi yleissopimus velvoittaa sopimuspuolia maisemaa koskevan tietoisuuden lisäämiseen.

Maisemayleissopimuksen voimaansaattamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 73/2005 vp) on kaivostoiminnan osalta edellytetty uudistettavan kaivoslainsäädännön arvioimista myös maisemanäkökohtien kannalta. Tämä edellyttää maisemanäkökohtien huomioon ottamista ainakin kaivostoimintaan tarvittavia alueita ja kaivostoiminnan päättymisen jälkeen toteutettavia jälkihoitotoimenpiteitä koskevassa sääntelyssä.

Yleissopimus tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa (SopS 121/2004; jäljempänä Århusin sopimus) hyväksyttiin vuonna 1998 Århusissa. Århusin sopimuksessa ympäristöön liittyvät oikeudet ja ihmisoikeudet liittyvät toisiinsa. Sopimus asettaa sopimuspuolille velvoitteita myös suhteessa luonnollisiin henkilöihin ja järjestöihin. Sopimuksessa määriteltyjen oikeuksien tavoitteena on edistää nykyisen sukupolven ja tulevien sukupolvien oikeutta elää heidän terveydelleen ja hyvinvoinnilleen suotuisassa ympäristössä.

Århusin sopimus sisältää määräyksiä, jotka voidaan ryhmitellä seuraavasti: ympäristöä koskevan tiedon saanti (4 ja 5 artikla), yleisön osallistumisoikeus ympäristöä koskevaan päätöksentekoon (6, 7 ja 8 artikla) sekä muutoksenhakuoikeus (9 artikla). Määräykset osallistumisoikeudesta koskevat toisaalta yksittäisiä hankkeita (6 artikla) ja toisaalta osallistumista yleisemmin päätöksentekoon eli erilaisten suunnitelmien ja lainsäädännön valmisteluun (7 ja 8 artikla). Sopimuksen 9 artiklan perusteella muutoksenhaku koskee itse sopimuksen soveltamisalaan kuuluvia kysymyksiä eli oikeutta hakea muutosta ympäristöä koskevan tiedon saantiin sekä sopimuksessa määriteltyjä toimintoja koskeviin päätöksiin. Sopimuksen 9 artiklassa säännellään lisäksi yleisön oikeutta panna vireille joko hallinnollinen menettely tai kanne tuomioistuimessa lainvastaisen toimenpiteen tai laiminlyönnin kieltämiseksi tai oikaisemiseksi. Muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevia määräyksiä sovelletaan luonnollisten henkilöiden lisäksi ympäristöjärjestöihin.

Århusin sopimuksesta aiheutuvat tarpeet täydentää kansallista lainsäädäntöä on asiakirjojen julkisuutta, yleisön osallistumisoikeutta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevan sääntelyn osalta toteutettu (HE 165/2003 vp). Oikeusnormiston yhdenmukaisuus ja johdonmukaisuus edellyttäisivät kuitenkin, että yleisön osallistumisoikeutta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta arvioidaan myös kaivoslainsäädännön uudistamisen yhteydessä.

Yleissopimus valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista hyväksyttiin vuonna 1995 Espoossa (SopS 67/1997). Sen tavoitteena on varmistaa tarvittavat toimenpiteet, joilla ehkäistään, vähennetään ja valvotaan hankkeista aiheutuvia merkittäviä valtioiden rajat ylittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Sopimus on saatettu voimaan ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetulla lailla.

Kaivostoimintaa koskevat ILOn yleissopimukset

Kansainvälisen työjärjestön International Labour Organizationin (jäljempänä ILO) toimesta on laadittu useita kaivostoimintaa koskevia yleissopimuksia: yleissopimus nro 119 koneiden varustamisesta suojalaitteilla on vuodelta 1963 (SopS 47/1969); yleissopimus nro 124 lääkärintarkastuksesta, jolla todetaan nuorten henkilöiden soveltuvuus maanpinnanalaisiin töihin kaivoksissa, on vuodelta 1965 (SopS 65/1968); yleissopimus nro 148 työntekijöiden suojaamisesta työympäristöissä esiintyvien ilman epäpuhtauksien, melun ja tärinän aiheuttamilta vaaroilta on vuodelta 1977 (SopS 25/1980); yleissopimus nro 155 työturvallisuudesta ja -terveydestä on vuodelta 1981 (SopS 23/1986) ja siihen liittyy pöytäkirja (SopS 54/2004); yleissopimus nro 176 terveydestä ja turvallisuudesta kaivoksissa on vuodelta 1995 (SopS 9/1998). Suomi on ratifioinut mainitut sopimukset. Sopimusten soveltamisen kannalta keskeisiä säädöksiä ovat työturvallisuuslaki, valtioneuvoston asetus työpaikkojen turvallisuus- ja terveysvaatimuksista (577/2003) ja valtioneuvoston asetus työntekijöiden suojelemisesta melusta aiheutuvilta vaaroilta (85/2006).

Kaivostoimintaa koskee lisäksi ILOn yleissopimus nro 45 naisten pitämisestä maanpinnanalaisissa töissä kaikenlaatuisissa kaivoksissa, joka on vuodelta 1935 (SopS 14/1938). Suomi on vuonna 1997 irtisanonut mainitun sopimuksen.

Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva yleissopimus

KP-sopimuksen 26 artiklan mukaan kaikki ihmiset ovat oikeudellisesti yhdenvertaisia ja oikeutettuja ilman minkäänlaista syrjintää yhtäläiseen lain suojaan. KP-sopimuksen 27 artiklan mukaan kansallisiin, uskonnollisiin tai kielellisiin vähemmistöihin kuuluvilta henkilöiltä ei saa kieltää oikeutta yhdessä ryhmänsä muiden jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan. Saamelaiskulttuuriin katsotaan kuuluvan oikeus perinteisten saamelaiselinkeinojen harjoittamiseen (esimerkiksi poronhoitoon).

Ihmisoikeussopimus

Yleissopimuksen ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi (SopS 18/1990; jäljempänä ihmisoikeussopimus) ovat allekirjoittaneet Euroopan neuvoston jäsenmaiden hallitukset. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin valvoo ihmisoikeussopimuksen noudattamista.

Kaivoslainsäädännön mukaiseen toimintaan ihmisoikeussopimuksen määräyksistä vaikuttaa olennaisesti ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artikla, jonka mukaan jokaisella luonnollisella tai oikeushenkilöllä on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi julkisen edun nimissä ja laissa määrättyjen ehtojen sekä kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti. Saman artiklan toisen momentin mukaan edellä olevat määräykset eivät kuitenkaan saa millään tavoin heikentää valtioiden oikeutta saattaa voimaan lakeja, jotka ne katsovat välttämättömiksi omaisuuden käytön valvomiseksi yleisen edun nimissä tai taatakseen verojen tai muiden maksujen tai sakkojen maksamisen. Ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artikla takaa samansisältöisen suojan omaisuudelle kuin perustuslain 15 §:n 1 momentti.

Varallisuusoikeuksien rajoittamista koskevassa ihmisoikeussopimuksen tulkintakäytännössä on katsottu, että valtioiden harkintamarginaali on laajimmillaan juuri sen suhteen, millä perusteilla varallisuussuhteiden rajoittaminen on hyväksyttävää. Tällaiset perusteet voivat liittyä sekä yksityisen että julkisen edun suojaamiseen tai rajoittamiseen. Varallisuusoikeuksia rajoitettaessa on aina selkeästi tuotava esille ne perusteet, joiden vuoksi rajoitus asetetaan. Yksityisistä eduista painavimpia rajoitusperusteita ovat perusoikeuksiin liittyvät oikeushyvät, mutta myös jotkin muut yksityiset edut saattavat tulla kyseeseen hyväksyttävinä rajoitusperusteina. Hyväksyttävinä julkisina etuina voivat tulla kyseeseen perustuslaissa mainittujen yleisten etujen (esimerkiksi luonnon ja ympäristöarvojen suojaaminen) lisäksi myös monet muut julkiset intressit (esimerkiksi kansantaloudelliset intressit).

Paikallisen itsehallinnon peruskirja

Kunnallista itsehallintoa koskevan kansallisen sääntelyn taustalla on vaikuttanut Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirja (SopS 65/1991; jäljempänä peruskirja). Peruskirjassa muotoillaan vähimmäisvaatimuksia paikalliselle itsehallinnolle. Peruskirja on väljä ja tavoitteellinen, mutta Euroopan neuvosto seuraa kuitenkin peruskirjan tavoitteiden noudattamista muun ohella maakohtaisilla raporteillaan.

Kaivoslainsäädännön uudistamisen kannalta peruskirjassa on keskeistä paikallisen itsehallinnon määrittely ja sen keskeiset ulottuvuudet. Peruskirjan mukaan paikallinen itsehallinto tarkoittaa paikallisviranomaisten oikeutta ja kelpoisuutta säännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa julkisista asioista omalla vastuullaan ja paikallisen väestön etujen mukaisesti (3 artikla). Peruskirjasta ei kuitenkaan voida päätellä, mitkä yksittäiset julkiset asiat tai asiaryhmät kuuluvat paikallishallinnon hoidettavaksi. Peruskirjan väljyyttä tältä osin kuvaakin hyvin se, että järjestelmät poikkeavat toisistaan merkittävästi Euroopan neuvoston jäsenvaltioissa. Itsehallinto-oikeutta käyttävät peruskirjan mukaan valtuustot tai kokoukset, joiden jäsenet on valittu salaisessa äänestyksessä vapailla välittömillä vaaleilla, yhtäläisen ja yleisen äänioikeuden periaatteen mukaisesti. Demokratiaan perustuva vastuuelementti on olennainen osa itsehallintoa. Suomessa peruskirjan edellyttämä paikallisviranomainen on kunta, ja Suomessa kunnille on lailla annettu varsin runsaasti julkisia asioita hoidettavaksi.

Peruskirjassa säädetään paikallisen itsehallinnon laajuudesta (4 artikla). Sen mukaan paikallisviranomaisilla tulee olla lain nojalla harkintavalta aloiteoikeuden käyttämiseen kaikissa sellaisissa kysymyksissä, joita ei ole suljettu niiden toimivallan ulkopuolelle tai annettu muulle viranomaiselle. Tämä edellyttää mahdollisuuksia vaikuttaa kuntien toiminnan kannalta keskeiseen lainsäädäntöön. Peruskirjassa säädetään myös läheisyysperiaatteesta, jonka mukaan ensisijaisesti kansalaista lähinnä olevien viranomaisten tulee yleensä huolehtia julkisista tehtävistä. Annettaessa jokin tehtävä muulle viranomaiselle on otettava huomioon tehtävän laajuus ja luonne sekä tehokkuus- ja taloudellisuusvaatimukset. Paikallisviranomaisten toimivaltuuksia ei muu viranomainen saa heikentää tai rajoittaa, ellei laissa toisin säädetä. Paikallisviranomaisia tulee myös mahdollisuuksien mukaan kuulla hyvissä ajoin ja asianmukaisella tavalla niihin suoranaisesti liittyviä asioita koskevassa suunnittelussa ja päätöksenteossa.

Peruskirjasta on siten kaivoslainsäädännön näkökulmasta johdettavissa ensinnäkin kysymys siitä, millä tasolla kaivoslainsäädännön soveltamisalaan kuuluvissa asioissa päätösvallan tulisi olla. Peruskirjasta ei seuraa päätösvallan siirtovelvoitetta kuntatasolle. Toiseksi peruskirja edellyttää, että kunnilla on mahdollisuus vaikuttaa kuntia koskevaan lainsäädäntöön. Kolmanneksi peruskirja edellyttää huomion kiinnittämistä kuntien kuulemiseen kaivoslainsäädännön mukaisessa päätöksenteossa.

2.3 Nykytilan arviointi

Kaivostoiminnan muutokset

Suomen kallioperässä oleva malmipotentiaali tarjoaa peruslähtökohdan kaivostoiminnalle. Kaivostoiminta on sidottu esiintymän sijaintipaikkaan. Malminetsintää tehdään lähinnä Itä- ja Pohjois-Suomessa, mikä edistää teollisuuden sijoittumista näille alueille. Malmipotentiaalin lisäksi Suomi kiinnostaa ulkomaisia yhtiöitä turvallisena toiminta- ja investointiympäristönä, jossa on alan osaamista, palveluja ja toimiva infrastruktuuri sekä digitaalisessa muodossa oleva geologinen tietoaineisto julkisesti saatavilla.

Kumottavan lain säätämisen jälkeen yhteiskunnalliset ja taloudelliset olot ovat huomattavasti muuttuneet. Lain uudistamistarvetta ei kuitenkaan ole kokonaisuudessaan arvioitu sen jälkeen kun kumottava laki hyväksyttiin vuonna 1965. Kumottavan lain soveltamiskäytäntö on sen sijaan kehittynyt voimakkaasti viime vuosina. Tähän kehitykseen on keskeisesti vaikuttanut oikeuskäytäntö ja muun oikeusnormiston kehitys.

Kaivostoiminnan merkitys kansantaloudelle sekä malminetsinnän ja kaivostoiminnan yhteiskunnallinen ja poliittinen ohjaus ovat merkittävällä tavalla muuttuneet verrattuna 1950-lukuun, jolloin kumottava laki valmisteltiin. Nykyisin malminetsintää harjoittavista yhtiöistä suurin osa on ulkomaisia. Tosin panostuksella mitattuna GTK:n malmipotentiaalin arviointi ja sitä tukeva geologinen tutkimus on edelleen merkittävää. Kaivostoimintaa harjoittivat 1990-luvun alkuun saakka lähinnä valtionyhtiöt ja toimintaa ohjattiin osana kansallista teollisuuspolitiikkaa. Nykyisin kaivostoimintaa harjoittavat pääasiassa ulkomaisissa pörsseissä noteerattujen yhtiöiden suomalaiset tytäryhtiöt tai sivuliikkeet. Kaivosalalle on nykyisin tyypillistä, että yhtiöiden omistuspohjat vaihtuvat tiheään. Samalla toiminnan luonne on muuttunut lyhytjänteisemmäksi. Kaivostoiminnasta on tullut globaalia liiketoimintaa, jossa kansalliset huoltovarmuus- ja muut näkökohdat eivät suomalaisessa tai eurooppalaisessa tarkastelussa ole keskiössä. Markkinoita ohjaavat maailmanlaajuinen kysyntä ja maailmanmarkkinahintojen kehitys. Suomessa esiintymien alhaiset kaivosmineraalipitoisuudet tekevät niistä erityisen riskialttiita hintojen heilahtelulle.

Perusoikeusjärjestelmän kehitys

Kaivoslainsäädännön voidaan katsoa kehittyneen verraten omalakisena sääntelyalueena Ruotsin vallan aikana jo 1400-luvulta alkaen. Sen ensisijaisena tavoitteena on perinteisesti pidetty lähinnä luonnonvarojen tehokasta hyödyntämistä, jonka on aina katsottu olevan yleisen edun mukaista. Sen sijaan muut yksityiset, julkiset ja ympäristölliset intressit ovat perinteisessä kaivosoikeudellisessa tarkastelussa jääneet vähäiselle huomiolle. Kumottava laki vastaa olennaisilta osin aiemmin voimassa ollutta kaivoslainsäädäntöä.

Kaivoslainsäädännön perusoikeustarkastelussa on perinteisesti rajoituttu arvioimaan aikaisemman lainsäädännön mukaisesti myönnettyjen valtausoikeuksien ja kaivosoikeuksien perusoikeussuojaa ja näiden oikeuksien suhdetta kulloiseenkin lakiuudistukseen. Kumottavan lain perustuslain mukaisuutta ei kokonaisuudessaan ole arvioitu. Perusoikeusuudistuksen jälkeisessä tilanteessa on tarpeen ottaa huomioon perusoikeusjärjestelmä kokonaisuudessaan ja erityisesti järjestelmää koskevien tulkintateoreettisten lähtökohtien merkittävät muutokset viime vuosien aikana.

Perusoikeusjärjestelmätasolla tapahtuneista muutoksista kumottavan lain uudistamisen kannalta voidaan keskeisinä pitää erityisesti seuraavia:

● Perusoikeuksien normatiivinen sitovuus on vahvistunut ja laajentunut kattamaan sekä lakien säätämisen että niiden soveltamistoiminnan kaikessa julkisessa toiminnassa.

● Perusoikeusuudistuksen myötä suojaa nauttivien perusoikeuksien ala on merkittävästi laajentunut. Omaisuuden suoja ei enää hallitse suvereenisti perusoikeusjärjestelmää, vaan myös muut vapausoikeudet, taloudelliset, sosiaaliset, sivistykselliset ja kulttuuriset oikeudet sekä oikeus ympäristöön ja oikeusturva ovat nykyisin keskeisiä perusoikeustarkastelussa.

● Taloudellisia kysymyksiä koskevien perus- ja ihmisoikeuksien keskeisenä suojelukohteena ovat yksilöt eivätkä niinkään esimerkiksi yleiset kansantalouteen tai taloudelliseen tehokkuuteen liittyvät intressit.

● Perusoikeuksien rajoittamista ja perusoikeuksien välistä punnintaa koskevat opit ovat kehittyneet. Usean henkilötahon välisissä oikeussuhteissa pyritään ottamaan huomioon kaikkien osapuolten perusoikeusoptiot ja löytämään punninnalla niiden välinen tasapaino.

● Perusoikeudet suojaavat yksilöä valtiota sekä sen lainsäätäjää ja viranomaiskoneistoa vastaan (vertikaalisuhteessa), minkä lisäksi lainsäädännöllä on turvattava perusoikeuksien toteutuminen myös yksityisiä toimijoita vastaan (horisontaalisuhteessa).

Kumottava laki on järjestänyt valtaajan ja kaivostoiminnan harjoittajan oikeusaseman suhteessa kilpailijoihin, kiinteistöjen omistajiin ja julkiseen valtaan. Kumottavaan lakiin perustuva valtausjärjestelmä asettaa kiinteistön omistajan sijasta etusijalle kaivosmineraalien etsijän, löytäjän ja hyödyntäjän. Lain päätavoitteena on ollut malminetsinnän ja kaivostoiminnan edistäminen. Kaivosoikeus pakkotoimioikeutena ja elinkeinon harjoittamisoikeutena on nauttinut kaivoslain järjestelmässä varsin vahvaa suojaa. Lain voidaankin katsoa alun perin turvanneen tehokkaasti malminetsintää ja kaivostoimintaa harjoittavien oikeudet, jotka lain soveltamiskäytännössä olivat edelleen vahvistuneet suhteessa muihin yleisiin ja yksityisiin etuihin.

Kiinteistöjen omistajien ja muiden haittaa kärsivien asianosaisten asemaan, alueiden käyttöön ja ympäristöön sekä muihin yleisiin ja yksityisiin etuihin liittyviä näkökohtia ei kumottavan lain nojalla ole mahdollista ottaa huomioon riittävän laaja-alaisesti ja sovittaa yhteen malminetsintään ja kaivostoimintaan liittyvien intressien kanssa. Erityisesti kiinteistöjen omistajien oikeudet ja asema malminetsinnän ja kaivostoiminnan eri vaiheessa on tarpeen arvioida kattavasti perusoikeusjärjestelmän asettamista lähtökohdista. Kaivostoimintaan tarvittavan alueen käyttöoikeuden lunastus tapahtuu nykyään suoraan lain nojalla. Tällöin ei ole tapauskohtaisesti mahdollista arvioida, että lunastukselle on perusoikeusjärjestelmän kannalta tarvittavat edellytykset. Kiinteistöjen omistajien ja muiden haittaa kärsivien asianosaisten kannalta muun muassa vahinkojen ja haittojen korvaamista koskevia säännöksiä on pidettävä menettelyllisesti vanhentuneita. Kiinteistöjen omistajille louhittavista kaivosmineraaleista maksettavaa louhimismaksua koskevaa sääntelyä ei ole pidettävä riittävän täsmällisenä kiinteistöjen omistajien oikeuksien turvaamisen kannalta, ja sen soveltamisen voidaan arvioida käytännössä muodostuneen ensi sijassa kaivostoiminnan harjoittajia suosivaksi. Kaivosoikeuden haltijalta ei kumottavan lain nojalla vaadita vakuutta. Valtausalueeseen kuuluvan kiinteistön omistaja tai haltija on voinut vaatia valtaajaa asettamaan vakuus. Käytännössä vakuuksia on aiemmin vaatinut lähinnä Metsähallitus valtausoikeuden nojalla kullanhuuhdontaa harjoittavilta, mutta nykyisin myös muut valtausalueisiin kuuluvien kiinteistöjen omistajat.

Koska kumottavan lain perustuslain mukaisuutta ei ole kokonaisuutena arvioitu, aiheutuu epävarmuutta erityisesti kaivoshankkeiden toteuttamisedellytysten arvioinnissa. Malminetsinnän ja kaivostoiminnan edellytysten turvaamiseksi jatkossa on kaivoslainsäädäntöä tarpeen uudistaa siten, että perusoikeusjärjestelmän kehitys otetaan huomioon.

Oikeusnormiston kehitys

Kumottavan lain historiallinen tausta on pitkälti elinkeino-oikeudellinen. Ympäristöön, maankäyttöön ja luonnonvarojen säästävään käyttöön liittyvien näkökohtien merkitys on kuitenkin jatkuvasti kasvanut. Nykyisin lain voidaan katsoa kuuluvan ympäristöoikeuden alaan, mutta se sisältää myös varallisuusoikeudellisia säännöksiä.

Malminetsintään ja kaivostoimintaan sovelletaan toisaalta kumottavan lain ohella ja toisaalta osana sen mukaista päätöksentekoa useita muita lakeja, muun muassa ympäristönsuojelulakia, luonnonsuojelulakia, maankäyttö- ja rakennuslakia, ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettua lakia, muinaismuistolakia, erämaalakia, vesilakia, saamelaiskäräjistä annettua lakia, poronhoitolakia, työturvallisuuslakia, säteilylakia, ydinenergialakia, hallintolakia ja hallintolainkäyttölakia.

Malminetsinnän ja kaivostoiminnan kannalta keskeinen oikeusnormisto on olennaisesti kehittynyt ja täydentynyt sen jälkeen, kun kumottava laki tuli voimaan vuonna 1966. Kumottavan lain suhde muuhun lainsäädäntöön on käytännössä useissa suhteissa osoittautunut ongelmalliseksi. Epäkohtana on pidettävä sitä, ettei tarvittavaa huomiota ole kiinnitetty malminetsintään ja kaivostoimintaan sovellettavien lainsäädäntöjen sovittamiseksi yhteen johdonmukaiseksi kokonaisuudeksi. Tämä vaikeuttaa merkittävästi sovellettavien säännösten ymmärrettävyyttä ja hallittavuutta.

Kaivostoiminnan edellytysten turvaamiseksi ja kestävän kehityksen vaatimusten huomioon ottamiseksi on tarpeen laajemmin tarkastella oikeusnormiston yhdenmukaisuutta ja johdonmukaisuutta erityisesti ympäristöä, maankäyttöä ja luonnonvarojen hyödyntämistä sekä turvallisuutta koskevan sääntelyn osalta.

Kumottavassa laissa malminetsinnän ja kaivostoiminnan maankäytöllinen ja ympäristöllinen ulottuvuus on puutteellisesti säännelty. Muussa malminetsintää ja kaivostoimintaa koskevassa lainsäädännössä, erityisesti ympäristönsuojelulaissa ja luonnonsuojelulaissa, on kuitenkin kohtuullisen kattavasti otettu huomioon toiminnan sääntelyn kannalta tarpeellisia ympäristöoikeudellisia näkökohtia. Olennaisia puutteita on erityisesti toiminnan lopettamista ja lopettamisen jälkeisiä vastuita koskevassa sääntelyssä. Tällä on keskeinen merkitys, kun arvioidaan maisemansuojelua ja ympäristönsuojelua turvaavan säännöstön kattavuutta. Valtaajat ja kaivosoikeuden haltijat ovat kumottavan lain nojalla velvollisia toiminnan päätyttyä saattamaan alueet yleisen turvallisuuden vaatimaan kuntoon. Ympäristönsuojelulaissa säädetään kaivosten jätealueiden lopettamista koskevista vaatimuksista, mutta ei laajemmin maisemansuojelullisten vaatimusten huomioon ottamisesta.

Kumottavan lain nojalla kaivospiirihakemukseen annettavasta päätöksestä on käytävä ilmi, miten ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain mukainen arviointiselostus on otettu huomioon. Arviointiselostus antaa periaatteessa hyvän tietopohjan päätöksenteolle, mutta käytännössä ongelmana on ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain soveltaminen mekaanisesti ottamatta huomioon kaivoshankkeeseen liittyviä erityispiirteitä. Lakia soveltavat yhteysviranomaiset ja kaivostoimintaa suunnitteleva teollisuus ovat kuitenkin kehittäneet lain soveltamista. Kumottavassa laissa on kaivospiirin alueen kokoon ja laajuuteen vaikuttavien seikkojen lisäksi sekä luonnonsuojelulain soveltamista koskevan säännöksen että alueiden käytön suunnittelua koskevien säännösten perusteella sellaisia harkintaperusteita, joiden nojalla on mahdollista ottaa osin huomioon YVA-menettelyssä selvitettyjä seikkoja. Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 25 §:ssä säädettyä yleistä selvilläolovelvollisuutta ei aiemmin käytännössä sovellettu malminetsintään tai kaivostoimintaan, mutta vuodesta 2007 alkaen tilanne on muuttunut.

Kumottavassa laissa on vain suppeasti säädetty hallintomenettelyistä, minkä vuoksi sen mukaisessa päätöksenteossa hallintolain soveltamisella on keskeinen sija. Siten olennaisia puutteita hyvän hallinnon ja oikeusturvaa koskevien vaatimusten osalta ei arvioida säädöstasolla olevan, kun otetaan lisäksi huomioon kumottavan lain hakemusasioiden käsittelyssä vuonna 2006 tehdyt uudistukset, joiden taustalla oli keskeisesti muun lainsäädännön ja oikeuskäytännön kehitys. Hallintolaissa ei kuitenkaan riittävällä tavalla ole otettu huomioon kumottavan lain mukaisessa päätöksenteossa tyypillisiä horisontaalisia asianosaissuhteita.

Asianosaisten kuulemista ja yleisesti kansalaisvaikuttamista sekä päätöksen tiedoksiantoa koskevien menettelyjen ymmärrettävyyttä ja hallittavuutta vaikeuttaa sovellettavien säännösten sijoittuminen useisiin lakeihin. Kun kaivoshankkeeseen on sovellettava kumottavan lain lisäksi YVA-menettelyä, kaavoitukseen liittyvää menettelyä ja ympäristölupaan liittyvää menettelyä, kuullaan asianosaisia ja muita sidosryhmiä samasta hankkeesta useaan kertaan.

Kumottavassa laissa säädetään kaivosturvallisuudesta hyvin yleisellä tasolla. Kaivostoimintaan sovelletaan lisäksi, mitä työturvallisuuslaissa säädetään. Kaivosasetuksen nojalla annetut kaivosturvallisuutta koskevat tarkemmat säännökset (kauppa- ja teollisuusministeriön päätökset nostolaitoksista kaivoksissa, kaivosten turvallisuusmääräyksistä ja kaivoskartoista) ovat osin vanhentuneita ja osin päällekkäisiä muun lainsäädännön kanssa, erityisesti työturvallisuuslain ja sen nojalla annettujen säädösten kanssa.

Kaivosturvallisuutta koskevat säännökset olisi uudistettava ottaen huomioon oikeusnormiston ja teknologian kehitys. Samalla on mahdollista arvioida, missä laajuudessa tehtäviä olisi mahdollista siirtää viranomaiselta tarkastuslaitokselle. Säteilyvaaraa ja terveydensuojelua koskevassa sääntelyssä ei ole todettu olevan puutteita.

Kumottavan lain mukaisessa saamelaisalueita koskevassa päätöksenteossa on otettava huomioon, mitä saamelaiskäräjistä annetussa laissa, poronhoitolaissa ja kolttalaissa säädetään. Asioiden käsittelyä ja ratkaisemista on merkittävästi ohjannut KHO:n vuosikirjaratkaisu (KHO 1999:14), jossa on käsitelty myös KP-sopimuksen 27 artiklan soveltamista. Kun otetaan huomioon mainittu KHO:n ratkaisu, saamelaisten asema alkuperäiskansana voidaan nykyisin katsoa olevan kohtuullisen hyvin turvattu valtausoikeuksia ja kaivosoikeuksia koskevia asioita käsiteltäessä. Menettelyjen ymmärrettävyyttä ja hallittavuutta vaikeuttaa niiden perustuminen useiden eri lakien säännöksiin ja oikeuskäytäntöön.

Kuntien vaikuttamismahdollisuudet

Kuntien mahdollisuus vaikuttaa valtausoikeuksia ja kaivosoikeuksia koskevaan päätöksentekoon toteutuu lähinnä kaavoituksen yhteydessä sekä kumottavan lain mukaisen valtauksen estevaikutuksen kautta. Kumottavaa lakia täydennettiin vuonna 2000 maankäyttö- ja rakennuslain säätämiseen liittyen. Erilaisia maankäyttöön liittyviä tarpeita ei kuitenkaan ole mahdollista arvioida riittävän monipuolisesti valtausoikeuksia ja kaivosoikeuksia myönnettäessä.

Kaivoslainsäädännön uudistuksessa on tarpeen tarkastella kunnan oikeutta päättää aluettaan koskevasta maankäytöstä ja elinkeinorakenteesta sekä kyseisen päätöksenteko-oikeuden suhdetta elinkeinovapauteen, ympäristöperusoikeuteen ja muihin perusoikeuksiin.

Kaavoitus ja muu kunnan kehittämisen kannalta keskeinen alueiden käytön suunnittelu on tarpeen ottaa nykyistä laajemmin huomioon malminetsintää ja kaivostoimintaa koskevassa lupaharkinnassa. Kunnallisen itsehallinnon kannalta olisi lisäksi etenkin tarpeen arvioida kunnan erityisiä vaikuttamismahdollisuuksia uraanikaivosten perustamista koskevissa hankkeissa ottaen huomioon, mitä ydinenergialaissa säädetään kunnan vaikuttamismahdollisuuksista, ja Ruotsissa käytössä oleva ratkaisumalli.

Viranomaiset ja lain valvonta

Kumottavan lain nojalla työ- ja elinkeinoministeriö käsittelee lain soveltamisalaan kuuluvat hakemusasiat sekä valvoo lain noudattamista. Muutoksenhaku on yksiportainen, kun ministeriön päätöksistä on valitettu suoraan KHO:een.

Kumottavan lain hakemusasioita ja lain noudattamisen valvontaa on pidettävä sellaisina operatiivisina tehtävinä, joiden hoitaminen kuuluu aluehallintoviranomaiselle tai muulle keskushallintoyksikölle kuin ministeriölle.

Tukesin tehtävänä on ollut valvoa kaivosten turvallisuutta. Kaivosten työturvallisuutta ovat valvoneet työturvallisuusviranomaiset. Ympäristöviranomaiset ovat valvoneet, että malminetsinnässä ja kaivostoiminnassa noudatetaan ympäristölainsäädäntöä. Patoturvallisuuslain kokonaisuudistuksen myötä kaivospatojen valvonta on siirtynyt Tukesilta patoturvallisuusasioissa toimivaltaiselle alueelliselle ympäristökeskukselle. Pelastuslain mukaan alueen pelastustoimella (pelastuslaitoksella) ja pelastusviranomaisilla on vastuu ja yleinen toimivalta myös kaivoksissa tapahtuvasta pelastustoiminnasta sekä kaivosten palotarkastuksista.

Työ- ja elinkeinoministeriö on käytännössä valvonut kumottavan lain noudattamista hakemusasioiden käsittelyn yhteydessä ennakollisesti. Malminetsintää on myös valvottu valtaajilta pyydetyn vuosiraportoinnin ja kumottavan lain mukaisten valtausraporttien avulla. Tukesin valvontatoiminta on perustunut kaivostoimintaa koskevien yleissuunnitelmien hyväksymiseen, minkä lisäksi Tukes on määräajoin tehnyt valvontakäyntejä toiminnassa oleviin kaivoksiin.

Kaivosturvallisuuden valvontaa koskevat säännökset saatettiin kumottavassa laissa ajan tasalle vuonna 1995, kun Tukes perustettiin. Muutoin kumottavan lain valvontasäännökset ovat vanhentuneita, muun muassa viranomaisen toimivaltuuksia ja hallintopakkosäännöksiä on pidettävä puutteellisena.

Valtausoikeus ja kaivosoikeus on ollut mahdollista julistaa menetetyksi, jos kumottavan lain nojalla suoritettavat korvaukset ja maksut on laiminlyöty. Lisäksi valtausoikeus on voitu julistaa menetetyksi, jos valtaaja on siirtänyt tai rakentanut valtausalueelle luvatta rakennuksia tai laitteita. Kaivosoikeus on voitu julistaa menetetyksi, jos kaivostyöhön ei ole ryhdytty kaivoskirjassa annetussa määräajassa tai myönnetyssä jatkoajassa tai työ on ollut keskeytyneenä yli viisi vuotta ja ministeriön määräystä kaivostyöhön ryhtymisestä ei ole noudatettu. Käytännössä valtausoikeuksia ja kaivosoikeuksia ei ole juurikaan julistettu menetetyiksi. Myönnettyihin oikeuksiin ei kumottavan lain nojalla ole aiemmin pidetty mahdollisena tehdä muutoksia. Tulkintakäytäntö on tältäkin osin muuttunut viime vuosien aikana.

Kumottavan lain hakemusasioiden käsittelyn ja valvontamenettelyjen vuonna 2006 toteutetut uudistukset ovat selvästi lisänneet työmäärää työ- ja elinkeinoministeriössä. Ministeriössä ei kuitenkaan ole pystytty lisäämään resursseja kasvanutta työmäärää vastaavasti. Seurauksena on ollut hakemusten käsittelyaikojen pidentyminen.

3.1 Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on uudistaa kaivoslainsäädäntö siten, että edellytykset kaivostoiminnalle turvataan yhteiskunnallisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä tavalla ja että samalla turvataan yleiset ja yksityiset edut ottaen huomioon perusoikeusjärjestelmä kokonaisuudessaan. Esityksessä keskeistä on yleisen edun turvaaminen ja lupaharkintaan sisältyvä ennakollinen valvonta sekä muut julkisoikeudelliset painotukset, mutta säännösehdotuksiin on tarpeen sisällyttää myös yksityisoikeudellisia, varallisuusoikeuden alaan kuuluvia normeja.

Kaivostoiminnan edellytysten turvaamisen kannalta keskeisiä ovat esiintymän hyödyntämisoikeus, siihen liittyvä etuoikeus ja yksinoikeus suhteessa kilpailijoihin, käyttöoikeus kaivostoiminnassa tarvittaviin alueisiin sekä oikeuksien pysyvyys, siirrettävyys ja pantattavuus. Oikeussuhteiden ja käyttövaltuuksien järjestäminen on tarpeen toteuttaa pakkotoimisääntelynä siten, että viranomaisen päätöksellä on mahdollista puuttua kiinteistöjen omistajien ja muiden haitankärsijöiden oikeus- tai etupiiriin kaivoshankkeen toteuttamiseksi.

Vaikka maanomistajalla on katsottava olevan periaatteellinen oikeus kaivosmineraaleihin, oikeus niiden hyödyntämiseen ei jatkossakaan olisi maanomistajan määräysvallassa. Sen sijaan etuoikeus esiintymän hyödyntämiseen olisi edelleen sen löytäjällä. Kaivoslainsäädännön ja maa-aineslain keskinäinen suhde on tarkoituksenmukaista säilyttää nykyisenä, eikä kaivoslainsäädännön soveltamisalaa määrittävien kaivosmineraalien luetteloon ole syytä tehdä muutoksia.

Kaivostoiminta edellyttää käyttö- ja hallintaoikeutta alueeseen, jolla hyödyntämiskelpoinen esiintymä sijaitsee ja joka on tarpeen kaivoksen ja kaivostoimintaan liittyvien tukitoimenpiteiden kannalta. Uudessa kaivoslaissa on tarpeen säätää toiselle kuuluvan alueen käyttö- ja hallintaoikeuden lunastamisesta.

Kaivostoiminta edellyttää perusteellisia tutkimuksia esiintymän paikallistamiseksi ja hyödyntämiskelpoisuuden selvittämiseksi sekä huomattavia, kaivoksen perustamiseen ja kaivostoiminnan kannalta tarpeelliseen infrastruktuuriin liittyviä investointeja. Tämän vuoksi esiintymän hyödyntämisoikeuden pysyvyyteen ja siirrettävyyteen sekä oikeuden suojaamiseen suhteessa kilpailijoihin on säädösehdotuksissa kiinnitettävä huomiota. Kaivoshankkeisiin liittyviä vakuusjärjestelyjä varten on tarpeen mahdollistaa oikeuksien panttaaminen.

Kaivostoiminnan edistämistavoitteen kannalta on tärkeää varmistaa riittävät edellytykset malmipotentiaalin selvittämiseksi ja hyödyntämiseksi. Perusedellytyksenä kaivostoiminnalle ja sen jatkumiselle on uusien esiintymien paikallistaminen, mikä vaatii malminetsinnän edellytysten turvaamista. Tämä puolestaan edellyttää, että alkuvaiheen malminetsintä olisi mahdollista tehdä laajoilla alueilla siten, että etsintätyöstä vastaava huolehtisi itse toiminnan järjestämisestä, jos toimenpiteistä ei aiheudu vahinkoa eikä vähäistä suurempaa haittaa tai häiriötä. Etsintätyöstä vastaavalla tulisi myös olla mahdollisuus varmistaa etuoikeus malminetsintälupaan. Muu kuin jokamiehenoikeuksia muistuttava malminetsintä olisi tarpeen säätää luvanvaraiseksi, kun asian järjestäminen suoraan kiinteistön omistajan kanssa ei ole mahdollista tai toiminnasta voi aiheutua haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle. Koska uraanikaivostoimintaa koskeva sääntely poikkeaa olennaisesti muusta kaivostoimintaa koskevasta sääntelystä, olisi perusteltua säätää myös uraaninetsintä aina luvanvaraiseksi. Malminetsinnän kannalta kiinnostavilla alueilla esiintymän paikallistamiseksi ja hyödyntämiskelpoisuuden selvittämiseksi välttämättömien tutkimusten tulisi olla luvan nojalla mahdollisia sellaisin rajoituksin, jotka tapauskohtaisesti arvioiden ovat tarpeen yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi. Malminetsinnän edellytysten turvaaminen vaatii myös, että tutkimustyöhön on käytettävissä riittävästi aikaa esiintymän paikallistamiseksi ja sen koon, pitoisuuden ja teknisten ominaisuuksien arvioimiseksi sekä yksityiskohtaisen kannattavuusarvion laatimiseksi ja muiden kaivostoiminnan edellytysten selvittämiseksi. Samalla voidaan ehkäistä puutteellisesti valmisteltuja ja ennenaikaisesti jätettyjä hakemuksia hyödyntämisoikeuden saamiseksi sekä osin myös tarpeettomia hakemuksia.

Malminetsinnän ja kaivostoiminnan edellytysten turvaaminen edellyttää lisäksi toimintaa koskevilta säännöksiltä johdonmukaisuutta, ymmärrettävyyttä ja hallittavuutta. Tämä lisäisi kaivoshankkeiden toteutumisen ennakoitavuutta ja parantaisi hankkeen toteuttamiseen liittyvien riskien hallintaa.

Kaivostoiminta on uusiutumattomien luonnonvarojen hyödyntämistä, jolla on välittömiä ja välillisiä vaikutuksia ihmisten terveyteen ja elinoloihin, maaperään, eliöihin ja luonnon monimuotoisuuteen, yhdyskuntarakenteeseen ja maisemaan sekä muita ympäristövaikutuksia. Kaivoslainsäädännön uudistamisessa sekä sen soveltamisalaan kuuluvassa päätöksenteossa ja toiminnassa on otettava tasavertaisesti huomioon muun muassa ympäristö, ihminen ja talous.

Kaivostoiminnan edellytysten turvaaminen kestävällä tavalla edellyttää, että kaivoslainsäädännön uudistamisen päämääränä on varmistaa malminetsinnän ja kaivostoiminnan ekologinen, taloudellinen sekä sosiaalinen ja kulttuurinen kestävyys. Kestävän kehityksen perusehtona on biologisen monimuotoisuuden ja ekosysteemien toimivuuden säilyttäminen sekä ihmisen taloudellisen ja aineellisen toiminnan sopeuttaminen pitkällä aikavälillä luonnon kestokykyyn. Ekologisen kestävyyden kannalta keskeistä on varovaisuusperiaatteen noudattaminen, mikä edellyttää riskien, haittojen ja kustannusten arviointia ennen toiminnan aloittamista, sekä haitoista aiheutuvien kustannusten kohdentamista niiden aiheuttajaan. Taloudellinen kestävyys on sisällöltään ja laadultaan tasapainoista kasvua, joka ei perustu pitkällä aikavälillä esimerkiksi kaivosmineraalivarantojen hävittämiseen. Sosiaalisessa ja kulttuurisessa kestävyydessä keskeisenä kysymyksenä on taata hyvinvoinnin edellytysten siirtyminen sukupolvelta toiselle.

Kaivostoiminnan edellytysten turvaamisen ohella on uudessa kaivoslaissa tarpeen varmistaa muiden yleisten ja yksityisten etujen turvaaminen. Keskeisiä ovat muun muassa kiinteistöjen omistajien ja muiden haittaa kärsivien asianosaisten oikeusasema, malminetsinnän ja kaivostoiminnan vaikutukset ympäristöön, maisemaan ja maankäyttöön sekä turvallisuuteen, luonnonvarojen säästävä käyttö ja luonnonsuojelu sekä erilaisten alueiden käyttötarpeiden yhteensovittaminen. Uuden kaivoslain tavoitteena olisi erilaisten yleisten ja yksityisten etujen sovittaminen yhteen siten, että sääntely kokonaisuudessaan turvaisi mahdollisimman hyvin erilaisten kilpailevien intressien samanaikaisen toteutumisen.

Perusoikeusjärjestelmä asettaa uudelle kaivoslaille sitovan oikeudellisen kehyksen, jonka sisällä erilaiset ristikkäiset intressit on sovitettava yhteen. Intressit vaihtelevat eri tilanteissa, mutta käytännössä on aina kysymys toisaalta malminetsintää tai kaivostoimintaa harjoittavien intresseistä sekä toisaalta kiinteistöjen omistajien, muiden elinkeinonharjoittajien ja vastaavien haittaa kärsivien asianosaisten intresseistä. Kysymykseen voivat tulla myös esimerkiksi elinkeinotoimintaan ja työllisyyden edistämiseen, ympäristöön ja alueiden käytön suunnitteluun liittyvät sekä muut julkiset intressit. Saamelaisten kotiseutualueella ja erityisellä poronhoitoalueella on otettava huomioon poronhoitoon liittyvät intressit. Tilanteet vaihtelevat myös olennaisesti sen mukaan, minkälaisesta toiminnasta on kyse. Kaivostoiminta vaikuttaa selvästi voimakkaammin erilaisiin intresseihin kuin yleensä malminetsintä, mutta myös malminetsinnässä tilanteet voivat vaihdella huomattavasti sen mukaan, onko kyse esimerkiksi geologisista, geokemiallisista tai geofysikaalisista tutkimuksista taikka laajoista tutkimuskaivannoista tai koelouhinnasta.

Koska tilanteet vaihtelevat hyvin paljon, ei uudessa kaivoslaissa ole mahdollista kovin tapauskohtaisesti säätää, miten malminetsintää ja kaivostoimintaa harjoittavien ja haittaa kärsivien asianosaisten suhteet sekä erilaisten muiden julkisten ja yksityisten intressien huomioon ottaminen kussakin erityistilanteessa olisi järjestettävä. Sen vuoksi laissa tulisi säätää verraten joustavasti ja yleisellä tasolla malminetsintää ja kaivostoimintaa harjoittavien oikeuksista ja velvollisuuksista sekä siitä, millaisten pääperiaatteiden varaan erilaiset potentiaalisten tai tyypillisten kollisiotilanteiden ratkaisut rakentuvat. Samalla uudessa kaivoslaissa olisi varmistettava, että kunkin yksittäisen hankkeen edellyttämässä laajuudessa voidaan antaa tarpeellisia lupamääräyksiä siten, että kaikki merkitykselliset perusoikeuspohjaiset näkökohdat on mahdollista ottaa huomioon ja sovittaa yhteen. Sääntelyn täsmällisyydelle ja tarkkarajaisuudelle asetetut vaatimukset edellyttävät kuitenkin, että yksityisten oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista säädetään laissa niin yksityiskohtaisesti kuin mahdollista.

Kullanhuuhdonta valtion omistamalla alueella poikkeaa keskeisiltä osin malminetsinnästä ja kaivostoiminnasta muun muassa merkityksellisten yleisten ja yksityisten etujen suhteen. Sen vuoksi kullanhuuhdontaa koskevat erityissäännökset olisivat uuden kaivoslain selkeyden kannalta tarkoituksenmukaisia. Tällä varmistettaisiin myös paremmin perinteisen kullanhuuhdonnan edellytykset ja siihen liittyen kullanhuuhdontakulttuurin säilyminen. Sisällöltään kullanhuuhdontaa koskevat säännökset vastaisivat pikemmin malminetsintää kuin kaivostoimintaa koskevia säännöksiä.

Uuden kaivoslain yleisten ja yksityisten etujen yhteensovittamista koskevassa sääntelyssä on otettava huomioon muun muassa, mitä luonnonsuojelulaissa, maankäyttö- ja rakennuslaissa, ympäristönsuojelulaissa, erämaalaissa, vesilaissa, muinaismuistolaissa ja maastoliikennelaissa säädetään. Uuden kaivoslain säännökset on tarpeen sovittaa yhteen saamelaiskäräjistä annetussa laissa, kolttalaissa ja poronhoitolaissa säädettyjen tavoitteiden ja menettelyjen kanssa. Säännökset on tarpeen sovittaa yhteen myös ydinenergialain uraanikaivoksia koskevien säännösten kanssa.

Perusoikeusjärjestelmän oikeusturvaa sekä kansalaisvaikuttamista ja osallistumista koskevat säännökset on otettava huomioon kaivoslainsäädännön uudistamisessa. Tavoitteena on sisällyttää uuteen kaivoslakiin tarvittavat poikkeukset muun muassa hallintolaista ja hallintolainkäyttölaista siten, että lain soveltamisalaan kuuluvien asioiden käsittelyn julkisuus, asianosaisen oikeus tulla kuulluksi sekä yksilöiden mahdollisuudet vaikuttaa itseään ja elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon turvataan.

Uudessa kaivoslaissa on tarpeen turvata kuntien vaikuttamismahdollisuudet, jotta malminetsintää ja erityisesti kaivostoimintaa koskevassa päätöksenteossa on mahdollista ottaa huomioon kunnan pitkän aikavälin kehittämisen kannalta tärkeitä näkökohtia. Etenkin kaavoitus ja muu kunnan kehittämisen kannalta keskeinen alueiden käytön suunnittelu tulisi ottaa huomioon uuden kaivoslain lupaharkinnassa. Vaikuttamismahdollisuuksien turvaaminen edistäisi samalla kunnan mahdollisuuksia saada tietää vireillä olevista malminetsintä- ja kaivoshankkeista sekä kaivostoiminnan lopettamiseen liittyvistä järjestelyistä.

Uuden kaivoslain tarkoituksena olisi ehkäistä, vähentää ja torjua malminetsinnästä ja kaivostoiminnasta aiheutuvia haittoja, häiriöitä ja vahinkoja. Tavoite edellyttää malminetsintää ja kaivostoimintaa harjoittavien oikeuksien ja velvollisuuksien täsmentämistä ja tapauskohtaisen arvioinnin perusteella annettavia lupamääräyksiä, vakuus- ja korvausjärjestelmiä sekä valvontaa. Korvausjärjestelmiä koskevassa sääntelyssä on tarpeen ottaa huomioon muun muassa, mitä lunastuslaissa säädetään. Vakuuksia koskevassa sääntelyssä on arvioitava sekä toiminnan aikana tapahtuviin vahinkoihin että toiminnan lopettamiseen ja jälkihoitoon liittyvää vakuustarvetta. Valvontaa koskevilla säännöksillä on varmistettava, että kaivosviranomaisella on tarvittavat oikeudet valvontaan ja käytössään riittävät hallintopakot, joiden nojalla rikkomuksiin ja laiminlyönteihin on mahdollista puuttua. Valvontaa koskevia säännöksiä kehitettäessä on myös tarpeen varmistaa eri viranomaisten toimivallanjaon selkeys ja parantaa viranomaisyhteistyön edellytyksiä.

Kaivoslainsäädännön uudistamisessa on otettava huomioon ihmisten terveyteen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvät tavoitteet sekä kaivoksissa työskentelevien turvallisuus. Tavoitteen kannalta on tarpeen sovittaa uuden kaivoslain sääntely yhteen muun muassa ympäristönsuojelulain, työturvallisuuslain, patoturvallisuuslain, säteilylain ja pelastuslain kanssa.

3.2 Keskeiset ehdotukset

Etuoikeus esiintymän hyödyntämiseen

Kaivoslainsäädännön soveltamisalaan kuuluvat kaivosmineraalit muodostavat kallioperässä suhteellisen harvinaisia ja satunnaisesti sijaitsevia esiintymiä, jotka ovat syntyneet monimutkaisten geologisten prosessien tuloksena. Sen vuoksi esiintymän paikallistaminen ja hyödyntämiskelpoisuuden selvittäminen edellyttävät malminetsintää, joka vaatii erityisosaamista ja merkittäviä taloudellisia resursseja. Malminetsinnän teknologia ja mallintamiseen perustuva analysointi ovat voimakkaasti kehittyneet erityisesti 1990-luvulta alkaen. Toiminta sisältää myös huomattavia taloudellisia riskejä. Kiinteistön omistajalla ei käytännössä ole edellytyksiä tarkoituksenmukaiseen ja tehokkaaseen malminetsintään. Uudessa kaivoslaissa olisi edelleen valtausjärjestelmän piirteitä; etuoikeus esiintymän hyödyntämiseen olisi kiinteistön omistuksesta riippumatta esiintymän löytäjällä, eikä kiinteistön omistaja voi kieltää esiintymän hyödyntämistä. Tällä turvattaisiin parhaiten malminetsinnän ja kaivostoiminnan edellytykset. Suomessa löytäjän oikeus esiintymän hyödyntämiseen on pysynyt periaatteellisesti muuttumattomana vuoden 1723 jälkeen, ja sitä on noudatettu myös kaivoslainsäädäntöä uudistettaessa vuosina 1932, 1943 ja 1965. Vakiintuneen käsityksen mukaan kiinteistön omistajalla on kuitenkin Suomessa katsottu olevan periaatteellinen oikeus maassa oleviin kaivosmineraaleihin, eikä tätä lähtökohtaa ole tarkoitus muuttaa.

Kumottavan lain soveltamisalaan kuuluvien kaivosmineraalien lukumäärää lisättiin merkittävästi vuoden 1965 lakiuudistuksessa, jolloin keskeinen peruste oli kansantaloudellinen sekä erityisesti kunkin kaivosmineraalin käyttömahdollisuudet ja niihin perustuva taloudellinen merkitys. Uuden kaivoslain soveltamisalaan ei ehdoteta muutoksia, jolloin soveltamisalan suhde maa-aineslakiin pysyisi samana.

Malminetsintä ja kaivostoiminta

Kumottavan lain ohjausjärjestelmä muodostuu keskeisistä toiminnan harjoittamisvaiheita (etsintätyö, tutkimustyö, kaivostoiminta) vastaavista oikeutusperusteista. Esitys ei olennaisesti muuttaisi tätä perusrakennelmaa, vaan kyse on pikemminkin täydennyksistä ja selvennyksistä nykyjärjestelmään.

Malminetsinnän järjestämiseksi uudessa kaivoslaissa säädettäisiin etsintätyöstä, joka muistuttaa jokamiehenoikeuksia ja yleisiä käyttöoikeuksia, ja malminetsinnän luvanvaraisuudesta.

Jokaisella olisi oikeus kaivosmineraalien löytämiseksi tehdä geologisia mittauksia ja havaintoja sekä, jos asiasta ilmoitetaan etukäteen kiinteistön omistajalle ja haltijalle, ottaa vähäisiä näytteitä. Tällaisesta etsintätyöstä ei kuitenkaan saisi aiheutua vahinkoa eikä vähäistä suurempaa haittaa tai häiriötä. Etsintätyötä koskeva sääntely olisi keskeisiltä osin sama kuin kumottavassa laissa.

Malminetsinnän luvanvaraisuutta tarkennettaisiin kumottavaan lakiin verrattuna. Malminetsijä voisi edelleen sopia kiinteistön omistajan kanssa etsintätyötä vaikutuksiltaan laajemmasta malminetsinnästä. Toimintaan vaadittaisiin kuitenkin lupa (malminetsintälupa), jos malminetsinnästä voi aiheutua haittaa ihmisten terveydelle tai yleiselle turvallisuudelle, haittaa muulle elinkeinotoiminnalle taikka maisemallisten tai luonnonsuojeluarvojen heikentymistä. Uraanin etsinnästä ei olisi mahdollista sopia kiinteistön omistajan kanssa, vaan se edellyttäisi malminetsintälupaa, jollei kyse ole etsintätyöstä. Lisäksi malminetsintälupaa olisi aina mahdollista hakea esiintymän hyödyntämistä koskevan etuoikeuden varmistamiseksi, mikä on keskeistä asiaan liittyvien varallisuusoikeudellisten näkökohtien kannalta.

Malminetsintäluvan nojalla luvanhaltijalla olisi oikeus omalla ja toisen maalla luvassa tarkoitetulla alueella (malminetsintäalueella) geologiseen tutkimukseen ja kartoitukseen hyödyntämiskelpoisen esiintymän paikallistamiseksi. Maastoliikennelakiin ehdotetun muutoksen nojalla luvanhaltijalla olisi myös oikeus liikkua malminetsintäalueella moottorikäyttöisellä ajoneuvolla. Luvanhaltija voisi varsin vapaasti suunnitella malminetsintäalueella tapahtuvan tutkimustoiminnan. Sallittuja toimenpiteitä olisivat sen mukaan kuin luvassa tarkemmin määrätään malminetsinnän kannalta välttämättömät toimenpiteet, mutta toimenpiteistä ei saisi aiheutua kohtuudella vältettävissä olevaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta.

Malmipotentiaalin hyödyntämiseksi etsintätyö ja malminetsintälupaan perustuva toiminta olisi nykyiseen tapaan lähtökohtaisesti kielletty vain hautausmailla, asuinrakennusten lähellä ja eräillä muilla alueilla, joilla se on turvallisuuden takia tai muusta syystä välttämätöntä. Muualla (esimerkiksi luonnonsuojelualueilla tai oikeusvaikutteisen kaavan alueella) asia arvioitaisiin osana lupaharkintaa, jolloin muun muassa luvan voimassaoloa rajoittamalla ja lupamääräyksin olisi mahdollista estää tai rajoittaa luvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat haitat muille alueiden käyttötarpeille taikka yleiselle tai yksityiselle edulle.

Malminetsintälupa myönnettäisiin aluksi enintään neljäksi vuodeksi, minkä jälkeen sen voimassaoloa olisi mahdollista jatkaa säädettyjen edellytysten täyttyessä enintään kolme vuotta kerrallaan. Malminetsintälupa voisi olla nykyistä huomattavasti kauemmin voimassa, enintään viisitoista vuotta. Tutkimusten edetessä malminetsintäalueen kokoa on usein mahdollista olennaisesti pienentää. Malminetsintälupa voisi raueta, jos toiminta on ollut keskeytyneenä luvanhaltijasta riippuvasta syystä vähintään vuoden.

Uudessa kaivoslaissa olisi tarpeen ottaa huomioon, että yritykset kilpailevat keskenään alueista ja pyrkivät usein saamaan käyttöönsä itselleen suurempia alueita kuin malminetsintätutkimusten kannalta on pidettävä tarpeellisena. Malminetsintäalueen enimmäiskokoa ei kuitenkaan enää rajoitettaisi yhteen neliökilometriin. Alueen kokoa rajoittaisi käytännössä vaatimus malminetsintälupahakemuksessa esitettävistä riittävän yksilöidyistä tiedoista ja maanomistajalle maksettavan korvauksen (malminetsintäkorvaus) perustuminen nykyiseen tapaan pinta-alaan.

Malminetsintäluvan valmistelua varten hakija voisi varata itselleen alueen tekemällä asiasta ilmoituksen (varausilmoitus) kaivosviranomaiselle. Varausjärjestelmää ja etsintätyötä koskevat säännösehdotukset täydentävät toisiaan. Varausilmoituksen nojalla annettava päätös voisi olla voimassa enintään kaksi vuotta eli nykyistä selvästi kauemmin. Tämän voidaan arvioida vähentävän tarvetta malminetsintälupaan ja rajoittavan malminetsintäalueiden kokoa.

Esiintymän hyödyntämisoikeus perustuisi lupaan (kaivoslupa). Malminetsintäluvan haltijalla olisi etuoikeus hakea kaivoslupaa malminetsintäalueella sijaitsevaan esiintymään. Kiinteistön omistaja ei voisi estää kaivosluvan myöntämistä. Kaivosluvassa voitaisiin samalla myöntää lupa lunastaa lähinnä rasitteisiin rinnastettava rajoitettu käyttö- tai muu erityinen oikeus kaivoksen apualuetta varten.

Kaivoslupa olisi lähtökohtaisesti voimassa toistaiseksi. Perustellusta syystä kaivoslupa voidaan myöntää myös määräajaksi ja sen voimassaoloa voidaan jatkaa. Toistaiseksi voimassa olevan kaivosluvan määräyksiä olisi tarkistettava määräajoin, mutta tämä ei saisi sanottavasti vähentää kaivoshankkeesta saatavaa hyötyä.

Kaivoslupa raukeaisi, jos kaivostoimintaa tai sen valmistelua ei ole aloitettu luvassa annetussa määräajassa taikka jos kaivostoiminta on luvanhaltijasta riippuvasta syystä keskeytynyt vähintään viideksi vuodeksi tai kaivostoiminnan voidaan tosiasiallisesti katsoa päättyneen. Viranomainen voisi kuitenkin lykätä päätöksellään luvan raukeamista yhteensä enintään kymmenellä vuodella. Kaivoslupa raukeaisi lisäksi, jos kaivosalue ei ole siirtynyt luvanhaltijalle määräajassa eikä edellytyksiä siten ole kaivostoiminnan aloittamiseksi.

Malminetsintälupaa ja kaivoslupaa olisi muutettava, jos toiminnasta aiheutuu kaivoslaissa kielletty seuraus tai toiminnasta aiheutuvat haitalliset vaikutukset poikkeavat olennaisesti siitä, mitä lupaharkinnassa on arvioitu. Luvanhaltijan olisi haettava luvan muuttamista, kun lupamääräyksiä on tarpeen tarkistaa.

Malminetsintälupa ja kaivoslupa olisi mahdollista peruuttaa, jos lupahakemus on olennaisella tavalla ollut virheellinen tai puutteellinen, luvanhaltija ei enää täytä luvan myöntämisen edellytyksiä taikka luvanhaltija on olennaisella tavalla toiminut kaivoslain säännösten tai sen nojalla annettujen määräysten vastaisesti. Luvanhaltijalle olisi kuitenkin varattava määräaika korjaaviin toimenpiteisiin, jos kyse on vähäisestä puutteesta, rikkomuksesta tai laiminlyönnistä.

Malminetsintälupaan ja kaivoslupaan liittyvien varallisuusoikeudellisten näkökohtien vuoksi luvat olisivat siirtokelpoisia, kuten valtausoikeus ja kaivosoikeus nykyisin. Kaivoslupaan perustuva hyödyntämisoikeus ja malminetsintälupaan perustuva etuoikeus olisivat myös pantattavissa vastaavassa laajuudessa kuin kumottavan lain nojalla.

Kaivostoiminnan harjoittaja voisi joko sopimusteitse hankkia kaivostoimintaa varten tarvittavan alueen omistus- tai käyttöoikeuden taikka hakealupaa (kaivosaluelunastuslupa) käyttää toiselle kuuluvaa aluetta kaivosalueena. Koska lupaan perustuva käyttöoikeuden lunastus kaivosalueeseen merkitsisi sellaista puuttumista omaisuuden suojaan, joka on rinnastettava pakkolunastukseen, edellytettäisiin kaivoshankkeen olevan yleisen tarpeen vaatima. Kaivosaluelunastuslupaa koskevan asian ratkaisisi valtioneuvosto.

Alueiden käyttöoikeuksien lunastaminen ja muiden erityisten oikeuksien lunastaminen suoritettaisiin kaivostoimituksessa, jossa alueella toimivalla maanmittaustoimistolla on toimivalta. Kaivostoimitus perustuisi pääosin lunastuslakiin, minkä lisäksi sovellettaisiin uuden kaivoslain erityissäännöksiä.

Malminetsintälupaan ja kaivoslupaan perustuvasta toiminnasta olisi nykyiseen tapaan toimitettava kaivosviranomaiselle toiminnan päätyttyä geologinen tietoaineisto. Aineistoa olisi edelleen tarkoitus säilyttää GTK:ssa, josta se olisi yleisesti saatavissa mahdollisia jatkotutkimuksia ja -toimenpiteitä varten.

Kullanhuuhdonta

Maanperässä esiintyvän kullan talteen ottaminen ja hyödyntäminen huuhtomalla valtion omistamalla alueella sekä siihen liittyvä tutkimustyö perustuisivat lupaan (kullanhuuhdontalupa) eivätkä enää valtausoikeuteen kuten kumottavassa laissa. Asiallisesti kullanhuuhdontaa ja malminetsintää koskevat säännösehdotukset vastaisivat keskeisiltä osin toisiaan.

Kullanhuuhdontaa koskevissa säännösehdotuksissa on otettu huomioon, että kullanhuuhdonnan keskeisimmät alueet ovat Lemmenjoen alue sekä Ivalojoki sivuhaaroineen. Alueet sijoittuvat Lemmenjoen kansallispuiston alueelle, Hammastunturin erämaa-alueelle ja valtion metsämaille. Pääosin alueet kuuluvat Inarin kuntaan. Alueet ovat lisäksi samalla pääosin erityistä poronhoitoaluetta ja saamelaisten kotiseutualuetta sekä Natura 2000 -verkostoon kuuluvaa aluetta.

Kullanhuuhdontaluvassa tarkoitetulla alueella (kullanhuuhdonta-alue) rakentamista koskevaa sääntelyä selkeytettäisiin. Lähtökohtaisesti rakentaminen olisi kielletty. Kullanhuuhdontaluvan yhteydessä olisi kuitenkin mahdollista päättää, että kullanhuuhdonta-alueella on vähäistä rakentamista pidettävä välttämättömänä. Tällöin kullanhuuhdontalupa perustaisi luvanhaltijalle (kullanhuuhtoja) sellaisen hallinnan rakennuspaikkaan, jota rakentamista koskevan luvan hakeminen maankäyttö- ja rakennuslain sekä muun lain nojalla edellyttää. Kullanhuuhdonta-alueen enimmäispinta-ala olisi viisi hehtaaria.

Kullanhuuhdontalupa myönnettäisiin aluksi enintään neljäksi vuodeksi, minkä jälkeen sen voimassaoloa olisi mahdollista jatkaa säädettyjen edellytysten täyttyessä enintään kolme vuotta kerrallaan. Luvan enimmäisvoimassaoloaikaa ei enää rajoitettaisi. Ehdotus mahdollistaisi nykyistä paremmin perinteisen kullanhuuhdonnan keskittämisen tietyille alueille, mitä on erityisesti luonnonsuojelualueilla ja erämaa-alueilla pidettävä alueiden muut käyttötavoitteet ja -tarkoitukset huomioon ottaen perusteltuna. Samalla olisi mahdollista ottaa huomioon yli 100 vuotta jatkunut kullanhuuhdontaperinne ja kullanhuuhdontakulttuuri.

Yleisten ja yksityisten etujen turvaaminen

Esityksessä on elinkeino-oikeudellisten käsitteiden sijasta käytetty malminetsintälupaa, kullanhuuhdontalupaa ja kaivoslupaa, joista ensin mainitut asiallisesti vastaavat kumottavan lain mukaisia valtausoikeuksia ja kaivoslupa kaivosoikeuksia. Käsitteiden tasolla tapahtuva muutos korostaisi lupaan (oikeuden myöntämiseen) sisältyvää ennakkovalvontaa. Lupapäätöksessä asetetaan myös tapauskohtaisesti toiminnan edellytykset ja rajat, eikä kyse ole yksinomaan malminetsintää, kaivostoimintaa tai kullanhuuhdontaa harjoittavan oikeuden olemassa olon toteamisesta. Osana lupaharkintaa hankkeen vaikutukset erilaisten yleisten ja yksityisten etujen kannalta arvioidaan etukäteen ja mahdollisia haitallisia vaikutuksia pyritään etukäteen rajoittamaan lupamääräyksin. Lupamenettely ja luparatkaisu eivät ole vain lupaviranomaisen ja hakijan välinen vertikaalinen asianosaissuhde, vaan siihen kytkeytyy myös horisontaalisia suhteita hakijan ja haittaa kärsivien asianosaisten välillä. Lupapäätös on myös jälkivalvonnassa viranomaisen toimenpiteiden perusta.

Yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi laissa säädettäisiin malminetsintää, kaivostoimintaa ja kullanhuuhdontaa harjoittavien velvollisuuksista, joita tarkennettaisiin tarvittavalla tavalla lupamääräyksin. Laissa vahvistettaisiin myös toiminnassa noudatettavat yleiset periaatteet. Malminetsintää, kaivostoimintaa ja kullanhuuhdontaa harjoittavan tulisi huolehtia tarvittavasta asiantuntemuksesta ja muista edellytyksistä ja toiminnan turvallisuudesta, olla selvillä toiminnan vaikutuksista ja vahinkojen ja haittojen ehkäisemis- ja vähentämismahdollisuuksista sekä korvata toiminnasta aiheutuneet vahingot ja haitat.

Malminetsintäluvan ja kullanhuuhdontaluvan nojalla tapahtuvasta toiminnasta ei saisi aiheutua haittaa ihmisten terveydelle, vaaraa yleiselle turvallisuudelle, olennaista haittaa muulle elinkeinotoiminnalle, merkittäviä muutoksia luonnonolosuhteissa, harvinaisten tai arvokkaiden luonnonesiintymien olennaista vahingoittumista taikka merkittävää maisemallista haittaa. Malminetsintäluvan haltija ja kullanhuuhtoja olisivat velvollisia ilmoittamaan vahinkoa tai haittaa aiheuttavista maastotöistä sekä valvontaa varten toimittamaan kaivosviranomaiselle vuosittain selvityksen luvan nojalla tehdystä työstä. Kullanhuuhtojalle säädettäisiin velvollisuus pitää kullanhuuhdonta-alue sellaisessa kunnossa, että se jatkuvasti täyttää turvallisuuden vaatimukset eikä haitallisia ympäristövaikutuksia aiheudu.

Kaivosluvan haltija olisi velvollinen huolehtimaan siitä, että kaivostoiminnasta ei aiheudu haittaa ihmisten terveydelle tai vaaraa yleiselle turvallisuudelle taikka huomattavaa haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle eikä kaivostoiminnan kokonaiskustannukset huomioon ottaen kohtuudella vältettävissä olevaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta. Esiintymää olisi hyödynnettävä siten, ettei luonnonvarojen ilmeistä tuhlausta tapahdu eikä esiintymän tuleva käyttö vaarannu. Kaivosluvan haltija olisi myös velvollinen valvontaa varten toimittamaan vuosittain kaivosviranomaiselle selvityksen esiintymän hyödyntämisestä. Kaivosluvan haltijalle asetettavien velvollisuuksien laajuutta ja yksityiskohtaisuutta arvioitaessa on otettava huomioon, mitä velvollisuuksia kaivostoiminnalle asetetaan muun muassa ympäristönsuojelulain nojalla.

Ehdotettujen lupaharkintaa koskevien säännösten nojalla viranomainen arvioisi, täyttyvätkö luvan myöntämisen edellytykset ja onko luvan myöntämiselle estettä. Harkinnassa otettaisiin huomioon, mikä yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi on tarpeen ehdotettujen säännösten nojalla. Lupa-asiaa ratkaistaessa olisi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa, vesilain vesiluontotyyppien suojelua koskevissa säännöksissä sekä muualla laissa säädetään.

Malminetsintäluvan ja kullanhuuhdontaluvan myöntämisen alueelliset esteet olisivat keskeisiltä osin samoja kuin nykyiset valtauksen esteet. Asumiseen tai työntekoon tarkoitetun rakennuksen suojaetäisyys olisi kuitenkin 150 metriä. Oikeusvaikutteinen kaava sekä vireillä oleva kaavoitus ja muut kunnan esittämät näkökohdat alueiden käytöstä otettaisiin lupaharkinnassa huomioon.

Kaivosluvan myöntämisen esteet olisivat samat kuin malminetsintäluvan myöntämisen alueelliset esteet. Kaivoslupaa koskevassa harkinnassa olisi mahdollista tarvittaessa poiketa kyseisistä esteistä kaivosalueen yhtenäisyyden ja toimintojen sijoittamista koskevien vaatimusten sitä edellyttäessä. Jos tämän seurauksena lunastuksen kohteena olisi pääasiassa asumiseen tai ammatin harjoittamiseen käytetty omaisuus, korvaus määrättäisiin niin suureksi kuin on tarpeen vastaavan omaisuuden hankkimiseksi tilalle.

Kaivostoiminta vaikuttaa alueiden käyttöön usein vuosikymmeniksi eteenpäin, ja toiminnan vaikutukset elinoloihin, maaperään, luontoon, yhdyskuntarakenteeseen, maisemaan ja muuhun ympäristöön saattavat usein olla merkittäviä. Kaivoslupaan liittyvä harkinta olisi nykyistä kokonaisvaltaisempaa. Kaivosluvan myöntäminen edellyttäisi, että kaivostoiminnassa tarvittavien alueiden suhde muuhun alueiden käyttöön olisi selvitetty maakuntakaavassa tai muussa oikeusvaikutteisessa kaavassa taikka asia olisi muuten riittävästi selvitetty. Kaivoslupaa ratkaistaessa olisi lisäksi otettava huomioon voimassa olevat kaavat maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti. Lupaharkintaa täydentäisi kielto myöntää kaivoslupa, jos kaivostoiminta aiheuttaisi vaaraa yleiselle turvallisuudelle tai erittäin merkittäviä vahingollisia ympäristövaikutuksia taikka jos se erittäin merkittävästi heikentäisi paikkakunnan asutus- ja elinkeino-oloja.

Malminetsintälupaan, kaivoslupaan ja kullanhuuhdontalupaan liittyvä harkinta olisi oikeusharkintaa, mutta osin ehdotetut säännökset ovat joustavia. Yksittäisiin hankkeisiin liittyvät erilaiset yleisten ja yksityisten etujen väliset ristiriidat voivat olla niin monitahoisia, tapauskohtaiset olot niin vaihtelevia ja etuasetelmat siinä määrin erilaisia, että tyhjentävä sääntely ei ole mahdollinen. Ratkaisutoiminnan ennustettavuuden parantamiseksi ja eri osapuolien yhdenvertaisen kohtelun varmistamiseksi esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on pyritty ennakoimaan erilaisia tulkintatilanteita.

Lupamenettelyä ja lupaharkintaa koskevat säännösehdotukset vaatisivat luvan hakijoilta nykyistä yksityiskohtaisempia ja perusteellisempia hakemuksia, mitä on luvan hakijoiden keskinäinen kilpailutilanne sekä haittaa kärsivien asianosaisten ja muiden tahojen tiedonsaantitarve huomioon ottaen pidettävä perusteltuna. Uudessa kaivoslaissa olisi hallintolaista poikkeavia säännöksiä lupamenettelystä, lupapäätöksestä, sen antamisesta ja sitä koskevasta tiedottamisesta sekä asianosaisten ja muiden vaikuttamismahdollisuuksista ottaen huomioon, että kyseessä olisivat tyypillisesti horisontaaliset asianosaistilanteet. Esitys lisäisi kiinteistöjen omistajien, toimialallaan yleistä etua valvovien viranomaisten, kuntien ja muiden osapuolien mahdollisuutta saada tietoa hankkeista sekä vaikuttaa asian käsittelyyn. Samalla edistettäisiin erilaisten näkökohtien huomioon ottamista lupaharkinnasta, mikä osaltaan parantaisi lupapäätösten aineellista sisältöä. Koska ehdotetut säännökset olisivat samankaltaisia kuin maankäyttö- ja rakennuslaissa ja ympäristönsuojelulaissa, paranisivat malminetsintään ja kaivostoimintaan eri lakien nojalla sovellettavien hallintomenettelyjen hallittavuus ja ymmärrettävyys.

Malminetsintäluvan, kaivosluvan ja kullanhuuhdontaluvan pysyvyysvaikutus olisi suhteellistettu yleisten ja yksityisten etujen edellyttämällä tavalla. Malminetsintälupa ja kullanhuuhdontalupa annettaisiin aina määräajaksi, ja luvan voimassaolon jatkaminen edellyttäisi muun muassa, että tästä ei aiheudu kohtuutonta haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle. Kaivosluvat annettaisiin yleensä toistaiseksi, mutta lupamääräyksiä olisi tarkistettava säännöllisesti. Malminetsintäluvan, kaivosluvan ja kullanhuuhdontaluvan raukeamisen perusteena olisi muun muassa toiminnan keskeytyminen luvanhaltijasta riippuvasta syystä. Kaivoslupa raukeaisi myös, jos kaivostoimintaa tai sen valmistelua ei ole aloitettu määräajassa. Kaivosluvan raukeamista olisi perustellusta syystä mahdollista lykätä yhteensä enintään kymmenellä vuodella, jos tästä ei aiheudu kohtuutonta haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle. Kaivoslupa raukeaisi lisäksi, jos kaivosalue ei ole siirtynyt luvanhaltijalle määräajassa. Malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa olisi muutettava, jos toiminnasta aiheutuu kaivoslaissa kielletty seuraus (esimerkiksi haittaa ihmisten terveydelle tai vaaraa yleiselle turvallisuudelle) tai toiminnasta aiheutuvat haitalliset vaikutukset (esimerkiksi kiinteistön omistajaan tai alueen luonnonsuojeluarvoihin kohdistuvat) poikkeaisivat olennaisesti siitä, mitä lupaharkinnassa on arvioitu. Luvanhaltijan olisi haettava luvan muuttamista, kun lupamääräyksiä on tarpeen tarkistaa muun muassa yleisten tai yksityisten etujen turvaamiseen liittyvistä syistä. Malminetsintälupa, kaivoslupa ja kullanhuuhdontalupa olisi mahdollista peruuttaa lupahakemukseen tai luvanhaltijaan liittyvästä olennaisesta perusteesta.

Malminetsintälupaan, kaivoslupaan ja kullanhuuhdontalupaan perustuvan toiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteistä säädettäisiin nykyistä kattavammin. Malminetsintäalue, kaivosalue ja kullanhuuhdonta-alue olisi kunnostettava ja siistittävä sekä saatettava yleisen turvallisuuden vaatimaan kuntoon. Velvoitteella on merkitystä muun muassa maisemansuojelun kannalta. Kaivosviranomainen järjestäisi kullanhuuhdonta-alueella ja kaivosalueella jälkitoimenpiteiden lopputarkastuksen. Kaivostoiminnan päätyttyä kaivosluvan haltija vastaisi edelleen kaivosalueen seurannasta sekä tarvittavista toimenpiteistä ja niiden kustannuksista. Kaivostoiminnan jälkitoimenpiteistä on lisäksi voimassa, mitä ympäristönsuojelulain mukaisessa ympäristöluvassa vaaditaan, ja uuteen kaivoslakiin ehdotetut säännökset täydentäisivät näitä vaatimuksia.

Vakuudet ja korvaukset

Uudessa kaivoslaissa säädettäisiin vahinkojen ja haittojen korvaamisesta sekä niihin sovellettavasta menettelystä. Lähtökohtana olisi nykyiseen tapaan täyden korvauksen periaate.

Malminetsintälupaan ja kullanhuuhdontalupaan perustuvasta toiminnasta aiheutuvien vahinkojen ja haittojen korvaamista varten, tällaiseen toimintaa liittyviä jälkitoimenpiteitä sekä kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten vaadittaisiin lähtökohtaisesti vakuus. Kaivostoiminnasta aiheutuvat vahingot ja haitat olisi tarkoitus arvioida kaivostoimituksessa.

Malminetsintälupaan, kaivoslupaan ja kullanhuuhdontalupaan perustuvasta toiminnasta aiheutuvien vahinkojen ja haittojen korvaamisen lisäksi kiinteistön omistajalle maksettaisiin nykyiseen tapaan vuosittainen niin sanottu järjestelmäkorvaus, jonka tasoa tarkistettaisiin. Malminetsintäalueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajille maksettavan hehtaariperusteisen malminetsintäkorvauksen taso nousisi porrastetusti määrävuosin malminetsintäluvan voimassaolon kestäessä yli neljä vuotta. Kullanhuuhdonta-alueilla alueen hallinnasta vastaavalle viranomaiselle tai laitokselle maksettaisiin hehtaariperusteinen kullanhuuhdontakorvaus. Kaivosalueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajat saisivat louhintakorvauksen, joka koostuisi hehtaariperusteisesta osasta ja hyödynnetyn malmin arvoon perustuvasta osasta, sekä sivutuotekorvauksen, joka perustuisi muuhun kuin kaivostoimintaan käytetyistä maa-aineksista saatuun hyötyyn. Louhintakorvauksen laskentaperusteista ehdotetaan säädettäväksi nykyistä täsmällisemmin. Järjestelmäkorvaukset ovat olleet kaivoslainsäädännön kiinteä osa, ja niiden taustalla on ajatus kiinteistön omistajan periaatteellisesta oikeudellisesta vallasta alueensa kaivosmineraaleihin. Louhintakorvauksella on myös merkitystä arvioitaessa, maksetaanko kiinteistön omistajalle täysi korvaus alueen käyttöoikeuden lunastuksesta.

Valtiolle maksetusta valtausmaksusta luovuttaisiin.

Kaivosturvallisuus

Kaivostoiminnan erityiset olosuhteet ja vaaratekijät huomioon ottaen on uudessa kaivoslaissa nykyistä käytäntöä vastaten perusteltua säätää kaivosturvallisuudesta. Kaivostoiminnan harjoittajan olisi erityisesti huolehdittava kaivoksen rakenteellisesta ja teknisestä turvallisuudesta sekä kaivoksessa tapahtuvien onnettomuuksien ehkäisemisestä ja niistä aiheutuvien haitallisten seurausten rajoittamisesta.

Kaivosturvallisuutta koskevat säännökset tulisivat sovellettaviksi, kun kaivoksen rakentamista ja tuotannollista toimintaa ryhdytään suunnittelemaan ja valmistelemaan. Kaivosturvallisuus perustuisi kaivostoiminnan harjoittajan johtamisjärjestelmälle asetettuihin vaatimuksiin eikä enää yksityiskohtaiseen, teknisluonteiseen sääntelyyn. Esityksen lähtökohtana olisi kaivostoiminnan harjoittajalle asetettu yleinen velvollisuus huolehtia kaivosturvallisuudesta sekä selvittää turvallisuutta vaarantavat seikat ja, jos niitä ei ole mahdollista poistaa, arvioida niiden merkitys. Kaivosturvallisuutta koskevien vaatimusten noudattamisen ennakkovalvonta perustuisi kaivosturvallisuuslupaan. Lupapäätös olisi myös jälkivalvonnassa kaivosviranomaisen toimenpiteiden perusta.

Ehdotetut kaivosturvallisuussäännökset ja työturvallisuuslain 8 ja 10 §:n säännökset täydentäisivät toisiaan. Kaivosten työturvallisuudesta ei säädettäisi uudessa kaivoslaissa. Kaivosturvallisuusvalvonta, työturvallisuuslain noudattamisen valvonta kaivoksissa sekä kaivostyön säteilyturvallisuuden valvonta säteilylain nojalla täydentäisivät toisiaan. Ehdotetut omatoimisia pelastustoimenpiteitä ja pelastustoimintaa koskevat säännökset ja pelastuslain säännökset täydentäisivät toisiaan.

Kaivoksen nostolaitosta koskevat tarkastukset siirtyisivät viranomaiselta sen hyväksymälle tarkastuslaitokselle.

Viranomaiset ja niiden tehtävät, valvonta ja muutoksenhaku

Työ- ja elinkeinoministeriö vastaisi uuden kaivoslain mukaisen toiminnan yleisestä ohjauksesta, seurannasta ja kehittämisestä. Lain soveltamiseen liittyvät lupa- ja valvonta-asiat sekä muut operatiiviset tehtävät siirtyisivät kaivosviranomaiselle. Esityksen nojalla Tukes toimisi uudessa kaivoslaissa tarkoitettuna kaivosviranomaisena.

Uuteen kaivoslakiin ehdotetut säännökset sovitettaisiin yhteen ydinenergialain uraanikaivoksia koskevien säännösten kanssa. Kaivoslakiin perustuvat kaivoslupa-asiat ratkaistaisiin valtioneuvostossa, kun kyseessä on uraanin tai toriumin tuottamista koskevasta kaivoshankkeesta. Valtioneuvostossa ratkaistaisiin myös kaivosalueen käyttöoikeutta koskevat kaivosaluelunastuslupa-asiat.

Valvontaviranomaisena toimivalla kaivosviranomaisella on tarpeen olla oikeus saada tietoa valvonnan kohteilta sekä tehdä tarkastuksia malminetsintäalueilla, kaivosalueilla ja kullanhuuhdonta-alueilla sekä muualla, missä uuden kaivoslain soveltamisalaan kuuluvaa toimintaa harjoitetaan. Kaivosviranomaisella on myös tarpeen olla oikeus antaa kieltoja ja määräyksiä, jos joku rikkoo kaivoslakia tai sen nojalla annettuja määräyksiä.

Kaivosturvallisuuden valvontaa varten kaivosviranomaisen olisi järjestelmällisesti ja määräajoin tehtävä valvontatarkastuksia kaivoksiin. Koska tilanne vaihtelee kaivoksittain, voisi kaivosviranomainen valvontatarkastusten sijaan soveltaa myös muita keinoja. Kaivosviranomaisella on tarpeen olla oikeus tarvittaessa kieltää kaivoksen laitteistojen ja laitteiden käyttö taikka kaivoksen tai sen osan käyttö sekä antaa määräyksiä kaivosturvallisuuteen liittyvien puutteiden korjaamiseksi.

Malminetsintään, kaivostoimintaan ja kullanhuuhdontaan liittyviä valvontatehtäviä on myös alueellisilla ympäristökeskuksilla, työsuojeluviranomaisilla ja Säteilyturvakeskuksella. Esityksessä ei ehdoteta muutoksia tähän. Samoin viranomaisten vastuulla oleva pelastustoiminta ja pelastusviranomaisten suorittama valvonta tapahtuisi uuden kaivoslain voimaantulon jälkeenkin pelastuslaissa säädetyn mukaisesti.

Uuden kaivoslain nojalla tehtyihin päätöksiin haettaisiin lähtökohtaisesti muutosta noudattaen, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään. Vaikuttamismahdollisuuksien turvaaminen ja oikeusnormiston johdonmukaisuus edellyttäisivät kuitenkin, että valitusoikeus malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa sekä kaivostoiminnan lopettamista koskevassa asiassa olisi useammalla taholla kuin hallintolainkäyttölain nojalla. Tällaisista päätöksistä valitusoikeus olisi asianosaisten, toiminnan sijaintikunnan ja asiassa toimialallaan yleistä etua valvovan viranomaisen lisäksi muun muassa alueella toimivilla rekisteröidyillä ympäristö- ja vastaavilla yhdistyksillä ja säätiöillä.

Koska esityksen nojalla lupa-asiat käsiteltäisiin pääsääntöisesti Tukesissa eikä enää ministeriötasolla, kuten kumottavan lain nojalla valtausoikeuksien ja kaivosoikeuksien myöntämistä koskevat asiat, merkitsisi tämä myös sitä, että malminetsintälupa-, kaivoslupa- ja kullanhuuhdontalupa-asioita koskeva muutoksenhaku olisi kaksiportainen. Valtioneuvoston kaivoslupaa tai kaivosaluelunastuslupaa koskevasta päätöksestä valitettaisiin suoraan KHO:een.

Saamelaisten kotiseutualue, koltta-alue ja erityinen poronhoitoalue

Uuteen kaivoslakiin on ehdotettu säännökset, joilla otettaisiin huomioon saamelaisten oikeus alkuperäiskansana ja kolttalaissa kolttien elinkeinoja ja elinolosuhteita koskevat turvaamistavoitteet. Lisäksi lakiin on ehdotettu säännökset, joilla malminetsintä, kaivostoiminta ja kullanhuuhdonta sovitettaisiin yhteen erityistä poronhoitoaluetta koskevien rajoitusten kanssa.

Ydinenergialain ja eräiden muiden lakien muuttaminen

Esityksessä ehdotetaan ydinenergialain muuttamista siten, että luvan myöntäminen uraanin tai toriumin tuottamista tarkoittavaa kaivostoimintaa ja malminrikastustoimintaa varten edellyttäisi suunnitellun kaivospaikan ja malminrikastuslaitoksen sijaintikunnan suostumusta. Kyseisen toiminnan voidaan arvioida merkittävästi vaikuttavan kunnan strategisiin kehittämisedellytyksiin. Ydinenergialakia ehdotetaan samalla muutettavaksi siten, että mainitun lain ja uuden kaivoslain lupamenettelyjä, lupaharkintaa, lupapäätöstä ja valitusoikeutta koskevat säännökset sovitettaisiin yhteen.

Lisäksi esityksessä ehdotetaan lähinnä teknisinä pidettäviä muutoksia maastoliikennelakiin, säteilylakiin, erämaalakiin, saamelaiskäräjistä annettuun lakiin, luonnonsuojelulakiin, ympäristövahinkojen korvaamisesta annettuun lakiin ja Suomen talousvyöhykkeestä annettuun lakiin.

Ahvenanmaa

Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 18 §:n 19 kohdan nojalla maakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat oikeutta etsiä, vallata ja hyödyntää mineraalilöytöjä. Lain 27 §:n 17 kohdan nojalla valtakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka muutoin koskevat mineraalilöytöjä ja kaivostoimintaa. Siten uuden kaivoslain kaivostoimitusta ja kaivosturvallisuutta koskevia säännöksiä sovellettaisiin myös Ahvenanmaalla.

3.3 Vaihtoehdot

Uuteen kaivoslakiin ehdotettujen säännösten sisältöön on keskeisesti vaikuttanut perusoikeusjärjestelmän asettama sitova oikeudellinen kehys. Säännösehdotuksia laadittaessa on myös tarkasteltu lain soveltamisalaa sivuavaa muuta lainsäädäntöä siten, että malminetsintään ja kaivostoimintaan sovellettava oikeusnormisto muodostaisi mahdollisimman johdonmukaisen kokonaisuuden. Lisäksi säännösehdotusten valmistelussa on otettu huomioon Suomea sitovat kansainväliset sopimukset ja vakiintunut oikeuskäytäntö. Mainitut seikat rajoittavat olennaisesti sääntelyn vaihtoehtoja.

Valtausjärjestelmän vaihtoehtona on kiinteistön omistajan oikeus päättää esiintymän hyödyntämisestä, mikä on esimerkiksi maa-aineslain lähtökohta. Valtausjärjestelmän sijasta tai rinnalla eräissä maissa on käytössä konsessiojärjestelmä, jonka tunnusomaisessa muodossa valtio voi luovuttaa hyödyntämisoikeuden valitsemalleen subjektille. Konsessiojärjestelmä on Suomessa omaksuttu aluevesiin välittömästi liittyvällä merialueella ja siten samalla omistusoikeuden ulkopuolisen alueen osalta. Suomen talousvyöhykkeellä sovelletaan kumottavan lain säännösten lisäksi Suomen talousvyöhykkeestä annetusta laista ilmeneviä konsessiojärjestelmän piirteitä. Esityksessä etuoikeus esiintymän hyödyntämiseen olisi sen löytäjällä, koska näin parhaiten turvattaisiin kaivostoiminnan edellytykset jatkossakin ja tätä voidaan kaivoslainsäädännön historia huomioon ottaen pitää perusteltuna.

Uuden kaivoslain soveltamisalaan kuuluvista kaivosmineraaleista ovat esityksessä arvioinnin kohteena olleet vuolukivi ja marmori. Vuolukivi ja marmori eivät poikkea louhintamenetelmien, käyttösovellutustensa tai teollisen jatkojalostuksen suhteen muista maa-aineslain soveltamisalaan kuuluvista rakennuskivistä, minkä vuoksi niiden louhintaa voi johdonmukaisuussyistä ja perustellusti luonnehtia myös maa-aineslain 1 §:ssä tarkoitetuksi kiven ottamiseksi. Tarkastelussa on tarpeen ottaa huomioon myös muita näkökohtia. Vuolukiveä ja marmoria louhivat etupäässä suuret yritykset, jotka jalostavat raakakiven edelleen, eikä vuolukiveä tai marmoria myydä juurikaan raakakivenä. Vuolukivi koostuu muista kivilajeista poiketen pääosin yhdestä mineraalista, talkista, ja marmori lähes yksinomaan karbonaattimineraaleista, joita käytetään monissa teollisissa tuotteissa pigmentti- ja täyteaineena. Marmoria käytetään myös erilaisina rouheina. Talkki ja karbonaatit (kalsiitti, dolomiitti ja magnesiitti) luokitellaan kaivosmineraaleiksi. Myös vuolukivi- tai marmorilouhoksessa syntynyttä sivukiveä voidaan hyödyntää talkkina tai karbonaattina, eikä voida selkeästi erottaa toisistaan erityyppisiä tuotantoja. Molemmat kivilajit poikkeavat käyttösovellustensa ja toimialansa suhteen rakennuskivituotannosta. Mainituilla perusteilla esityksessä ei ole muutettu kaivoslainsäädännön ja maa-aineslain vakiintuneita soveltamisaloja.

Uuden kaivoslain soveltamisalaan kuuluvista kaivosmineraaleista ovat arvioinnin kohteena olleet myös radioaktiiviset kaivosmineraalit (uraani ja torium). Niitä esiintyy omina esiintyminä, mutta satunnaisesti myös muiden kaivosmineraalien yhteydessä. Malminetsintämenetelmät eivät poikkea olennaisesti muiden kaivosmineraalien etsinnässä käytettävistä menetelmistä, mutta säteilyturvallisuuteen liittyviä näkökohtia voi erityisesti olla tarpeen arvioida. Uraanin ja toriumin tuottamista tarkoittavan kaivostoiminnan sääntely eroaa jo nykyisin muusta kaivostoimintaa koskevasta sääntelystä, ja ydinenergialain nojalla luvan myöntäminen toimintaan edellyttää muun muassa yhteiskunnan kokonaisedun harkintaa. Nämä seikat on otettu huomioon esityksessä, ja radioaktiiviset kaivosmineraalit kuuluisivat edelleen kaivoslain soveltamisalaan. Esitykseen liittyy ydinenergialain muuttamista ja säteilylain muuttamista koskevat ehdotukset, joilla täydennettäisiin sääntelykokonaisuutta.

Uutta kaivoslakia olisi mahdollista huomattavasti yksinkertaistaa, jos sen soveltamisalan ulkopuolelle rajattaisiin esimerkiksi yksityisomistuksessa olevat alueet, luonnonsuojelulaissa tarkoitetut luonnonsuojelualueet, erämaalaissa tarkoitetut erämaa-alueet, saamelaisten kotiseutualue tai erityinen poronhoitoalue. Tämä kuitenkin rajoittaisi huomattavalla tavalla malminetsintää ja heikentäisi olennaisesti kaivostoiminnan edellytyksiä.

Esitettyjä malminetsintäluvan ja kullanhuuhdontaluvan myöntämisen alueellisia esteitä voidaan luonnehtia pikemminkin mekaanisiksi. Kaivoslupaharkinnassa sen sijaan painottuisi esityksen mukaan kokonaisvaltaisempi tarkastelu. Malminetsintä poikkeaa erilaisten yleisten ja yksityisten etujen ja haittojen näkökulmasta arvioituna olennaisesti kaivostoiminnasta. Näitä näkökulmia ei ole tarkoituksenmukaista eikä usein edes mahdollista arvioida mahdollisen kaivostoiminnan kannalta, kun malminetsintälupahakemusta käsitellään. Tästä seuraa, että hyödyntämiskelpoisen esiintymän paikallistaminen malminetsintäalueella ei suoraan oikeuttaisi sen hyödyntämistä edellyttävään kaivoslupaan. Toisaalta useimmat mahdollisista kaivosluvan myöntämisen kannalta kriittisistä tekijöistä on mahdollista tunnistaa jo malminetsintävaiheessa. Tällaisia ovat muun muassa kilpailevat alueiden käyttötarpeet ja eräät luonnonsuojelulain säännökset.

Esityksessä kaivoslupaharkinnan suhde maankäyttö- ja rakennuslakiin muistuttaisi laajoissa infrastruktuurihankkeissa maantielain (503/2005) ja ratalain (110/2007) nojalla sovellettavaa menettelyä. Mahdollisesti kaivoshankkeiden YVA-menettelyn kehittämisellä olisi saavutettavissa alueiden käytön suunnittelun näkökulmasta osittain vastaavat tavoitteet. Tämä kuitenkin edellyttäisi nykyisen soveltamiskäytännön merkittävää muuttamista ja niin laajoja muutoksia ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettuun lakiin, ettei sitä ole mahdollista toteuttaa esityksen mukaisen kaivoslainsäädännön kokonaisuudistuksen osana.

Kaivoshankkeiden osalta on tunnistettavissa useita eri lakeihin perustuvia lupa- ja hallintomenettelyjä ja niiden osittaista päällekkäisyyttä, mikä aiheuttaa hankaluuksia erityisesti haitankärsijöille ja alueen asukkaille mutta myös kaivostoiminnan harjoittajille. Menettelyjen päällekkäisyyksien purkaminen edellyttäisi kuitenkin niin merkittäviä muutoksia ja niin useaan lakiin, ettei sitä ole mahdollista toteuttaa ilman yleistä hallintomenettelyjen kehittämisratkaisua.

Esityksessä kaivosviranomaisen tehtävät ehdotetaan keskitettäväksi Tukesille. Samanaikaisesti kaivoslainsäädännön kokonaisuudistuksen kanssa on vireillä valtion aluehallinnon uudistaminen, jonka on tarkoitus toteutua vuoden 2010 alussa. Koska uudistusten valmisteluaikataulut ovat päällekkäisiä ja uusi kaivoslaki merkitsisi olennaisia muutoksia viranomaistoimintaan, ne on tarkoituksenmukaisinta valmistella erikseen. Tukesilla voidaan myös arvioida olevan parhaat edellytykset toimia valtakunnallisena kaivosviranomaisena, jossa on tarvittava asiantuntemus mineraalipolitiikan toimeenpanoon kaivoslainsäädännön alaan kuuluvien viranomaistehtävien osalta, kun tarvittavat resurssit on siirretty työ- ja elinkeinoministeriöstä.

Esityksen valmistelun yhteydessä on arvioinnin kohteena ollut myös korkeimman hallinto-oikeuden asiantuntijajäsenistä annetun lain (1266/2006) 1 §:n muuttaminen. Sitä ei kuitenkaan saatujen selvitysten nojalla ole pidettävä tarkoituksenmukaisena.

4.1 Yleistä

Esityksen vaikutukset on arvioitu pääasiassa hallituksen esityksen valmistelun yhteydessä. Aineistona on käytetty lainvalmistelun aikana kerättyä kirjallista tietoa ja lausuntoja sekä eri tahoilta saatua aineistoa kuultaessa asiantuntijoita ja sidosryhmien edustajia. Esityksen vaikutuksia kuvaavia tilastoja tai euromääräisiä aineistoja on ollut vain osittain käytettävissä arviointien taustalla. Tästä syystä vaikutusten arviointi painottuu numeeristen arvioiden sijasta laadullisten seikkojen arviointiin.

4.2 Yritysvaikutukset

Yritysten kustannukset

Malminetsinnän alkuvaiheesta yritys voi esityksen nojalla tehdä etsintätyötä ilman kiinteistön omistajan suostumusta tai kaivosviranomaisen lupaa ja kiinteistön omistajalle maksettavaa lakisääteistä, pakollista korvausta. Varauksen enimmäisvoimassaoloajan pidentäminen kahteen vuoteen antaa mahdollisuuden malmipotentiaalisten alueiden alustavaan tarkasteluun ja geologisesti mielenkiintoisten alueiden valintaan jatkotutkimusten kohteeksi. Tämä voi osaltaan estää tarpeettomia lupahakemuksia sekä pienentää tarvittavien malminetsintäalueiden kokoa ja samalla niistä maksettavia hehtaariperusteisia korvauksia.

Yritysten malminetsintään liittyviä kustannuksia vähentäisi nykytilanteeseen verrattuna se, että esityksessä luovutaan valtiolle maksettavasta valtausmaksusta. Kumottavan lain mukaan yritys on joutunut maksamaan valtiolle valtausalueelta valtausmaksun, jonka suuruus on ollut 6,75 euroa hehtaarilta vuodessa.

Esityksen nojalla malminetsintäalueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajille maksettavaa malminetsintäkorvausta nostettaisiin ottaen huomioon lähinnä rahanarvon muutos ja valtiolle suoritettavan valtausmaksun poistuminen. Muutosta nykyiseen olisi myös se, että kiinteistöjen omistajille maksettava malminetsintäkorvaus olisi porrasteinen ja sen suuruus kasvaisi malminetsintäluvan voimassaoloajan mukaisesti. Jos yritys tekee luvan nojalla malminetsintää selvästi kauemmin kuin kumottavan lain mukaan on mahdollista valtausoikeuden nojalla, voi yritykselle aiheutua lisäkustannuksia korotetusta malminetsintäkorvauksesta.

Kaivostoiminnan aikana kiinteistöjen omistajille maksettavat korvaukset vaihtelevat tapauskohtaisesti. Esityksen mukaan kaivosalueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajille maksettaisiin louhintakorvaus, joka muodostuisi hehtaariperusteisesta kiinteästä korvauksesta ja hyödynnetyn malmin arvoon perustuvasta korvauksesta. Kaivosalueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajille maksettava hehtaariperusteinen korvaus nousisi esityksen mukaan 20 eurosta 50 euroon, joka olisi rahanarvon muutosta suurempi korotus. Hyödynnetyn malmin arvoon perustuvasta louhintakorvauksen osasta on esityksessä säädetty täsmällisemmin kuin kumottavassa laissa louhimismaksusta. Kumottavan lain mukaan osapuolet ovat voineet sopia vapaasti louhimismaksun suuruudesta. Jos louhimismaksun suuruudesta ei ole päästy yksimielisyyteen, työ- ja elinkeinoministeriö on vahvistanut louhimismaksun suuruuden kuultuaan ensin kaivoslautakuntaa. Koska louhimismaksusta on nykyisin pääosin sovittu asianosaisten kesken, ei täyttä varmuutta sen tasosta ole, mutta arvion mukaan ehdotettu louhintakorvaus vastaisi tasoltaan enintään sovittujen louhimismaksujen perustasoa. Käytännössä kiinteistöjen omistajille maksettavat korvaukset eivät edelleenkään tulisi olemaan merkittäviä suhteessa kaivostoiminnan kokonaiskustannuksiin. Huomattavaa on, että kaivostoiminnan harjoittaja omistaa yleensä suurimman osan kaivosalueesta, jolloin louhintakorvausta ei tällaisen alueen osalta tule kiinteistön omistajalle maksettavaksi lainkaan.

Vahingosta ja haitasta maksettava korvaus vastaisi nykytilaa. Aiheuttajan olisi maksettava aiheuttamastaan vahingosta ja haitasta täysi korvaus. Toiminnan lopettamiseen ja jälkihoitoon liittyvät velvoitteet olisivat nykyistä laajemmat. Näitä osin uusia velvoitteita ei kuitenkaan olisi pidettävä toiminnallisella eikä rahoitustasolla uusina merkittävinä velvoitteina yrityksille. Uusi kustannuserä yrityksille olisi seurausta vakuusvaatimuksesta, jonka keskeinen merkitys liittyy lopetus- ja jälkitoimenpiteistä aiheutuvien kustannusten kattamiseen. Vakuudesta aiheutuvia lisäkustannuksia on kuitenkin pidettävä vähäisinä verrattuna malminetsinnän ja kaivostoiminnan kokonaiskustannuksiin.

Esitys tulisi aiheuttamaan yrityksille jonkin verran hallinnollisia lisäkustannuksia. Esityksessä on osin nykyistä käytäntöä kodifioitu. Avoimuutta, tiedottamista, kuulemista ja eri tahojen vaikuttamismahdollisuuksia on pyritty lisäämään, minkä seurauksena ilmoitus-, lupa- ja raportointimenettelyt olisivat nykyistä jonkin verran laajempia. Yrityksiltä vaadittaisiin entistä tarkempaa ja täsmällisempää dokumentointia suunnitelmista ja varsinaisesta toiminnasta. Lupahakemusten tulisi olla huolellisesti valmisteltuja. Nämä seikat voivat lisätä yritysten tarvetta käyttää ympäristökonsultteja tai oikeudellisia asiantuntijoita.

Esityksessä tarkoitetuista lupapäätöksistä yrityksen on maksettava päätösmaksu, joka määräytyy valtion maksuperustelain (150/1992) mukaan ja jonka suuruuden tulee vastata suoritteen tuottamisesta aiheutuvien kokonaiskustannusten määrää. Päätösmaksun tulee olla oikeassa suhteessa hakemuksen käsittelyn työmäärään sekä käsittelystä aiheutuviin välittömiin ja välillisiin kustannuksiin. Esityksen nojalla tehtävistä päätöksistä perittäviä maksuja jouduttaneen joissakin tapauksissa korottamaan tai porrastamaan siten, että ne vastaavat viranomaiselle aiheutuvaa työmäärää sekä hakemukseen ja päätökseen liittyviä tiedottamiskustannuksia. Päätösmaksut eivät tällä hetkellä riitä kattamaan viranomaiselle aiheutuvia kustannuksia, eikä niihin ole tehty tarkistuksia vuoden 2001 jälkeen.

Hyvä malminetsintätapa on jo nykyisin edellyttänyt yhteydenpitoa kiinteistöjen omistajiin. Nykyisin valtaajan on ilmoitettava malminetsinnän päätyttyä tutkimustulokset viranomaiselle, mutta kaivostoimintaa koskeva ilmoitusvelvollisuus on vuosikohtainen. Esityksen mukaan yrityksille säädettäisiin uudeksi velvoitteeksi ilmoittaa myös malminetsintäalueella tehdyistä toimenpiteistä vuosittain viranomaiselle. Muutos ei olisi suuri, koska jo nykyisin valtaajilta on pyydetty vuosittain tietoja toiminnasta valvontaa varten.

Toiminnan kokonaiskustannuksiin nähden esityksessä ehdotettujen muutosten vaikutuksia yritysten kustannusten kasvuun voidaan pitää vähäisinä.

Kilpailu ja markkinoiden toimivuus

Esityksessä on asetettu vaatimuksia yritysten osaamiselle, käytettävissä oleville resursseille ja toiminnalle. Malminetsintäluvan haltijalla olisi esityksen mukaan etuoikeus esiintymän hyödyntämistä edellyttävään kaivoslupaan, mikä käytännössä estää muiden kilpailijoiden toiminnan malminetsintäalueella luvan voimassaoloaikana. Esiintymän hyödyntäminen olisi kaivosluvan haltijan yksinoikeutena. Vastapainona yksinoikeudelle luvanhaltijalla olisi velvollisuus harjoittaa luvan mukaista toimintaa. Koska koko järjestelmän toimivuutta on pyritty parantamaan muun muassa lupamääräyksillä, määräajoilla, karensseilla, maksuilla ja sanktioilla, arvioidaan esityksen parantavan kilpailutilannetta ja markkinoiden toimivuutta.

Pienten ja keskisuurten yritysten asema

Malminetsintää harjoittavat yritykset ovat tyypillisesti pieniä ja keskisuuria yrityksiä, mutta niitä rahoittavat osittain suuret kaivosyhtiöt. Esitykseen sisältyvät velvoitteet tulevat rasittamaan pieniä ja keskisuuria yrityksiä suhteessa enemmän kuin suuria yrityksiä. Tarkoituksena olisi helpottaa näiden yritysten asemaa kaivosviranomaisen ohjeistuksella ja koulutuksella. On lisäksi mahdollista, että pienten esiintymien hyödyntämiskynnys voi nousta, millä voi olla vaikutuksia pienten ja keskisuurten yritysten edellytyksiin harjoittaa kaivostoimintaa.

Investoinnit sekä tutkimus- ja kehitystoiminta

Investointihalukkuus malminetsintään ja kaivostoimintaan riippuu ensi sijassa maailmanmarkkinoiden kysynnästä, joka vaikuttaa suoraan kaivosmineraalien hintatasoon.

Malminetsinnän alkuvaiheessa tapahtuva etsintätyö ei edellyttäisi lupaa. Malminetsintälupaan etuoikeuttava varaus voisi olla selvästi nykyistä kauemmin voimassa. Tällöin yrityksillä olisi paremmat edellytykset tutkia aluetta ehdotetun etsintätyötä koskevan säännöksen nojalla tai sopimalla asiasta asianomaisen kiinteistön omistajan kanssa sekä selvittää mahdollisen malminetsintäluvan tarvetta. Malminetsintä olisi luvanvaraista, kun toiminnasta aiheutuu esityksessä tarkoitettua haittaa tai kyse on uraanin etsinnästä.

Esityksessä on otettu huomioon lupiin liittyvät varallisuusoikeudelliset näkökohdat. Esityksessä ehdotetaan säädettävän lupaharkinnasta ja lupien pysyvyydestä tarvittavalla tarkkuudella siten, että esityksen voidaan olettaa parantavan yritysten mahdollisuutta arvioida kaivosluvan saamiseen ja hyödyntämisoikeuden pysyvyyteen liittyviä näkökohtia sekä siten ennakoida investointien kannattavuutta. Lupiin perustuvat oikeudet olisivat myös pantattavissa osana vakuusjärjestelyjä, mikä edistää rahoituksen saamista investointeja varten. Luvat olisivat siirrettävissä, mikä voi olla tarpeen muun muassa yritysjärjestelyjen kannalta. Esityksessä ehdotettujen yleisten periaatteiden voidaan arvioida kannustavan yrityksiä kehittämään parempia toimintatapoja.

Suomen kiinnostavuus kaivosmaana

Suomessa on geologisin perustein potentiaalia kaivostoimintaan ja hyvä geologinen perusaineisto julkisesti saatavilla. Tästä syystä Suomea pidetään kansainvälisesti kiinnostavana malminetsinnän ja kaivostoiminnan kohdemaana. Esityksellä tullaan entisestään tehostamaan malminetsintäaineiston keräämistä kaivosviranomaiselle, jolloin se olisi julkisesti saatavilla. Lisäksi Suomen kiinnostavuus kaivosmaana perustuu vakaisiin yhteiskuntaoloihin, kattavaan tie- ja tietoverkostoon sekä harvaan asutukseen. Suomen kiinnostavuutta lisäävät myös valtion toimenpiteet kaivostoiminnan edistämiseksi, muun muassa liittyen kaivoshankkeiden vaatimiin infrastruktuuri-investointeihin, alan työntekijöiden koulutuksen järjestämiseen ja kaivoshankkeiden rahoitukseen. Yritysten kiinnostus Suomea kohtaan perustuu muun ohella osin tarpeella hajauttaa maariskejä toimimalla useissa maissa.

Yritysten kiinnostusta malminetsintään ja kaivostoimintaan Suomessa selittää osaltaan myös tekniikan kehittyminen ja maailmanmarkkinahintojen nousu. Kehityksen seurauksena hyödyntämisen kohteeksi tulevat aiempaa köyhemmät esiintymät. Suomessa on jo tällä hetkellä eräitä maailman köyhimpiä tuotannossa olevia esiintymiä.

Suomen kilpailukyvyn ja kiinnostavuuden kaivosmaana voidaan arvioida parantuvan verrattuna nykyiseen. Esityksen tavoitteena on edistä kaivostoimintaa ja sen edellyttämää malminetsintää. Esitys parantaisi toiminnan ennustettavuutta ja siihen liittyvien riskien kokonaisarviointia, koska ehdotetut säännökset on sovitettu yhteen muun oikeusnormiston kanssa johdonmukaiseksi kokonaisuudeksi. Esityksessä on lisäksi sovitettu yhteen erilaiset kilpailevat yleiset ja yksityiset edut sekä kiinnitetty huomiota haitankärsijöiden aseman parantamiseen, minkä voidaan arvioida lisäävän myönteistä suhtautumista malminetsintään ja kaivostoimintaan.

Kullanhuuhdonta

Kullanhuuhdontaa harjoittavat pääsääntöisesti yksityishenkilöt, joista suurimmalle osalle kyse on harrastuksesta ja elämäntavasta. Suomessa on vain muutama henkilö, jonka voidaan katsoa hankkivan elantonsa kullanhuuhdonnalla.

Kullanhuuhtojille aiheutuisi jonkin verran lisäkustannuksia alueen hallinnasta vastaavalle viranomaiselle tai laitokselle maksettavan korvauksen tason noston sekä alueen kunnossapidon ja toiminnan jälkihoitoa koskevien laajentuneiden velvoitteiden vuoksi. Toisaalta jälkihoitovelvoitteiden arvioidaan vähentyvän, koska toimintaa koskevia vaatimuksia tarkennettaisiin ja luvan ehdoton enimmäisvoimassaoloaika poistettaisiin.

Ehdotetun siirtymäsääntelyn nojalla kullanhuuhdontaa koskevat kaivosoikeudet raukeaisivat siirtymäajan jälkeen. Tällaisen oikeuden haltijalla olisi etuoikeus ehdotettuun kullanhuuhdontalupaan. Luvan nojalla harjoitettu toiminta määräytyisi voimassa olevan oikeusnormiston perusteella, millä voidaan arvioida olevan vaikutuksia osalla Lemmenjoen kansallispuistossa sijaitsevilla kaivospiirien alueilla harjoitettuun toimintaan. Kansallispuistoa koskevien säännösten soveltaminen mahdollistaisi edelleen perinteisen kullanhuuhdonnan, mutta ei tehokkaiden koneiden käyttöä, mikä käytännössä vuositasolla vähentäisi maaperästä talteen otetun kullan määrää.

4.3 Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Esitykseen sisältyy merkittävä muutos viranomaisten työnjakoon. Kumottavan lain hakemusasioita ja yleistä valvontaa koskevat viranomaistehtävät siirretäisiin pois työ- ja elinkeinoministeriöstä ja keskitettäisiin Tukesiin. Siirto tarkoittaisi noin kahdeksan henkilötyövuoden resurssin siirtämistä pois ministeriöstä. Valtioneuvosto ratkaisisi kuitenkin kaivosalueen käyttöoikeutta koskevat kaivosaluelunastuslupa-asiat sekä uraanin tai toriumin tuottamista koskevat kaivoslupa-asiat. Valtioneuvostossa ratkaistavat asiat valmisteltaisiin työ- ja elinkeinoministeriössä. Tämän vuoksi työ- ja elinkeinoministeriössä olisi varattava resursseja mainittuja lupa-asioita varten. Resurssitarve ministeriössä saattaa huomattavasti vaihdella vuosittain. Kaivosaluelunastuslupaa koskevia hakemuksia arvioidaan vuositasolla tulevan vireille enintään muutamia.

Kaivosturvallisuuden osalta viranomaisvalvonta painottuu esityksessä johtamisjärjestelmien valvontaan. Tukesin tehtäviin kuulunut rikastushiekka-altaiden patojen ja vesialtaiden patojen valvonta on siirtynyt patoturvallisuutta koskevan lainsäädännön kokonaisuudistuksen seurauksena patoturvallisuusasioissa toimivaltaiselle alueelliselle ympäristökeskukselle. Kaivosten nostolaitosten tarkastus siirtyisi hyväksytylle tarkastuslaitokselle. Kaivosturvallisuuden valvontaa koskevat muutokset eivät kuitenkaan vapauttaisi Tukesin resursseja, kun otetaan huomioon kaivostoiminnan nähtävissä oleva kasvu.

Esityksessä on tarkoitus purkaa työturvallisuuden ja kaivosturvallisuuden päällekkäistä sääntelyä. Kaivosten työturvallisuutta koskevat säännökset perustuvat etenkin työturvallisuuslakiin. Tämän seurauksena työntekijän turvallisuuteen ja terveyteen liittyviä säännöksiä valvoisi nykyistä laajemmin pelkästään työsuojeluviranomainen, jolloin työsuojeluviranomaisten valvontatehtävien määrä saattaa kasvaa. Lisäksi esityksen mukaan työsuojeluviranomainen antaisi lausunnon kaivosturvallisuuslupahakemuksesta. Myös viranomaisten keskinäinen tiedonsaantioikeus aiheuttaa muutoksia viranomaismenettelyihin. Toisaalta ehdotetut muutokset tehostaisivat viranomaisten välistä yhteistyötä.

Kaivostoiminnan aloittamiseen, varsinaiseen kaivostoimintaan ja lopettamisvaiheeseen liittyy huomattava määrä voimassa olevan lainsäädännön vaatimia lupaprosesseja. Esityksessä ei ole tehty eri lainsäädäntöihin perustuvaan viranomaistoimintaan periaatteellisia muutoksia. Esitys selkeyttäisi lupamenettelyjä, mutta hyvän ja tehokkaan hallinnon toteutuminen vaatisi myös viranomaisten yhteistoiminnan kehittämistä edelleen.

Esitys merkitsisi viranomaispäätöksiä koskevan muutoksenhaun uudistumista. Muutoksenhaku muuttuisi pääsääntöisesti kaksiportaiseksi, jossa ensiasteena on hallinto-oikeus ja lopullisena asteena KHO. Muutoksenhaku kumottavan lain nojalla annetuista päätöksistä on viime vuosina jonkin verran lisääntynyt. Pääasiassa tämä johtuu siitä, että vuoden 2006 lopusta alkaen päätökset on annettu tiedoksi hakijan lisäksi myös kiinteistöjen omistajille ja muille asianosaisille. Voidaan arvioida, ettei muutoksenhakujen määrä lain uudistamisen jälkeen enää merkittävästi kasvaisi.

Esityksen oikeusturvaan, vaikuttamismahdollisuuksien parantamiseen ja elinkeinon harjoittamisedellytysten turvaamiseen liittyvien intressien yhteensovittaminen lisäisivät kaivosviranomaisen tehtäviä sekä lupamenettelyjen että valvontatehtävien osalta. Kaivostoimintaan liittyvien useiden eri viranomaistehtävien koordinointi edellyttäisi kaivosviranomaiselta panostusta malminetsinnän ja kaivostoiminnan kannalta keskeisen lainsäädäntöasiantuntemuksen kehittämiseen. Toiminnan tehostamiseksi kaivosviranomaisen olisi myös kehitettävä menettelytapojaan ja otettava käyttöön uusia työkaluja muun muassa sähköisen asioinnin ja karttatiedon hallinnan kehittämiseksi.

Lupamenettelyyn liittyvän työn ohella esitys lisäisi muuta viranomaistyötä. Esityksen perusteella kaivosviranomainen keräisi vuosittain tiedot malminetsinnästä, kullanhuuhdonnasta ja kaivostoiminnasta. Tätä työtä tehdään jo nykyisin, mutta työ muuttuisi järjestelmällisemmäksi. Kaivosviranomaiselle olisi myös toimitettava tiedot malminetsintäaluetta, kullanhuuhdonta-aluetta sekä kaivosaluetta ja kaivoksen apualuetta koskevista jälkitoimenpiteistä.

Luvan hakijoilta vaadittaisiin nykyistä perusteellisempia selvityksiä, minkä pitäisi vähentää kaivosviranomaisen työmäärää nykyisestä. Lupahakemusten määrä voi kuitenkin vaihdella huomattavasti vuosittain. Lupahakemusten määrä ja siten kaivosviranomaisen työmäärä on voimakkaasti sidoksissa raaka-aineiden kysyntään ja hintatasoon maailmanmarkkinoilla sekä yleisesti kaivostoiminnan kansainväliseen kehitykseen. Kokonaisuutena arvioiden kaivosviranomaisen työmäärä todennäköisesti kasvaisi jonkin verran. Merkittävimpiä kaivosviranomaiselle tulevia lisätehtäviä olisivat vakuustarpeen arviointi ja kaivosalueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajille maksettavan louhintakorvauksen vahvistaminen vuosittain. Hakemuksista ja päätöksistä tiedottaminen muuttuisi nykyiseen pelkästään hallintolakiin pohjautuvasta menettelystä yksinkertaisemmaksi. Lupapäätökset olisivat jatkossa sisällöllisesti täsmällisempiä. Luvassa olisi tapauskohtaisesti annettavat tarvittavat yksilöidyt lupamääräykset. Esitys edellyttäisi viranomaisvalvonnan tehostamista. Kaivosviranomaiselle ehdotetut hallintopakkokeinot lisäisivät kaiken kaikkiaan viranomaistyötä.

Kokemukset viimeisen kolmen vuoden ajalta osoittavat, ettei nykyinen resursointi kaivoslainsäädännön mukaisiin viranomaistehtäviin ole riittävä asioiden käsittelemiseksi joutuisasti. Työmäärään on vaikuttanut toisaalta myös alan erittäin voimakas korkeasuhdanne. Lain voimaantulon yhteydessä tarvitaan väliaikaisesti tiedottamis- ja koulutuspanostuksia, mutta nämä tehtävät voitaneen hoitaa nykyisin resurssein.

Esityksen mukaan vahingon- ja haitankorvauksista päättäminen siirtyisi alioikeudesta kaivostoimitukseen. Tämä lisäisi jossain määrin Maanmittauslaitoksen tehtäviä.

4.4 Vaikutukset kansantalouteen, julkistalouteen, työllisyyteen ja aluekehitykseen

Esityksen kansantaloudelliset vaikutukset olisivat vähäiset. Malminetsintä ja kaivostoiminta ovat yhä selkeämmin kansainvälistä liiketoimintaa, minkä vuoksi markkinoiden muutoksilla on merkittävin vaikutus alan teollisuuteen myös Suomessa. Erityisesti raaka-aineiden hintakehitys sekä markkinoiden näkemys tulevasta hintakehityksestä vaikuttavat ratkaisevasti alan toimintaedellytyksiin myös Suomessa. Merkittävä malminetsinnässä ja kaivostoiminnassa viimeisen vuosikymmenen aikana toteutunut muutos on, ettei toimintaan Suomessa enää liity hyvin pitkälle integroitua jalostusketjua. Erityisesti metallien jalostuksessa kenelläkään toimijoista ei ole koko ketjua (malminetsintä, kaivostoiminta, tutkimus ja jatkojalostus) hallinnassaan. Toisaalta Suomessa tuotetut kaivosmineraalit pääsääntöisesti jatkojalostetaan maassamme, ja ne ovat tärkeitä teollisuuden raaka-aineita.

Tiedossa oleviin ja jo päätettyihin tai käynnistettyihin kaivoshankkeisiin esityksellä ei olisi vaikutuksia. Esityksen ei myöskään arvioida vaikuttavan pitkälle valmisteltuihin, mutta vielä vailla lupa- tai rahoituspäätöksiä oleviin kaivoshankkeisiin. Hankkeiden valmistelussa on pystytty valmistautumaan tulossa oleviin muutoksiin, eikä tällä hetkellä suunnitellun kaivoshankkeen kannattavuus muutu.

Pidemmällä aikavälillä vaikutukset kaivostoimintaan riippuvat tulevasta malminetsinnän tasosta. Malminetsintä erottuu esityksessä omaksi kokonaisuudekseen, ja jatkossakin se olisi tapahtumamäärältään ja toistuvuudeltaan merkittävin esityksessä säädelty toiminto. Kumottavan lain aikana hakemusmenettely on ollut nopeaa ja suoraviivaista aina vuoden 2006 kesään asti, jolloin menettelyssä havaittiin olevan huomattavia puutteita muun muassa asianosaisten oikeusturvan kannalta. Silloinen kauppa- ja teollisuusministeriö muutti tuolloin lupamenettelyissä noudatettuja käytäntöjään, ja malminetsintään oikeuttavien valtaushakemusten käsittely on mainitun ajankohdan jälkeen ollut merkittävästi hitaampaa. Esitykseen sisältyvien uudistusten voidaan arvioida parantavan lupamenettelyä ilman, että asianosaisten oikeusturvanäkökohdat uudelleen vaarantuvat. Kokonaisuutena arvioiden esitettyjä muutoksia ei todennäköisesti voida pitää sellaisina, että ne vähentäisivät malminetsinnän määrää ja intensiteettiä. Siten esitys turvaisi jatkossakin kaivostoiminnan edellytykset.

Kaivoksen perustamisen osalta lähinnä menettelysäännöksiin sisältyvä muutos kumottavaan lakiin verrattuna on huomattava. Kun kysymys on lähinnä kaivoslupaa koskevan päätöksenteon siirtämisestä ministeriöstä kaivosviranomaiselle, ei muutoksen todellisuudessa kuitenkaan voida arvioida merkittävästi vaikeuttavan uuden kaivostoiminnan aloittamista. Käyttöoikeus kaivosalueeseen ei enää perustuisi suoraan lakiin, vaan edellyttäisi valtioneuvoston lupaa. Muutos on tarpeen perusoikeusjärjestelmän takia, eikä sen voida arvioida vaikeuttavan uuden kaivostoiminnan aloittamista.

Huoltovarmuuden näkökulmasta esityksellä ei ole vaikutusta. Kun tarkastellaan maamme kykyä selviytyä häiriötilanteissa ja kriisioloissa mahdollisimman vähin erityisjärjestelyin ja haitoin, ei esitykseen sisälly mitään sellaisia muutoksia, joilla olisi merkitystä kaivostoimintaan nykyiseen tilanteeseen verrattuna.

Malminetsinnän ja kaivostoiminnan arvioidaan työllistävän tällä hetkellä noin 2 500 henkilöä. Suunnittelu- tai valmisteluvaiheessa olevien uusien kaivoshankkeiden toteutuessa ja ottaen huomioon normaalin luonnollisen poistuman arvioidaan uusia henkilöitä tarvittavan noin 1500. Esityksellä ei ole vaikutuksia tähän tilanteeseen.

Malminetsintä ja kaivostoiminta ovat pääosin alueellisesti keskittyneet Lappiin, muuhun Pohjois-Suomeen sekä Itä-Suomeen. Tässä suhteessa esitys osaltaan turvaa näiden alueiden elinkeinorakenteen kehittymistä sekä työpaikkojen luomista. Esitys edistäisi tasapainoista aluekehitystä, sillä lupaharkinnassa otetaan välillisesti huomioon eri alueiden erityispiirteet, muun muassa muut alueiden käyttömuodot, potentiaaliset alueiden käyttötarpeet ja väestötiheys. Esitykseen ei myöskään sisälly tekijöitä, jotka heikentäisivät jonkin tietyn alueen asemaa verrattuna nykyiseen. Esitykseen ei lisäksi sisälly ehdotuksia, jotka tosiasiallisesti merkittävästi muuttaisivat nykyistä tilannetta muun muassa saamelaisten kotiseutualueen tai erityisen poronhoitoalueen osalta.

Julkistalouden kannalta on arvioitava esitykseen sisältyvää ehdotusta, jonka mukaan valtiolle tulevasta valtausmaksusta (vuodessa 6,75 euroa hehtaarilta) luovutaan. Valtausmaksuista on vuosina 2006—2008 kertynyt vuosittain keskimäärin noin 850 000 euroa. Julkistalouden kannalta muutosta ei ole pidettävä merkittävänä, ja maksun poistaminen on yhtenä perusteena sille, että kiinteistöjen omistajien saaman hehtaariperusteisen korvauksen tasoa nostettaisiin. Valtion tulot vähenisivät 6 000 euroa vuodessa nykytilaan verrattuna, kun esityksen mukaisesti kaivoslakiin (273/1943), jäljempänä vuoden 1943 kaivoslaki, perustuva puolustusmaksu maksettaisiin kokonaisuudessaan kiinteistöjen omistajille. Julkistalouden kannalta merkitystä on myös Metsähallitukselle alueen hallinnasta vastaavana laitoksena maksetulla valtauskorvauksella, joka vuosittain on ollut noin 500 000 euroa. Malminetsintäalueeseen ja kullanhuuhdonta-alueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajille maksettavan korvauksen tasoa esitetään tarkistettavaksi, jolloin luvanhaltijoiden Metsähallitukselle maksamat korvaukset nousisivat vastaavasti jonkin verran.

4.5 Ympäristövaikutukset

Esityksen ympäristövaikutuksia on mahdollista arvioida vain yleisellä tasolla. Yksittäisiä hankkeita koskevan vaikutusarvioinnin epävarmuutta lisää malminetsintä-, kaivos- ja kullanhuuhdontahankkeiden tapauskohtaisuus ja erilaisuus niin hankkeiden sijainnin, suuruusluokan ja ajoituksen kuin myös hyödynnettävien kaivosmineraalien suhteen.

Kaivostoiminta aiheuttaa aina muutoksia ympäristöönsä. Kaivoshankkeiden välittömät ympäristövaikutukset keskittyvät alueellisesti pääosin hankkeiden lähialueille ja ajallisesti toiminnan aikaisiin vaikutuksiin. Ympäristövaikutukset voivat kuitenkin olla mahdollisia myös toiminnan päättymisen jälkeen pitkänkin ajan kuluessa. Kaivostoiminnan aiheuttamat ympäristömuutokset ovat suurimmat kaivosten avaamisvaiheessa. Merkittävimpiä välittömiä vaikutuksia ovat louhinnasta ja kuljetuksista aiheutuva melu, pöly ja sivutuotteiden, kuten sivukiven ja rikastushiekan, varastointiin liittyvät ympäristövaikutukset.

Kaivostoiminta muuttaa kaivosalueen ja sen lähiympäristön maisemakuvaa ja luonnonolosuhteita erityisesti silloin, kun toimintaa harjoitetaan avolouhintana. Kaivoshankkeiden ympäristövaikutusten laajuuteen ja laatuun vaikuttavat muun muassa kaivoshankkeiden sijainti ja koko, käytettävä ottamis- ja louhintatekniikka sekä hyödynnettävä malmi- ja mineraalityyppi. Esityksessä tarkoitetun malminetsinnän ja kullanhuuhdonnan aikana tehtävät toimet eivät yleensä aiheuta vähäistä suurempia vaikutuksia ympäristöön.

Esityksessä ehdotetut toimenpiteet antaisivat nykyistä huomattavasti paremmat mahdollisuudet ottaa huomioon kaivoshankkeiden ympäristövaikutukset. Esityksen keskeisiä tavoitteita ovat toiminnasta aiheutuvien haittojen ja vahinkojen vähentäminen ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen sekä luonnon monimuotoisuuteen (lajit ja luontotyypit), luonnonolosuhteisiin (pinta- ja pohjavedet, maa- ja kallioperä, ekosysteemien toimivuus) ja maisemaan sekä rakennettuun ympäristöön ja kulttuuriperintöön. Jo tapahtuneiden muutosten suhteen esitys antaa nykyistä paremmat mahdollisuudet vaikuttaa myönteisesti erityisesti vahingollisten maisemavaikutusten korjaamiseen.

Esityksen lupaharkintaa koskevilla säännöksillä on mahdollista vaikuttaa sekä välittömästi että ennalta ehkäisevästi mahdollisiin haitallisiin tai vahingollisiin ympäristövaikutuksiin. Esitys on sovitettu yhteen muun ympäristölainsäädännön kanssa. Esityksessä on otettu huomioon ympäristönsuojelulaissa säädetty maaperän ja pohjaveden pilaamiskielto sekä vesilaissa säädetty pohjaveden muuttamiskielto. Hakemusten lupaharkinnassa otetaan huomioon luonnonsuojelulaissa tarkoitetut suojeltavat luontotyypit ja lajit, luonnon- ja maisemansuojelualueet, Natura 2000 -verkostoon kuuluvat alueet sekä vesilaissa tarkoitetut luonnontilaisina säilytettävät luontotyypit. Esityksen mukaiset velvollisuudet malminetsintäluvan haltijalle ja kullanhuuhtojalle sekä toimintaa koskevat rajoitukset ja annettavat lupamääräykset turvaisivat malminetsintäalueilla ja kullanhuuhdonta-alueilla luonnonolosuhteiden ja maiseman muuttumattomuuden sekä rakennetun ympäristön ja kulttuuriperinnön säilymisen.

Kaivoslupaharkinnassa esitys velvoittaisi ottamaan huomioon alueiden käytön suunnittelujärjestelmät ja -tavoitteet sekä ympäristövaikutusten arviointien tulokset. Lupaharkinnan yhteensovittaminen alueiden käytön suunnittelujärjestelmään ja ympäristövaikutusten arviointijärjestelmään mahdollistaa kaivoshankkeiden yhteensovittamisen muun maankäytön suhteen ja hankkeiden vaikutusten kokonaisvaltaisen tarkastelun niin välittömien kuin myös välillisten ympäristövaikutusten osalta. Kaivosluvan haltijalle säädetyillä velvollisuuksilla ja lupamääräyksillä voidaan osaltaan ehkäistä ennalta haitallisia tai vahingollisia ympäristövaikutuksia. Esityksen mukainen kaivoslupaharkinta vaikuttaa ympäristöhaittojen syntyyn ennalta ehkäisevästi.

Esitys korostaisi myös malminetsintää, kaivostoimintaa ja kullanhuuhdontaa harjoittavien vastuuta, mikä tuo toimintaan varovaisuutta ja siten ennalta ehkäisevää vaikutusta. Myös vaatimukset lupahakemusten ja itse toiminnan riittävästä suunnittelutasosta vaikuttavat mahdollisten haittojen syntyyn ennalta ehkäisevästi. Vastaavasti vaikuttaa myös valvonnan ja alueiden jälkihoidon tarkempi sääntely. Esityksessä viranomaisella olisi toimivalta päättää luvan myöntämisestä, raukeamisesta, muuttamisesta, peruuttamisesta ja voimassaolosta sekä jälkihoidon toimeenpanosta ja hallintopakoista, mikä osaltaan edistäisi myös ympäristönäkökohtien huomioon ottamista.

Esityksen ympäristövaikutusten arvioinnin lopputuloksena on, että esityksellä on lähtökohtaisesti myönteisiä ympäristövaikutuksia nykytilaan verrattuna. Vaikutukset ovat kuitenkin aina hanke- ja tapauskohtaisia, välittömien vaikutusten osalta pääosin paikallisia tai alueellisia ja mitattavissa siinä vaiheessa, kun hankkeet ovat toteuttamiskelpoisia.

4.6 Vaikutukset luonnonvarojen hyödyntämiseen

Kaivosmineraalit ovat uusiutumattomia luonnonvaroja. Esityksen tavoitteena on kaivostoiminnan järjestäminen kestävän kehityksen periaatteiden mukaisesti. Tavoitesäännöksen mukaisesti erityisesti huomioon otettava näkökohta on muun muassa luonnonvarojen säästävä käyttö.

Esityksen mukaan malminetsintää koskeva tietoaineisto on toimitettava kaivosviranomaiselle. Kaivosmineraaleja koskevan luonnonvaratiedon kerääminen ja arkistointi on järjestelmällistä. Koska tietoaineisto on yleisesti saatavissa, voidaan sitä hyödyntää mineraalipolitiikan ja päätöksenteon tukena.

Kaivoksen perustamiseen ja kaivostoiminnan harjoittamiseen vaadittaisiin kaivoslupa. Luvan myöntäminen perustuisi kokonaisarviointiin. Luvan myöntäminen edellyttäisi muun muassa, että esiintymä on kooltaan, pitoisuudeltaan ja teknisiltä ominaisuuksiltaan hyödyntämiskelpoinen. Vaatimuksella rajoitettaisiin köyhien esiintymien hyödyntämistä ja niihin liittyvät merkittävät sivukivien jätemäärät. Luvan myöntäminen edellyttäisi myös alueiden käytön suunnittelutarpeiden huomioon ottamista, mikä edistäisi kaivostoiminnan ja muun toiminnan yhteensovittamista alueellisesti.

Kaivosmineraalien louhinnassa ja hyödyntämisessä olisi huolehdittava siitä, ettei hyödyntämisessä tapahdu ilmeistä tuhlausta. Lisäksi kaivostoiminta olisi järjestettävä siten, että kaivoksen ja esiintymän mahdollista tulevaa käyttöä ja louhimistyötä ei vaaranneta tai vaikeuteta. Kaivostoiminnan sivutuotteiden hyödyntäminen olisi esityksen mukaan mahdollista nykyistä laajemmin.

Kaivostoiminnan lopettamisen yhteydessä kaivosviranomaisen velvollisuutena olisi varmistaa, ettei kaivostoiminnan päätyttyä pureta kaivoksen maan pinnalla olevia rakennuksia ja rakennelmia, jos tämä vaikeuttaisi tai vaarantaisi kaivoksen mahdollisen tulevan käytön tai louhimistyön. Tällä varmistettaisiin, että suljettu kaivos on mahdollista avata uudestaan.

Kullanhuuhdontaan valtion omistamalla alueella vaadittaisiin kullanhuuhdontalupa. Lupa olisi voimassa määräajan, mutta luvan enimmäisvoimassaoloaikaa ei enää rajoitettaisi. Tavoitteena on muun muassa kullanhuuhdonnan keskittäminen alueellisesti siten, että kullanhuuhdontakohde hyödynnetään täysimääräisesti ottaen huomioon asianomaisella alueella sovellettavaksi tulevat toimenpiteitä koskevat rajoitukset ennen siirtymistä uuteen kohteeseen. Voimaperäistä maamassojen käsittelyä kullanhuuhdonnan yhteydessä rajoitetaan jo nykyisin voimassa olevan oikeusnormiston nojalla. Esityksessä eri ajankohtana kullanhuuhdonnan aloittaneet saatettaisiin siirtymäajan jälkeen yhdenvertaiseen asemaan toimintaa koskevien ympäristöperusteisten rajoitusten ja luonnonvarojen kestävän hyödyntämisen osalta.

Kokonaisuutena arvioiden esityksellä voidaan katsoa olevan lähtökohtaisesti myönteisiä vaikutuksia luonnonvarojen kestävämpään hyödyntämiseen nykytilaan verrattuna.

4.7 Perusoikeusvaikutukset

Esityksen keskeisenä tavoitteena on kaivoslainsäädännön kokonaisuudistus siten, että turvataan yleiset ja yksityiset edut ottaen huomioon perusoikeusjärjestelmä kokonaisuudessaan.

Esityksen kannalta keskeiset perusoikeudet ovat omaisuuden suoja, elinkeinovapaus, ympäristöperusoikeus, kansalaisvaikuttaminen ja osallistuminen sekä oikeusturva. Saamelaisalueilla on lisäksi otettava huomioon saamelaisia koskeva perustuslain säännös. Yksityiskohtaisissa perusteluissa on tarkemmin kuvattu esityksen suhdetta perustuslakiin sekä selostettu perustuslain kannalta merkitykselliset säännösehdotukset ja perusteet, joiden nojalla niitä olisi pidettävä perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävinä.

5.1 Valmistelu työryhmässä

Kauppa- ja teollisuusministeriö asetti 6 päivänä huhtikuuta 2005 työryhmän, jonka tehtävänä oli laatia ehdotus kaivoslainsäädännön muuttamiseksi. Työryhmässä ovat olleet edustettuina kauppa- ja teollisuusministeriö (vuoden 2008 alusta lukien työ- ja elinkeinoministeriö), ympäristöministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö ja Tukes sekä asiantuntijana GTK. Työryhmän ehdotus hallituksen esitykseksi kaivoslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi valmistui 8 päivänä lokakuuta 2008 (www.tem.fi/kaivoslakiuudistus).

Työryhmä kuuli asiantuntijoita oikeusministeriöstä, maa- ja metsätalousministeriöstä, ympäristöministeriöstä, sosiaali- ja terveysministeriöstä, KHO:sta, Säteilyturvakeskuksesta, Maanmittauslaitoksesta, Helsingin, Turun, Joensuun ja Vaasan yliopistoista, Teknillisestä korkeakoulusta, Lapin ympäristökeskuksesta, Länsi-Suomen ja Pohjois-Suomen ympäristölupavirastoista ja Tukesista sekä muun muassa malminetsijöiden, kaivannaisteollisuuden, kiviteollisuuden, maa- ja vesirakentamisen, kullankaivajien, maanomistajien, kuntien, saamelaisten, paliskuntien, Pohjois- ja Itä-Suomen maakunnan liittojen, luonnonsuojelun ja pääomasijoittajien edustajia.

Työryhmä teetti selvitykset perustuslain 20 §:stä ja sen merkityksestä kaivoslainsäädännön valmistelussa, perustuslain perusoikeussäännösten suhteesta huuhdontakullan valtauksiin ja kaivosoikeuteen, malminetsinnän ja kaivostoiminnan suhteesta maanomistajien ja muiden haitankärsijöiden perusoikeussuojaan, luonnonsuojelutavoitteiden huomioon ottamisesta malminetsinnässä ja kaivostoiminnassa sekä perustuslain 121 §:n mukaisen kunnallisen itsehallinnon huomioon ottamisesta kaivoslain uudistamisessa.

Vuonna 2005 perustettua työryhmää edelsi kauppa- ja teollisuusministeriön 1999 asettama kaivoslain uudistamista ja kaivosturvallisuussäännösten uudistamista valmistelleet työryhmät, joiden loppuraportit valmistuivat 2003 (KTM:n työryhmä- ja toimikuntaraportteja 2/2003 ja 3/2003). Ensin mainittu työryhmä käsitteli toimeksiannon mukaisesti kaivosten sivutuotteita ja jätteitä, kaivosten jälkihoitoa sekä kaivospiirin vuokraamista ja käyttöä koskevia kysymyksiä. Kaivosturvallisuussäännösten uudistamista valmistellut työryhmä laati ehdotukset kaivosturvallisuutta, kaivosten nostolaitoksia ja kaivoskarttoja koskeviksi kauppa- ja teollisuusministeriön asetuksiksi. Työryhmien ehdotukset saivat ristiriitaisen vastaanoton.

5.2 Lausunnot työryhmän mietinnöstä

Kaivoslain uudistamista valmistelleen työryhmän ehdotuksesta pyydettiin lausunnot yli 100 taholta, jotka edustivat muun muassa ministeriöitä, tuomioistuimia, lääninhallituksia, kaivosturvallisuudesta, säteilyturvallisuudesta, maanmittauksesta, muinaismuistoista, rajavalvonnasta, geologisen tiedon tuottamisesta ja huoltovarmuudesta vastaavia viranomaisia ja laitoksia, ympäristöhallintoa, TE-keskuksia, puolustusvoimia, yliopistojen geologisia ja oikeustieteellisiä tiedekuntia, kuntia, maakuntia, elinkeinoelämää, kaivannaisteollisuutta, kiviteollisuutta, maa- ja vesirakentamista, finanssialaa, kullankaivajia, työntekijäjärjestöjä, maanomistajia, saamelaisia, paliskuntia ja luonnonsuojelijoita. Lausuntopyyntö lähetettiin 15 päivänä lokakuuta 2008, ja lausuntoaika päättyi 27 päivänä marraskuuta 2008. Lausuntoja annettiin yhteensä lähes 100, joista noin kolmannes tahoilta, joilta ei erikseen pyydetty lausuntoa (muun muassa koneellista kullanhuuhdontaa harjoittavat ja näitä lähellä olevat tahot antoivat 20 lausuntoa). Lausunnoista on laadittu tiivistelmä (www.tem.fi/kaivoslakiuuditus). Lausuntotiivistelmän liitteenä on luettelo pyydetyistä ja saaduista lausunnoista.

Suurin osa lausunnonantajista piti työryhmän esitysluonnosta onnistuneena ja esitysluonnoksen suhdetta perustuslakiin perusteellisesti valmisteltuna. Lausunnonantajat katsoivat pääosin, että kokonaisuutena arvioiden säännösehdotuksissa on saavutettu tasapaino eri perusoikeuksien yhteensovittamisessa.

Lausunnonantajien kannat hajautuivat esityksen lähtökohtien osalta seuraavasti: Teollisuuden ja eräiden muiden tahojen mielestä kaivoslain tarkoituksena tulee olla malminetsinnän ja kaivostoiminnan edistäminen, minkä takia toisaalta toimintaa koskevien rajoitusten ja velvollisuuksien tulisi olla mahdollisimman vähäisiä sekä toisaalta oikeuksia tulisi laajentaa, myös verrattuna nykytilaan. Teollisuus suhtautuu hyötyjen ja menetysten vertailuun ja kaavoituksen merkityksen korostamiseen kaivoslupaharkinnassa kriittisesti. Teollisuudella ja kullanhuuhtojilla on poikkeavia näkemyksiä esitysluonnoksen omaisuuden suojaan liittyvistä säännösehdotuksista. Teollisuus vaatii, että käyttöoikeus kaivosalueeseen tulee saada suoraan lain nojalla. Kullanhuuhtojat vastustavat kullanhuuhdontaa varten myönnettyjen kaivosoikeuksien lakkauttamista.

Lausunnonantajien kannat hajautuivat lupien voimassaolon ja korvausten osalta seuraavasti: Teollisuuden mielestä malminetsintäluvan tulisi olla voimassa ehdotettua kauemmin ja näistäkin määräajoista olisi voitava joustaa. Maanomistajien mielestä malminetsintäluvan ja varauksen enimmäisvoimassaoloaikojen tulisi olla esitettyä lyhyempiä. Teollisuus ja kullanhuuhtojat pitävät ehdotettuja korvauksia liian korkeina ja maanomistajat liian alhaisina.

Lausunnonantajien kannat hajautuivat vaikuttamismahdollisuuksia koskevien ehdotusten osalta seuraavasti: Teollisuus ja eräät muut lausunnonantajat suhtautuvat kriittisesti ehdotukseen, jonka mukaan valitusoikeus lupapäätöksestä olisi nykyistä useammalla taholla. Useat lausunnonantajat esittivät kunnan vaikuttamismahdollisuuksien laajentamista enemmän kuin esitysluonnoksessa.

Lausunnonantajien kannat hajautuivat uraanikaivoksia koskevien ehdotusten osalta seuraavasti: Teollisuuden mielestä uraanikaivosten perustaminen tulisi käsitellä vain kaivoslain nojalla eikä ydinenergialakia tulisi soveltaa. Luonnonsuojelijat ja useat kansanliikkeet vaativat uraanin etsinnän ja uraanikaivostoiminnan kieltoa.

Lisäksi saamelaisten oikeuden turvaamiseksi alkuperäiskansana esitetystä heikentämiskieltosäännöksestä on muun muassa oikeusministeriöllä ja maa- ja metsätalousministeriöllä eri näkemys, ja osa lausunnonantajista arvioi ympäristöviranomaisen soveltuvan Tukesia paremmin kaivosviranomaiseksi.

Työryhmän mietinnöstä oli mahdollista keskustella otakantaa.fi -sivustolla ja lähettää mielipiteitä työ- ja elinkeinoministeriölle sähköisesti 15 päivänä lokakuuta ja 27 päivänä marraskuuta 2008 välisenä aikana. Keskustelusta ja mielipiteistä on laadittu tiivistelmät (www.tem.fi/kaivoslakiuudistus).

5.3 Jatkovalmistelu

Matti Vanhasen II hallitusohjelman mukaan kumottavaa lakia uudistetaan siten, että siinä yhtäältä otetaan huomioon ympäristönäkökohtien, kansalaisten perusoikeuksien ja elinolojen turvaaminen, kuntien vaikuttamismahdollisuudet sekä maanomistajien oikeudet ja toisaalta varmistetaan edellytykset malminetsintään ja kaivostoiminnan kehittämiselle.

Lausuntokierroksen jälkeen säännösehdotuksia on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriössä syksyn 2008 ja kesän 2009 välisenä aikana hallitusohjelmassa asetettujen tavoitteiden mukaisesti. Oikeusministeriön, ympäristöministeriön, maa- ja metsätalousministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön, Tukesin ja GTK:n edustajat ovat osallistuneet jatkovalmisteluun. Kaivannaisteollisuusyhdistys ry:tä ja Lapin Kullankaivajain liitto ry:tä on kuultu jatkovalmistelussa. Kaivannaisteollisuus ry on käytyjen keskustelujen perusteella toimittanut täydentäviä lausuntoja panttauksesta ja muista seikoista, joita oli käsitelty jo alkuperäisessä lausunnossa. Työ- ja elinkeinoministeriö on järjestänyt saamelaiskäräjille tilaisuuden tulla kuulluksi ja neuvotella kaivoslain uudistamisesta saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:ssä tarkoitetun neuvotteluvelvoitteen täyttämiseksi. Saamelaiskäräjät on neuvottelujen jälkeen toimittanut muistion, jossa korostetaan ehdotettujen säännösten tärkeyttä saamelaisten oikeuksien turvaamiseksi.

Jatkovalmistelussa malminetsintää koskevaa sääntelyä on selkeytetty ja otettu huomioon mahdollisuus sopia asiasta maanomistajan kanssa. Kaivosluvan saamisen edellytyksiä on tarkistettu ja selkeytetty. Kaivosoikeuden pysyvyyttä koskevaa sääntelyä ja siirtymäsäännöksiä on myös tarkistettu ja selkeytetty. Säännösehdotusten suhde ympäristönsuojelulain säännöksiin on tarkistettu sekä mahdolliset epäselvyydet ja päällekkäisyydet poistettu. Esitystä on täydennetty panttausta koskevalla säännöksellä. Perusteluja on täydennetty erityisesti, kun lausuntojen perusteella on tullut esille epäselvyyksiä ja kysymyksiä liittyen nykytilaan ja säännösehdotuksiin.

Elinkeinoministerin johdolla järjestettiin kesäkuussa 2009 sidosryhmille kuulemistilaisuus, jossa käsiteltiin esitykseen tehtyjä keskeisiä muutoksia ja asioita, joissa näkemyserot olivat suurimmat. Tilaisuuden jälkeen teollisuuden, maanomistajien, kullanhuuhtojien ja luonnonsuojelijoiden edustajat toimittivat työ- ja elinkeinoministeriölle kannanotot (www.tem.fi/kaivoslakiuudistus), jotka vastasivat keskeisiltä osin aiemmin lausunnoissa esitettyä.

Jatkovalmistelun aikana työ- ja elinkeinoministeriö teetti selvitykset malminetsintää ja kaivostoimintaa koskevista maksuista, rojalteista ja veroista eräissä maissa. Ministeriön toimeksiannosta GTK selvittää säännösehdotuksista aiheutuvia teknisiä kehittämistarpeita viranomaisen karttahallinnalle.

Esityksen kannalta merkityksellinen on Matti Vanhasen II hallitusohjelmaan kirjattu vesilain kokonaisuudistus. Uudistuksessa ei kuitenkaan ole tarkoitus tehdä malminetsinnän tai kaivostoiminnan kannalta merkityksellisiin säännöksiin olennaisia sisällöllisiä muutoksia, mutta ehdotetussa uudessa kaivoslaissa oleva viittaus voimassa olevaan vesilakiin on tarpeen korjata viittaukseksi uuteen lakiin. Hallituksen esitys vesilainsäädännön uudistamiseksi annetaan eduskunnalle syysistuntokaudella 2009.

Kaivosturvallisuutta koskevien säännösten uudistamisen kannalta keskeinen on räjäytys- ja louhintatyön turvallisuudesta annetun valtioneuvoston päätöksen kokonaisuudistus. Valmisteilla olevaan valtioneuvoston asetukseen räjäytys- ja louhintatyön turvallisuudesta on tarkoitus sisällyttää myös kaivostyöturvallisuuden kannalta tarpeelliset säännökset. Tavoitteena on, että asetus voisi tulla kaivosten osalta voimaan samanaikaisesti uuden kaivoslain kanssa.

Hallituksen esitys aluehallinnon uudistamista koskevaksi lainsäädännöksi (HE 59/2009 vp) on annettu eduskunnalle keväällä 2009. Lait tulevat voimaan vuoden 2010 alussa, ja tällöin valtion aluehallinto (lääninhallitukset, työ- ja elinkeinokeskukset, alueelliset ympäristökeskukset, ympäristölupavirastot, tiepiirit ja työsuojelupiirien työsuojelutoimistot) kootaan kahteen monialaiseen viranomaiseen, joita ovat aluehallintovirastot sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset. Aluehallinnon uudistamisella on vaikutus niihin esityksen säännösehdotuksiin, joissa on mainittu alueellinen ympäristökeskus.

Esitykseen sisältyvät muutosehdotukset vuoden 1943 kaivoslakiin perustuvaan puolustusmaksujärjestelmään on tarpeen ottaa huomioon vuoden 2011 valtion talousarvion valmistelussa. Kumottavaan lakiin perustuvan valtausmaksun poistuminen on tarpeen ottaa vuoden 2011 talousarvion valmistelussa.

Pelastuslain uudistaminen on vireillä, ja uusi pelastuslaki on tarkoitus saattaa voimaan vuoden 2011 alusta. Käsitteet pelastustoimi, alueen pelastustoimi, pelastustoiminta ja pelastusviranomainen pysyisivät uudistuksessa ennallaan samoin kuin muut esityksessä käytetyt keskeiset pelastustoimen käsitteet.

Rakennussuojelulainsäädännön uudistaminen on vireillä. Tarkoitus on säätää laki rakennusperinnön suojelemisesta ja kumota rakennussuojelulaki. Tavoitteena on saattaa rakennusperinnön säilyttämisestä annetut säännökset ajan tasalle ja paremmin vastaamaan alan kansainvälisiä sopimuksia sekä selkiyttää rakennusperinnön omistajalle suoritettavan korvauksen perusteita ja suojelupäätöksestä aiheutuvia rajoituksia. Rakennusperinnön suojeleminen asemakaava-alueella sekä alueella, jolla on voimassa rakennuskielto asemakaavan laatimista varten, perustuisi edelleen pääasiassa maankäyttö- ja rakennuslakiin. Hallituksen esitys laiksi rakennusperinnön suojelemisesta sekä laeiksi maankäyttö- ja rakennuslain 57 ja 166 §:n ja rikoslain 48 luvun 6 §:n muuttamisesta (HE 101/2009) on annettu eduskunnalle kesällä 2009.

1.1 Kaivoslaki

I OSA. KAIVOSMINERAALIEN ETSINTÄ JA HYÖYDYTÄMINEN

1 luku. Yleiset säännökset

1 §. Lain tarkoitus. Tavoitesäännöksessä on otettu huomioon hallitusohjelmaan kirjatut kaivoslainsäädännön uudistamisen tavoitteet. Tavoitesäännöksen nojalla lain tarkoituksena olisi edistää kaivostoimintaa ja järjestää sen edellyttämä alueiden käyttö ja malminetsintä kestävän kehityksen periaatteiden mukaisesti. Lain tarkoituksen toteuttaminen edellyttää yleisten ja yksityisten etujen turvaamista ja niiden yhteensovittamista.

Pykälän 1 momentissa on mainittu erityisesti huomioon otettavaksi kaivostoiminnan harjoittamisen edellytykset, kiinteistöjen omistajien ja yksityisten haitankärsijöiden oikeusasema, toiminnan vaikutukset ympäristöön ja maankäyttöön sekä luonnonvarojen säästävä käyttö. Luettelo ei ole tarkoitettu etusijajärjestykseksi, vaan erilaisten etujen ja oikeuksien yhteensovittamisesta säädetään tarkemmin asianomaisessa pykälässä. Luettelossa on alueen kiinteistöjen omistajien ohella otettu huomioon myös muunlaiset haitankärsijät. Tarkoituksena on varmistaa, että tavoitesäännös ohjaisi lain tulkintaa ja soveltamista oikeanlaisen kokonaistasapainon suuntaan.

Pykälän 2 momentin mukaan lain tarkoituksena olisi turvata kuntien vaikuttamismahdollisuudet. Lakiehdotus sisältää useita säännöksiä, joiden tavoitteena on sovittaa yhteen haittoja ja hyötyjä yleiselle ja yksityiselle edulle. Kuntien voidaan katsoa suurelta osin edustavan paikallista yleistä etua. Lain tarkoituksena olisi myös turvata yksilön mahdollisuudet vaikuttaa itseään ja elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Lakiehdotuksessa on otettu huomioon oikeusturvaa ja ympäristöperusoikeutta koskevat vaatimukset.

Pykälän 3 momentin mukaan lain tarkoituksena olisi kaivosturvallisuuden edistäminen. Lain tarkoituksena olisi lisäksi ehkäistä, vähentää ja torjua malminetsinnästä, kaivostoiminnasta ja kullanhuuhdonnasta aiheutuvat haitalliset ympäristö- ja muut vaikutukset sekä henkilö-, ympäristö- ja omaisuusvahingot. Malminetsinnästä, kaivostoiminnasta tai kullanhuuhdonnasta vastaava olisi korvausvastuussa aiheutuneesta vahingosta tai haitasta aiheuttamisperiaatteen mukaisesti.

Pykälässä mainitaan eräitä yleisiä ympäristöperiaatteita. Kaivostoiminnan tarkoituksena on uusiutumattomien luonnonvarojen hyödyntäminen, ja toiminta vaikuttaa keskeisellä tavalla maankäyttöön ja ympäristöön. Sen vuoksi lain tarkoituksena on ottaa huomioon myös kestävä kehitys, hyötyjen ja haittojen vertailu, luonnonvarojen säästeliäs käyttö, haittojen minimoinnin periaate ja aiheuttamisperiaate.

Pykälän 4 momentin tavoitteena on ohjata uuden kaivoslain tulkintaa ja soveltamista siten, että malminetsintä, kaivostoiminta ja kullanhuuhdonta sovitettaisiin yhteen saamelaisten kotiseutualueella siten, että saamelaisten oikeudet alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan turvataan. Yhteensovittaminen koskisi koltta-alueella myös kolttaväestön ja -alueen elinolosuhteiden ja toimeentulomahdollisuuksien edistämistä sekä kolttakulttuurin ylläpitämistä ja edistämistä kolttalaissa säädetyn mukaisesti.

2 §. Lain soveltamisala . Laissa säädettäisiin kaivosmineraaleja sisältävän esiintymän etsinnästä. Malminetsintää koskeva sääntely on laissa jaettu vaikutusten ja malminetsintäoikeuksien laajuuden mukaan etsintätyöhön ja malminetsintäluvan nojalla tapahtuvaan malmietsintään. Etsintätyöstä säädettäisiin 7 ja 8 §:ssä ja malminetsintäluvan haltijan keskeisistä oikeuksista ja velvollisuuksista 9—15 §:ssä. Laissa säädettäisiin myös esiintymän hyödyntämiseen ja kaivoksen perustamiseen vaadittavasta kaivosluvasta, luvanhaltijan oikeuksista ja velvollisuuksista, kaivosalueen ja kaivoksen apualueen käyttö- ja hallintaoikeuden järjestämisestä, kaivosturvallisuudesta ja kaivostoiminnan lopettamisesta. Kaivoksen perustamista koskevat keskeiset säännökset olisivat 3 luvussa, kaivostoimitusta sekä siinä suoritettavaa korvausta koskevat säännökset 8 luvussa, kaivosturvallisuutta koskevat keskeiset säännökset 11—14 luvussa ja kaivostoiminnan lopettamisesta säädettäisiin 15 luvussa.

Laissa säädettäisiin lisäksi valtion omistamalla alueella tapahtuvasta kullanhuuhdonnasta, jota koskevat keskeiset säännökset olisivat 4 luvussa. Kullanhuuhdontaan, joka tapahtuu muualla kuin valtion omistamalla alueella, ei sovellettaisi kaivoslakia.

Lupa-asioita koskevat yhteiset säännökset olisivat 5—7 luvussa, muita kuin kaivostoimituksessa suoritettavia korvauksia koskevat säännökset 9 luvussa, vakuuksia koskevat säännökset 10 luvussa, valvontaa ja muutoksenhakua koskevat säännökset 16 ja 17 luvussa, onnettomuuksia ja eräitä muita seikkoja koskevat täydentävät säännökset 18 luvussa sekä voimaantulo- ja siirtymäsäännökset 19 luvussa.

Pykälän 2 momentissa määriteltäisiin ne kaivosmineraalit, jotka kuuluvat lain soveltamisalaan ja joiden löytäjällä olisi etuoikeus niiden hyödyntämiseen. Ehdotettu kaivosmineraalien luettelo vastaa sisällöltään kumottavan lain 2 §:n kaivosmineraalien luetteloa. Selvyyden vuoksi kaivosmineraalit on jaettu alkuaineisiin, mineraaleihin ja kivilajeihin.

Kaivoslainsäädännön soveltamisalaan kuuluviksi on vakiintuneesti katsottu sellaiset kaivosmineraalit ja kivilajit, joiden esiintymät ovat harvinaisia ja sattumanvaraisia ja jotka siksi edellyttävät ammattitaitoista malminetsintää ja huomattavaa taloudellista riskinottoa. Kaivosmineraalien luettelon perusteita ovat lisäksi olleet tekninen ja taloudellinen hyödynnettävyys sekä geologisesti perustellut oletukset siitä, millaisia kaivosmineraaleja Suomessa voi esiintyä. Kaivoslain soveltamisalaan kuuluvia ja siten vallattavia kaivosmineraaleja olisivat edelleen muun muassa vuolukivi ja marmori sekä uraani.

Koska kaivosmineraalien luetteloon ei ehdoteta muutoksia, säilyisi suhde maa-aineslain soveltamisalaan samana, eikä maanomistajan yksinomaiseen määräysvaltaan kuuluvien ainesten osalta tapahtuisi muutoksia.

Kumottavassa laissa käytetty kaivoskivennäinen ehdotetaan käsitteenä korvattavaksi kaivosmineraalilla. Käsitteenä kaivoskivennäinen on vanhentunut. Esityksessä on lisäksi korjattu eräiden kaivosmineraalien kirjoitusasut (muun muassa fluoriitti ja kalsiitti). Luettelossa on joitakin päällekkäisyyksiä, esimerkiksi timantti ja berylli ovat Suomesta löydettyjä jalokiviä, mutta jalokivi on tarkoituksenmukaista säilyttää yleiskäsitteenä luettelossa. Kaikki platinaryhmän metallit (palladium, platina, osmium, iridium, rutenium ja rodium) on nykyisestä poiketen mainittu erikseen. Kaikkein harvinaisimmat mineraalit ja alkuaineet (kryoliitti sekä aktinoideista protaktinium, neptunium ja plutonium) on poistettu kaivosmineraalien luettelosta, koska niiden ei oleteta esiintyvän Suomen kallioperässä hyödyntämiskelpoisia määriä.

Hyödynnettävät ainekset esiintyvät sekä alkuaineina että erilaisina yhdisteinä, joista osa muodostaa mineraaleja ja on sitoutuneena yhteen tai useampaan hyödynnettävään mineraaliin. Näitä ei ole tarkoituksenmukaista luetteloida, mutta asian selventämiseksi 2 momentin 1 kohdassa viitattaisiin myös alkuaineita hyödynnettävässä määrin sisältäviin mineraaleihin.

Pykälässä ei enää olisi tarpeen rajata kaivoslain soveltamista raudan, alumiinin, kvartsin ja maasälvän osalta siltä osin kuin ne esiintyvät kallioperässä, kuten kumottavan lain 2 §:n 2 momentissa säädetään. Rajoituksen tarkoituksena on ollut estää soraesiintymien ja järvimalmien valtaaminen. Esiintymä määriteltäisiin 5 §:ssä viittaamalla kallioperässä olevaan kaivosmineraalien rikastumaan, minkä seurauksena vain kallioperässä olevan esiintymän hyödyntäminen kaivostoiminnassa olisi kaivoslain nojalla mahdollista.

Pykälän 3 momentin nojalla lakia sovellettaisiin lisäksi 19 §:ssä tarkoitetun kaivosalueen kallio- ja maaperään kuuluvien ainesten hyödyntämiseen. Kaivosluvan haltija saisi 17 §:n nojalla hyödyntää kaivostoiminnassa syntyvät sivutuotteet sekä muut kaivosalueen kallio- ja maaperään kuuluvat aineet siltä osin kuin niiden käyttö on tarpeen kaivostoimintaan kaivosalueella. Muutoin kiven, soran, hiekan, saven ja mullan ottamiseen sovelletaan maa-aineslakia. Maa-aineslain ja kaivoslainsäädännön soveltamisalojen suhde säilyisi keskeisiltä osin nykyistä vastaavana.

3 §. Lain suhde muuhun lainsäädäntöön . Pykälässä viitattaisiin niihin keskeisiin muihin lakeihin, joita on noudatettava kaivoslain mukaista lupa- tai muuta asiaa ratkaistaessa sekä harjoitettaessa malminetsintää, kaivostoimintaa ja kullanhuuhdontaa. Pykälässä oleva viittaus muuhun lainsäädäntöön on informatiivinen, eikä kaivoslain säännöksillä ole mahdollista sivuuttaa muuta lainsäädäntöä. Luettelo muusta keskeisestä lainsäädännöstä ei ole tyhjentävä, vaan se sisältää lähinnä ympäristön käyttöä koskevia lakiviittauksia. Kaivostoiminnan turvallisuuden kannalta keskeistä muuta lainsäädäntöä on selostettu 112 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Kaivoslain mukaisessa lupaharkinnassa viranomaisen olisi tunnistettava, mitä rajoituksia muusta lainsäädännöstä mahdollisesti seuraa sekä millaisia poikkeuslupia ja vastaavia vaaditaan kyseessä olevan lain nojalla toimivaltaiselta viranomaiselta (esimerkiksi alueelliselta ympäristökeskukselta tai ympäristölupavirastolta). Muun lainsäädännön merkitystä lupaharkinnassa on tarkemmin selostettu 45 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Etsintätyötä ja muuta malminetsintää harjoittava sekä kaivostoiminnan harjoittaja ja kullanhuuhtoja on velvollinen noudattamaan luonnonsuojelulakia. Keskeisiä ovat erityisesti luonnonsuojelualueilla maankäyttöä rajoittavat suojelualueiden 13 ja 16 §:n rauhoitussäännökset, luonnonsuojeluohjelmien oikeusvaikutuksia koskeva 9 §, suojeltuja luontotyyppejä koskevat 4 luvun säännökset, maiseman suojelua koskevat 5 luvun säännökset, eläimiä ja kasveja koskevat 39 ja 42 §:n rauhoitussäännökset, erityisesti suojeltavia lajeja koskevat 47—49 §:n säännökset sekä toimenpidekieltoja koskevat 55 ja 56 §:n säännökset. Malminetsintään, kaivostoimintaan ja kullanhuuhdontaan sovelletaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvalla alueella tai sen välittömässä läheisyydessä luonnonsuojelulain 10 luvun säännöksiä. Luonnonsuojelulaissa säädetään luonnonsuojelualueiden perustamisedellytyksistä ja niitä koskevista yleisistä säännöksistä. Kansallispuistot ja muut luonnonsuojelualueet on perustettu erillislaeilla, valtioneuvoston ja ympäristöministeriön asetuksilla sekä alueellisten ympäristökeskusten päätöksillä. Näissä säädöksissä ja päätöksissä on myös asianomaista aluetta koskevia erityissäännöksiä ja -määräyksiä. Luonnonsuojelulain nojalla on lisäksi säädetty asetuksella erikseen rauhoitettavat eläin- ja kasvilajit ja määrätty muun muassa luonnonmuistomerkkien rauhoittamisesta. Malminetsinnässä ja kaivostoiminnassa sekä kullanhuuhdonnassa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulain nojalla on säädetty tai määrätty. Luonnonsuojelulain 76 §:n siirtymäsäännöksen nojalla myös ennen lain voimaantuloa perustettujen luonnonsuojelualueiden perustamissäädöksiä ja -päätöksiä on noudatettava. Luonnonsuojelulain 4 §:n nojalla sovellettavaksi voi tulla myös, mitä Suomea velvoittavissa kansainvälisissä luonnon tai siihen kuuluvien luonnonvaraisten eliölajien suojelua koskevissa sopimuksissa (muun muassa Ramsarin sopimus, maailmanperintösopimus, Bonnin sopimus, Bernin sopimus ja biodiversiteettisopimus) on määrätty, mutta käytännössä näiden sopimusten soveltaminen olisi kuitenkin hyvin poikkeuksellista.

Malminetsinnässä, kaivostoiminnassa ja kullanhuuhdonnassa on otettava huomioon muun muassa ympäristönsuojelulain 5 §:ssä säädetty selvilläolovelvollisuus, 7 §:ssä säädetty maaperän pilaamiskielto, 8 §:ssä säädetty pohjaveden pilaamiskielto, 28 §:ssä säädetty lupavelvollisuus, 30 ja 61 §:ssä säädetty ilmoitusvelvollisuus, 103 a §:ssä säädetty kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa koskeva velvollisuus ja 103 b §:ssä säädetty kaivannaisjätteen jätealueeseen liittyvä suuronnettomuuden torjuntavelvollisuus.

Kun malminetsintää tai kullanhuuhdontaa on tarkoitus harjoittaa erämaa-alueilla, on toiminnassa otettava huomioon erämaalain 2 §:ssä säädetyt yleiset tavoitteet ja alueita koskeva hoito- ja käyttösuunnitelma. Kaivostoiminta on mahdollista vain poikkeuksellisesti erämaa-alueilla, ja siihen vaaditaan erämaalain nojalla valtioneuvoston lupa.

Malminetsintäalueilla, kaivosalueilla ja kullanhuuhdonta-alueilla tapahtuvassa rakentamisessa on lisäksi noudatettava, mitä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään. Lisäksi malminetsinnässä, kaivostoiminnassa ja kullanhuuhdonnassa on sovellettava, mitä mainitussa laissa säädetään alueiden suunnittelusta ja käytöstä.

Vesilakia sovelletaan erityisesti kaivoshankkeiden perustamisen yhteydessä vesitalousasioita koskevassa lupamenettelyssä, joka toteutuu valtaosin ympäristölupaa koskevan päätöksen yhteydessä. Merkittävimmät kaivoshankkeet sisältävät vesistörakentamista, kuivattamishankkeita tai vesien johtamista.

Poronhoitolain nojalla valtion maata olevalla erityisellä poronhoitoalueella malminetsintää, kaivostoimintaa ja kullanhuuhdontaa ei saa harjoittaa siten, että siitä aiheutuu huomattavaa haittaa poronhoidolle.

Säteilylain nojalla malminetsinnässä, kaivostoiminnassa ja kullanhuuhdonnassa on otettava huomioon luonnonsäteilyä koskevat säännökset. Jos kaivostoiminnan tarkoituksena on uraanin tai toriumin tuottaminen, sovelletaan ydinenergialakia.

Malminetsinnässä, kaivostoiminnassa ja kullanhuuhdonnassa on noudatettava muinaismuistolaissa säädettyä muinaismuistojen hävittämiskieltoa. Kiinteät muinaisjäännökset ovat rauhoitettuja muinaismuistolain 1 §:n nojalla. Tavattaessa entuudestaan tuntematon kiinteä muinaisjäännös tai irtain muinaisesine on työt keskeytettävä ja asiasta ilmoitettava Museovirastolle. Laajamittaisesta malminetsinnästä sekä kaivostoiminnasta voi myös luvanhaltijalla olla velvollisuus selvittää, saattaako hanke koskea kiinteää muinaisjäännöstä, ja olla asiasta yhteydessä Museovirastoon. Jos luvan mukainen toiminta edellyttää muinaisjäännöksen erityistä tutkimista tai erityisiä toimenpiteitä sen säilyttämiseksi, tulee muinaismuistolain 15 §:n mukainen korvausvelvollisuus sovellettavaksi. Kaivostoiminta saattaa myös edellyttää, että luvan haltijalla on muinaismuistolain 11 §:ssä tarkoitettu alueellisen ympäristökeskuksen myöntämä kajoamislupa.

Kun etsintätyön tai kullanhuuhdonnan takia liikutaan maastossa moottorikäyttöisellä ajoneuvolla, vaaditaan tähän maastoliikennelain 4 §:n mukainen alueen omistajan tai haltijan lupa. Maastoliikennelakiin ehdotetun muutoksen mukaisesti malminetsintäalueella ja sen välittömässä läheisyydessä saisi malminetsintäluvan nojalla liikkua moottorikäyttöisellä ajoneuvolla, eikä alueen omistajan tai haltijan lupaa vaadittaisi. Kaivostoimituksen tultua lainvoimaiseksi kaivosluvan haltijalla on hallintaoikeus kaivosalueeseen, eikä maastoliikennelain 4 § tule sovellettavaksi. Sen sijaan liikuttaessa kaivosalueen ulkopuolella maastossa moottorikäyttöisellä ajoneuvolla, vaaditaan alueen omistajan tai haltijan lupa.

Malminetsinnässä, kaivostoiminnassa ja kullanhuuhdonnassa on pykälässä mainittujen lakien lisäksi noudatettava muun muassa terveydensuojelulakia, eräistä naapuruussuhteista annettua lakia ja metsälakia. Sovellettavaksi tulee erityisesti metsälain 10 §, joka koskee monimuotoisuuden säilyttämistä ja erityisen tärkeitä elinympäristöjä. Jätteen syntymisen ehkäisemisestä sekä sen määrän ja haitallisuuden vähentämisestä säädetään jätelaissa, ympäristövaikutusten selvittämisestä ja arvioinnista säädetään ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa, rakennusten, rakennusryhmien ja rakennettujen alueiden suojelusta säädetään rakennussuojelulaissa, muiden kun kaivoslaissa tarkoitettujen maa-ainesten ottamisesta ja hyödyntämisestä säädetään maa-aineslaissa. Suomen aluevesien merenpohjan tutkimuksessa ja kartoittamisessa sekä maaperän tutkimuksessa ja ilmakuvauksessa ilma-aluksesta on lisäksi noudatettava aluevalvontalakia. Kun kyse on kaivosmineraaleja sisältävän esiintymän etsinnästä ja hyödyntämisestä talousvyöhykkeellä, sovelletaan lisäksi Suomen talousvyöhykkeestä annettua lakia. Rajavyöhykkeellä on lisäksi noudatettava rajavartiolakia. Rajavartiolain 52 §:n nojalla rajavyöhykelupa vaaditaan muun muassa oleskeluun rajavyöhykkeellä, maa- ja kiviainesten ottamiseen ja mineraalien etsimiseen 20 metriä lähempänä rajaviivaa sekä räjähdysaineiden hallussapitoon. Rajavartiolain 57 §:ssä säädetään rajavyöhykeilmoituksesta ja 71 §:ssä Rajavartiolaitoksen kohteita ja harjoituksia koskevista liikkumisrajoituksista.

Jos etsintätyöstä tai muusta malmietsinnästä taikka kaivostoiminnasta tai kullanhuuhdonnasta aiheutuisi veden, ilman tai maaperän pilaantumisesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai hajusta taikka muusta vastaavasta häiriöstä ympäristövahinko, sovelletaan ympäristövahinkojen korvaamisesta annettua lakia. Jos toiminnasta aiheutuisi luonnonsuojelulain 5 a §:ssä tarkoitettu luontovahinko, ympäristönsuojelulain 84 a §:ssä tarkoitettu vesistön merkittävä pilaantuminen taikka vesilain 21 luvun 3 c §:ssä tarkoitettu vesistön tai pohjaveden huomattavan haitallinen muutos, sovelletaan eräille ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta annettua lakia. Luontovahingon ehkäisemiseen ja korjaamiseen sovelletaan lisäksi luonnonsuojelulain 57 a §:ää. Määräys vahingon korjaamiseksi annettaisiin ympäristönsuojelulain 84 a §:n tai vesilain 21 luvun 3 c §:n nojalla.

Saamelaiskäräjistä annettuun lakiin ja kolttalakiin on viittaus 1 §:ssä.

4 §. Viranomaiset ja niiden tehtävät. Työ- ja elinkeinoministeriö vastaisi 1 momentin mukaan kaivoslain soveltamisalaan kuuluvan toiminnan yleisestä ohjauksesta, seurannasta ja kehittämisestä. Ministeriössä myös valmisteltaisiin kaivosalueen käyttöoikeuden lunastusta sekä uraani- ja toriumkaivoksia koskevat lupa-asiat. Valtioneuvoston tehtävänä olisi 33 §:n nojalla ratkaista mainitut lupa-asiat.

Pykälän 1 momentin mukaan Tukes toimisi laissa tarkoitettuna kaivosviranomaisena. Pykälän 2 momentin mukaan kaivosviranomaisen tehtävänä olisi valvoa lain noudattamista sekä hoitaa muut laissa säädetyt tehtävät. Tukesille kuuluu nykyisin kaivosturvallisuuden valvonta sekä useiden lakien (esimerkiksi kemikaaliturvallisuuslain) lupa- ja valvontatehtävät.

Malminetsintään, kaivostoimintaan ja kullanhuuhdontaan liittyviä valvonta- ja muita viranomaistehtäviä hoitavat sen lisäksi, mitä kaivoslaissa säädetään, muun muassa alueelliset ympäristökeskukset ympäristönsuojelulain nojalla, Säteilyturvakeskus säteilylain nojalla sekä työturvallisuusviranomaiset työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain (44/2006) nojalla.

Pykälän 3 momentissa olisi viittaus 33 §:ään, jossa säädetään valtioneuvoston ja kaivosviranomaisen lupatoimivallasta. Kaivosviranomainen ratkaisisi laissa tarkoitetut lupa-asiat, lukuun ottamatta valtioneuvoston ratkaisuvaltaan kuuluvia lupa-asioita.

5 §. Määritelmät. Pykälässä määriteltäisiin laissa käytetyt keskeiset käsitteet.

Malminetsinnän tavoitteena on paikallistaa esiintymä, jonka hyödyntämiskelpoisuus kaivostoiminnassa on osoitettavissa taloudellisten parametrien mukaan, joista keskeisimpiä ovat investointi- ja tuotantokustannukset sekä metallien maailmanmarkkinahinnat. Pykälän 1 momentin 1 kohdan nojalla malminetsinnällä tarkoitettaisiin kaivosmineraaleja sisältävän esiintymän paikallistamiseen ja tutkimiseen käytettäviä geologisia, geofysikaalisia ja geokemiallisia tutkimuksia sekä näytteenottoa esiintymän koon ja laadun selvittämiseksi. Malminetsintä voisi kaivoslain nojalla perustua 7 §:ssä tarkoitettuun etsintätyöhön tai 9 §:ssä tarkoitettuun malminetsintälupaan. Lisäksi malminetsintä olisi mahdollista 17 §:n mukaan kaivosluvan nojalla ja kullanhuuhdontaan liittyvä tutkimustyö 23 §:n mukaan kullanhuuhdontaluvan nojalla.

Pykälän 1 momentin 2 kohdan nojalla esiintymä määriteltäisiin kallioperässä olevaksi kaivosmineraalien rikastumaksi, jolla on osoitettua tai mahdollista taloudellista arvoa kaivostoiminnan kohteena. Käytännössä malmiarvio tehdään käyttäen taloudellisin perustein laskettua raja-arvoa. Tällöin esiintymän hyödyntämissuunnitelman perusteella arvioidaan louhinta-, rikastus-, hallinto- ja muut mahdolliset kustannukset sekä tuotteen myynnistä saatavat tulot. Malmiarvion tonneissa ja pitoisuuksissa otetaan huomioon malmitappio ja sivukivilaimennus.

Kaivoksella tarkoitettaisiin 1 momentin 3 kohdan mukaan maanalaista kaivosta ja avolouhosta, jossa louhitaan kaivosmineraaleja. Kaivokseen katsottaisiin kuuluvan myös louhintaan välittömästi liittyvät maanpinnalla ja maanpinnan alapuolella olevat rakenteet, laitteistot ja laitteet, esimerkiksi tuuletus- ja vedenpoistolaitteet, nostolaitokset ja nostokuilut, terassit sekä ajorampit, -väylät ja -tiet.

Kaivostoiminnalla tarkoitettaisiin 1 momentin 4 kohdan mukaan kaivosmineraalien louhintaa kaivoksessa sekä siihen liittyvää kiviaineksen siirtoa ja nostoa. Lisäksi kaivostoimintaan katsottaisiin kuuluvan välittömästi louhinnan yhteydessä tapahtuva kaivosmineraalien hyödyntämiseksi tarpeellinen rikastustoiminta ja muu käsittely sekä kaivosmineraalien louhintaan välittömästi liittyvät valmistelevat ja muut tukitoimenpiteet. Kaivoksen perustamiseen ja kaivostoimintaa varten vaadittaisiin 16 §:ssä tarkoitettu kaivoslupa. Kaivoksen rakentamiseen ja tuotannolliseen toimintaan vaadittaisiin 121 §:ssä tarkoitettu kaivosturvallisuuslupa.

Kullanhuuhdonnalla tarkoitettaisiin 1 momentin 5 kohdan mukaan maaperässä esiintyvän kullan etsimistä, talteen ottamista ja hyödyntämistä huuhtomalla. Kyseessä on maamassojen käsittely, ja 2 §:n 1 momentin nojalla kullanhuuhdonta kuuluisi kaivoslain soveltamisalaan, kun toimintaa harjoitetaan valtion omistamalla alueella. Tällöin kullanhuuhdonta edellyttäisi 22 §:ssä säädettyä kullanhuuhdontalupaa.

Pykälän 1 momentin 6 kohdan ympäristövaikutuksen määritelmä perustuisi laajaan ympäristökäsitteeseen, johon sisältyisivät muun muassa vaikutukset ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen, maaperään, vesiin, luonnon monimuotoisuuteen sekä yhdyskuntarakenteeseen ja kulttuuriperintöön. Erittäin merkittävillä vahingollisilla ympäristövaikutuksilla olisi merkitystä muun muassa kaivoslupaa koskevassa harkinnassa 48 §:n nojalla.

Pykälän 2 momentin nojalla määräalaan ja sen omistajaan, yhteiseen alueeseen ja yhteismetsään ja niiden osakaskuntaan sekä erityiseen etuuteen ja sen omistajaan ja yhteiseen erityiseen etuuteen ja sen osakaskuntaan sovellettaisiin, mitä laissa säädetään kiinteistöstä ja kiinteistön omistajasta.

Pykälän 3 momentin nojalla valtion omistaman kiinteistön osalta omistajan puhevaltaa käyttää alueen hallinnasta vastaava viranomainen taikka laitos tai liikelaitos, joka käytännössä on yleensä Metsähallitus.

6 §. Yleiset periaatteet . Malminetsintä, kaivostoiminta ja kullanhuuhdonta olisi suunniteltava ja järjestettävä siten, että kaivoslaissa ja muualla laissa säädetyt vaatimukset täyttyvät. Pykälässä säädettäisiin malminetsintää, kaivostoimintaa ja kullanhuuhdontaa koskevista yleisistä periaatteista. Mainittua toimintaa harjoittavan olisi muun muassa huolehdittava käytettävissä olevasta asiantuntemuksesta sekä selvitettävä toiminnan vaikutukset ja vahinkojen ja haitallisten vaikutusten ehkäisemis- ja vähentämismahdollisuudet. Lisäksi toiminnassa olisi muun muassa huolehdittava sen turvallisuudesta ja korvattava aiheutetut vahingot.

Pykälä täydentäisi muualla laissa säädettyjä yleisiä velvollisuuksia, esimerkiksi ympäristönsuojelulain 5 §:ssä säädettyä selvilläolovelvollisuutta, jätelain 4 §:ssä säädettyä yleistä huolehtimisvelvollisuutta ja työturvallisuuslain 8 §:ssä työnantajalle säädettyä yleistä huolehtimisvelvoitetta.

Malminetsintää koskevista keskeisistä velvollisuuksista säädettäisiin tarkemmin 2 luvussa, kaivostoimintaa koskevista keskeisistä velvollisuuksista 3, 11 ja 15 luvussa sekä kullanhuuhdontaa koskevista keskeisistä velvollisuuksista 4 luvussa. Lisäksi malminetsintää luvan nojalla harjoittava, kaivostoiminnan harjoittaja ja kullanhuuhtoja olisivat velvollisia noudattamaan lupamääräyksiä. Malminetsintäluvassa voitaisiin antaa toimintaa koskevia tarkempia määräyksiä 51 §:n nojalla, kaivosluvassa 52 §:n ja kaivosturvallisuusluvassa 125 §:n nojalla sekä kullanhuuhdontaluvassa 54 §:n nojalla.

2 luku. Malminetsintä

7 §. Etsintätyö. Pykälän nojalla jokaisella olisi oikeus kaivosmineraalien löytämiseksi tehdä geologisia mittauksia ja havaintoja sekä ottaa vähäisiä näytteitä toisen alueelta. Toimenpiteet vastaisivat, mitä kumottavan lain 3 §:ssä säädetään. Vahinkojen sekä vähäistä suuremman haitan tai häiriön aiheuttaminen olisi kuitenkin kielletty.

Etsintätyötä koskisi 1 momentin nojalla kielto aiheuttaa taloudellista tai muuta vahinkoa esimerkiksi maaperälle, kallioperälle tai kasvillisuudelle sekä tarpeetonta haittaa tai häiriötä esimerkiksi poronhoidolle tai muulle elinkeinolle taikka muulle maankäytölle. Etsintätyötä koskeva säännös antaisi hieman laajemmat oikeudet kuin jokamiehenoikeudet ja yleiset käyttöoikeudet, esimerkiksi jokamiehenoikeudet eivät ulotu maankamaran ainesten ottamiseen, mikä etsintätyössä olisi mahdollista. Koska etsintätyössä kiellettyä olisi vahinkojen sekä tarpeettomien haittojen tai häiriöiden aiheuttaminen, ero olisi selkeä verrattuna malminetsintälupaa edellyttävään malminetsintään.

Etsintätyötä koskisivat samat liikkumis- ja muut yleiset rajoitukset kuin jokamiehenoikeuksia, eikä pykälän tarkoitus ole rajoittaa jokamiehenoikeuteen perustuvaa toimintaa Etsintätyötä koskevat rajoitukset ovat yhteydessä rikoslakiin (39/1889) ja erityisesti sen hallinnanloukkauspykälään (28 luvun 11 §), joka määrittää hallintaoikeuden rajat. Säännös kieltää muun muassa toisen maan kaivamisen. Hallinnan loukkauksena ei kuitenkaan pidetä tekoa, josta on aiheutunut ainoastaan vähäistä haittaa. Tämän on katsottu tarkoittavan sitä, ettei toisen maata saa muuttaa ulkonaisesti toiseksi, mutta vähäisiä harmittomia jälkiä voi kuitenkin jättää.

Etsintätyössä on noudatettava 3 §:ssä mainittuja lakeja ja mitä muualla laissa säädetään. Sen vuoksi esimerkiksi rajavyöhykettä koskevia liikkumisrajoituksia on noudatettava. Etsintätyössä on myös noudatettava maastoliikennelakia. Tieverkoston ulkopuolella ei saa liikkua moottoriajoneuvolla ilman alueen omistajan tai haltijan lupaa. Etsintätyössä on lisäksi muun muassa noudatettava luonnonsuojelualueita koskevia rajoituksia geologisesta tutkimuksesta, malminetsinnästä ja alueella liikkumisesta. Luonnonsuojelulain 13 §:n nojalla kansallispuistossa ja luonnonpuistossa ei saa vahingoittaa maa- tai kallioperää. Luonnonsuojelulain 15 §:n nojalla geologiset tutkimukset ja malminetsintä kansallispuistossa ja luonnonpuistossa edellyttävät alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen lupaa. Erityisistä aluekohtaisista poikkeuksista on voitu säätää erikseen. Yksityisillä luonnonsuojelualueilla etsintätyössä on noudatettava aluetta koskevia erityismääräyksiä. Etsintätyöstä vastaavan on huolehdittava, ettei esimerkiksi vähäisestä näytteenotosta aiheudu luonnonsuojelulaissa kiellettyä seurausta luonnonsuojelulain 29 ja 47 §:ssä tarkoitetuissa rajatuissa kohteissa, 49 §:n 1 momentissa tarkoitetuilla lisääntymis- ja levähdyspaikoilla, sekä noudatettava eläin- ja kasvilajien rauhoitussäännöksiä.

Etsintätyötä koskevaan säännökseen perustuva toiminta soveltuisi alkuvaiheen malminetsintään. Etsintätyö ei kuitenkaan voisi olla samalla alueella kovin pitkäaikaista eikä niin suunnitelmallista tai järjestelmällistä, että siitä voitaisiin katsoa aiheutuvan vähäistä suurempaa haittaa tai häiriötä.

Etsintätyönä olisi mahdollista tehdä alueellisia ja kohdentavia malminetsintätutkimuksia, jos ne tehdään aiheuttamatta vahinkoa taikka tarpeetonta haittaa tai häiriötä. Geologisten muodostumien ja kallioperän rakenteiden kartoitus kartta-aineiston perusteella, kaukokartoitusmenetelmin, geofysikaalisin mittauksin ja geologisin maastohavainnoin on yleensä mahdollista tehdä aiheuttamatta vahinkoa taikka tarpeetonta haittaa tai häiriötä.

Maaperästä ja kallioperästä tehtävän vähäisen näytteenoton sallittavuutta pykälän nojalla on sen sijaan arvioitava tapauskohtaisesti. Näytteenotto saattaa edellyttää maapeitteen poistamista tai kuopan kaivamista, mutta tällaiset tutkimuspaikat on mahdollista ennallistaa siten, että havaittavaa vahinkoa ei jää. Etsintätyötä koskevan säännöksen nojalla tehtävä näytteenotto voisi tapahtua vasaralla, lapiolla, käsin kannettavalla minikairalla tai sahaamalla timanttilaikalla, kun toimenpiteistä ei aiheudu vahinkoa taikka tarpeetonta haittaa tai häiriötä ja näytteenottokohta ennallistetaan. Sen sijaan iskuporakalustolla tai kairauskoneella tehtävä näytteenotto taikka kaivinkoneella tehtävät tutkimuskaivannot ja -ojat eivät pykälän mukaan olisi mahdollisia. Kiellettyjä ovat toimenpiteet, joiden voidaan katsoa merkitsevän rikoslaissa tarkoitettua hallinnanloukkausta.

Pykälän 2 momentissa on lueteltu alueet, joilla etsintätyö maan pinnalla on lähtökohtaisesti kielletty. Lentomittauksena tapahtuvaan etsintätyöhön ei sovellettaisi 2 momentissa säädettyjä rajoituksia. Luettelossa tarkoitetut alueet vastaavat pääosin kumottavan lain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettuja alueita, mutta sääntelyä on täsmennetty. Hautausmaiden ja yksityisten hautojen osalta viitattaisiin 1 kohdassa hautaustoimilakiin. Puolustusvoimien käytössä olevalla alueella tarkoitettaisiin 2 kohdassa sekä kaavoihin merkittyjä puolustusvoimien alueita että puolustusvoimien käytössä olevia alueita sellaisenaan, vaikka ne olisivat laajempia kuin todellinen puolustusvoimien käytössä oleva harjoitusalue. Etsintätyö ei nykyisestä poiketen enää olisi kiellettyä toisen hallitsemalla malminetsintäalueella. Jos liikkumista on rajoitettu kaivosalueella tai sivullisilta on sinne pääsy kielletty, ei etsintätyö 3 kohdan nojalla olisi sallittua tällaisella kaivosalueella tai esimerkiksi muullakaan työmaa-alueella. Etsintätyö ei edelleenkään olisi 4 kohdan mukaan sallittua yleisessä käytössä olevilla liikenne- ja kulkuväylillä. Asuin- ja työntekoon tarkoitetun rakennuksen ja näiden pihan suoja-alueeksi säädettäisiin 5 kohdassa 150 metriä, mutta asuinrakennuksen yhteydessä olevaa tonttia, puutarhaa tai puistoa ei enää mainittaisi erikseen. Rajoituksella on liittymäkohta rikoslain 24 luvun kotirauhan ja julkisrauhan rikkomista koskeviin säännöksiin. Puutarhatalouden käytössä olevilla alueilla etsintätyö olisi 6 kohdan nojalla kielletty, mutta ei pelloilla. Puutarhataloudella tarkoitettaisiin elinkeinotoimintana harjoitettavaa kasvihuonetuotantoa sekä puutarha- ja taimitarhaviljelyä ja näihin rinnastettavaa toimintaa. Vaikka etsintätyö ei ole pelloilla kielletty suoraan säännöksen nojalla kuten kumottavan lain 3 §:n 2 momentin 4 kohdassa, peltoviljelylle ei kuitenkaan pykälän 1 momentin nojalla saisi aiheuttaa vahinkoa. Turvallisuussyistä luetteloon on lisätty 7 kohdaksi 35 000 voltin jännitteiset sähkölinjat ja muuntoasema. Etsintätyö olisi myös kiellettyä yleisen rakennuksen tai laitoksen (esimerkiksi kunnan vedenottamon) lähistöllä. Räjähdevarastoihin sekä vaarallisten kemikaalien varastoihin ja käsittelylaitoksiin ja vastaaviin sovelletaan 5 kohtaa, jos niitä on pidettävä työpaikkoina, ja muutoin 7 kohtaa. Etsintätyö olisi 8 kohdan nojalla kiellettyä myös muulla 1—7 kohtaa vastaavalla erityiseen käyttöön otetulla alueella, esimerkiksi kaivosalueella, vaikka alueelle pääsyä tai liikkumista ei olisi suoranaisesti rajoitettu 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Kyseessä on samanlainen rajoitus kuin yleensä jokamiehenoikeuksissa, ja esimerkiksi asemakaava-alueella saattaa kaavamääräysten perusteella olla esteitä etsintätyölle.

Pykälän 3 momentin nojalla asiassa toimivaltainen viranomainen tai laitos taikka asianomainen oikeudenhaltija voisi kuitenkin antaa suostumuksen etsintätyöhön myös 2 momentissa tarkoitetuilla alueilla, lukuun ottamatta hautausmaata ja yksityiseen hautaan kuuluvaa aluetta sekä näiden suoja-alueita.

8 §. Ilmoitus etsintätyö hön liittyvästä näytteenotosta. Pykälän 1 momentin nojalla etsintätyötä koskevan säännöksen nojalla tehtävä vähäinen näytteenotto edellyttää, että etsintätyöstä vastaava tekee asiasta kirjallisen ilmoituksen ennen työn aloittamista etsintätyön kohteena olevaan alueeseen (etsintäalue) kuuluvan kiinteistön omistajalle ja haltijalle. Ilmoitus olisi tehtävä vain sellaiselle kiinteistön omistajalle ja haltijalle, jonka etua tai oikeutta näytteenotto saattaa koskea. Pääsääntöisesti on pidettävä riittävänä, että vähäisestä näytteenotosta ilmoitettaisiin kiinteistön omistajalle ja kiinteistön omistajaan 5 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdassa rinnastettaviin sekä kiinteistön haltijalle. Ilmoitusta ei sen sijaan voida yleensä pitää tarpeellisena 5 §:n 2 momentin 3 ja 4 kohdassa tarkoitetulle etuuden omistajalle ja osakaskunnalle.

Ilmoitusvelvollisuus ei koske sellaisia toimenpiteitä, joita on jokamiehenoikeuksien nojalla pidettävä sallittuna tai joista aiheutuu enintään vähäisiä harmittomia jälkiä. Yksittäisten kivinäytteiden kerääminen ei esimerkiksi vaatisi ilmoitusta. Muun muassa kansannäytekampanjat eivät siten edellyttäisi ilmoitusta.

Ilmoitusvelvollisuus on yhteydessä rikoslakiin ja erityisesti sen hallinnanloukkauspykälään. Vähäisestä näytteenotosta olisi tehtävä ilmoitus, jos siitä jää muita kuin vähäisiä harmittomia jälkiä toisen maalle. Näin ei pääsääntöisesti voida katsoa olevan ottaen huomioon etsintätyötä koskevat 7 §:n 1 momentissa säädetyt rajoitukset, kun kyse on satunnaisesta tai määrällisesti vähäisestä näytteiden keräämisestä. Ilmoitusvelvollisuus voisi tulla kyseeseen lähinnä, kun näytteitä otetaan suurempi määrä ja toisen maalle jäävät jäljet ovat ennallistamisenkin jälkeen muita kuin vähäisiä ja harmittomia.

Vaikka ilmoitusvelvollisuutta ei pykälän nojalla katsottaisi olevan, etsintätyöstä vastaavan voi käytännössä olla hyödyllistä ottaa yhteyttä etsintäalueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajiin ja haltijoihin esimerkiksi väärinkäsitysten välttämiseksi. Tällä tavalla monet etsintätyötä tekevät toimivat jo nykyisin.

Kumottavan lain 3 §:n nojalla vähäisestä näytteenotosta on ilmoitettava maanomistajalle tai paikkakunnan rekisteritoimistolle, minkä lisäksi ilmoitusvelvollisuus koskee myös tilanteita, joissa on tarkoitus vahingoittaa tai kaataa kasvavia puita. Ilmoitusvelvollisuuden noudattamisen arvioidaan olevan puutteellista. Ehdotuksen nojalla ilmoitusvelvollisuus täsmentyisi verrattuna kumottavan lain 3 §:n 1 momenttiin. Ehdotusta on pidettävä tarpeellisena kiinteistön omistajan ja haltijan oikeusturvan ja tiedonsaantitarpeen takia. Ilmoitusta paikkakunnan rekisteritoimistolle ei nykyoloissa enää voida pitää asianmukaisena.

Pykälän 2 momentin nojalla ilmoituksessa olisi esitettävä etsintätyöstä vastaavan yhteystiedot, etsintäalueen tiedot (esimerkiksi kartta tai kiinteistötiedot) ja näytteenottoa koskeva suunnitelma. Suunnitelmassa olisi selvitettävä, millaisia välineitä ja menetelmiä on tarkoitus käyttää, miten näytteenotto on aikataulutettu sekä tutkimuksen kohteena oleva kaivosmineraali.

Pykälän 3 momentti sisältäisi ilmoitusmenettelyä koskevan asetuksenantovaltuuden.

9 §. Malminetsinnän luvanvaraisuus. Pykälässä säädettäisiin tilanteista, joissa malminetsintää varten tarvitaan kaivosviranomaisen lupa (malminetsintälupa). Malminetsintälupa ei olisi tarpeen, jos malminetsintää on pidettävä sallittuna 7 §:ssä säädetyn etsintätyön nojalla. Kiinteistön omistajan ja tähän 5 §:n 2 momentin nojalla rinnastettavan kanssa on myös mahdollista sopia malminetsinnästä siten, että etsintätyötä koskevia 7 §:n 1 momentissa säädettyjä rajoituksia ei ole tarpeen noudattaa. Lisäksi malminetsintä on mahdollista kaivosalueella kaivosluvan nojalla sen mukaan kuin 17 §:ssä säädetään ja tutkimustyö kullanhuuhdonta-alueella kullanhuuhdontaluvan nojalla sen mukaan kuin 23 §:ssä säädetään.

Pykälän 2 momentin 1 kohdan nojalla malminetsintälupa vaadittaisiin, jos malminetsinnästä voi aiheutua haittaa ihmisten terveydelle tai yleiselle turvallisuudelle, haittaa muulle elinkeinotoiminnalle taikka maisemallisten tai luonnonsuojeluarvojen heikentymistä. Asiaa olisi arvioitava tapauskohtaisesti. Malminetsinnästä ihmisten terveydelle aiheutuvia haittoja olisi tarpeen arvioida malminetsintälupaa koskevassa harkinnassa esimerkiksi silloin, kun näytteenottoa, tutkimuskaivantoja ja -ojia tai koelouhintaa on tarkoitus tehdä tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella. Malminetsintälupa vaadittaisiin myös, kun malminetsinnästä voi aiheutua vaaraa yleiselle turvallisuudelle tai haittaa muulle elinkeinotoiminnalle. Asian arvioinnin kannalta merkityksellisiä olisivat alueiden käyttöä edellyttävät muut elinkeinot, kuten matkailu, maa- ja metsätalous sekä poronhoito. Maisemallisten arvojen heikentyminen tarkoittaisi muita kuin väliaikaisesti maisemaa muuttavia toimenpiteitä. Malminetsintälupaa olisi haettava, jos malminetsinnän vaikutuksia maiseman erityis- tai ominaispiirteiden säilyttämiseen ja ylläpitoon on tarpeen arvioida lupaharkinnassa. Malminetsintälupa olisi tarpeen myös, jos malminetsintää olisi tarkoitus tehdä alueella, jolla on harvinaisia tai arvokkaita luonnonesiintymiä, rauhoitettujen ja uhanalaisten lajien lisääntymis- ja levähdyspaikka tai muita luonnonsuojeluarvoja. Koelouhinnan on lähtökohtaisesti katsottava edellyttävän malminetsintälupaa, koska toiminnan vaikutukset yleiselle turvallisuudelle ja muille 1 kohdassa mainituille seikoille on tarpeen arvioida lupaharkinnassa ja lupamääräyksin tulee varmistaa, ettei malminetsinnästä aiheudu 11 §:n 2 momentissa kiellettyä seurausta.

Pykälän 2 momentin 2 kohdan nojalla malminetsintälupa vaadittaisiin, kun malminetsinnän tarkoituksena olisi uraania tai toriumia sisältävän esiintymän paikallistaminen ja tutkiminen. Malminetsintämenetelmät eivät käytännössä poikkea toisistaan, vaikka tutkimusten kohteena on radioaktiivinen kaivosmineraali. Säteilylain nojalla säteilyturvallisuuden varmistaminen on kuitenkin tarpeen. Uraanin ja toriumin tuottamista koskevan kaivostoiminnan sääntely poikkeaa olennaisesti muusta kaivostoiminnan sääntelystä. Ydinenergialain nojalla uraanin ja toriumin tuottamista koskeva kaivostoiminta perustuu yhteiskunnan kokonaisedun harkintaan. Mainituista syistä voidaan pitää perusteltuna, että muusta malminetsinnästä poiketen uraanin ja toriumin etsintään vaadittaisiin aina malminetsintälupa, jos kyse ei ole 7 §:n 1 momentissa tarkoitetusta etsintätyöstä. Kaivosviranomainen ja Säteilyturvakeskus saisivat malminetsintälupaa koskevien säännösten nojalla valvonnan kannalta tarvittavat tiedot malminetsintätutkimusten ajankohdista, menetelmistä ja kohteista. Kaivosviranomainen voisi malminetsintäluvassa antaa tarvittavia määräyksiä. Lisäksi kaivosviranomainen saisi haltuunsa tutkimuksiin liittyvän tietoaineiston. Samalla turvattaisiin myös yksilöiden mahdollisuus saada tietoa hankkeesta ja vaikuttamismahdollisuus.

Pykälän 2 momentin 3 kohdan nojalla otettaisiin huomioon, että malminetsintää harjoittavilla on tarve varmistaa etuoikeus esiintymän hyödyntämiseen. Jos malminetsinnässä paikallistettu hyödyntämiskelpoinen esiintymä sijaitsee malminetsintäluvassa tarkoitetulla alueella, malminetsintäluvan haltijalla on 32 §:n 2 momentissa tarkoitettu etuoikeus kaivoslupaan.

Pykälän 3 momentin nojalla malminetsintä olisi kielletty samoilla alueilla kuin etsintätyö 7 §:n 2 momentin nojalla. Toimivaltaisen viranomaisen tai laitoksen taikka asianomaisen oikeudenhaltijan suostumuksella malminetsintää olisi kuitenkin mahdollista tehdä myös 7 §:n 2 momentin 2—8 kohdassa tarkoitetulla alueella.

Pykälän 4 momentissa määriteltäisiin 7 §:n 2 momentin 4 kohdassa säädettyä tarkemmin liikennealueita koskevista rajoituksista. Toimivaltaisen viranomaisen tai laitoksen taikka asianomaisen oikeudenhaltijan suostumus olisi tarpeen, jos malminetsintää on tarkoitus tehdä maankäyttö- ja rakennuslain mukaisella katualueella ja torilla, maantielaissa tarkoitetulla maantien tiealueella, ilmailulaissa (1242/2005) tarkoitetulla lentopaikalla ja muulla ilmailua palvelevilla alueilla, ratalaissa tarkoitetulla rautatiealueella, yleistä liikennettä varten käytetyllä kanavalla tai muulla vastaavalla liikennealueella. Maantiellä, lentopaikalla ja muulla ilmailua palvelevalla alueella, rautatiealueella, yleistä liikennettä varten käytetyllä kanavalla ja vastaavalla liikennealueella olisi lisäksi 30 metrin suoja-alue kuten nykyisin. Lisäksi on otettu huomioon, että muualla laissa on voitu säätää tai muun lain nojalla on voitu määrätä myös leveämpi suoja-alue (esimerkiksi maantielain 44 §:n tai ratalain 37 §:n nojalla)

Pykälän 4 momentissa tarkoitetut liikennealueet ovat osittain myös rajavartiolaissa tarkoitettuja rajanylityspaikkoja. Tällöin suostumus vaaditaan sekä liikennealueesta vastaavalta viranomaiselta tai laitokselta että Rajavartiolaitokselta. Rajanylityspaikoista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksessa rajanylityspaikoista sekä rajatarkastustehtävien jakamisesta niillä (901/2006).

10 §. Malminetsintäluvan oikeusvaikutukset. Malminetsintälupa antaisi, kuten kumottavassa laissa tarkoitettu valtausoikeus, luvanhaltijalle oikeuden malminetsintään luvassa tarkoitetulla alueella (malminetsintäalueella) sekä omalla että toisen maalla. Malminetsintä määriteltäisiin 5 §:ssä. Malminetsintäluvan nojalla sallittua voisi olla geologisten muodostumien rakenteiden ja koostumuksen tutkiminen sekä muut kaivostoimintaa valmistelevat tutkimukset ja muu malminetsintä kaivosmineraaleja sisältävän esiintymän paikallistamiseksi sekä sen laadun, laajuuden ja hyödyntämiskelpoisuuden selvittämiseksi. Malminetsintäluvan nojalla tapahtuvan malminetsinnän yleisistä rajoituksista säädetään 11 §:ssä. Malminetsintäluvan nojalla sallituista toimenpiteistä ja malminetsintää koskevista rajoituksista määrättäisiin 51 §:n nojalla tarkemmin malminetsintäluvassa. Sallitut malminetsintämenetelmät määräytyisivät malminetsintäluvassa tapauskohtaisesti ottaen huomioon muun muassa hakijan tutkimussuunnitelma sekä 11 §:ssä säädetyt kiellot ja rajoitukset, mutta voisivat pitää sisällään muun muassa kairausta, tutkimusojien ja -kaivantojen tekemistä sekä vaikutuksiltaan tai laajuudeltaan näitä vastaavia tai vähäisempiä toimenpiteitä. Esiintymän hyödyntämiskelpoisuuden tarkempia tutkimuksia varten myös koelouhinta voisi olla mahdollinen.

Pykälän 2 momentin nojalla malminetsintäluvan haltija saisi rakentaa tai siirtää malminetsintäalueelle tutkimustoimintaa varten tarpeellisia väliaikaisia rakennelmia ja laitteita siten kuin malminetsintäluvassa tarvittaessa tarkemmin määrätään. Malminetsintälupa ei oikeuttaisi varsinaisten rakennusten rakentamiseen, mutta luvassa voitaisiin myöntää oikeus kooltaan vähäisiin ja kevytrakenteisiin rakennelmiin sekä malminetsinnän kannalta tarpeellisten laitteiden siirtämiseen alueelle. Tällaisille rakennelmille ei myöskään maankäyttö- ja rakennuslain nojalla vaadita rakennuslupaa, mutta ne saattavat edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain mukaista toimenpidelupaa tai ilmoitusta. Säännöksen perusteella malminetsintäluvan haltija ei saisi aluetta (rakennuspaikkaa) hallintaansa, eikä säännös ole tarkoitettu sivuuttamaan muuta lainsäädäntöä.

Malminetsintäluvan haltijan ja kiinteistön omistajan suhdetta tarkasteltaessa on pidettävä selvänä, ettei luvanhaltija ole rinnastettavissa kiinteistön haltijaan. Siten luvanhaltijalla ei esimerkiksi olisi katsottava olevan maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla valitusoikeutta kiinteistön haltijan rakennushankkeesta, koska rakennuslupa ei välittömästi vaikuttaisi malminetsintäluvan nojalla tapahtuvan malminetsinnän edellytyksiin.

Pykälän 3 momentin nojalla malminetsintälupa ei oikeuttaisi esiintymän hyödyntämiseen, mutta luvanhaltijalla olisi 32 §:ssä tarkoitettu etuoikeus hakea esiintymän hyödyntämistä edellyttävää kaivoslupaa. Kyse olisi vähäisestä tiukennuksesta verrattuna kumottavan lain 12 §:n 3 momenttiin, mutta selkeyttäisi tilannetta.

Pykälän 4 momentissa on selvyyden vuoksi todettu, ettei malminetsintälupa rajoittaisi kiinteistön omistajan oikeutta käyttää aluettaan tai määrätä siitä muulla tavoin kuin 1 ja 2 momentissa säädetyin perustein. Kiinteistön omistajan oikeutta vuokrata aluetta taikka ottaa ja myydä maa-aineksia sieltä ei rajoitettaisi.

Malminetsintäalueen kokoa ei ole rajoitettu, mikä on periaatteessa muutos verrattuna kumottavan lain 5 §:n 1 momenttiin. Yhden neliökilometrin kokorajoituksella ei ole käytännössä kuitenkaan ollut suurta merkitystä, koska hakija on voinut samalla kertaa hakea useita lähekkäin olevia alueita. Alueiden kokoa on tosiasiallisesti rajoittanut hehtaareihin perustuva valtauskorvaus ja valtausmaksu sekä valtaushakemuksen täsmällisyydelle asetetut vaatimukset. Oikeuskäytännön nojalla jokaisen haetun valtausalueen osalta on erikseen selvitettävä kumottavassa laissa tarkoitettujen valtausten esteiden olemassaolo ja se, ettei toiminta ole luonnonsuojelulaissa tarkoitettujen alueellisesti täsmennettyjen kohteiden suojelun vastaista (KHO:2008:10). Käytäntöä ei ole tarkoitus olennaisesti muuttaa. Malminetsintäkorvaus ja lupahakemuksen täsmällisyydelle asetetut vaatimukset rajoittaisivat malminetsintäalueen kokoa myös jatkossa.

Hallituksen esityksen liitteenä on ehdotus laiksi maastoliikennelain 4 §:n muuttamisesta. Ehdotuksen mukaan maastoliikennelupaa ei vaadittaisi malminetsintäalueella eikä 30 metrin etäisyydellä sen rajasta malminetsintäluvassa tarkoitetun toiminnan kannalta välttämättömään liikkumiseen.

11 §. Malminetsintä luvan nojalla. Pykälän nojalla malminetsintä sekä malminetsintäalueella liikkuminen ja muu alueen käyttö olisi rajoitettava tutkimustyön kannalta välttämättömiin toimenpiteisiin. Lisäksi toimenpiteet olisi suunniteltava siten, että niistä ei aiheudu kohtuudella vältettävissä olevaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta. Rajoitukset olisivat hieman nykyistä tiukemmat, ja tarkoituksena on korostaa malminetsintää luvan nojalla harjoittavan vastuuta välttää vahinkoja, haittoja ja häiriöitä. Kumottavan lain 12 §:n 2 momentin mukaan tutkimustyön tarkoituksen saavuttamiseksi tarpeelliset toimenpiteet ovat sallittuja, ja ne on suoritettava mahdollisimman vähän vahinkoa ja haittaa aiheuttaen.

Pykälän 2 momentissa rajoitettaisiin edelleen malminetsintäluvan nojalla tapahtuvaa toimintaa. Pääsääntöisesti malminetsintä voitaisiin suunnitella ja toteuttaa siten, että 2 momentissa säädetyt kiellot eivät muodostu ongelmaksi. Kieltoja on erityisesti arvioitava tilanteissa, joissa luvan nojalla on tarkoitus tehdä suurehkoja tutkimuskaivantoja tai -ojia, koelouhintaa taikka vaikutuksiltaan ja laajuudeltaan niitä vastaavia toimenpiteitä. Malminetsintäluvassa annettavilla määräyksillä on tarvittaessa mahdollista asettaa rajoituksia, joita 2 momentissa säädettyjen kieltojen noudattaminen edellyttää.

Pykälän 2 momentin 1 kohdan nojalla ihmisten terveydelle ei saisi aiheuttaa haittaa eikä yleistä turvallisuutta vaarantaa. Tilannetta, jossa malminetsinnästä voisi aiheutua tällaista seurausta, voidaan pitää hyvin poikkeuksellisena. Sovellettavaksi se voi tulla esimerkiksi silloin, kun tarkoituksena on uraanin koelouhinta taikka malminetsintä tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella.

Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan olennaisen haitan aiheuttaminen muulle elinkeinotoiminnalle olisi kielletty. Kyseeseen tulisivat lähinnä sellaiset elinkeinot, jotka edellyttävät alueiden käyttöä (esimerkiksi maa- ja metsätalous, matkailu ja poronhoito). Käytännössä on yleensä lupamääräyksin mahdollista sovittaa malminetsintä ja muu malminetsintäalueen käyttö muuhun alueella tapahtuvaan toimintaan siten, ettei tarpeetonta haittaa muulle elinkeinotoiminnalle aiheudu.

Pykälän 2 momentin 3 kohdan nojalla malminetsinnästä ja muusta malminetsintäalueen käytöstä ei saisi aiheutua merkittäviä muutoksia luonnonolosuhteissa. Luonnonolosuhteilla tarkoitetaan lähinnä alueen pohja- ja pintavesioloja, lämpö- ja kosteusoloja sekä kasvien kasvupaikkatekijöitä. Luonnonolosuhteisiin voidaan lukea myös osin eläinten lisääntymis- ja levähdyspaikat. Kyseeseen tulevat lähinnä merkittävät rauhoitettujen ja uhanalaisten lajien keskittymät, joita voi koskea luonnonsuojelulain mukainen hävittämis- ja heikentämiskielto.

Pykälän 2 momentin 4 kohdan nojalla harvinaisten tai arvokkaiden luonnonesiintymien olennainen vahingoittaminen olisi kielletty. Keskeisimpänä ryhmänä näistä ovat tieteellisesti sekä luonnon- ja maisemansuojelullisesti arvokkaat geologiset (geomorfologiset) muodostumat. Luonnonesiintymä voi olla merkitykseltään myös biologinen, esimerkiksi harvinaisten ja uhanalaisten harju- ja kalliokasvien esiintymät. Käytännössä arvokkaiden luonnonesiintymien biologiset ja geologiset arvot usein yhdistyvät ja korostavat siten toistensa merkitystä, esimerkiksi liuske- ja kalkkikalliot ovat usein myös biologisesti monimuotoisia. Arvokkaina luonnonesiintyminä voisivat tulla kysymykseen myös tietyt hydrogeologiset kohteet, kuten lähteiköt. Arvokas luonnonesiintymä voi olla myös muinaisranta.

Merkittävän maisemallisen haitan aiheuttaminen olisi 2 momentin 5 kohdan nojalla kielletty. Tarkoituksena on estää merkittävät ja muut kuin väliaikaiset haitat, jotka olennaisesti muuttavat maisemaa. Kiellolla on merkitystä arvioitaessa maisemayleissopimuksen toimeenpanoa. Sopimuksen mukaan maisemansuojelu tarkoittaa maiseman erityis- tai ominaispiirteiden säilyttämistä ja ylläpitoa toimenpitein, jotka ovat perusteltuja luonnonmuotojen tai ihmisen toiminnan perinnearvon vuoksi. Kieltoa arvioitaisiin myös muun muassa valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin sisältyvien arvokkaiden maisema-alueiden kannalta ja sellaisten oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettujen alueiden kannalta, joilla on erityistä maisemallista arvoa. Myös luonnonsuojelulain 5 luvussa tarkoitetut maisema-alueet on otettava toiminnassa huomioon.

Pykälän 2 momentin 3—5 kohdan säännöksillä täydennettäisiin ja tarkennettaisiin luonnonsuojelulakiin perustuvaa sääntelyjärjestelmää.

Pykälää täydentävät 6 §:ssä säädetyt yleiset periaatteet. Lisäksi malminetsintää ja muuta alueiden käyttöä rajoitetaan muun lainsäädännön perusteella. Luonnonsuojelulaissa säädetään muun muassa luonnonsuojelualueista ja luonnonmuistomerkeistä, luontotyyppien ja eliölajien suojelusta sekä Natura 2000 -verkostoon kuuluvista alueista. Ympäristönsuojelulain 7 §:ssä säädetään maaperän pilaamiskiellosta ja 8 §:ssä pohjaveden pilaamiskiellosta. Ympäristönsuojelulain 28 §:n nojalla muun muassa ympäristön pilaantumista ja eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta aiheuttava toiminta edellyttää ympäristölupaa. Vesilain 1 luvun 18 §:ssä säädetään pohjaveden muuttamiskiellosta, jonka vastaiseen toimenpiteeseen on mahdollista saada lupa vesilain 9 luvun nojalla. Terveydensuojelulain 2 §:n 2 momentin nojalla elinympäristöön vaikuttavaa toimintaa on harjoitettava siten, että terveyshaittojen syntyminen mahdollisuuksien mukaan estyy. Säteilylaissa säädetään säteilystä aiheutuvien terveydellisten ja muiden haittavaikutusten estämisestä ja rajoittamisesta. Metsälain 10 §:ssä säädetään metsien monimuotoisuuden säilyttämisestä ja monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeistä elinympäristöistä. Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 25 §:n nojalla malminetsintäluvan haltija on velvollinen olemaan riittävästi selvillä malminetsinnän ympäristövaikutuksia.

12 §. Ilmoitus malminetsintäalueen maastotöistä ja rakennelmista. Malminetsintäluvan haltijalle säädettäisiin 1 momentin nojalla velvollisuus ilmoittaa kirjallisesti etukäteen maastotöistä ja väliaikaisista rakennelmista. Ilmoitus olisi tehtävä malminetsintäalueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajille sekä näihin 5 §:n 2 momentin nojalla rinnastettaviin ja muille oikeudenhaltijoille, joiden etuuteen tai oikeuteen maastotöistä tai rakennelmista mahdollisesti aiheutuvalla vahingolla tai haitalla voi olla merkitystä.

Koska ilmoitusvelvollisuus rajoitettaisiin koskemaan sellaisia maastotöitä, jotka voivat aiheuttaa vahinkoa tai haittaa, olisi malminetsintäluvan haltijan oltava selvillä 6 §:n mukaisesti toimenpiteiden vaikutuksista ja muun muassa alueen luonnonsuojelullisista arvoista. Ilmoitusvelvollisuutta ei nykyisin ole säädetty, mutta käytännössä osa malminetsijöistä on toiminut sen mukaisesti.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin saamelaisten kotiseutualuetta, koltta-aluetta ja erityistä poronhoitoaluetta koskevasta ilmoitusvelvollisuudesta. Saamelaisten kotiseutualueella tarkoitettaisiin samaa kuin saamelaiskäräjistä annetun lain 4 §:ssä säädetyllä saamelaisten kotiseutualueella. Koltta-alueella tarkoitettaisiin samaa kuin kolttalain 2 §:ssä säädetyllä koltta-alueella. Erityisellä poronhoitoalueella tarkoitettaisiin poronhoitolain 2 §:n 2 momentissa säädettyä erityisesti poronhoitoa varten tarkoitettua aluetta.

Pykälän 3 momentin nojalla malminetsintäluvan haltijan olisi ilmoitettava maastotöistä toimialallaan yleistä etua valvoville viranomaisille. Asiasta määrättäisiin tarkemmin malminetsintäluvassa. Kyseeseen tulisi lähinnä asiassa toimivaltainen alueellinen ympäristökeskus, kun malminetsintäalueella on erityisiä luontoarvoja. Ilmoituksen saatuaan alueellinen ympäristökeskus voisi ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin luonnonsuojelulain ja ympäristönsuojelulain nojalla. Kyseeseen voisi myös tulla Säteilyturvakeskus, kun malminetsintä tapahtuu erityisen radonpitoisella alueella tai etsinnän kohteena on uraani. Lisäksi kyseeseen voisi esimerkiksi tulla Museovirasto, jos alueella oletetaan olevan kiinteitä muinaisjäännöksiä tai irtaimia muinaisesineitä.

Pykälän 4 momentti sisältäisi ilmoitusmenettelyä koskevan asetuksenantovaltuuden.

13 §. Malminetsintäalueen maa- ja kiviainesjätettä koskevat toimenpiteet. Pykälä täydentäisi kaivannaisjätedirektiivin implementointia. Direktiivi on keskeisiltä osin saatettu voimaan ympäristönsuojelulain muutoksella 346/2008. Direktiivissä jätteellä tarkoitetaan jätteistä annetun neuvoston direktiivin 75/442/ETY 1 artiklassa määriteltyä jätettä, joka vastaa jätelain 3 §:n jätemääritelmää. Sen mukaisesti jätteellä tarkoitetaan ainetta tai esinettä, jonka sen haltija on poistanut tai aikoo poistaa käytöstä taikka on velvollinen poistamaan käytöstä.

Yleensä malminetsinnän jäte on pilaantumatonta maa-ainesta ja sitä syntyy vain vähäisiä määriä. Jonkin verran voi syntyä myös pysyväksi jätteeksi katsottavaa kiviainesjätettä. Sen vuoksi 1 momentissa vaaditut toimenpiteet voivat käytännössä yleensä olla hyvin vähäisiä ja 2 momentissa tarkoitettu jätehuoltosuunnitelma varsin yleispiirteinen. Jos malminetsintää tehdään sellaisilla menetelmillä, joista ei synny jätettä, ei jätehuoltosuunnitelmaakaan ole laadittava. Asia olisi kuitenkin selvitettävä malminetsintälupahakemuksessa.

Pykälän 2 momentin nojalla kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa koskevaa vaatimusta ei sovellettaisi, jos malminetsintäluvan haltijan olisi laadittava kyseinen suunnitelma ympäristösuojelulain nojalla. Tällöin on kyse koelouhinnasta ja vaikutuksiltaan vastaavasta malminetsinnästä, josta on tehtävä joko ilmoitus tai haettava lupaa ympäristönsuojelulain nojalla.

Pykälän 3 momentti sisältää asetuksenantovaltuuden. Ympäristönsuojelulain nojalla on annettu valtioneuvoston asetus kaivannaisjätteistä, jonka säännöksiä vastaavia säännöksiä voitaisiin antaa asetuksenantovaltuuden nojalla.

14 §. Selvitys malminetsintäalueen tutkimustöistä ja -tuloksista. Malminetsintäluvan haltija velvoitettaisiin vuosittain toimittamaan kaivosviranomaiselle selvitys suoritetuista tutkimustöistä ja niiden tuloksista. Selvitysvelvollisuus olisi tarkoitus yksilöidä malminetsintäluvassa annettavilla määräyksillä. Vastaavaa lakiin perustuvaa velvoitetta ei nykyisin ole, mutta valtaajia on valvontaa varten pyydetty toimittamaan vuosittain selvityksiä valtausalueella tehdyistä toimenpiteistä. Selvitysvelvollisuutta on valvonnan kannalta pidettävä tarpeellisena, jotta kaivosviranomainen voi muun muassa arvioida, onko luvan raukeaminen saatettava 67 §:n 2 momentin nojalla vireille.

Kaivosviranomaiselle toimitettuihin selvityksiin sovelletaan viranomaistoiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999), jäljempänä julkisuuslaki. Selvityksiin sisältyviä tietoja voidaan harkita yksittäistapauksessa salassa pidettäväksi lähinnä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla. Malminetsintäluvan haltijalla saattaa olla tarve salata kilpailijoilta tieto malminetsintätutkimusten tuloksista, kunnes tutkimukset malminetsintäalueella on saatettu päätökseen.

Pykälän 2 momentti sisältäisi asetuksenantovaltuuden.

15 §. Malminetsintäalueen jälkitoimenpiteet. Malminetsintäluvan raukeamisesta säädetään 67 §:ssä ja peruuttamisesta 70 §:ssä. Luvanhaltijan olisi välittömästi 1 momentin 1 kohdan nojalla sen jälkeen, kun malminetsintälupa on rauennut tai peruutettu, saatettava malminetsintäalue yleisen turvallisuuden vaatimaan kuntoon sekä huolehdittava alueen kunnostamisesta, rakennelmien ja laitteiden poistamisesta sekä muusta siistimisestä. Lisäksi luvanhaltijan olisi saatettava alue mahdollisimman luonnonmukaiseen tilaan. Yleensä jälkitoimenpiteet eivät laajuudeltaan ja laadultaan ole merkittäviä. Poikkeuksena kuitenkin malminetsintäalueet, joilla on tehty suurehkoja tutkimuskaivantoja tai -ojia, koelouhintaa taikka laajuudeltaan tai vaikutuksiltaan vastaavia toimenpiteitä. Koska luvanhaltija ei vastaa muutoksista, jotka ovat seurausta muusta kuin malminetsintälupaan perustuvasta toiminnasta, on toiminnan laajuuteen nähden riittävä ympäristöselvitys tarpeen lupahakemuksessa. Selvityksellä voidaan rajata malminetsintäluvan haltijan ja kiinteistön omistajan vastuuta. Lisäksi lupahakemukseen sisältyvän tutkimussuunnitelman tulee olla riittävällä tavalla yksilöity, jotta vaikutuksia on ennakoivasti mahdollista arvioida.

Pykälän 1 momentin 1 kohdan tavoitteet liittyvät toisaalta maisemansuojeluun ja muuhun ympäristönsuojeluun sekä toisaalta kiinteistön omistajan ja muiden haitankärsijöiden oikeuksien turvaamiseen. Velvoite on jonkin verran laajempi kuin kumottavan lain 20 §:ssä, mutta sitä on pidettävä keskeisenä, koska melkein kaikki malminetsintä päättyy tähän vaiheeseen eikä kaivoslupaa haeta. Malminetsintävaiheen päättyessä luvanhaltijat voidaan vielä suhteellisen helposti tavoittaa ja saattaa vastuuseen jälkitoimenpiteistä. Jos luvanhaltija on täyttänyt 1 momentin 1 kohdassa säädetyt velvollisuudet puutteellisesti, kaivosviranomainen voisi 156 §:n nojalla antaa määräyksiä jälkitoimenpiteiden täydentämisestä.

Koska malminetsintäluvan haltija on velvollinen noudattamaan, mitä muualla laissa säädetään, ei pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaisista toimenpiteistä saa seurata muualla laissa kiellettyä seurausta, esimerkiksi alueella sijaitsevien vakiintuneiden kulttuuriympäristökohteiden ja kulttuuriympäristöpiirteiden vahingoittumista. Alueen palauttaminen mahdollisimman luonnonmukaiseen tilaan olisi toteutettava siten, että esimerkiksi kiinteiden muinaismuistojen tai kulttuuriympäristön suojelu ei vaarannu.

Pykälän 1 momentin 2 kohdan velvoite, jonka nojalla kaivosviranomaiselle on kuuden kuukauden kuluessa luovutettava tutkimustyöselostus, tutkimukseen liittyvä tietoaineisto ja edustava osa kairasydämistä, vastaa keskeisiltä osin kumottavan lain 19 §:ää. Velvoitetta on pidettävä tarpeellisena toisaalta valvonnan kannalta ja toisaalta sen vuoksi, että tutkimustöistä saatu tietoaineisto voidaan kerätä talteen ja tarvittaessa hyödyntää myöhemmin. Lähtökohtaisesti malminetsintäluvan haltijan toimittamaa tutkimustyöselostusta, tietoaineistoa ja kairasydämiä on julkisuuslain nojalla pidettävä julkisina tietoina.

Pykälän 2 ja 3 momentissa säädettäisiin malminetsintäluvan haltijan ilmoitusvelvollisuudesta. Malminetsintäluvassa määrättäisiin 51 §:n nojalla tarkemmin ajankohta, jolloin ilmoitus on viimeistään tehtävä. Tarkoituksena on, että pääsääntöisesti ilmoitus olisi tehtävä viimeistään kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun malminetsintälupa on rauennut tai peruutettu. Käytännössä on kuitenkin myös mahdollista, että jälkitoimenpiteet on mahdollista tehdä vain tiettynä ajankohta vuodessa, mikä otettaisiin huomioon malminetsintäluvan jälkitoimenpiteiden ilmoittamisvelvollisuutta koskevassa lupamääräyksessä.

Luvanhaltijan hakiessa malminetsintäluvan voimassaolon jatkamista tai kaivoslupaa sovellettaisiin pykälän 1—3 momentin velvoitteisiin 4 momentin poikkeussäännöstä, mikä lykkäisi velvoitteiden toteutumista. Siltä osin kuin malminetsintäalue vastaisi malminetsintäluvan voimassaolon jatkoluvassa yksilöityä aluetta tai kaivosluvassa yksilöityä kaivosaluetta, ei malminetsintäluvan tai kaivosluvan haltijalla olisi velvollisuutta saattaa aluetta yleisen turvallisuuden vaatimaan kuntoon eikä muutoinkaan velvollisuutta sen kunnostamiseen ja siistimiseen. Jälkitoimenpiteet suoritettaisiin malminetsintäalueella vasta, kun malminetsintäluvan voimassaolon jatkamista koskeva lupa on rauennut tai peruutettu, sekä kaivosalueella vasta kaivostoiminnan päätyttyä sen mukaan kuin 15 luvussa säädetään. Jos malminetsintäluvan voimassaolon jatkamista koskeva hakemus tai kaivoslupahakemus sen sijaan hylätään kokonaan tai osittain, olisi malminetsintäluvan haltijan huolehdittava 1—3 momentissa mainituista velvollisuuksista kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun lupahakemuksen hylkäämistä koskeva päätös on lainvoimainen.

Pykälän 5 momentti sisältäisi asetuksenantovaltuuden.

3 luku. Kaivoksen perustaminen

16 §. Kaivostoiminnan luvanvaraisuus. Kaivoksen perustaminen ja kaivostoiminnan harjoittaminen edellyttäisivät kaivoslupaa, jota koskevasta lupaharkinnasta säädettäisiin 6 luvussa. Lupa-asian ratkaisee kaivosviranomainen, jollei kyse ole uraanin tai toriumin tuottamista koskevasta kaivoshankkeesta. Kaivoslupahakemuksen edellytyksenä ei olisi, että luvan hakijalla olisi malminetsintälupa osaan aluetta. Kumottavan lain 4 §:n ja 21 §:n 1 momentin nojalla kaivosoikeus on edellyttänyt alueen valtaamista.

17 §. Kaivosluvan oikeusvaikutukset. Kaivoslupa perustaisi oikeuden hyödyntää kaivosalueella tavatut kaivosmineraalit ja 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetut kaivostoiminnan kaivossivutuotteet. Lisäksi lupa perustaisi oikeuden hyödyntää muut kaivosalueen kallio- ja maaperään kuuluvat aineet, jos niiden käyttö on tarpeen kaivostoimintaan kaivosalueella, mikä tarkoittaisi oikeutta louhintatoimintaan kaivosalueella muutoinkin kuin kaivoksessa tapahtuvaan louhimiseen. Säännös selkeyttäisi kaivosluvan oikeusvaikutuksia verrattuna kumottavan lain 40 §:n 2 momenttiin erityisesti kaivostoiminnan sivutuotteiden hyödyntämisoikeuden osalta. Maa-aineslakia sovelletaan, kun kyse on muusta maa-ainesten hyödyntämisestä kuin 1 momentissa tarkoitetusta.Sen lisäksi, mitä kaivoslaissa säädetään, kaivostoiminnan sivutuotteiden hyödyntäminen saattaa esimerkiksi ympäristönsuojelulain nojalla edellyttää ympäristölupaa, kun kyse on jätteistä.

Kaivoslupa oikeuttaisi myös malminetsintään kaivosalueella, mutta 11 §:ssä säädettyjä kieltoja ja rajoituksia olisi noudatettava. Kaivosluvassa olisi 52 §:n nojalla tarvittaessa mahdollisuus antaa kaivosalueen malminetsintää koskevia tarkentavia lupamääräyksiä.

Kaivosluvalla olisi lisäksi 15 §:n 4 momentissa säädetty oikeusvaikutus.

18 §. Kaivosluvan haltijan velvollisuudet. Kaivosluvan haltija olisi velvollinen 1 momentin 1 kohdan mukaan huolehtimaan siitä, että kaivostoiminnasta ei aiheudu haittaa ihmisten terveydelle tai vaaraa yleiselle turvallisuudelle. Tarvittaessa asiasta annettaisiin 52 §:n nojalla lupamääräyksiä. Ottaen huomioon kaivosluvan myöntämisen estettä koskeva 48 §, luvan muuttamista koskeva 69 §, luvan peruuttamista koskeva 70 §, kaivostoiminnan lopettamista ja jälkitoimenpiteitä koskevat 15 luvun säännökset, kieltoja ja määräyksiä koskevat 156 ja 157 §:t sekä mitä muualla laissa (esimerkiksi ympäristönsuojelulaissa) säädetään, olisi lainsäädännöllä kattavasti varmistettu, ettei kaivostoiminnasta aiheudu haittaa ihmisten terveydelle tai vaaraa yleiselle turvallisuudelle. Kaivosturvallisuuteen liittyvistä keskeisistä vaatimuksista säädettäisiin 11 luvussa.

Kaivosluvan haltija olisi velvollinen 1 momentin 2 kohdan mukaan huolehtimaan siitä, ettei kaivostoiminnasta aiheudu huomattavia haitallisia ympäristövaikutuksia taikka muutoin haittaa yleisille tai yksityisille eduille. Tarvittaessa kaivosluvassa annettaisiin asiasta tarkempia määräyksiä. Kaivosluvan haltija olisi myös velvollinen huolehtimaan siitä, että toiminnasta ei aiheutuisi kaivostoiminnan kokonaiskustannukset huomioon ottaen kohtuudella vältettävissä olevaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta.

Pykälän 1 momentin 3 ja 4 kohdassa säädetty velvollisuus vastaisi kumottavan lain 47 §:ssä säädettyä velvollisuutta. Kaivosluvan haltija ei saa louhia ja hyödyntää kaivosmineraaleja siten, että kyse olisi ilmeisestä kaivosmineraalien tuhlauksesta. Kaivosluvan haltijan olisi myös huolehdittava siitä, että kaivoksen ja esiintymän mahdollista tulevaa käyttöä ja louhimistyötä ei vaaranneta tai vaikeuteta, esimerkiksi jätealueita ei tulisi sijoittaa siten, että esiintymän tuleva hyödyntäminen vaikeutuisi.

Pykälän 2 momentissa säädettävä velvollisuus vastaisi keskeisiltä osin kumottavan lain 49 §:n 1 momentissa säädettyä velvollisuutta. Selvityksen kannalta keskeisiä ovat louhitun malmin ja sivukiven määrä, rikasteen tai muun tuotteen määrä sekä henkilötyövuodet. Lisäksi kaivosviranomaiselle olisi ilmoitettava, jos mineraalivarantoja koskevat tiedot muuttuvat olennaisesti. Kaivosluvan haltijan toimittamia tietoja on julkisuuslain nojalla lähtökohtaisesti pidettävä julkisina. Tarvittaessa valtioneuvoston asetuksella annettaisiin tarkempia säännöksiä kaivosviranomaiselle toimitettavista tiedoista.

19 §. Kaivosalue ja kaivoksen apualue. Pykälässä määriteltäisiin kaivosalue ja kaivoksen apualue. Niiden ero olisi selkeämpi kuin kumottavan lain 22 §:n nojalla kaivospiirin ja sen apualueen ero. Kaivosalue ja kaivoksen apualue eroaisivat toisistaan sen suhteen, missä laajuudessa kiinteistön omistajan oikeuksia on välttämätön rajoittaa.

Pykälän 1 momentin nojalla kaivosalueen tulisi olla yhtenäinen alue sekä suuruudeltaan ja muodoltaan sellainen, että turvallisuutta, kaivostoiminnan sijoittamista ja kaivostekniikkaa koskevat vaatimukset täyttyvät. Kaivosalueelle sijoitettavien toimintojen ja rakennusten tulisi välittömästä liittyä kaivostoimintaan. Näitä voivat olla esimerkiksi rikastamot, räjähdevarastot ja jätealueet, jotka edellyttävät alueen hallintaa. Kaivosalue ei kuitenkaan saisi olla suurempi kuin mitä kaivostoiminnan harjoittaminen välttämättä edellyttää ottaen huomioon kysymyksessä olevan esiintymän laatu ja laajuus, mikä vastaisi kumottavan lain 22 §:n 2 momentissa säädettyä rajoitusta. Toisin kuin kumottavan lain mukaiset valtauksen esteet, luvan myöntämisen alueelliset esteet olisi mahdollista pääosin sivuuttaa, jos 47 §:n 3 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät.

Kaivosaluetta olisi pidettävä 1 momentissa tarkoitetulla tavalla yhtenäisenä, vaikka se olisi kiinteistöoikeudellisesti tien tai muun vastaavan syyn takia jaettu useampaan alueeseen, jos kyseessä kuitenkin on toiminnallinen kokonaisuus. Sen sijaan kaivosalueen lähialueilla olevia esiintymiä, jotka on paikallistettu myöhemmissä tutkimuksissa ja joista suunnitellaan ajettavaksi malmia esimerkiksi lähistöllä sijaitsevaan rikastuslaitokseen, ei voitaisi pitää samaan kaivosalueeseen kuuluvina. Näiden niin sanottujen satelliittimalmioiden hyödyntäminen edellyttäisi erillistä kaivoslupaa.

Pykälän 2 momentin nojalla kaivoksen apualueeksi olisi mahdollista määrätä sellainen kaivostoiminnan kannalta välttämätön kaivosalueen vieressä sijaitseva alue, jota tarvitaan teitä, kuljetuslaitteita, voima- tai vesijohtoja, viemäreitä, veden käsittelyä (esimerkiksi pintavalutuskenttä) tai riittävään syvyyteen maan pinnasta louhittavaa kuljetusväylää varten. Apualueen osalta kyseessä olisi rasitteeksi luokiteltava käyttöoikeus, joka ei merkittävällä tavalla sulje pois kiinteistön omistajan mahdollisuutta käyttää kiinteistöä. Apualueeseen kuuluvan kiinteistön omistajalla ei olisi oikeutta 100 §:ssä tarkoitettuun louhintakorvaukseen. Laajoja infrastruktuurihankkeita varten ei olisi mahdollista perustaa kaivoksen apualueita, vaan esimerkiksi laajempia tiejärjestelyjä varten sovelletaan maantielakia ja lakia yksityisistä teistä (358/1962), jäljempänä yksityistielaki. Viemärin sijaintipaikka ja siihen tarvittava käyttöoikeus voidaan määrätä ympäristönsuojelulain nojalla. Veden johtamiseen liittyvien rakenteiden sijoittamisesta voidaan määrätä vesilain nojalla.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin velvollisuudesta suunnitella kaivosalueen ja kaivoksen apualueen sijainti välttäen yleisen tai yksityisen edun loukkausta. Arviointi perustuisi kaivostoiminnan kokonaiskustannuksiin. Tarkastelun kohteena olisivat sekä alueen pinta-ala että oikeuksien rajoitusten ajallinen kesto.

20 §. Käyttöoikeus kaivosalueeseen ja kaivoksen apualueeseen. Kaivostoiminta alkaa yleensä aina avolouhoksena, johon liittyvät rikastus-, jätealue- ja muut toiminnot sijoitetaan maan pinnalle. Tästä syystä muut alueen käyttö- ja hallintaoikeudet on tarpeen sulkea kokonaisuudessaan pois kaivosalueelta. Kaivostoiminnan edetessä siirrytään enenevässä määrin maanalaiseen louhintaan.

Kaivostoiminnan harjoittajat pyrkivät todennäköisesti jatkossakin sopimuksin hankkimaan omistus- tai käyttöoikeuden kaivostoiminnan kannalta keskeisiin alueisiin. Jos tälle ei olisi edellytyksiä, ratkaisisi valtioneuvosto kaivosalueen käyttöoikeuden lunastusta koskevan vaatimuksen. Kaivosaluelunastuslupaa koskevasta harkinnasta säädettäisiin 49 §:ssä. Ehdotettujen kaivoslain säännösten on katsottava sisältävän kattavasti lunastamisen edellytykset lunastuslain 4 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla, eikä lunastuslain 4 §:n 1 momenttia siten sovellettaisi. Lunastus edellyttäisi 49 §:n nojalla yleistä tarvetta. Lisäksi kaivosalueen kokoa ja muotoa rajoitettaisiin 19 §:n nojalla.

Pykälän 2 momentissa viitattaisiin 49 §:n 2 momenttiin, jonka nojalla osana kaivosluvan harkintaa ratkaistaisiin vaatimukset kaivoksen apualuetta koskevista rajoitetuista käyttö- ja muista erityisistä oikeuksista, jos kaivostoiminnan harjoittaja ei ole sopimusteitse järjestänyt asiaa. Kun asia ratkaistaan kaivosluvassa, ei lunastuslain 5 §:n 3 momentin nojalla lunastuslain mukaista lunastuslupaa tarvita. Kyseessä olisi rajoitettu käyttöoikeus tai muu erityinen oikeus, joka vastaisi lunastuslain 2 §:n 2 momentissa tarkoitettua erityistä oikeutta sekä maankäyttö- ja rakennuslain 161 §:ssä ja vesilain 9 luvun 18 §:ssä tarkoitettua rasitetta.

Pykälä olisi oikeusnormiston kannalta johdonmukaisempi kuin nykyinen järjestelmä.

21 §. Kaivosalueen ja kaivoksen apualueen käyttö. Kaivosaluelunastusluvassa määrättäisiin tarkemmin kaivosalueen käyttöoikeuden sisältö ja kaivosluvassa kaivoksen apualueen käyttö- ja muiden erityisten oikeuksien sisältö.

Pykälässä säädettäisiin kielto käyttää kaivosaluetta muuhun tarkoitukseen kuin kaivosaluelunastusluvassa määriteltyyn ja kaivoksen apualuetta muuhun tarkoitukseen kuin kaivosluvassa määriteltyyn.

Kaivosalueen tai kaivoksen apualueen omistajan vaihtuminen ei vaikuttaisi perustetun käyttö- tai muun erityisen oikeuden sisältöön.

4 luku. Kullanhuuhdonta

22 §. Kullanhuuhdonnan luvanvaraisuus. Valtion omistamalla alueella tapahtuva kullanhuuhdonta eriytettäisiin muusta malminetsintää ja kaivostoimintaa koskevasta sääntelystä. Kumottavan lain nojalla toiminta perustuu valtausoikeuteen, mutta sitä koskevia erityissäännöksiä on kumottavan lain 4 §:n 4 momentissa, 5 §:n 1 momentissa, 10 §:n 3 momentissa, 12 §:n 3 momentissa ja 16 §:n 1 momentissa.

Pykälän nojalla kullanhuuhdonta valtion omistamalla alueella edellyttäisi kullanhuuhdontalupaa. Kullanhuuhdonnan keskeisimmät alueet ovat Lemmenjoen alue sekä Ivalojoki sivuhaaroineen. Alueet sijoittuvat Lemmenjoen kansallispuiston alueelle ja Hammastunturin erämaa-alueelle sekä valtion metsämaille. Pääosin alueet kuuluvat Inarin kuntaan, mutta vähäisiltä osin Sodankylään ja Sallaan. Muualla kuin valtion omistamalla alueella kullanhuuhdonta perustuisi maa-aineslakiin, mutta saattaa edellyttää (kuten kaivoslain mukaiseen kullanhuuhdontalupaan perustuva toiminta) muun sovellettavan lain säännösten noudattamista, esimerkiksi kullanhuuhdonta imuruoppauksella saattaa edellyttää vesilain soveltamista.

23 §. Kullanhuuhdontaluvan oikeusvaikutukset. Kullanhuuhdontalupa perustaisi 1 momentin nojalla yksinoikeuden luvassa määritellyllä kullanhuuhdonta-alueella maaperässä esiintyvän kullan etsintään ja kartoitukseen sekä sen talteen ottamiseen ja hyödyntämiseen huuhtomalla. Lisäksi lupa perustaisi oikeuden ottaa talteen ja hyödyntää huuhdonnan sivutuotteena irtomaasta löytyvät platinahiput sekä jalo- ja korukivet. Lupa on tarkoitettu kullanhuuhtojan vastuullisena oikeudenhaltijana suorittamaa kullanhuuhdontaa varten.

Tavoitteena on säilyttää perinteinen kullanhuuhdontakulttuuri, joka on osa lappilaista kulttuuriperintöä. Perinteisenä kullanhuuhdontana voidaan pitää lähinnä muuta kuin konevoimalla tapahtuvaa kullanhuuhdontaa. Myös koneellinen kullanhuuhdonta olisi kullanhuuhdontaluvan nojalla mahdollista, jos sille ei esimerkiksi luonnonsuojelulain tai sen nojalla annetussa säännöksessä tai määräyksessä ole estettä.

Pykälän 2 momentin mukaan kullanhuuhdontalupa ei rajoittaisi kiinteistön omistajan oikeutta käyttää aluettaan tai määrätä siitä muutoin kuin 1 momentissa säädetyllä tavalla. Kullanhuuhdontalupa ei myöskään vaikuttaisi kuntalaisten metsästyslain 8 §:ään perustuvaan metsästysoikeuteen.

Pykälän 3 momentin mukaisesti kullanhuuhdonta-alueen tulisi olla yhtenäinen alue, jonka suuruus on enintään viisi hehtaaria. Kumottavan lain 5 §:n nojalla enimmäispinta-ala on seitsemän hehtaaria, mitä on pidettävä liian suurena ottaen huomioon oikeuden sisältö ja luvan voimassaoloaika. Nykyisin kullanhuuhdontavaltausten pinta-ala on keskimäärän noin 5 hehtaaria.

Kullanhuuhtojan oikeus liikkua kullanhuuhdonta-alueella ja sen ulkopuolella maastossa moottorikäyttöisellä ajoneuvolla edellyttäisi nykyiseen tapaan maastoliikennelain 4 §:n mukaisesti lupaa.

24 §. Kullanhuuhtojan velvollisuudet. Kullanhuuhtoja olisi velvollinen rajoittamaan toimenpiteet 23 §:n 1 momentissa tarkoitetun oikeuden kannalta välttämättömään. Kiellettyä olisi 11 §:n 2 momentissa tarkoitetun haitan tai vahingon aiheuttaminen kullanhuuhdonta-alueella tai muille lähistöllä olevien alueiden käyttötarpeille. Tällöin on otettava huomioon muun muassa luonnonsuojelu- ja erämaa-alueita koskevat tavoitteet sekä asianomainen hoito- ja käyttösuunnitelma, minkä lisäksi luonnonsuojelulakia sovellettaisiin osana lupaharkintaa.

Kullanhuuhtoja ei saisi myöskään aiheuttaa vahinkoa alueella sijaitseville kulttuurihistoriallisesti arvokkaille rakennuksille ja niiden pihapiireille. Kyseessä olisivat muun muassa säädöksen nojalla tai Museoviraston ja Metsähallituksen välisellä sopimuksella suojellut rakennukset kulta-alueilla (esimerkiksi Ivalojoen Kultala), valtakunnallisesti merkittävät kulttuurihistorialliset ympäristöt kulta-alueilla (esimerkiksi Ivalojoen kulta-alue ja Sallivaaran poroerotusalue) ja maakuntakaavaan merkityt kulta-alueiden kohteet (esimerkiksi Ivaolojen kultakämpät, Lemmenjoen kulta-alue ja Hammastunturin poroerotuspaikka). Kulta-alueiden muinaisjäännökset ovat muinaismuistolain nojalla suojeltuja. Suojeltavat kohteet otettaisiin huomioon lupaharkinnassa.

Kullanhuuhtojalle 3 momentissa asetettu vaatimus huolehtia alueen turvallisuudesta ja ehkäistä haitalliset ympäristövaikutukset täydentäisi maankäyttö- ja rakennuslain 166 §:n 1 momentissa säädettyä velvoitetta.

Kullanhuuhtoja olisi lisäksi velvollinen noudattamaan muun muassa 6 §:ssä säädettyjä yleisiä periaatteita.

25 §. Kullanhuuhdonta-alueen maa- ja kiviainesjätettä koskevat toimenpiteet. Pykälä täydentäisi kaivannaisjätedirektiivin implementointia, joka on keskeisiltä osin saatettu voimaan ympäristönsuojelulain muutoksella 346/2008. Velvoite olisi samansisältöinen kuin 13 §:ssä malminetsintäluvan haltijalle säädetty. Jos toiminnassa ei käytetä apuna konevoimaan perustuvia apuvälineitä, syntyvän maa- ja kiviainesjätteen määrä on hyvin vähäinen. Tällöin kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaksi riittäisi yleensä yleisluonteinen maininta hakemusasiakirjoissa niistä toimenpiteistä, joilla maa-ainesjäte ja mahdollinen kiviainesjäte sijoitetaan takaisin maahan.

26 §. Rakentaminen kullanhuuhdonta-alueella. Lähtökohtaisesti rakentaminen kullanhuuhdonta-alueella olisi kielletty 1 momentin nojalla. Pykälän 2 momentin nojalla kullanhuuhtoja voisi kuitenkin saada oikeuden rakentaa kooltaan vähäisen, kevytrakenteisen ja helposti siirrettävän rakennuksen tai rakennelman, jos se on välttämätöntä kullanhuuhtojan tilapäistä oleskelua ja tarvikkeiden säilyttämistä varten. Kyseeseen voisivat tulla rakennukset ja rakennelmat, joiden rakenne, arvo ja käyttötarkoitus huomioon ottaen on katsottava tarkoitetun pystytettäväksi enintään kullanhuuhdontaluvan voimassaoloajaksi. Loma-asuntojen kaltainen rakentaminen ei olisi mahdollista kullanhuuhdonta-alueelle 2 momentin nojalla.

Poikkeus 1 momentin rakentamiskiellosta edellyttää lisäksi 2 momentin nojalla, että alueen hallinnasta vastaava viranomainen tai laitos tai liikelaitos eli käytännössä Metsähallitus ei vastusta rakentamista perustellusta syystä. Tällainen syy voi olla maisemallinen, aluetta koskevan muun tarpeen tai tarkoituksen huomioon ottaminen etenkin erämaa-alueella ja luonnonsuojelualueella, luonnonsuojeluun liittyvä tai muu näihin verrattava syy. Asian selvittämiseksi kaivosviranomaisen tulisi pyytää alueen hallinnasta vastaavalta viranomaiselta tai laitokselta lausunto.

Jos alueen hallinnasta vastaava viranomainen tai laitos ei ole 2 momentin nojalla vastustanut rakentamista, kaivosviranomainen käsittelisi ja ratkaisisi pykälän 3 momentin nojalla kullanhuuhdontalupa-asian yhteydessä, onko rakennusta tai rakennelmaa pidettävä 2 momentissa tarkoitetulla tavalla välttämättömänä, sekä määrittelisi tarvittavalla tarkkuudella rakennuspaikan sijainnin. Kullanhuuhtoja olisi velvollinen osoittamaan rakentamisen välttämättömyyden. Osoituksena tästä välttämättömyydestä voidaan pitää kullanhuuhtojan aikaisempaa toimintaa ja sen laajuutta sekä vuosittain talteen ottamaa kultamäärää, mikä vastaisi nykytilaa. Lähinnä näiden perusteella kaivosviranomainen arvioisi vuoden aikana käsiteltävän maa-aineksen määrää sekä sen vaatimaa työtä ja aikaa sekä harkitsisi, onko rakentamista pidettävä välttämättömänä. Kaivosviranomaisen harkinnassa myös rakennuksen tai rakennelman sijainnilla on merkitystä.

Jos kullanhuuhdontalupaa hakee sellainen, jolla ei ole aikaisempaa kokemusta kullanhuuhdonnasta, arvioinnille ei ole riittäviä edellytyksiä eikä rakentamista lähtökohtaisesti voida pitää välttämättömänä. Kaivosviranomainen voisi arvioida asiaa uudelleen muutaman vuoden kuluttua, kun kullanhuuhtojalla on näyttöä toiminnan laadusta ja laajuudesta. Tällöin kullanhuuhtojan olisi haettava luvan muuttamista 69 §:n 5 momentin nojalla.

Jos rakennusta tai rakennelmaa on luvassa pidetty välttämättömänä, kullanhuuhtojan katsottaisiin 3 momentin nojalla hallitsevan rakennuksen tai rakennelma rakennuspaikkaa maankäyttö- ja rakennuslain 131 §:ssä edellytetyllä tavalla. Rakennuslupahakemukseen maankäyttö- ja rakennuslain 131 §:n nojalla vaadittuna selvityksenä rakennuspaikan hallinnasta olisi siten kullanhuuhdontalupapäätös.

Pykälän 4 momentissa viitattaisiin muun muassa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisiin kaavallisiin edellytyksiin, suunnittelutarveratkaisuun sekä rakennuslupaan ja toimenpidelupaan. Sovellettavaksi voi myös tulla maankäyttö- ja rakennuslain mukainen poikkeuspäätös, kun kyseinen rakennus tai rakennelma sijoittuu rantavyöhykkeelle.

Maankäyttö- ja rakennuslain mukainen lupa olisi mahdollista antaa enintään kullanhuuhdontaluvan voimassaoloa vastaavaksi ajaksi. Maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:ssä säädetty rakennuslupa vaaditaan kaikille lain 113 §:ssä määritellyille rakennuksille eli muun muassa asumiseen ja varastointiin tarkoitetuille kiinteille tai paikallaan pidettäväksi tarkoitetuille, viranomaisvalvontaa vaativille rakennuksille. Rakennelma saattaa edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain 126 §:n sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksen (895/1999) 62 §:n nojalla toimenpidelupaa. Rakennuksen tai rakennelman soveltuvuus ympäristöön ratkaistaan rakennus- tai toimenpideluvan yhteydessä.

Lemmenjoen kansallispuiston alueella rakentaminen edellyttää lisäksi eräistä valtion omistamille alueille perustetuista kansallispuistoista ja luonnonpuistoista annetun asetuksen (932/1981) nojalla Metsähallituksen lupaa. Urho Kekkosen kansallispuistosta annetun asetuksen (229/1983) 1 §:n nojalla rakentaminen on lähtökohtaisesti kielletty Urho Kekkosen kansallispuistossa.

27 §. Ilmoitus kullanhuuhdonta-alueen maastotöistä. Kullanhuuhtojalle asetettaisiin vastaava ilmoitusvelvollisuus maastotöistä kuin malminetsintäluvan haltijalle 12 §:ssä. Velvoite olisi uusi. Ilmoitusvelvollisuus koskisi maastotöitä, joista voi aiheutua sellaista vahinkoa tai haittaa, joka ei 24 §:n 2 momentin nojalla ole kielletty. Pykälän 3 momentissa säädettäisiin asetuksenantovaltuudesta.

28 §. Selvitys kullanhuuhdonnasta. Kullanhuuhtoja olisi velvollinen vuosittain toimittamaan kaivosviranomaiselle selvityksen talteen otetusta kullan ja käsitellyn irtomaan määrästä sekä rakentamisesta kullanhuuhdonta-alueella ja muusta alueen käytöstä. Käytännössä kullanhuuhtojilta on jo nykyisin kerätty vastaavia tietoja valvontaa varten. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin asetuksenantovaltuudesta.

29 §. Kullanhuuhdonnan jälkitoimenpiteet. Kullanhuuhtojalle asetettaisiin keskeisiltä osin vastaava jälkitoimenpiteitä koskeva velvollisuus kuin malminetsintäluvan haltijalle 15 §:ssä. Koska etenkin koneellisen kullanhuuhdonnan maisemalliset vaikutukset voivat usein olla merkittävät, säädettäisiin 1 momentissa nimenomaisesti velvollisuudeksi saattaa alue maisemallisesti tyydyttävään tilaan. Velvollisuudella on erityistä merkitystä, kun toimintaa on harjoitettu luonnonsuojelu- tai erämaa-alueella.

Koska kullanhuuhtoja on velvollinen noudattamaan, mitä muualla laissa säädetään, ei 1 momentin mukaisista toimenpiteistä saa seurata muualla laissa kiellettyä seurausta. Alueen palauttaminen mahdollisimman luonnonmukaiseen ja maisemallisesti tyydyttävään tilaan olisi toteutettava siten, että muun muassa kiinteiden muinaismuistojen tai kulttuuriympäristön suojelu ei vaarannu.

Ilmoitus jälkitoimenpiteiden loppuun saattamisesta olisi pykälän 2 momentin nojalla tehtävä viimeistään vuoden kuluttua kullanhuuhdontaluvan raukeamisesta tai peruuttamisesta. Kullanhuuhdontaluvan raukeamisesta säädettäisiin 67 §:ssä ja peruuttamisesta 70 §:ssä.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin kullanhuuhdonnan jälkitoimenpiteitä ja ilmoitusmenettelyä koskevasta asetuksenantovaltuudesta.

30 §. Kullanhuuhdonta-alueen lopputarkastus. Pykälässä säädettäisiin maastossa tapahtuvasta lopputarkastuksesta, jonka kaivosviranomaisen olisi järjestettävä 29 §:n 2 momentissa tarkoitetun ilmoituksen saatuaan tai, jos ilmoitusvelvollisuus laiminlyödään, omasta aloitteestaan. Lähtökohtaisesti tarkastusta on pidettävä tarpeellisena, mutta poikkeuksellisesti se voidaan ilmeisen tarpeettomana jättää tekemättä.

Lopputarkastuksesta tiedotettaisiin 2 momentin nojalla kullanhuuhtojan lisäksi alueen hallinnasta vastaavalle viranomaiselle taikka laitokselle tai liikelaitokselle sekä saamelaisten kotiseutualueella saamelaiskäräjille, koltta-alueella kolttien kyläkokoukselle ja erityisellä poronhoitoalueella alueen paliskunnille, joilla olisi oikeus osallistua siihen.

Pykälän 3 momentin nojalla lopputarkastuksen tarkoituksena olisi selvittää, ovatko 29 §:n 1 momentissa tarkoitetut toimenpiteet suoritettu. Lopputarkastuksesta olisi laadittava tarkastuskertomus, jossa on selostettu tarkastuksen kulku, siinä tehdyt havainnot sekä keskeisiltä osin muistutukset. Jos kullanhuuhtoja on täyttänyt 1 momentissa säädetyt velvollisuudet puutteellisesti, kaivosviranomainen voisi 156 §:n nojalla antaa määräyksiä jälkitoimenpiteiden täydentämisestä. Jos kullanhuuhdontaan on vaadittu ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa, on jälkitoimenpiteistä lisäksi voimassa, mitä ympäristönsuojelulaissa säädetään.

Pykälän 4 momentissa säädettäisiin kullanhuuhdonta-alueen lopputarkastusta koskevasta asetuksenantovaltuudesta.

II OSA. LUPA-ASIAT

5 luku. Lupamenettelyt

31 §. Luvan hakeminen. Malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa saisi hakea täysi-ikäinen luonnollinen henkilö, jolla on asuinpaikka Euroopan talousalueella ja joka ei ole konkurssissa ja jonka toimintakelpoisuutta ei holhoustoimesta annetun lain (442/1999) nojalla ole rajoitettu. Luonnolliselle henkilölle asetetut rajoitukset ovat tarpeen luvan nojalla perustuvaan toimintaan liittyvien velvoitteiden ja vastuiden takia. Lupaa saisi hakea suomalainen yhteisö ja säätiö. Lisäksi lupaa saisi hakea Suomessa sivuliikkeen rekisteröinyt ulkomainen yhteisö ja säätiö, joka on perustettu jonkin Euroopan talousalueeseen kuuluvan valtion lainsäädännön mukaan ja jolla on sääntömääräinen kotipaikka, keskushallinto tai päätoimipaikka jossakin Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa. Elinkeinon harjoittamisen oikeudesta annetun lain (122/1919) 1 §:n 2 momentin nojalla Patentti- ja rekisterihallitus voi myöntää luvan myös muille kuin 1 momentissa tarkoitetuille. Ehdotus ei olennaisesti muuttaisi nykytilaa, mutta yhtenäistäisi sen samanlaiseksi muun elinkeinotoimintaa koskevan lainsäädännön kanssa.

Eurooppayhtiöistä ei ole tarpeen säätää erikseen. Niitä on eurooppayhtiön (SE) säännöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2157/2001 nojalla kohdeltava kuten kansallista osakeyhtiötä.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin selvyyden vuoksi, että malminetsintälupaa saisi hakea myös valtion laitos. Kyseeseen tulisivat lähinnä GTK ja mahdollisesti muut valtion laitokset, joiden tehtävä on malminetsintä laitosta koskevan säädöksen mukaan.

Kaivoshanketta varten tarvittava kaivoslupa ja kaivosalueen käyttöoikeutta koskeva kaivosaluelunastuslupa liittyvät kiinteästi toisiinsa. Pykälän 3 momentin nojalla kaivosaluelunastuslupaa saisi hakea se, joka hakee kaivoslupaa kyseessä olevan esiintymän hyödyntämistä varten.

32 §. Etuoikeusjärjestys. Pykälän 1 momentin nojalla etuoikeus malminetsintälupaan, kaivoslupaan ja kullanhuuhdontalupaan olisi sillä, joka on ajallisesti ensimmäisenä hakenut lupaa 34 §:ssä säädetyllä tavalla. Pykälä selkeyttäisi nykytilannetta ja estäisi etuoikeuden saamisen puutteellisen hakemuksen nojalla. Kumottavan lain 11 §:ssä säädetään perusteeksi yksinomaan asian muodollinen vireille tulo, mikä on asettanut hakemuksia perusteellisesti ja huolellisesti valmistelevat kilpailullisesti heikompaan asemaan.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin malminetsintäluvan haltijan etuoikeudesta kaivoslupaan. Etuoikeuden saaminen edellyttäisi kaivosluvan hakemista 34 §:ssä säädetyllä tavalla ennen malminetsintäluvan raukeamista 67 §:n nojalla tai peruuttamista 70 §:n nojalla. Malminetsintäluvan haltijan etuoikeus kaivoslupaan olisi sama kuin kumottavan lain nojalla valtaajan etuoikeus kaivospiiriin.

Malminetsintälupahakemukselle uudessa kaivoslaissa asetettavat vaatimukset edellyttäisivät, että hakijalla on riittävä mahdollisuus valmistella hakemusta huolella, muun muassa perehtyä olemassa olevaan tutkimusmateriaaliin ja kartoitusdataan sekä analysoida arkistoituja näytteitä. Koska etsintätyötä koskevan säännöksen nojalla olisi mahdollista tehdä alkuvaiheen malminetsintää, olisi malminetsintälupahakemuksen valmistelua varten mahdollista suunnitella malminetsintäluvan nojalla suoritettavien tarpeellisten tutkimusten määrä, laatu ja aikataulu sekä rajata alue.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin mahdollisuudesta varata alue ja siten varmistaa kyseisen alueen osalta etuoikeus malminetsintälupaan. Varausilmoitukseen perustuva etuoikeus vastaisi keskeisiltä osin kumottavan lain 7 §:n 1 momentissa säädettyä. Etuoikeus olisi voimassa, kun varausilmoitus on tehty 44 §:ssä säädetyllä tavalla eikä ilmoituksen hyväksymiselle ole 44 tai 55 §:n nojalla taikka muuta kaivoslaissa säädettyä estettä. Etuoikeuden voimassaolo päättyy, kun kaivosviranomaisen varausilmoituksen nojalla tekemä varauspäätös raukeaa tai peruutetaan 76 §:n mukaisesti.

33 §. Lupaviranomaiset. Kaivoslain lupaviranomaisia olisivat valtioneuvosto ja kaivosviranomainen.

Valtioneuvosto ratkaisisi kaivosalueen käyttöoikeutta koskevan kaivosaluelunastuslupa-asian, kun alueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajat eivät ole antaneet suostumusta käyttöoikeuden perustamiseen tai kaivosluvan hakija ei ole hankkinut kaivosaluetta omistukseensa. Merkityksellistä on vain kiinteistön omistajan kanta asiassa, eikä muiden oikeudenhaltijoiden kannanotoilla ole vaikutusta siihen, onko kaivosaluelunastuslupa tarpeen. Säännös vastaisi lunastuslain 5 §:n 1 momenttia.

Valtioneuvoston ratkaistavaksi kuuluvat ydinenergialain nojalla uraanin tai toriumin tuottamista koskevat lupa-asiat. Valtioneuvosto ratkaisisi myös näitä kaivosmineraaleja koskevat kaivoslain mukaiset kaivoslupa-asiat. Lupahakemukset käsiteltäisiin ja ratkaistaisiin samalla päätöksellä 43 §:n nojalla. Esitykseen sisältyy ehdotus laiksi ydinenergialain muuttamisesta.

Työ- ja elinkeinoministeriö valmistelisi valtioneuvoston yleisistunnossa ratkaistavat kaivosaluelunastuslupia ja kaivoslupia koskevat asiat.

Kaivosviranomainen ratkaisisi varausilmoituksia, malminetsintälupia ja kullanhuuhdontalupia sekä kaivoslupia koskevat asiat lukuun ottamatta valtioneuvostolle kuuluvia kaivoslupa-asioita. Kaivosviranomainen ratkaisisi siten kaikki malminetsintälupia ja kullanhuuhdontalupia koskevat asiat, mukaan lukien malminetsintälupien ja kullanhuuhdontalupien voimassaolon jatkamista, raukeamista, muuttamista, peruuttamista ja siirtoa koskevat asiat. Vastaavasti kaivosviranomainen ratkaisisi kaikki kaivoslupia koskevat asiat, kun kyse ei ole uraanin tai toriumin tuottamista koskevasta kaivoslupa-asiasta. Lisäksi kaivosviranomainen ratkaisisi kaikki kaivoslupien siirtoa koskevat asiat.

34 §. Lupahakemus. Malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevat lupahakemukset olisi toimitettava kaivosviranomaiselle. Jos kyseessä olisi uraanin tai toriumin tuottamista koskeva kaivoslupahakemus, se olisi toimitettava valtioneuvostolle eli käytännössä työ- ja elinkeinoministeriölle.

Lupahakemus tulee vireille hakijan aloitteesta ja tämän edun toteuttamiseksi. Tästä seuraa, että vastuu tarpeellisen ja luotettavan selvityksen hankkimisesta ja esittämisestä kuuluu sille, jonka tavoitteiden ja etujen toteuttamiseksi asia on pantu vireille. Lupaviranomaisen tehtävä olisi huolehtia siitä, että asia tulee selvitetyksi, mikä tarkoittaa muun muassa velvollisuutta huolehtia asianosaisten kuulemisesta ja selvitysten riittävyyden arvioinnista.

Pykälän 2 momentin 1 kohdan nojalla hakemuksessa tulisi olla selvitys hakijasta, tämän asiantuntemuksesta, teknisestä suorituskyvystä sekä taloudellisista ja muista edellytyksistä harjoittaa haettuun lupaan perustuvaa toimintaa. Hakemuksessa olisi selvitettävä hakijan taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä ottaen huomioon hakemuksessa esitetty toiminta. Asiantuntemus voi olla hakijalla itsellään tai hakija osoittaisi, miten käyttöön hankitaan riittävä ja tarvittava asiantuntemus. Malminetsintälupahakemuksissa asiaa arvioitaisiin erityisesti ottaen huomioon tutkimussuunnitelma ja jälkitoimenpiteiden toteutus. Kullanhuuhdontalupien arvioinnissa merkitystä on muun muassa sillä, toimitaanko kansallispuiston alueella, erämaa-alueella vai valtion metsämaalla. Kaivoslupahakemuksissa asiaa arvioitaisiin ottaen huomioon muun muassa kaivostoiminnan laatu ja laajuus.

Pykälän 2 momentin 2 kohdan nojalla hakemuksessa olisi selvitettävä hakemuksen kohteena olevaa aluetta koskevat seikat. Hakijan olisi muun muassa toimitettava alueen kiinteistötiedot virallisina koordinaatteina sekä digitaalisessa muodossa kartta, johon on merkitty alueen sijainti ja rajat. Kaivoslupahakemuksessa on tarpeen olla myös kaivoksen vaikutusalueen kiinteistötiedot. Hakemuksessa tulisi olla selvitys luonnonsuojelulain, erämaalain ja muinaismuistolain nojalla aluetta koskevista rajoituksista. Selvityksen laadinnassa olisi mahdollista hyödyntää viranomaisrekistereitä ja viranomaisselvityksiä, kuten ympäristöhallinnon rekistereitä ja Museoviraston muinaisjäännösrekisteriä. Selvitykseen voi tapauskohtaisesti olla tarpeen liittää tiedot asiassa toimivaltaisen alueellisen ympäristökeskuksen tai Museoviraston kanssa käydyistä neuvotteluista. Saamelaisten kotiseutualuetta ja erityistä poronhoitoaluetta koskevassa hakemuksessa olisi kyseisiä alueita koskevat säännökset otettava huomioon esitettävissä selvityksissä. Kun toimintaa olisi tarkoitus harjoittaa Suomen talousvyöhykkeellä tai rajavyöhykkeellä, olisi kyseisillä alueilla sovellettavat säädökset otettava huomioon hakemuksessa esitettävissä selvityksissä.

Malminetsintälupa- ja kullanhuuhdontalupahakemuksissa on oltava tieto alueen oikeusvaikutteisista kaavoista ja mahdollisesti vireillä olevista kaavahankkeista sekä luotettava selvitys siitä, ettei haetulla alueella ole 46 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitettua estettä. Kaivoslupahakemuksessa olisi selvitettävä kaivosalueen ja kaivoksen apualueen määräytymiseen vaikuttavat olennaiset seikat ottaen huomioon, mitä 47 §:n 2 ja 3 momentissa säädetään, sekä miten kaivostoimintaan liittyvät eri toiminnot ja rakennukset on tarkoitus sijoittaa alueelle (esimerkiksi louhoksen, varastojen, jätealueiden ja rikastamon sijainti sekä tieyhteydet kaivosalueelle ja muut liikennejärjestelyt). Kaivoslupahakemuksessa olisi alueiden käyttöön liittyvien selvitysten osalta otettava huomioon, mitä 47 §:n 4 momentissa säädetään.

Pykälän 2 momentin 3 kohdan nojalla malminetsintälupahakemuksessa olisi esitettävä tiedot henkilöiden tai yhteisöjen nimistä ja osoitteista, joiden etua, oikeutta tai velvollisuutta asia saattaa koskea (asianosainen). Asianosaisen käsite olisi hieman laajempi kuin hallintolain 11 §:ssä tarkoitettu vastaava käsite. Käsitteiden ero perustuu siihen, että asianosaisuus määräytyy malminetsinnässä ja kaivostoiminnassa sekä osin myös kullanhuuhdonnassa suunnitelman ja tulevaisuusarvion kautta, kun hallintolain mukaisissa asioissa yhteys käsiteltävään asiaan on käsittelyvaiheessa yleensä selkeämpi. Malminetsintälupahakemuksen osalta asianosaisia olisivat etenkin malminetsintäalueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajat ja näihin 5 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdan nojalla rinnastettavat. Riippuen malminetsintäluvan nojalla suunniteltujen malminetsintätoimenpiteiden laadusta ja laajuudesta, asianosaisia voivat tapauskohtaisesti olla myös malminetsintäalueeseen kuuluvien kiinteistöjen haltijat sekä muut 5 §:n 2 momentissa mainitut. Kaivoslupahakemusten osalta asianosaisia olisivat etenkin kaivosalueeseen ja kaivoksen apualueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajat, kaivosalueen lähialueiden kiinteistöjen omistajat, kaivosalueeseen ja kaivoksen apualueeseen kuuluvien kiinteistöjen haltijat sekä 5 §:n 2 momentissa mainitut. Kullanhuuhdonta-alueilla toiminta tapahtuu valtion omistamalla alueella, jonka hallinnasta vastaa pääsääntöisesti Metsähallitus. Kullanhuuhdontalupahakemuksissa olisi kuitenkin esitettävä tiedot mahdollisista muista asianosaisista, esimerkiksi erityisellä poronhoitoalueella alueen paliskunnista.

Pykälän 2 momentin 4 kohdan nojalla hakemuksessa pitäisi selvittää, onko toiminnalle edellytyksiä. Vaatimus edellyttää hakijalta asiantuntemusta. Malminetsintälupahakemuksessa olisi esitettävä otaksunta alueen kaivosmineraaleista ja mihin otaksunta perustuu. Tarkoituksena ei ole olennaisesti muuttaa noudatettua käytäntöä, minkä vuoksi otaksunnan tulee olla yksilöity alueellisesti riittävällä tarkkuudella ja esimerkiksi geologisin perustein. Kaivoslupahakemuksessa olisi selvitettävä, että esiintymä on todennäköisesti hyödyntämiskelpoinen. Jos kullanhuuhdontalupaa koskeva hakemus kohdistuu alueelle, jossa kullanhuuhdontaa on perinteisesti harjoitettu, ei erillinen selvitys siitä, onko alueella kullanhuuhdonnalle edellytyksiä, ole yleensä tarpeen.

Pykälän 2 momentin 5 kohdan nojalla hakemukseen tulisi sisältyä toimintaa koskevat suunnitelmat. Malminetsintälupahakemuksessa olisi esitettävä tutkimussuunnitelma eli tiedot tarpeellisten tutkimusten määrästä, laadusta, laajuudesta ja aikataulusta sekä tutkimuksen kohteena olevista kaivosmineraaleista. Tutkimussuunnitelmassa olisi otettava huomioon 6 §:ssä säädetyt yleiset periaatteet, 11 §:ssä säädetyt rajoitukset sekä 3 §:ssä mainittuun ja muuhun sovellettavaan lainsäädäntöön perustuvat rajoitukset ja kiellot. Saamelaisten kotiseutualuetta, koltta-aluetta ja erityistä poronhoitoaluetta koskevissa malminetsintälupahakemuksissa olisi tutkimussuunnitelmassa otettava huomioon näitä alueita koskevat rajoitukset. Jos tutkimussuunnitelman mukaan on tarkoitus tehdä koelouhintaa tai muuta ympäristö- ja muilta vaikutuksiltaan vastaavaa toimintaa, on tutkimussuunnitelmassa selvitettävä yksityiskohtaisesti toimenpiteen laatu, laajuus, aikataulu ja vaikutusalue.

Kullanhuuhdontalupahakemuksessa tulisi esittää suunnitelma huuhdottavan kullan etsintää, talteen ottamista ja hyödyntämistä koskevien toimenpiteiden määrästä, laadusta ja aikataulusta. Tällöin olisi erityisesti otettava huomioon 6 §:ssä säädetyt yleiset periaatteet, 24 §:ssä säädetyt rajoitukset sekä 3 §:ssä mainittuun ja muuhun lainsäädäntöön perustuvat kiellot ja rajoitukset, erityisesti luonnonsuojelulakiin ja erämaalakiin perustuvat rajoitukset. Saamelaisten kotiseutualuetta, koltta-aluetta ja erityistä poronhoitoaluetta koskevissa hakemuksissa olisi suunnitelmassa otettava huomioon näitä alueita koskevat rajoitukset. Kaivoslupahakemuksessa olisi esitettävä toiminnan aloittamisen suunniteltu ajankohta ja arvioitu toiminta-aika. Hakemuksessa olisi erityisesti selvitettävä, miten 18 §:ssä säädetyt velvollisuudet sekä 3 §:ssä mainittuun ja muuhun sovellettavaan lainsäädäntöön perustuvat kiellot ja rajoitukset on otettu huomioon.

Pykälän 2 momentin 6 kohdan nojalla hakemuksessa olisi selvitettävä suunnitelman mukaisen toiminnan ympäristö- ja muut vaikutukset. Malminetsintälupaa tai kullanhuuhdontalupaa koskevassa hakemuksessa olisi esitettävä tiedot alueen ympäristöstä (esimerkiksi luonnonsuojelualueista ja tärkeistä tai muista vedenhankintakäyttöön soveltuvista pohjavesialueista) sekä alueella harjoitettavasta elinkeinotoiminnasta. Hakemuksessa olisi myös selvitettävä, miten luvan mukaisen toiminnan haitalliset vaikutukset ehkäistäisiin. Ottaen huomioon maastoliikennelakiin ehdotettu muutos malminetsintälupahakemuksessa olisi selvitettävä, miten alueella liikuttaisiin moottorikäyttöisellä ajoneuvolla ja miten malminetsintäalueelle siirtyminen tapahtuisi. Kaivoslupahakemuksessa olisi esitettävä tiedot kaivostoiminnan arvioiduista vaikutuksista yleisiin ja yksityisiin etuihin sekä niille koituvista hyödyistä, menetyksistä ja haitasta ottaen huomioon, mitä 18 §:n 1 momentissa säädetään. Kaivoslupahakemuksessa olisi myös esitettävä selvitys toimenpiteistä, joilla kaivostoiminnan haitalliset vaikutukset on tarkoitus poistaa tai joilla niitä on tarkoitus vähentää, sekä selvitys suunnitellun kaivostoiminnan arvioiduista ympäristövaikutuksista ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 25 §:ssä tarkoitetussa laajuudessa. Jos malminetsintälupaa, kullanhuuhdontalupaa tai kaivoslupaa koskeva hakemus kohdistuu saamelaisten kotiseutualueelle, vaikutuksia olisi arvioitava saamelaisten oikeuden kannalta alkuperäiskansana, koltta-alueella kolttalaissa säädettyjen tavoitteiden kannalta ja erityisellä poronhoitoalueella poronhoidon kannalta.

Siltä osin kuin 2 momentin 6 kohdassa vaaditut tiedot ympäristövaikutuksista sisältyvät ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain mukaiseen ympäristövaikutusten arviointiselostukseen, ei erillinen selvitys toiminnan vaikutuksista ole tarpeen. Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun asetuksen nojalla YVA-menettelyä sovelletaan kaivosmineraalien louhintaan, rikastamiseen ja käsittelyyn, kun irrotettavan aineksen kokonaismäärä on vähintään 550 000 tonnia tai kyse on avokaivoksesta, jonka pinta-ala on yli 25 hehtaaria. Uraanin louhintaan, rikastamiseen ja käsittelyyn YVA-menettelyä sovelletaan riippumatta irrotettavasta määrästä tai avolouhoksen pinta-alasta. Lisäksi YVA-menettelyä voidaan harkinnanvaraisesti soveltaa sellaisiin kaivoshankkeisiin, jotka kokoluokaltaan ovat lähellä edellä mainitun suuruisia hankkeita ja jotka todennäköisesti saattavat aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia.

Pykälän 2 momentin 7 kohdan nojalla hakemuksessa olisi selvitettävä, miten toiminnan lopettaminen ja jälkitoimenpiteet aiotaan toteuttaa. Malminetsintälupahakemuksessa olisi otettava huomioon 15 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädetyt velvollisuudet, kaivoslupahakemuksessa 143 ja 144 §:ssä säädetyt velvollisuudet ja kullanhuuhdontalupahakemuksessa 29 §:n 1 momentissa säädetyt velvollisuudet.

Pykälän 3 momentissa olisi luettelo hakemuksen mukana toimitettavista liitteistä. Useat hakemukseen liitetyt selvitykset edellyttäisivät lisäksi viranomaisten varmennusta tai virallista asiakirjaa. Näitä olisivat esimerkiksi 46 §:ssä mainittujen kaavoitusta koskevien ja muiden esteiden huomioon ottaminen, mikä käytännössä edellyttäisi kunnan ilmoitusta asiasta. Hakijaa koskeva selvitys edellyttäisi yleensä kaupparekisterinotetta tai virkatodistusta. Jos suunnitellusta toiminnasta aiheutuu Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden luonnonarvojen heikentyminen luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitetulla tavalla, olisi hakemukseen liitettävä selvitys mainitussa pykälässä tarkoitetusta arvioinnista. Jos toimintaa on suunniteltu tehtäväksi Natura 2000 -verkoston alueella tai sen välittömässä läheisyydessä, olisi hakemukseen aina liitettävä arviointitarvetta koskeva selvitys. Jos kaivostoimintaa tai laajamittaista koelouhintaa varten on laadittu ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain mukainen ympäristövaikutusten arviointiselostus, olisi tämä selostus liitettävä hakemukseen. Hakemukseen olisi lisäksi liitettävä tiivistelmä hakemuksesta ja sen liitteissä esitetyistä tiedoista. Tiivistelmä on tarkoitettu käytettäväksi erityisesti käsiteltäessä lupahakemusta 37—39 §:n mukaisesti sekä tiedotettaessa siitä 40 §:n mukaisesti.

Pykälän 4 momentin nojalla malminetsintälupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevassa hakemuksessa edellytettäisiin selvitystä toiminnassa syntyvästä maa- ja kiviainesjätteestä sekä niitä koskevista toimenpiteistä. Vaatimusta ei kuitenkaan sovellettaisi, jos hakija on velvollinen tekemään ympäristönsuojelulain nojalla kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman. Jos malminetsintäalueella tapahtuvasta, lähinnä laajamittaisesta koetoiminnasta ja vastaavasta, on tehtävä ympäristönsuojelulain mukainen ilmoitus, käsitellään jätehuoltosuunnitelma osana tätä ilmoitusta. Kaivostoimintaa koskeva kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma on tehtävä osana ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupahakemusta.

Pykälän 5 momentin mukaan kaivoslupahakemuksessa olisi tarvittaessa vaadittava käyttö- tai muuta erityistä oikeutta kaivoksen apualueeseen. Vaatimuksen tulee perustua 19 §:ssä säädettyihin edellytyksiin. Kullanhuuhdontalupahakemuksessa olisi tarvittaessa vaadittava poikkeusta 26 §:n 1 momentissa säädetystä rakentamiskiellosta. Hakemuksessa olisi perusteltava rakentamisen välttämättömyyttä ottaen huomioon, mitä 26 §:n 2 momentissa säädetään, ja tarvittavalla tarkkuudella yksilöitävä rakennuspaikan sijainti.

Pykälän 6 momentissa säädettäisiin lupahakemusta koskevasta asetuksenantovaltuudesta. Asetuksessa olisi tarkoitus säätää lupakohtaisesti tarkemmin, mitä asioita hakemuksessa on selvitettävä. Hakemustietojen julkisuudesta on voimassa, mitä julkisuuslaissa säädetään. Valtioneuvoston asetuksessa olisi tarkoitus säätää hakijan velvollisuudeksi ilmoittaa perustellut käsityksensä siitä, miltä osin lupahakemus tai sen liitteet sisältävät julkisuuslain mukaan salassa pidettäviä tietoja. Tarkoituksena olisi jo hakemusvaiheessa kartoittaa hakijan näkemys hakemusasiakirjoihin mahdollisesti liittyvästä salassapitotarpeesta. Asian ratkaisee kuitenkin aina lupaviranomainen noudattaen, mitä julkisuuslaissa säädetään.

35 §. Kaivosaluel>unastuslupaa koskeva hakemus. Kaivosaluelunastuslupaa voisi 31 §:n 3 momentin nojalla hakea se, joka hakee kaivoslupaa kyseisen esiintymän hyödyntämistä varten. Kaivosaluelunastuslupaa ei ole tarpeen hakea samanaikaisesti kuin kaivoslupaa, vaan sitä on mahdollista hakea myös myöhemmin, kun tarve alueiden käyttöoikeuden lunastamiseen tarkentuu. Kaivosaluelunastuslupaa koskeva hakemus olisi toimitettava valtioneuvostolle eli käytännössä työ- ja elinkeinoministeriölle.

Kaivosaluelunastuslupaa koskevassa hakemuksessa olisi selvitettävä tiedot hakijasta esimerkiksi kaupparekisterinotteella, hakemuksen kohteena olevan alueen kiinteistötiedot virallisina koordinaatteina ja digitaalisessa muodossa olevan kartan avulla sekä alueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajat ja haltijat, kiinteistön omistajiin 5 §:n 2 momentin nojalla rinnastettavat sekä näiden yhteystiedot.

Kaivosaluelunastuslupaa koskevassa hakemuksessa olisi tarvittavalla ja luotettavalla tavalla selvitettävä, että kaivosalue täyttää 19 §:ssä säädetyt edellytykset. Lisäksi hakemuksessa olisi esitettävä perusteet sille, että kaivoshanketta on pidettävä yleisen tarpeen vaatimana, ja perusteiden tueksi tarpeelliset ja luotettavat selvitykset. Yleisen tarpeen vaatimusta arvioitaisiin 49 §:n 1 momentin nojalla erityisesti kaivoshankkeen paikallis- ja aluetaloudellisten sekä työllisyysvaikutusten ja yhteiskunnan raaka-ainehuollon tarpeen perusteella.

Pykälän 4 momentin nojalla kaivosaluelunastuslupaa koskevasta hakemuksesta voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella muun muassa hakemukseen liitettävistä selvityksistä.

36 §. Lupahakemuksen täydentäminen. Hakemuksen tultua vireille lupaviranomaisen tehtävänä on ensin tarkastaa, että malminetsintälupaa, kullanhuuhdontalupaa ja kaivoslupaa koskeva hakemus täyttää sille 34 §:ssä ja muualla kaivoslaissa säädetyt edellytykset ja että kaivosaluelunastuslupaa koskeva hakemus täyttää sille 35 §:ssä ja muualla kaivoslaissa säädetyt edellytykset. Hakemuksen tarkastelulla on suuri merkitys sille, että hakemus käsitellään joutuisasti. Tästä ei ole tarpeen säätää erikseen, vaan se seuraa jo hyvän hallintotavan vaatimuksesta.

Lupaviranomaisen olisi harkittava hallintolain 34 §:n 2 momentin 1 kohdan nojalla hakemuksen hylkäämistä heti perusteettomana, jos hakemus ei keskeisiltä osin sisällä niitä asioita ja selvityksiä, joita malminetsintälupaa, kullanhuuhdontalupaa ja kaivoslupaa koskevissa hakemuksissa 34 §:n nojalla ja kaivosaluelunastuslupa koskevassa hakemuksessa 35 §:n nojalla vaaditaan.

Jos hakemus on puutteellinen, mutta sitä ei heti hylätä perusteettomana, lupaviranomaisen olisi varattava hakijalle tilaisuus täydentää hakemustaan määräajassa. Lupaviranomainen voisi hakemusasiakirjojen täydentämisen lisäksi pyytää hakijalta muuta asian ratkaisemiseksi tarpeellista selvitystä. Hakijalta voitaisiin edellyttää selvitystä esimerkiksi sellaisista vaikutuksista, joiden mahdollinen aiheutuminen todetaan vasta käsittelyn kuluessa ja joita ei ole hakemusasiakirjoissa arvioitu.

Pykälässä olisi informatiivinen viittaus hallintolain 22 ja 33 §:ään, joita tällöin sovellettaisiin. Hakemuksen täydentämistä koskevassa pyynnössä on yksilöitävä, miltä osin hakemusta on täydennettävä, ja annettava täydentämiselle määräaika. Lupaviranomaisen tulee myös ilmoittaa hakijalle, ettei määräajan noudattamatta jättäminen estä asian ratkaisemista. Hakijan edun mukaista on täydentää hakemusta tai toimittaa vaaditut lisäselvitykset määräajassa ja saada lupa-asia ratkaistuksi. Selvitysvelvollisuuden laiminlyönti voi johtaa hakijan kannalta epäedulliseen lopputulokseen, esimerkiksi hakemuksen hylkäämiseen.

37 §. Lausunnot lupahakemuksesta. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevista hakemuksista pyydettävistä lausunnoista. Lupaviranomaisen olisi 1 momentin 1 kohdan nojalla pyydettävä lausunto niiltä kunnilta, joiden alueilla toimintaa olisi hakemuksen perusteella tarkoitus harjoittaa. Kaivoslupahakemuksesta ja poikkeuksellisesti malminetsintälupahakemuksesta olisi pyydettävä lausunto myös niiltä alueen ulkopuolisilta kunnilta, joiden alueilla toiminnan ympäristö- ja muut vaikutukset (toiminnan vaikutusalue) saattavat ilmetä. Kun lupa-asia koskee kunnan kehittämisen kannalta merkittävää alueellista hanketta, kuten kaivostoimintaa, olisi kunnan perustellulle käsitykselle annettava merkittävä painoarvo asian käsittelyssä.

Lupahakemuksesta olisi 1 momentin 2 kohdan nojalla aina pyydettävä lausunto asiassa toimivaltaiselta alueelliselta ympäristökeskukselta erityisesti lupahakemuksen kannalta merkityksellisten luonnonsuojelu- ja ympäristönäkökohtien selvittämiseksi. Kun toimintaa on tarkoitus harjoittaa valtion omistamalla alueella tai valtion hallinnassa olevalla alueella, alueen hallinnasta vastaavalta viranomaiselta taikka laitokselta tai liikelaitokselta olisi pyydettävä lausunto, esimerkiksi kullanhuuhdontalupahakemuksista olisi 3 kohdan nojalla pyydettävä Metsähallituksen lausunto.

Lupahakemuksesta olisi 1 momentin 4 kohdan nojalla tarvittaessa pyydettävä lausunto muiltakin toimialallaan yleistä etua valvovilta viranomaisilta. Lausunto olisi esimerkiksi pyydettävä Säteilyturvakeskukselta, kun kyse on uraanin tai toriumin etsintää koskevasta malminetsintälupahakemuksesta, ja kaikista kaivoslupahakemuksista. Kaivosviranomaisen olisi lisäksi aina harkittava tutkimussuunnitelma huomioon ottaen Säteilyturvakeskuksen lausunnon pyytämistä, kun malminetsintälupahakemus koskee aluetta, jolla radonia esiintyy luonnollisia pitoisuuksia selvästi ylittävä määrä. Kun kyseessä olisi ydinenergialain mukaan käsiteltävä uraani- tai toriumkaivoshanke, Säteilyturvakeskuksen lausunto pyydettäisiin sekä pykälän että ydinenergialain nojalla. Lupaviranomaisen olisi tarvittaessa pyydettävä lausunto myös esimerkiksi Rajavartiolaitokselta, kun toimintaa on tarkoitus harjoittaa rajavyöhykkeellä taikka Rajavartiolaitoksen hallitsemalla alueella tai sen lähistöllä. Pääesikunnalta lausunto tulisi pyytä, kun toimintaa on tarkoitus harjoittaa aluevesillä, ja puolustusvoimilta, kun toimintaa on tarkoitus harjoittaa puolustusvoimien käytössä olevalla alueella tai sen lähistöllä, sekä Museovirastolta erityisesti silloin, kun muinaismuistolain soveltamista tai alueen kulttuuriympäristöarvoja on tarpeen selvittää. Lupaviranomaisen olisi lisäksi pyydettävä tarvittaessa lausunto maakunnan liitolta. Maakunnan liiton lausuntoa on pidettävä tarpeellisena etenkin, kun kyse on kaivoslupahakemuksesta tai poikkeuksellisen laajaa aluetta koskevasta tai vaikutuksiltaan muuten merkittävästä malminetsintälupahakemuksesta.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin kaivosaluelunastuslupahakemusta koskevista lausunnoista. Valtioneuvoston eli käytännössä työ- ja elinkeinoministeriön olisi pyydettävä lausunto toiminnan vaikutusalueen kunnalta sekä asianomaiselta maakunnan liitolta ja asiassa toimivaltaiselta alueelliselta ympäristökeskukselta.

Pykälän 3 momentin nojalla lupaviranomaisen olisi lisäksi hankittava lupaharkinnan kannalta muut tarpeelliset lausunnot ja selvitykset. Säännöksellä ei kuitenkaan ole tarkoitus sivuuttaa hakijalle 34 ja 35 §:ssä säädettyä velvollisuutta valmistella hakemus huolella ja hankkia sitä varten kaikki tarvittavat selvitykset.

Pykälän 4 momentti sisältää asetuksenantovaltuuden.

38 §. Asian selvittäminen saamelaisten kotiseutualueella, koltta-alueella ja erityisellä poronhoitoalueella. Pykälän 1 momentti täydentäisi saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:n mukaista neuvotteluvelvoitetta.

Lupaviranomaisen tehtävänä olisi 1 momentin nojalla saamelaisten kotiseutualuetta koskevia malminetsintälupa-, kaivoslupa- ja kullanhuuhdontalupahakemuksia käsitellessään selvittää luvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat hyödyt ja haitat saamelaisten oikeuden kannalta alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä harkita haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi tarvittavat toimenpiteet. Lupaviranomaisen olisi selvitettävä vaikutukset yhteistyössä saamelaiskäräjien, alueen paliskuntien, alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen taikka laitoksen tai liikelaitoksen ja hakijan kanssa. Selvitystyössä ja lupaharkinnassa olisi 1 momentin 1 kohdan mukaan otettava huomioon hakemuksessa tarkoitetun alueen läheisyydessä olevat vastaavat voimassa olevat malminetsintäluvat, kaivosluvat tai kullanhuuhdontaluvat ja 2 kohdan mukaan, mitä saamelaisten oikeuden kannalta alkuperäiskansana tärkeitä alueita hakemus koskee. Lisäksi selvitystyössä ja lupaharkinnassa olisi 1 momentin 3 kohdan mukaan otettava huomioon muut saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana häiritsevät alueiden käyttömuodot (esimerkiksi metsätalous) hakemuksessa tarkoitetulla alueella ja sen läheisyydessä. Arvioinnissa olisi lähinnä tarpeen kiinnittää huomiota saamelaiskulttuurin kannalta tärkeänä pidettävään poronhoitoon kohdistuviin vaikutuksiin.

Pykälän 2 momentin nojalla lupaviranomaisen olisi noudatettava 1 momentissa säädettyä myös silloin, kun lupahakemus koskee sellaisia saamelaisten kotiseutualueen ulkopuolella toteutettavia hankkeita, joilla on huomattava merkitys saamelaisten oikeuden kannalta alkuperäiskansana. Käytännössä tällöin voisi lähinnä olla kyse kaivoslupahakemuksesta. Kun otetaan huomioon malminetsintäluvan ja kullanhuuhdontaluvan nojalla sallittuja toimenpiteitä koskevat rajoitukset, saamelaisten kotiseutualueen ulkopuolella tapahtuvaa malminetsintää ja kullanhuuhdontaa ei lähtökohtaisesti voi pitää sellaisena toimintana, jolla olisi huomattava merkitys saamelaisten oikeuden kannalta alkuperäiskansana.

Pykälän 3 momentin nojalla lupaviranomainen olisi kolttalaissa tarkoitetulla koltta-alueella velvollinen pyytämään lausunnon kolttien kyläkokoukselta malminetsintälupaa, kaivoslupaa tai kullanhuuhdontalupaa koskevasta hakemuksesta. Lausuntomenettelyn tarkoituksena olisi selvittää luvan mukaisesta toiminnasta kolttien elinkeinoille ja elinolosuhteille aiheutuvat vaikutukset ja ottaa ne huomioon lupaharkinnassa. Lausuntomenettelyyn sovellettaisiin kolttalain 56 §:ää.

Pykälän 4 momentti täydentäisi poronhoitolain 53 §:n mukaista neuvotteluvelvoitetta. Kaivosviranomaisen olisi erityisellä poronhoitoalueella velvollinen selvittämään yhteistyössä alueella toimivien paliskuntien kanssa malminetsintälupaa, kaivoslupaa tai kullanhuuhdontalupaa koskevan hakemuksen hyväksymisestä aiheutuvat haitat poronhoidolle ja ottamaan ne huomioon lupaharkinnassa.

Pykälän 5 momentissa säädettäisiin 1—4 momentin menettelyjä täydentävästä menettelystä. Kaivosviranomainen voisi järjestää tilaisuuden, johon kutsuttaisiin samanaikaisesti kuultaviksi asian selvittämisen kannalta keskeiset osapuolet, joita voisivat tilanteesta riippuen olla saamelaiskäräjien, kolttien kyläkokouksen, kolttaneuvoston, hakemuksessa tarkoitetulla alueella toimivien paliskuntien, alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen taikka laitoksen tai liikelaitoksen, hakijan, kunnan, kalastusalueen ja yhteismetsien edustajat.

39 §. Muistutukset ja mielipiteet. Pykälän 1 momentin nojalla lupaviranomaisen olisi ennen asian ratkaisemista varattava asianosaisille tilaisuus tehdä muistutuksia malminetsintälupa-, kullanhuuhdontalupa-, kaivoslupa- ja kaivosaluelunastuslupa-asian johdosta. 34 §:n 2 momentin mukainen asianosaista koskeva määritelmä poikkeaa hallintolain 11 §:ssä säädetystä. Lupamenettelyssä ei ole ennakolta mahdollista täsmällisesti yksilöidä asianosaisia toisin kuin hallintolain perustilanteissa. Käytännössä lupamenettelyn kannalta tämä ei ole ongelma, koska ratkaisutilanteessa voidaan arvioida, onko kyseessä muistutus vai mielipide, ja ottaa muistutus tai mielipide huomioon asianmukaisella tavalla. Edellä 34 §:n 2 momentin 3 kohdan perusteluissa on tarkemmin selostettu, keitä olisi pidettävä lupamenettelyssä asianosaisena. Kaivosaluelunastuslupa-asioissa asianosaisina olisi pidettävä kiinteistöjen omistajia ja haltijoita sekä kiinteistöjen omistajiin 5 §:n 2 momentin nojalla rinnastettavia tahoja, joilta lunastetaan alueen käyttöoikeus.

Pykälän 2 momentin nojalla muille kuin asianosaisille olisi varattava tilaisuus ilmaista mielipiteensä malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevassa asiassa. Muita kuin asianosaisia voivat olla esimerkiksi kansalaisjärjestöt ja kunnan asukkaat, joita ei ole pidettävä asianosaisia. Kyseessä olisi erityissäännös suhteessa hallintolain 41 §:ään, ja sen soveltamiskynnys olisi jonkin verran alempi.

Pykälässä ehdotetulla menettelyllä on mahdollista vähentää jälkikäteisen oikeussuojan tarvetta. Lisäksi menettelyn avulla voidaan saada sellaista tietoa luvan mukaisen toiminnan haitallisista ympäristö- tai muista vaikutuksista, jotka eivät tule esille 37 §:ssä tarkoitetuissa lausunnoissa.

Muistutuksia ja mielipiteitä varten olisi varattava riittävä määräaika, joka ilmoitettaisiin tiedotettaessa lupahakemuksesta 40 §:n mukaisesti.

Asianosaisten kuulemisesta ja vaikuttamismahdollisuuksien varaamisesta olisi muutoin voimassa, mitä hallintolaissa säädetään. Asia voitaisiin ratkaista, vaikka muistutuksia tai mielipiteitä ei olisi jätetty. Toisaalta muistutuksen tekemättä jättäminen ei johtaisi esimerkiksi puhevallan menettämiseen muutoksenhaussa.

40 §. Lupahakemuksesta tiedottaminen. Pykälässä säädettäisiin, millä tavoin ja miten lupaviranomaisen tulisi tiedottaa malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevasta hakemuksesta.

Pykälän 1 momentin mukaan tieto lupahakemuksen vireilläolosta annettaisiin kuuluttamalla. Kuuluttaminen tapahtuisi julkisista kuulutuksista annetussa laissa (34/1925) säädetyllä tavalla, jollei 1 momentista muuta johdu. Ilmoitusta olisi pidettävä vähintään 30 päivän ajan nähtävänä lupaviranomaisen ilmoitustaululla ja niiden kuntien ilmoitustaululla, joiden alueella toimintaa on tarkoitus harjoittaa tai sen vaikutukset saattavat ilmetä. Kuulutuksen tulisi sisältää kuvaus hakemuksesta sekä tieto muistutuksen ja mielipiteiden antamiseen varatusta määräajasta ja muista tarpeellisista seikoista.

Kuulutuksesta tulisi lisäksi julkaista tieto paikkakunnalla yleisesti leviävässä sanomalehdessä. Lehdessä ilmoitettaisiin tieto kuulutuksesta. Ilmoituksessa tulisi myös olla tarvittavilta osin hakemusta kuvaavat tiedot. Kuulutusta ei olisi tarpeen kokonaisuudessaan julkaista lehdessä. Jos asian merkitys olisi vähäinen tai ilmoitus olisi muuten tarpeeton, ei lehdessä tapahtuva julkaiseminen kuitenkaan olisi tarpeen. Esimerkiksi vähäistä luvan muuttamista koskeva hakemus ei yleensä edellyttäisi lehti-ilmoituksen julkaisemista. Malminetsintälupahakemusten osalta riittävänä on usein pidettävä, että kiinteistöjen omistajille ja haltijoille ilmoitetaan asiasta kirjeitse. Lehti-ilmoitus olisi kuitenkin tarpeen, jos esimerkiksi malminetsintälupahakemuksen mukainen alue on laaja. Kullanhuuhdontalupahakemusten osalta sanomalehti-ilmoitusta ei myöskään ole pääsääntöisesti pidettävä tarpeellisena, koska asian selvittäminen tapahtuu 37 ja 38 §:n nojalla riittävän laajasti. Kaivoslupahakemusten osalta sen sijaan sanomalehti-ilmoitusta on lähtökohtaisesti aina pidettävä tarpeellisena.

Kuulutuksesta olisi annettava erikseen tieto niille asianosaisille, joita asia erityisesti koskee. Tällä varmistettaisiin mainittujen asianosaisten tiedonsaanti ja mahdollisuus vaikuttaa asian käsittelyyn. Tiedon antaminen ei tarkoittaisi koko lupahakemuksen lähettämistä tiedoksi, vaan ainoastaan riittävästi yksilöityä ilmoitusta lupahakemuksesta. Tiedoksiantovelvollisuus riippuisi toiminnan vaikutusten kohdentumisesta. Siten tiedoksiannon edellytyksenä olisi vaikutusten kohdistuminen asianosaiselle erityisesti kuuluviin etuihin tai oikeuksiin. Malminetsintälupahakemuksen tiedoksiannon tarpeellisuutta olisi arvioitava erityisesti tutkimussuunnitelman nojalla, mutta lähtökohtaisesti tiedoksiantoa on pidettävä tarpeellisena alueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajille sekä usein myös kiinteistöjen haltijoille ja kiinteistöjen omistajiin 5 §:n 2 momentin nojalla rinnastettaville. Kaivoslupahakemuksista olisi aina tarpeen ilmoittaa hakemuksen mukaisen kaivosalueeseen ja kaivoksen apualueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajille ja muille sellaisille asianosaisille, joita asia erityisesti koskee (esimerkiksi alueeseen kuuluvien kiinteistöjen haltijoille ja lähialueiden kiinteistöjen omistajille sekä 5 §:n 2 momentissa mainituille). Kullanhuuhdontalupahakemusten osalta tiedoksiantoa ei olisi pidettävä tarpeellisena. Tarvittaessa kaivosviranomainen voisi antaa erikseen kuulutuksesta tiedon muillekin kuin niille asianosaisille, joita asia erityisesti koskee.

Tiedoksiantoa koskevaan menettelyyn sovellettaisiin hallintolain 59 §:ssä tarkoitettua tavallista tiedoksiantoa. Jos hakemuksesta olisi kuitenkin tiedotettava yli kolmellekymmenelle tiedossa olevalle henkilölle tai kun henkilöiden lukumäärää ei tiedetä, voitaisiin siitä 2 momentin nojalla tiedottaa sellaisessa sanomalehdessä, josta vastaanottajan voidaan otaksua parhaiten saavan tiedon. Tämä olisi poikkeus hallintolain 62 §:ssä tarkoitetusta yleistiedoksiantoa koskevasta menettelystä.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin siitä, miten hakemuksesta annettaisiin tieto yhteisen alueen järjestäytymättömälle osakaskunnalle.

Pykälän 4 momentti sisältäisi kuulutusta koskevan asetuksenantovaltuuden.

41 §. Kaivosaluelunastuslupaa koskevasta hakemuksesta tiedottaminen. Pykälässä säädettäisiin kaivosaluelunastuslupahakemusta koskevasta tiedottamisesta. Valtioneuvoston eli käytännössä työ- ja elinkeinoministeriön olisi annettava kaivosaluelunastuslupaa koskevasta hakemuksesta erikseen tieto kaivosalueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajille ja haltijoille sekä 5 §:n 2 momentissa mainituille. Tiedoksiantoa koskevaan menettelyyn sovellettaisiin hallintolain 59 §:ssä säädettyä menettelyä. Jos kaivosaluelunastuslupaa koskevasta hakemuksesta olisi annettava tieto yhteisen alueen järjestäytymättömälle osakaskunnalle, sovellettaisiin, mitä 40 §:n 3 momentissa lupahakemuksesta tiedottamisesta säädetään.

42 §. Hakijan kuuleminen. Pykälässä säädettäisiin hakijan ja muiden asianosaisten oikeudesta vastata hakemuksesta tehtyihin lausuntoihin ja muistutuksiin siltä osin kuin niissä on esitetty vaatimuksia tai selvityksiä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Hakijaa olisi muun muassa kuultava silloin, kun lausunnoissa tai muistutuksissa on vaadittu rajoituksia tai ehtoja luvan mukaiselle toiminnalle sen varmistamiseksi, ettei toiminnasta aiheudu kaivoslaissa kiellettyä seurausta. Selityksen johdosta asianosaiselle varattaisiin tilaisuus vastaselityksen antamiseen, jollei sitä olisi pidettävä ilmeisen tarpeettomana sen vuoksi, ettei selityksellä arvioida olevan vaikutusta asian ratkaisuun.

43 §. Uraanikaivosta koskeva lupahakemus. Jos esiintymä sisältää uraania tai toriumia ja sitä halutaan hyödyntää, vaaditaan sekä kaivoslain mukainen kaivoslupa että ydinenergialain mukainen lupa kaivostoimintaan. Asian kannalta ei ole merkitystä sillä, että kaivoshankkeessa olisi ensi sijassa kyse esimerkiksi kultaesiintymän hyödyntämisestä, jos samalla on tarkoitus hyödyntää esiintymässä olevaa uraania tai toriumia.

Kaivoslupahakemus ja samaa toimintaa tarkoittava ydinenergialain mukainen lupahakemus käsiteltäisiin pykälän mukaan yhdessä ja ratkaistaisiin samalla valtioneuvoston päätöksellä. Tällöin sovellettaisiin samanaikaisesti sekä ydinenergialakia että kaivoslakia. Hallituksen esitykseen sisältyy ydinenergialain muuttamista koskeva ehdotus, jolla uraani- ja toriumkaivoksia koskevat säännökset sovitettaisiin yhteen kaivoslain säännösten kanssa.

44 §. Varausilmoitus. Koska varaus tehdään malminetsintälupahakemuksen valmistelemista varten, voisi varausilmoituksen tehdä vain 31 §:ssä tarkoitettu luonnollinen henkilö, oikeushenkilö tai valtion laitos eli sellainen, jolla on oikeus tehdä malminetsintälupahakemus.

Varausilmoitus tehtäisiin suoraan kaivosviranomaiselle eikä asianomaisen paikkakunnan rekisteritoimistolle, kuten nykyisin. Ilmoituksessa olisi esitettävä tarpeellinen ja luotettava selvitys varaajasta, varattavan alueen (varausalueen) kiinteistötiedoista virallisina koordinaatteina sekä malminetsintälupahakemusta valmistelevista toimenpiteistä ja niiden aikataulusta. Koska varauksen tarkoituksena on varmistaa etuoikeus malminetsintälupahakemuksen tekemiseen, tulisi varausilmoituksessa olla riittävän tarkka suunnitelma malminetsintälupahakemuksen valmistelusta ja selvitys valmisteluresursseista.

Varausilmoituksessa vaadittaisiin jonkin verran nykyistä enemmän tietoa. Vaadittujen tietojen nojalla varauspäätöksen voimassaolon pituutta olisi mahdollista tapauskohtaisesti harkita. Kiinteistöjä koskevat yksilöidyt tiedot ehkäisisivät osaltaan tarpeettoman suurien alueiden varaamisen.

Pykälän 2 momentin nojalla malminetsintäalueeseen, kaivosalueeseen ja kullanhuuhdonta-alueeseen kuuluvan alueen tai yhtä kilometriä lähempänä tällaista aluetta sijaitsevan alueen varaaminen ei olisi mahdollista, kuten ei nykyisinkään kumottavan lain 7 §:n 2 momentin nojalla. Suojavyöhykettä olisi edelleen pidettävä tarpeellisena, koska varausilmoituksen tekeminen on huomattavasti yksinkertaisempaa verrattuna malminetsintäluvan, kullanhuuhdontaluvan ja kaivosluvan hakemiseen. Suojavyöhykkeen poistaminen saattaisi johtaa muun muassa nykyistä suurempiin malminetsintäalueisiin. Aiemmin varausalueena ollutta aluetta ei myöskään saisi varata, ennen kuin vuosi on kulunut varauspäätöksen raukeamisesta tai peruuttamisesta 76 §:n mukaisesti. Rajoitus on tarpeen, jotta varauksen enimmäisvoimassaoloajalle asetettuja määräaikoja ei olisi mahdollista kiertää. Kumottavan lain 7 §:n 2 momentin nojalla alueen uudelleen varaaminen on mahdollista vasta kolmen vuoden kuluttua varauksen raukeamisesta, mutta perustellusta syystä uudelleen varaaminen on mahdollista vuoden kuluttua raukeamisesta.

Koska varauksen vaikutukset rajoittuvat nykyiseen tapaan malminetsintälupaa koskevaan etuoikeuteen 32 §:n 3 momentin mukaisesti eikä varaus oikeuta malminetsintään, ei varausalueen ulkopuolelle edelleenkään ole tarpeen jättää alueita, joilla malminetsintä ei 9 §:n nojalla ole sallittu.

Jos varausilmoitus koskee aluetta, jota varten on haettu malminetsintälupaa, kullanhuuhdontalupaa tai kaivoslupaa 34 §:ssä säädetyllä tavalla, ei varausta myöskään ole mahdollista hyväksyä. Mainittujen lupahakemusten etuoikeudesta säädetään 32 §:ssä. Tämä vastaisi kumottavan lain 7 §:n 2 momentissa säädettyä, mutta lupahakemuksen vireille tulo ei perustaisi vielä suojavyöhykettä lupahakemuksen mukaiseen alueeseen.

Valtioneuvoston asetuksella olisi mahdollista antaa tarkempia säännöksiä varausilmoituksesta.

6 luku. Lupaharkinta

45 §. Lupaharkinnan perusteet. Asian selvittämiseen ja ratkaisemiseen sovellettaisiin hallintolakia. Lupaviranomaisen on tutkittava lupahakemus ja sen liitteet, lupahakemuksesta annetut lausunnot, esitetyt muistutukset ja mielipiteet sekä luvan myöntämiselle säädetyt edellytykset ja luvan myöntämisen esteet. Lupaviranomaisen olisi harkittava hallintolain 34 §:n 2 momentin 1 kohdan nojalla hakemuksen hylkäämistä heti perusteettomana, jolloin se ei tule vireille, jos hakemus ei sisällä niitä asioita ja selvityksiä, joita hakemuksessa kaivoslain 34 §:n nojalla vaaditaan. Hakijan tulee siten huolehtia siitä, että hakemus täyttää säädetyt edellytykset. Hakemus olisi jätettävä tutkimatta muun muassa, jos hakija ei ole 31 §:n nojalla oikeutettu hakemaan lupaa, kullanhuuhdontalupaa haetaan muulle kuin valtion omistamalle alueelle tai aluetta koskevan edellisen luvan raukeamisesta tai peruuttamisesta ei vielä ole kulunut 46 §:n 1 momentissa säädettyä aikaa.

Pykälän nojalla malminetsintälupa, kaivoslupa ja kullanhuuhdontalupa myönnettäisiin, jos hakija osoittaa, että kaivoslaissa säädetyt edellytykset täyttyvät eikä myöntämiselle ole kaivoslaissa säädettyä estettä, jota ei ole mahdollista poistaa lupamääräyksillä tai pienentämällä alueen kokoa. Hakijalla tulisi olla hakemuksessa tarkoitettuun toimintaan tarvittava asiantuntemus, tekninen suorituskyky sekä taloudelliset ja muut edellytykset. Hakijan tulisi ottaen huomioon muun muassa, mitä 34 §:ssä säädetään, esittää asianmukainen suunnitelma toiminnasta ja sen vaikutuksista sekä lopettamisesta. Koska malminetsintäluvan tarkoitus on malminetsintä, voitaisiin malminetsintälupa myöntää vain, jos hakemuksen kohteena olevalla alueella voidaan hakijan esittämän selvityksen nojalla perustellusti otaksua olevan edellytykset malminetsinnälle. Vastaavasti kullanhuuhdontalupa voitaisiin myöntää vain, jos hakemuksen kohteena olevalla alueella voidaan perustellusti otaksua olevan edellytykset kullanhuuhdonnalle.

Kumottavaan lakiin verrattuna korostuu pykälässä hakijan velvollisuus osoittaa, että säädetyt edellytykset täyttyvät eikä luvan myöntämiselle ole estettä. Lisäksi verrattuna kumottavaan lakiin säädettyjen edellytysten täyttyminen vaatisi useampien ja monitahoisempien asioiden harkintaa ja soveltamista.

Annettavat lupamääräykset huomioon ottaen toiminnasta ei saisi aiheutua kaivoslaissa kiellettyä seurausta. Lupaharkinnassa voidaan myös arvioida, onko haettua malminetsintäaluetta, kaivosaluetta tai kullanhuuhdonta-aluetta pienennettävä, jos säädetyt edellytykset tai esteet sitä edellyttävät. Alueen pienentäminen voi tulla esimerkiksi kysymykseen, kun haettuun alueeseen on toisella hakijalla etuoikeus 32 §:n nojalla taikka malminetsintälupaa tai kullanhuuhdontalupaa koskevaan hakemukseen sisältyy 46 §:n 1 momentissa tarkoitettuja alueita. Jos 11 §:n 2 momentissa tai 24 §:n 2 momentissa tarkoitettuja kiellettyjä seurauksia ei ole mahdollista poistaa lupamääräyksin, voisi kaivosviranomainen harkita malminetsintäalueen tai kullanhuuhdonta-alueen pienentämistä tarvittavalla tavalla. Kaivosaluetta koskeva harkinta perustuisi ensi sijassa 47 §:ssä säädettyyn, mutta myös alueen koon pienentäminen voi tulla kyseeseen lupaharkinnassa.

Lupa-asiaa ratkaistaessa olisi 3 §:n mukaisesti noudatettava, mitä muualla laissa säädetään. Kaivoslain mukaisessa lupaharkinnassa viranomaisen olisi tunnistettava, mitä rajoituksia muusta lainsäädännöstä mahdollisesti seuraa sekä millaisia poikkeuslupia ja vastaavia vaaditaan kyseessä olevan lain nojalla toimivaltaiselta viranomaiselta.

Lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava muun muassa, mitä luonnonsuojelulaissa säädetään, kuten kumottavan lain 71 §:n 2 momentin nojalla. Lupaharkinnassa noudatettavia keskeisiä luonnonsuojelulain säännöksiä ovat 4 §:n kansainvälisiä sopimuksia, 2 luvun luonnonsuojelusuunnitelmia, 3 luvun luonnonsuojelualueita ja luonnonmuistomerkkejä, 4 luvun luontotyyppien suojelua, 5 luvun maiseman suojelua, 6 luvun eliölajien suojelua ja 10 luvun Natura 2000 -verkostoa koskevat säännökset Luonnonsuojelulain soveltamisesta seuraa muun muassa, että lupaa ei voitaisi myöntää, jos esimerkiksi erityisesti suojeltavan lajin tai luontodirektiivin liitteen IV b niin sanotun tiukan suojelun lajin esiintymispaikka olisi vaarassa heikentyä tai hävitä luvan mukaisen toiminnan seurauksena, ellei luvan hakija ole saanut luonnonsuojelulain nojalla lupaa poiketa rauhoitusmääräyksistä. Lupaharkinnassa olisi myös noudatettava, mitä luonnonsuojelulain nojalla on säädetty tai määrätty muun muassa kansallispuistoista ja muista suojelualueista sekä asetuksella erikseen rauhoitettavaksi säädetyistä eläin- ja kasvilajeista.

Lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä vesilain 1 luvun 15 a ja 17 a §:ssä säädetään. Vesilain 1 luvun 15 a §:n tavoitteena on turvata eräät pienvedet (esimerkiksi fladat ja kluuvijärvet) vesistön muuttamiskiellon alaisilta toimenpiteiltä sekä lampien ja pienten järvien säilyminen luonnontilaisina. Lampien ja pienten järvien merkitys biodiversiteetin turvaamisessa on suuri. Vesilain 1 luvun 17 a §:n tavoitteena on vesilain 1 luvun 2 §:ssä tarkoitettujen luonnonuomien suojelu ja luonnonvaraisten lähteiden suojelu, millä biodiversiteetin kannalta on erittäin suuri merkitys. Oikeuskäytännössä mainittujen vesilain säännösten soveltaminen on rinnastettu luonnonsuojelulain soveltamiseen (KHO:2008:10). Ympäristölupavirasto voi myöntää luvan poiketa vesilain kielloista.

Lupa-asiaa ratkaistaessa olisi myös noudatettava, mitä erämaalaissa ja muinaismuistolaissa säädetään. Lupaharkintaan vaikuttaisi siten muun muassa erämaalain 1 §:ssä säädetty erämaa-alueiden perustamistarkoitus, 6 §:n kaivostoimintaa koskeva erityissäännös ja 7 §:ssä tarkoitettu hoito- ja käyttösuunnitelma. Muinaismuistolain 1 §:n nojalla kiinteät muinaismuistot ovat rauhoitettuja, eikä niihin saa kajota ilman muinaismuistolain nojalla annettua lupaa.

Lupa-asiaa ratkaistaessa olisi lisäksi noudatettava, mitä säteilylaissa säädetään. Malminetsintälupaa koskevassa harkinnassa olisi otettava huomioon säteilyturvallisuus ja tarvittaessa selvitettävä asiaan liittyvät näkökohdat yhteistyössä Säteilyturvakeskuksen kanssa, kun malminetsintää on tarkoitus tehdä alueella, jossa radonia esiintyy selvästi luonnollisia pitoisuuksia ylittävä määrä, tai malminetsintäluvan nojalla on tarkoitus etsiä uraania tai toriumia. Kaivoslupaa koskevassa harkinnassa olisi aina selvitettävä säteilyturvallisuuteen liittyvät näkökohdat yhteistyössä Säteilyturvakeskuksen kanssa. Säteilyturvallisuus asettaa luvan hyväksymiselle ja sen nojalla tapahtuvalle toiminnalle vaatimuksia, joissa tapauskohtaisesti voi tulla sovellettavaksi myös säteilylaki.Kun kaivostoiminnassa on kyse uraanin tai toriumin tuottamisesta, selvitettäisiin ja ratkaistaisiin asia kuitenkin ydinenergialain nojalla.

Lupa-asiaa ratkaistaessa olisi huolehdittava siitä, että luvan mukaisesta toiminnasta ei seuraa muualla laissa kiellettyä seurausta, esimerkiksi ympäristönsuojelulain 7 §:ssä säädetyn maaperän pilaamiskiellon ja 8 §:ssä säädetyn pohjaveden pilaamiskiellon vastaista seurausta. Lupa-asiaa ratkaistaessa olisi myös esimerkiksi otettava huomioon, että luvan mukaisessa toiminnassa noudatetaan vesilain 9 luvun 20 §:n nojalla määrättyjä pohjaveden ottamoiden suoja-alueita koskevia kieltoja ja rajoituksia.

Jos lupahakemus koskee rajavyöhykkeellä sijaitsevaa aluetta, lupaharkinnassa olisi otettava huomioon rajavartiolain 52 §, jonka nojalla rajavyöhykelupaa vaaditaan muun muassa oleskeluun rajavyöhykkeellä sekä maa- ja kiviainesten ottamiseen ja mineraalien etsimiseen 20 metriä lähempänä rajaviivaa. Jos malminetsintää on tarkoitus tehdä Suomen aluevesillä, lupaharkinnassa olisi otettava huomioon aluevalvontalain 12 §:n nojalla vaadittava lupa, ja jos maa- tai kallioperää olisi tarkoitus kartoittaa ilma-aluksesta alle 150 metrin lentokorkeudelta, olisi lupaharkinnassa otettava huomioon aluevalvontalain 13 §:n nojalla vaadittava lupa.

46 §. Malminetsintäluvan ja kullanhuuhdontaluvan myöntämisen esteet. Malminetsintälupaa ja kullanhuuhdontalupaa ei saisi myöntää pykälän 1 momentin 1—7 kohdassa tarkoitetuille alueille. Rajoitukset vastaavat keskeisiltä osin kumottavan lain 6 §:ssä säädettyjä valtauksen esteitä, mutta sääntelyä on täsmennetty ja se on saatettu vastaamaan muuta voimassa olevaa lainsäädäntöä. Toisin kuin nykyisin, kullanhuuhdonta-alueille ei olisi säädetty karenssiaikaa, vaan uusi lupa voitaisiin myöntää välittömästi, kun edellinen lupa on rauennut tai peruutettu. Esteluettelon merkitys verrattuna kumottavan lain valtauksen esteisiin vähenisi jonkin verran, koska lupahakemuksia arvioidaan kokonaisuudessaan laaja-alaisemmin ja lupamääräyksin on mahdollista vähentää toiminnasta aiheutuvia haittoja; esimerkiksi maataloudelle, matkailulle, luontopalveluille tai metsätaloudelle taikka muille elinkeinoille aiheutuvat haitat estettäisiin 11 ja 24 §:n nojalla sekä lupamääräyksin.

Pykälän 1 momentin 6 kohdassa on osin kumottavan lain 6 §:n 1 momentin 8 kohtaa vastaava säännös. Malminetsintälupaa ja kullanhuuhdontalupaa ei saisi myöntää alueeseen, jossa luvan mukainen toiminta vaikeuttaisi oikeusvaikutteisen kaavan toteuttamista. Muiden oikeusvaikutteisten kaavojen tapaan myös maakuntakaavat otettaisiin arvioinnissa huomioon. Ehdotettu sanamuoto olisi väljempi kuin nykyinen ja mahdollistaisi tapauskohtaisen harkinnan ottaen huomioon toisaalta kaava ja sen kaavamerkinnät sekä toisaalta hakemuksen mukaan alueelle suunniteltu toiminta. Malminetsintäluvan ja kullanhuuhdontaluvan mukainen toiminta ei useimmissa tapauksissa ole sellainen, että sen voitaisiin katsoa vaikeuttavan oikeusvaikutteisen kaavan toteuttamista. Tilanne on kuitenkin toinen, jos tarkoituksena on tehdä koelouhintaa taikka laajuudeltaan tai vaikutuksiltaan sitä vastaavia toimenpiteitä taikka toiminta on suunniteltu asemakaava-alueelle. Malminetsintälupa antaa 32 §:n 2 momentin nojalla etuoikeuden kaivoslupaan, mutta kaivosluvan myöntämisen edellytykset ja esteet harkitaan erikseen. Sen vuoksi malminetsintälupaa koskevassa harkinnassa ei arvioida mahdollisen kaivostoiminnan vaikutuksia alueiden käyttötarpeille sen varalta, että malminetsintä johtaisi kaivostoiminnassa hyödyntämiskelpoisen esiintymän paikallistamiseen.

Pykälän 1 momentin 7 kohdan mukaan lupaa ei myöskään saisi ilman erityistä syytä myöntää alueeseen, jonka osalta kunta vastustaa luvan myöntämistä kaavoituksesta johtuvasta tai muusta alueiden käyttöön liittyvästä pätevästä syystä. Alueiden käyttöön liittyvillä pätevillä syillä tarkoitettaisiin lähinnä vireillä olevaa kaavoitusta, jossa alueelle on suunniteltu käyttötarkoitus, jota malminetsintä tai kullanhuuhdonta vaikeuttaisi. Kunta saattaa vastustaa toimintaa myös esimerkiksi luvan mukaisen toiminnan kanssa yhteen sopimattomalla, jo käynnistettäväksi suunnitellulla tai muulla maankäyttötarpeella taikka erityisillä luonto- ja kulttuuriarvoilla. Säännöstä on tarkoitettu tulkittavan siten, että tällaiselle pätevälle syylle annettaisiin keskeinen merkitys päätöksenteossa. Tulkinnassa olisi toisaalta otettava huomioon, että malminetsintäluvan voimassaoloaika voidaan tarvittaessa rajoittaa siten, ettei luvasta aiheudu haittaa tai häiriötä alueiden käyttöön liittyvän pätevän syyn kannalta. Ehdotuksen ei voida katsoa sisältävän kunnalle yleistä kielto-oikeutta malminetsintään. Erityisenä syynä voitaisiin pitää lähinnä tärkeään yleiseen etuun liittyviä perusteita, esimerkiksi yhteiskunnan raaka-ainehuoltoon tai alueelliseen kehittämiseen liittyviä malmivarantojen kartoitustarpeita.

Pykälän 1 momentin 8 kohdan nojalla malminetsintälupaa ja kullanhuuhdontalupaa ei myönnettäisi, vaikka säädetyt edellytykset täyttyisivät eikä luvan myöntämiselle ole kaivoslaissa säädettyä estettä, jos on painavia perusteita epäillä, että hakijalla ei ole edellytyksiä tai ilmeisesti tarkoitustakaan ryhtyä luvan mukaiseen toimintaan, tai hakija on aikaisemmin olennaisesti laiminlyönyt kaivoslakiin perustuvia velvollisuuksia. Säännöksen nojalla lupahakemuksen hylkäämistä on aina harkittava silloin, kun haettu alue on poikkeuksellisen laaja, hakijalla ei ole riittävästi aiempaa kokemusta lupahakemuksessa tarkoitetusta toiminnasta tai kun lupakäsittelyn yhteydessä tulee ilmi seikkoja, joiden perusteella on syytä epäillä, että hakemus on tehty yksinomaan tai pääasiassa tarkoituksena tuottaa toiselle vahinkoa tai haittaa taikka keinottelutarkoituksessa. Laiminlyöntien olennaisuutta arvioitaessa on noudatettava suhteellisuusperiaatetta ja muita hallinnon oikeusperiaatteita.

Pykälän 2 momentin nojalla alueen hallinnasta vastaava viranomainen tai laitos taikka asianomainen oikeudenhaltija voisi antaa suostumuksensa sille, että esteestä huolimatta lupa voitaisiin myöntää 1 momentin 1—4 kohdassa tarkoitetulle alueelle. Poikkeuksena ovat hautausmaat ja yksityiseen hautaan kuuluvat alueet ja niiden 7 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaiset suoja-alueet, jotka ovat luvan myöntämisen ehdottomia esteitä myös kumottavan lain 6 §:n nojalla. Toisin kuin kumottavan lain 6 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetään, aiemmin malminetsintäalueena tai kaivosalueena olleita alueita koskevista karenssiajoista olisi mahdollista poiketa alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen taikka asianomaisen oikeudenhaltijan suostumuksella, eikä asia perustuisi kaivosviranomaisen harkintaan. Kuten kumottavan lain 6 §:n 3 momentissa säädetään, rakennuksia koskevaa estettä ei otettaisi huomioon kaivosalueella ja kullanhuuhdonta-alueella sijaitsevien, kaivostoimintaa tai kullanhuuhdontaa palvelevien rakennusten osalta.

47 §. Kaivosluvan myöntämisen edellytykset. Pykälän 1 momentin nojalla hakijan olisi osoitettava, että kyseessä on esiintymä, joka kooltaan, pitoisuuksiltaan ja teknisiltä ominaisuuksiltaan on hyödyntämiskelpoinen. Esiintymällä tarkoitettaisiin 5 §:ssä olevan määritelmän mukaan sellaista kallioperässä olevaa kaivosmineraalien rikastumaa, jolla on osoitettua tai mahdollista taloudellista arvoa kaivostoiminnan kohteena. Esiintymän kokoa ja pitoisuutta voidaan pitää riittävänä, jos esiintymän hyödyntämisestä saatavat tulot kattavat käyttökustannukset ja takaavat vaadittavan tuoton esiintymän hyödyntämiseen sijoitetulle pääomalle. Arvioitavista teknisistä ominaisuuksista tärkeimmät olisivat louhintatekniset ja rikastustekniset ominaisuudet.

Vastaava vaatimus kuin 1 momentissa on kumottavan lain 4 §:n 3 momentissa. Malminetsintäluvan nykyisiä valtausoikeuksia pidemmän enimmäisvoimassaolon voidaan katsoa antavan mahdollisuuden tuottaa esiintymän hyödyntämiskelpoisuudesta nykyistä tarkempaa tietoa. Tähän ei toisaalta vaikuta vain kaivosluvan hakijaan tai esiintymään liittyvät seikat, vaan myös raaka-ainevarojen kysynnän yleiset kehityssuunnat ja esiintymän sijainti suhteessa olemassa olevaan infrastruktuuriin ovat tärkeitä. Kaivosluvan myöntämisen edellytyksenä ei kuitenkaan olisi, että objektiivisesti arvioiden kaivoshanke olisi aina investointikelpoinen ja varmuudella toteuttavissa.

Kumottavan lain 4 §:n ja 21 §:n 1 momentin nojalla kaivosoikeus edellyttää valtausta alueeseen. Uudessa kaivoslaissa tätä vaatimusta ei enää olisi. Koska hakijan on kuitenkin pystyttävä osoittamaan esiintymän hyödyntämiskelpoisuus, edellyttää kaivoslupahakemuksen valmistelu käytännössä yleensä malminetsintäluvan nojalla tehtäviä tutkimuksia.

Pykälän 2 momentin nojalla kaivosalue ja kaivoksen apualue eivät saisi sijaita alueella, jolle ei 46 §:n 1 momentin 1—5 kohdan mukaan voida myöntää malminetsintälupaa tai kullanhuuhdontalupaa. Kumottavan lain 22 §:n 3 momentin nojalla valtauksen esteet ovat voimassa kaivospiiriä määrättäessä. Kaivosluvan myöntäminen perustuisi kokonaisvaltaiseen tarkasteluun, jossa erilaisia hyötyjä, menetyksiä ja haittoja arvioitaisiin sekä pyrittäisiin sovittamaan yleiset ja yksityiset edut yhteen. Sen vuoksi mekaanisesta esteiden tarkastelusta luovuttaisiin kaivoslupaharkinnassa ja 3 momentin nojalla kaivoslupa voitaisiin 46 §:n 1 momentin 1—4 kohdassa tarkoitetusta esteestä huolimatta myöntää, jos asiassa toimivaltainen viranomainen tai laitos taikka asianomainen oikeudenhaltija antaa suostumuksensa 46 §:n 2 momentin mukaisesti. Kaivosalueella ja kullanhuuhdonta-alueella olevia kaivostoimintaa tai kullanhuuhdontaa palvelevia rakennuksia ei estearvioinnissa otettaisi huomioon. Kuten malminetsintäluvan myöntämisen ehdottomana esteenä, myös kaivosluvan myöntämisen ehdottomana esteenä olisi hautausmaa ja yksityiseen hautaan kuuluva alue sekä näiden suoja-alue. Lisäksi kaivoslupa olisi mahdollista myöntää 46 §:n 1 momentin 1—4 kohdassa tarkoitetusta esteestä huolimatta ja ilman 46 §:n 2 momentissa tarkoitettua suostumusta, jos kaivosalue ei muutoin ole mahdollista 19 §:n mukaisesti toteuttaa. Suostumus vaadittaisiin kuitenkin aina 7 §:n 2 momentissa tarkoitettujen puolustusvoimien ja Rajavartiolaitoksen alueiden ja niiden suoja-alueiden sekä 9 §:n 4 momentissa tarkoitettujen alueiden osalta. Ehdotusta täydentää 83 §:n 2 momentissa säädetyt erityistilanteita koskevat korvauksen perusteet.

Pykälän 3 momentin nojalla muun muassa maantie ja sen suoja-alue on kaivosluvan myöntämisen este, jollei asiassa toimivaltainen viranomainen tai laitos anna suostumustaan. Kumottavan lain nojalla kaivospiiriä ei ole ollut mahdollista perustaa maantien tiealueelle, mikä on hidastanut joitakin kaivoshankkeita. Liikenneväylän pitäjänä toimivan viranomaisen tai laitoksen kanta olisi kuitenkin otettava huomioon, jos suunnitellulla kaivosalueella sijaitsisi maantien tiealue tai muun liikenneväylän alue taikka niihin liittyvä suoja-alue. Koska maantie palvelee yleisen liikenteen yhteystarvetta, ei kaivoslupaharkinnassa olisi mahdollista sivuuttaa tätä tarvetta ilman, että asiasta sovitaan erikseen tienpitäjän kanssa. Jos maantie siirrettäisiin kaivostoiminnan takia toiseen paikkaan, samalla olisi sovittava siirtämisestä aiheutuvien kustannusten korvaamisesta. Pääsääntöisesti nämä kustannukset kohdistuisivat kaivosluvan hakijalle. Tilanteen mukaan myös tienpitäjä voisi osallistua kustannuksiin, kun maantie muutoinkin edellyttäisi parantamistoimia.

Pykälän 4 momentin nojalla kaivosluvan myöntäminen edellyttäisi, että kaivostoiminnan suhde muuhun alueiden käyttöön ja muutkin kaivostoimintaa sivuavat maankäyttöä koskevat asiat olisi selvitetty. Tapauskohtaisesti sovellettavaksi tulisi joko maankäyttö- ja rakennuslain mukainen kaavoitusmenettely tai suunnittelutarveratkaisu.

Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:ssä tarkoitetun suunnittelutarveratkaisua koskevan menettelyn soveltaminen on mahdollista, jos kaivoshankkeen haitalliset ympäristö- tai muut vaikutukset eivät ole merkittävät taikka tarve sovittaa kaivoshanke yhteen asutuksen tai muiden maankäyttötarpeiden kanssa ei ole suuri. Suunnittelutarveratkaisu on tarpeen yleensä myös silloin, kun alueella on voimassa maakuntakaava tai yleiskaava. Suunnittelutarveratkaisu edellyttää, että kaivosalueen ja kaivoksen apualueen suhde muuhun alueiden käyttöön on riittävästi selvitetty yhteistyössä kunnan, maakunnan liiton ja asiassa toimivaltaisen alueellisen ympäristökeskuksen kanssa.Tämä voisi perustua esimerkiksi kunnan, maakunnan liiton ja alueellisen ympäristökeskuksen asiassa antamiin lausuntoihin tai näiden yhteisestä neuvottelusta laadittuun muistioon. Kun sovelletaan suunnittelutarveratkaisua, saattaa se myös edellyttää poikkeusta kaavasta, jos hanke on kaavan vastainen.

Jos maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen suunnittelutarveratkaisua koskevan menettelyn soveltamiseen ei ole edellytyksiä, tulisi kaivostoiminnan perustua maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen oikeusvaikutteiseen kaavaan, jossa kaivosalueenja kaivoksen apualueen suhde muuhun alueiden käyttöön on selvitetty. Maakuntakaava voi usein olla riittävä, mutta tilanne vaikuttaa siihen, mikä kaava olisi kyseessä. Käytännössä maakuntakaava ja yleiskaava on mahdollista laatia vaihekaavoina hyvinkin nopealla aikataululla.

Kaivostoiminnan osalta kaivoksen sijainti ja se, että varsinainen rakentaminen kaivoshankkeessa ei välttämättä ole kovin mittavaa, mahdollistaa asemakaavan sijasta myös muunlaisen oikeusvaikutteisen kaavan sekä poikkeamisen kaavavaatimuksesta. Kaivostoiminnan osalta tilanne poikkeaa siten verrattuna suuriin teollisuushankkeisiin ja kauppakeskuksiin, joita varten jo lähtökohtaisesti vaaditaan asemakaavaa.

Pykälän 4 momentissa säädetyt menettelyt selventäisivät kaivosluvan myöntämisen edellytyksiä suhteessa alueiden käytön suunnittelutarpeisiin verrattuna kumottavan lain 22 §:n 1 ja 4 momenttiin. Nykyistä täsmällisempi sääntely vähentäisi myös kaivoshankkeen valmisteluun liittyviä epävarmuuksia sekä antaisi paremman varmuuden kaivoksen tulevista toimintaedellytyksistä ja esimerkiksi laajennusmahdollisuuksista, kun asia olisi jo oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu. Ympäristölliset seikat selvitetään kaivoshankkeen YVA-menettelyssä ja erityisesti ympäristönsuojelulain mukaisessa ympäristöluvassa. YVA-menettely ei kuitenkaan ole suunnittelu- ja lupamenettely, kuten maankäyttö- ja rakennuslain mukainen kaavoitus. YVA-menettelyssä arvioidaan kyseisen kaivoshankkeen vaikutuksia, mutta siinä ei arvioida eikä ratkaista kaivostoiminnasta aiheutuvia mahdollisia maankäytöllisiä ristiriitoja ja yhteensovittamista muun maankäytön kanssa.

Lupaviranomaisen tulee kaivosluvan harkinnassa noudattaa, mitä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään. Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:ssä säädetään asemakaavan oikeusvaikutuksista, 32 §:ssä maakuntakaavan oikeusvaikutuksista ja 42 §:ssä yleiskaavan oikeusvaikutuksista. Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin nojalla suunnittelutarveratkaisua koskevaa menettelyä sovellettaessa ei muun muassa saa aiheuttaa haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle.

48 §. Kaivosluvan myöntämisen esteet. Pykälän 1 momentissa olisi 46 §:n 1 momentin 8 kohtaa vastaava este luvan myöntämiselle. Kaivosluvan hakijan tulee 34 §:n mukaisesti esittää hakemuksessaan riittävän yksityiskohtainen ja luotettava suunnitelma, jonka perusteella lupaviranomaisen on mahdollista arvioida, että hakijalla on tarvittavat edellytykset ja myös tarkoitus ryhtyä kaivostoimintaan tai ainakin huolehtia kaivostoiminnan aloittamisedellytysten olennaisesta paranemisesta. Säännöksen tarkoituksena on erityisesti estää kaivoslupahakemuksen hyväksyminen, jos hakemus on tehty keinottelutarkoituksessa tai jos sen tavoitteena on säilyttää esiintymän hyödyntämisoikeus hakijan hallinnassa ja samalla estää muiden toimijoiden mahdollisuudet esiintymän jatkokehittämiseen.

Huomattava osa malminetsijöistä on riskirahoituksella toimivia etsintäyhtiötä, jotka eivät itse harjoita kaivostoimintaa, mutta pyrkivät esiintymän jatkotutkimuksilla sekä toiminnan taloudellisuutta koskevilla suunnitelmilla vähentämään kaivoshankkeeseen liittyviä riskejä ja epävarmuuksia. Tällaisen kehitystyön tavoitteena on mahdollistaa esiintymän myynti varsinaista kaivostoimintaa harjoittavalle yhtiöille, ja luvan hakijan olisi kaivoslupahakemuksessa osoitettava, että 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Kun kaivoslupaa hakee kaivostoimintaa harjoittava yhtiö, tulee sen hakemuksessa 34 §:n nojalla selvittää riittävän yksityiskohtaisesti, miten ja millä aikataululla esiintymän hyödyntäminen on tarkoitus aloittaa.

Kaivosluvan hakijan tulee lupahakemuksessaan erityisesti selvittää kaivostoiminnan toteuttamisen mahdollistava rahoitussuunnitelma, kaivostoiminnan aloittamiseksi toteutetut ja vireillä olevat toimenpiteet (esimerkiksi muun lain nojalla vaadittavia lupia koskevat hakemukset) sekä kaivosalueen ja kaivoksen apualueen hallinnan saamiseksi tekeillä olevat järjestelyt. Lupaviranomainen arvioisi kaivosluvan myöntämisen esteitä hakemuksessa esitettyjen selvitysten, hyödyntämisen edellyttämien teknisten ja taloudellisten toimenpiteiden sekä hakijan aiemman, vastaavia hankkeita koskevan kokemuksen perusteella. Kaivoslupa myönnettäisiin 45 §:n mukaisesti lupaharkinnassa ja noudattaen, mitä 3 §:ssä mainituissa laeissa ja muualla laissa säädetään, kun 47 §:ssä ja muualla kaivoslaissa säädetyt edellytykset täyttyvät eikä luvan myöntämiselle ole kaivoslaissa säädettyä estettä.

Pykälän 1 momentin nojalla kaivosluvan myöntämiselle olisi myös este, jos luvan hakija olisi olennaisesti laiminlyönyt kaivoslakiin perustuvia velvollisuuksia, esimerkiksi jälkitoimenpiteitä tai korvauksia koskevan velvollisuuden. Laiminlyöntien arvioinnissa käytettäisiin samoja perusteita kuin 46 §:n 1 momentin 8 kohdassa.

Pykälän 2 momentin nojalla kaivoslupaa ei saisi myöntää, jos kaivostoiminta aiheuttaisi vaaraa yleiselle turvallisuudelle, aiheuttaisi erittäin merkittäviä vahingollisia ympäristövaikutuksia tai erittäin merkittävästi heikentäisi paikkakunnan asutus- ja elinkeino-oloja eikä mainittua vaaraa yleiselle turvallisuudelle, vahingollisia ympäristövaikutuksia tai paikkakunnan asutus- ja elinkeino-olojen heikentämistä voida lupamääräyksin poistaa. Tällöin lupaa ei olisi mahdollista myöntää, vaikka kaivosluvan myöntämisen edellytykset muun muassa 45 ja 47 §:n nojalla täyttyisivät eikä luvan myöntämiselle olisi pykälän 1 momentissa tarkoitettua tai muualla kaivoslaissa säädettyä estettä. Käytännössä säännöksen soveltaminen voisi tulla harkittavaksi ainoastaan suurten kaivoshankkeiden yhteydessä. Tällöinkin lähinnä poikkeuksellisesti, koska yleensä muun muassa lupamääräyksin voidaan estää momentissa tarkoitetut seuraukset. Säännöksessä on kyse yleisarvioinnista, esimerkiksi arvokkaan maisema-alueen tuhoutumisesta tai alueiden tulemisesta elinkelvottomaksi, mutta ei yksityiskohtaisesta terveyshaittojen tai muusta ympäristön pilaantumisen arvioinnista, joka tehdään ympäristönsuojelulain ja vesilain nojalla. Säännöksen nojalla vaaran aiheuttamista yleiselle turvallisuudelle, erittäin merkittävien vahingollisten ympäristövaikutusten aiheuttamista tai paikkakunnan asutus- ja elinkeino-olojen erittäin merkittävää heikentämistä ei voida pitää hyväksyttävänä, vaikka kaivoshanke toteutuessaan toisi huomattavaa hyötyä kaivostoiminnan harjoittajalle sekä taloudellisten ja työllisyysvaikutusten kautta yleiselle edulle.

49 §. Käyttöoikeutta koskeva harkinta . Valtioneuvosto voisi 20 §:n 1 momentin nojalla myöntää kaivosaluelunastusluvan, joka oikeuttaisi käyttämään toiselle kuuluvaa aluetta kaivosalueena. Luvan myöntäminen edellyttäisi 1 momentin mukaan, että kaivoshanke on yleisen tarpeen vaatima. Koska kaivosalueen käyttöoikeuden lunastus on muut oikeudet poissulkeva käyttöoikeus, on yleisen tarpeen vaatimus perustuslain turvaaman omaisuuden suojan rajoittamisen kannalta välttämätön. Kumottavan lain 41 §:n nojalla kaivosoikeuden haltijalla on suoraan lain perusteella käyttöoikeus kaivospiiriin ilman, että asiaa arvioidaan yleisen tarpeen vaatimuksen kannalta.

Pykälän 1 momentissa tarkennettaisiin yleisen tarpeen keskeisiä arviointiperusteita. Yleisen tarpeen käsite rinnastuu yleiseen etuun. Yleisiä etuja ovat erilaiset yhteiskunnallisesti merkittävät toiminnat sekä arvot, päämäärät ja tavoitteet. Yleisiin etuihin voi liittyä sekä haitallisia ympäristövaikutuksia että niiden torjumista. Yleinen etu voi koskea esimerkiksi teollista toimintaa, raaka-ainehuoltoa, elinkeinotoiminnan ja työllisyyden edistämistä, terveyshaittojen ehkäisyä, yleistä turvallisuutta sekä luonto-, kulttuuri- ja maisema-arvoja. Yleistä etua voidaan arvioida paikallisesta, alueellisesta ja valtakunnallisesta näkökulmasta. Valtakunnan tason taloudellisena intressinä (valtio) voidaan pitää raaka-aineen saatavuuteen liittyviä kysymyksiä, elinkeinoelämän edellytysten luomista sekä työllisyyttä. Monilta osin yleiset intressit ovat kuitenkin erityisesti alueellisia, esimerkiksi maakunnallisia, tai paikallisia, kuntakohtaisia intressejä. Elinkeinotoiminnan edistäminen ja työllisyyden hoitaminen ovat keskeisesti alueellisia ja paikallisia intressejä. Maisemansuojelu ja muut haitallisten ympäristövaikutusten torjumiseen liittyvät intressit voivat olla yleisen edun kannalta merkityksellisiä maakunnallisesti tai paikallisesti mutta myös valtakunnallisesti.

Yleisiä etuja ei voida määritellä olosuhteista riippumatta, sillä niitä on monenlaisia ja ne ovat aikaan ja yhteiskunnalliseen kehitykseen sidottuja. Yleinen etu ei määräydy yksityisten etujen suuren lukumäärän perusteella, vaan yleinen etu voi joskus olla yhdenmukainen yhden yksityisen edun kanssa tai se voi olla täysin riippumaton yksityisistä eduista. Yleinen etu voi joskus olla yhteiskunnan kokonaisetu, mutta usein yleiset edut kilpailevat keskenään. Esimerkiksi taloudelliset intressit kilpailevat ympäristöllisten intressien kanssa, ja erilaiset taloudelliset tai ympäristölliset intressit kilpailevat myös keskenään.

Yleinen tarve edellyttäisi kuitenkin enemmän kuin mikä on yleinen etu, koska yhteiskunnallista hyötyä tai etua voi aiheutua sellaisistakin kaivoshankkeista, jotka eivät ole suoraan yleisen tarpeen kannalta tärkeitä. Tarpeen voidaan katsoa viittaavan välttämättömän asian hoitamiseen tai epäkohdan poistamiseen, mutta se ei kuitenkaan edellytä yhteiskunnallista välttämättömyyttä.

Pykälän 1 momentin nojalla yleisen tarpeen vaatimusta arvioitaisiin erityisesti kaivoshankkeen paikallis- ja aluetaloudellisten sekä työllisyysvaikutusten ja yhteiskunnan raaka-ainehuollon tarpeen perusteella. Huomioon otettavat taloudelliset vaikutukset voivat olla myös lyhytaikaisia, mutta työllisyysvaikutusten tulisi olla pitkäaikaisia. Yleisen tarpeen vaatimukset voivat vaihdella alueellisesti ja paikallisesti. Luvan myöntäminen edellyttäisi, että yleinen tarve liittyisi keskeisesti alueellisesti tai paikallisesti välttämättömän kaivoshankkeen toteuttamiseen. Hakijan velvollisuutena olisi 35 §:n nojalla osoittaa yleisen tarpeen vaativan lunastusta, mikä vastaisi lunastuslain 4 §:n 2 momentissa säädettyä.

Kaivosaluelunastusluvan myöntämisen edellytyksenä olisi lisäksi 1 momentin nojalla, että kaivosalue täyttää 19 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset ja sen sijainnin suunnittelussa on noudatettu 19 §:n 3 momenttia. Hakijan olisi kaivosaluelunastuslupaa koskevassa hakemuksessa selvitettävä, että kaivosalue täyttää 19 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla suuruudeltaan ja muodoltaan turvallisuutta, rikastus- ja jätealueita sekä muut kaivostoiminnan sijoittamista ja kaivostekniikkaa koskevat vaatimukset. Kaivosalueen tulisi olla 19 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla yhtenäinen. Lupahakemuksessa olisi myös selvitettävä, että kaivosalue ei ole suurempi kuin kaivostoiminnan kannalta on välttämätöntä, koska lunastusta ei ole mahdollista ulottaa todellista tarvetta pidemmälle. Lupahakemuksessa olisi lisäksi selvitettävä, miten suunnittelussa on pyritty välttämään 19 §:n 3 momentissa tarkoitettua yleisen ja yksityisen edun loukkausta.

Myös yksityisoikeudellisen yhteisön kaivoshanke voi olla yleisen tarpeen vaatima, mutta hankkeen taustalla tulee olla yhteiskunnan tehtävä. Kaivostoiminnan harjoittajat ovat käytännössä aina yksityisoikeudellisia yhteisöjä. Lunastuslain 4 §:n 2 momentin nojalla lunastusoikeus voidaan myöntää myös tällaiselle yhteisölle. Perustuslakivaliokunta on katsonut, ettei perustuslain 15 §:n yleisen tarpeen vaatimus välttämättä edellytä lunastuksen toteuttamista julkisyhteisön hyväksi, vaan lunastetun omaisuuden saajana voi olla muukin taho (PeVL 28/2000 vp ja 49/2002 vp).

Kun kaivoslupahakemuksessa on vaadittu rajoitettua käyttö- tai muuta erityistä oikeutta kaivoksen apualueeseen, harkittaisiin vaatimus osana kaivoslupahakemuksen käsittelyä. Kaivoksen apualueen osalta kaivoslupa vastaisi kumottavassa laissa tarkoitettua kaivospiirimääräystä, mutta siihen liittyvä lupaharkinta olisi monipuolisempi siten, että erilaiset yleiset ja yksityiset edut olisi mahdollista sovittaa yhteen.

Pykälän 2 momentin nojalla kaivosluvassa olisi mahdollista myöntää rajoitettu käyttö- tai muu erityinen oikeus kaivoksen apualueeseen, jos alue täyttää 19 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset ja sen sijainnin suunnittelussa on noudatettu 19 §:n 3 momenttia. Hakijan olisi kaivoslupahakemuksessa selvitettävä, että kyseessä oleva kaivosalueen vieressä sijaitseva alue on välttämätön kaivostoiminnan kannalta, koska sinne on tarpeen sijoittaa teitä, kuljetuslaitteita, voima- tai vesijohtoja, viemäreitä tai riittävään syvyyteen maan pinnasta louhittava kuljetusväylä taikka se on tarpeen veden käsittelyä varten. Kaivoslupahakemuksessa olisi myös selvitettävä, miten suunnittelussa on pyritty välttämään 19 §:n 3 momentissa tarkoitettua yleisen ja yksityisen edun loukkausta. Pykälän 2 momentin nojalla oikeuden myöntäminen olisi mahdollista vain siltä osin kuin alueelle suunniteltujen toimintojen sijoittaminen muualle ei ole järjestettävissä tyydyttävästi ja kohtuullisin kustannuksin. Oikeutta ei kuitenkaan saisi myöntää kaivoslain nojalla, jos toimintojen sijoittamiseen olisi sovellettava muuta lainsäädäntöä, esimerkiksi maantielakia tai yksityistielakia.

Pykälän 3 momentin nojalla 1 ja 2 momentin mukaisessa lupaharkinnassa olisi lisäksi otettava huomioon, mitä 47 §:n 2 ja 3 momentissa säädetään kaivosalueen ja kaivoksen apualueen sijaintia koskevista rajoituksista ja niihin liittyvistä poikkeuksista.

Kaivosaluelunastusluvan myöntämistä koskeva päätös olisi 59 §:n nojalla ja kaivosluvan myöntämistä koskeva päätös 58 §:n nojalla toimitettava viipymättä toimivaltaiselle maanmittaustoimistolle, jonka olisi 79 §:n nojalla välittömästi annettava määräys kaivostoimitusta varten.

50 §. Luvan myöntämisen esteet saamelaisten kotiseutualueella, koltta-alueella ja erityisellä poronhoitoalueell a. Malminetsintälupaa, kaivoslupaa tai kullanhuuhdontalupaa ei saisi myöntää, jos luvan mukaisesta toiminnasta aiheutuisi pykälän 1 momentissa kielletty seuraus saamelaisten kotiseutualueella tai koltta-alueella. Säädetyn heikentämiskiellon tarkoituksena olisi osaltaan turvata saamelaisten oikeus alkuperäiskansana, koltta-alueella kolttien elinkeinot ja elinolosuhteet sekä poronhoidon edellytykset erityisellä poronhoitoalueella. Harkinta perustuisi 38 §:n mukaan tehtyyn selvitykseen.

Pykälän 2 momentin nojalla lupa olisi kuitenkin mahdollista myöntää 1 momentissa tarkoitetusta esteestä huolimatta, jos este olisi mahdollista poistaa lupamääräyksin. Yleensä malminetsintäluvassa ja kullanhuuhdontaluvassa annettavilla lupamääräyksillä voidaan vähentää pykälässä tarkoitettuja haittoja siten, että estettä luvan myöntämiselle ei ole.

51 §. Malminetsintäluvassa annettavat määräykset. Pykälän 1 momentin nojalla kaivosviranomaisen olisi malminetsintäluvassa määrättävä malminetsintäalueen sijainti ja rajat. Lähtökohtana sijainnin ja rajojen määräytymisessä olisi lupahakemus. Haettua aluetta olisi kuitenkin mahdollista pienentää 45 §:n nojalla, jos luvan myöntämisen esteen poistaminen sitä edellyttäisi.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin malminetsintäluvassa yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi annettavista tarpeellisista määräyksistä. Lupamääräykset voisivat sisältää velvoitteita tai rajoituksia. Lupamääräyksissä olisi 1 kohdan perusteella täsmennettävä malminetsintätutkimusten ajankohdat ja menetelmät, joiden yksityiskohtaisuutta on tarpeen arvioida ottaen huomioon suunnitelluista toimenpiteistä aiheutuvien vahinkojen, haittojen ja häiriöiden laatu ja laajuus sekä tutkimuksen kohteena olevaan alueeseen liittyvät muut käyttötarkoitukset. Lupamääräyksiä voitaisiin 1 kohdan nojalla antaa myös 10 §:n 2 momentissa tarkoitetuista rakennelmista ja laitteista.

Lupamääräyksissä olisi 2 momentin 2 kohdan nojalla annettava erityisellä poronhoitoalueella tapahtuvaa malminetsintää koskevat tarpeelliset määräykset sekä 3 kohdan nojalla saamelaisten kotiseutualueella ja koltta-alueella tapahtuvaa malminetsintää koskevat tarpeelliset määräykset.

Lupamääräyksissä olisi 2 momentin 4 kohdan nojalla tarkennettava 14 §:ssä säädettyä selvitysvelvollisuutta, muun muassa määrättävä selvitysvelvollisuuden ajankohdasta sekä tehtyjen tutkimustöiden ja -tulosten kuvauksesta. Lupamääräyksissä olisi 5 kohdan nojalla tarkennettava 15 §:ssä säädettyä velvollisuutta jälkitoimenpiteistä. Määräyksiä olisi mahdollista antaa esimerkiksi alueen kunnostamista, siistimistä ja luonnonmukaiseen tilaan saattamista koskevista toimenpiteistä sekä kaivosviranomaiselle toimitettavan tutkimustyöselostuksen ja tietoaineiston sisällöstä ja esitystavasta. Lisäksi 5 kohdan nojalla olisi määrättävä, milloin 15 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettu ilmoitus on viimeistään tehtävä. Yleensä kuuden kuukauden määräaikaa malminetsintäluvan raukeamisesta tai peruuttamisesta on pidettävä riittävänä. Jos jälkitoimenpiteet esimerkiksi maasto-olosuhteiden takia tai luonnonsuojelullisista syistä olisi mahdollista tehdä vain tiettynä ajankohtana vuodessa, olisi ilmoitusvelvollisuudelle mahdollista antaa pidempi määräaika.

Lupamääräyksissä olisi 2 momentin 6 kohdan nojalla annettava tarkempia määräyksiä liittyen maa- ja kiviainesjätteisiin, jollei tämä ole tarpeetonta 13 §:n 2 momentin nojalla sen vuoksi, että malminetsintäluvan haltijan on tehtävä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma ympäristönsuojelulain perusteella. Jos malminetsintäluvan mukaista toimintaa varten vaaditaan ympäristönsuojelulain mukainen koetoimintailmoitus tai ympäristölupa, annetaan tarvittavat määräykset ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä ja kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ympäristönsuojelulain nojalla.

Lupamääräyksissä olisi 2 momentin 7 kohdan nojalla tarkennettava 12 §:n 3 momentissa säädettyä ilmoitusvelvollisuutta yksilöimällä kyseessä olevat toimialallaan yleistä etua valvovat viranomaiset. Lupamääräyksissä olisi 8 kohdan nojalla tarvittaessa edellytettävä malminetsintäalueen koon pienentämistä määrätyssä aikataulussa. Kyseinen lupamääräys olisi tarpeen erityisesti silloin, kun malminetsintäalue on suuri tai siihen kohdistuu muita alueiden käyttötarpeita. Lupamääräyksissä olisi 9 kohdan nojalla tarkennettava 107 §:ssä säädettyä vakuusvelvoitetta, jollei sitä ole mainitussa pykälässä säädetyin perustein pidettävä tarpeettomana.

Lupamääräyksissä voitaisiin 2 momentin 10 kohdan nojalla antaa 1—9 kohtaa täydentäviä ehtoja ja rajoituksia malminetsintään ja muista malminetsintäalueen käyttöön liittyvistä seikoista sen varmistamiseksi, ettei toiminnasta aiheudu kaivoslaissa kiellettyä seurausta. Lupamääräyksiä olisi mahdollista antaa esimerkiksi malminetsintätutkimuksista aiheutuvien haittojen välttämiseksi tai rajoittamiseksi tarpeellisista toimenpiteistä sekä yleisen turvallisuuden varmistamiseksi tarpeellisista seikoista, kuten velvoittaa huolehtimaan säteilyturvallisuuden edellyttämistä toimenpiteistä ja varmistaa muiden alueella liikkuvien turvallisuus. Jos malminetsintäalueen lähettyvillä on räjähdevarastoja taikka vaarallisten kemikaalien varastoja tai käsittelylaitoksia, olisi luvassa tarpeen määrätä riittävä suojaetäisyys, jossa liikkumista ja malminetsintää rajoitettaisiin terveyteen ja turvallisuuteen liittyvistä syistä.

Yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi merkittävät näkökohdat tulisivat suoraan turvatuksi lainsäädännön nojalla. Lisäksi kaivosviranomainen voisi 2 momentin 11 kohdan nojalla antaa täydentäviä lupamääräyksiä muista yleisen ja yksityisen edun kannalta välttämättömistä ja luvan edellytysten toteuttamiseen liittyvistä seikoista, esimerkiksi luonnonsuojelulain velvoitteiden huomioon ottamisesta, yksityistielaissa tarkoitetun yksityisen tien huomioon ottamisesta tai maastossa liikkumisesta, esimerkiksi moottoriajoneuvon käyttämisestä alueella. Moottoriajoneuvolla liikkuminen malminetsintäalueella edellyttää lupamääräyksiä erityisesti kohteissa, joissa liikkuminen on rajoitettu. Tällaisia kohteita ovat metsätalousmaalla muun muassa arvokkaat kasvi- ja linnustokohteet.

Lupamääräysten sisältöä ohjaisi muun muassa lain 1 §:n tavoitesäännös.Kaivosviranomaisen tulisi lupamääräyksiä harkitessaan ottaa huomioon lähinnä tutkimussuunnitelman mukaisen malminetsinnän luonne ja vaikutukset kokonaisuudessaan, malminetsintäalueen ominaisuudet ja tekniset mahdollisuudet toteuttaa vaaditut toimenpiteet. Malminetsintään liittyvät erityispiirteet ja tilanteet vaihtelevat tapauskohtaisesti, joten malminetsintäluvassa annettavat määräykset voivat huomattavasti poiketa toisistaan.

52 §. Kaivosluvassa annettavat määräykset. Pykälän 1 momentin nojalla kaivosluvassa olisi annettava kaivosaluetta ja kaivoksen apualuetta koskevat määräykset. Kaivosalueen ja kaivoksen apualueen sijainnin ja rajojen määräytymisen lähtökohta olisi lupahakemus. Haettujen alueiden sijaintiin tai rajoihin olisi kuitenkin mahdollista tehdä sellaisia muutoksia, jotka ovat 47 §:n 2 momentti tai muu kaivoslain säännös huomioon ottaen tarpeellisia, esimerkiksi siirtää kaivosalueen rajoja. Ehdotus täydentäisi 45 §:n säännöstä, jonka nojalla lupaharkinnassa olisi mahdollista tarvittaessa pienentää alueen kokoa.

Pykälän 2 momentin nojalla kaivosluvassa olisi asetettava määräaika, jonka kuluessa kaivosluvan haltijan on ryhdyttävä kaivostoimintaan tai muuhun sellaiseen valmistavaan työhön, joka osoittaa luvanhaltijan vakavasti pyrkivän varsinaiseen kaivostoimintaan. Määräaika voisi olla enintään kymmenen vuotta luvan lainvoimaiseksi tulosta. Vastaava säännös on kumottavan lain 50 §:ssä. Jos kaivostoimintaa ei ole aloitettu kaivosluvassa annetussa määräajassa eikä luvanhaltija myöskään ole ryhtynyt merkittävällä tavalla kaivostoimintaa valmistavaan työhön, sovellettaisiin kaivosluvan raukeamista koskevaa 68 §:ää.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin kaivosluvassa yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi annettavista tarpeellisista määräyksistä. Yleistä etua on tarkemmin selostettu 49 §:n perusteluissa. Yksityinen etu voi olla esimerkiksi taloudellinen taikka alueiden käyttöön, asuinympäristön viihtyisyyteen tai yksilön terveyteen liittyvä intressi. Kaivoshankkeiden vaikutukset yleisten ja yksityisten etujen kannalta voivat vaihdella huomattavasti. Lupaharkinnassa olisi mahdollista tilanteen kokonaisarvioinnin perusteella ottaa huomioon alueelliset ja paikalliset olosuhteet ja intressit sekä lupamääräyksin varmistaa yksittäistapauksessa olosuhteisiin nähden saavutettavan oikeudenmukaisen ratkaisun. Lupamääräykset voisivat sisältää velvoitteita tai rajoituksia.

Lupamääräyksissä olisi 3 momentin 1 kohdan perusteella tarkennettava kaivosluvan haltijan velvollisuutta huolehtia kaivostoiminnasta aiheutuvien haitallisten vaikutusten välttämiseksi tai rajoittamiseksi sekä ihmisten terveyden ja yleisen turvallisuuden varmistamiseksi tarpeellisista seikoista. Lupamääräys liittyy kiinteästi kaivosluvan haltijalle 18 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdassa säädettyyn velvollisuuteen. Lupamääräyksissä olisi annettava kaivostoimintaa koskevat velvoitteet ja rajoitukset, joilla varmistetaan, että kaivostoiminnasta ei aiheudu huomattavaa haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle taikka kohtuudella vältettävissä olevaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta. Luvanhaltijaa voitaisiin myös velvoittaa huolehtimaan muun muassa alueella liikkuvan väestön turvallisuudesta.

Lupamääräyksissä olisi 3 momentin 2 kohdan perusteella tarvittaessa tarkennettava 18 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdassa säädettyä velvollisuutta sekä 3 kohdan perusteella 18 §:n 2 momentissa säädettyä selvitysvelvollisuutta.

Lupamääräyksissä olisi 3 momentin 4 kohdan nojalla annettava erityisellä poronhoitoalueella tapahtuvaa kaivostoimintaa koskevat tarpeelliset määräykset sekä 5 kohdan nojalla saamelaisten kotiseutualueella ja tarvittaessa sen välittömässä läheisyydessä ja koltta-alueella tapahtuvaa kaivostoimintaa koskevat tarpeelliset määräykset.

Lupamääräyksissä olisi 3 momentin 6 kohdan nojalla tarkennettava 108 §:ssä säädettyä vakuusvelvoitetta sekä 15 luvussa säädettyjä lopettamiseen liittyviä ja lopettamisen jälkeisiä velvollisuuksia. Toistaiseksi voimassa olevassa luvassa ja erityisestä syystä myös määräajan voimassa olevassa luvassa olisi 62 §:n 2 momentin nojalla määrättävä lupaehtojen tarkistamisen ajankohta. Lupamääräyksissä olisi 7 kohdan nojalla asetettava määräaika, jolloin luvanhaltijan on viimeistään toimitettava kaivosviranomaiselle lupamääräysten tarkistamiseen liittyvät selvitykset. Lupamääräyksissä voitaisiin 8 kohdan nojalla antaa 1—7 kohtaa täydentäviä ehtoja ja rajoituksia kaivosluvan nojalla tapahtuvaa toimintaa koskevista seikoista, joilla varmistettaisiin, ettei toiminnasta aiheutuisi kaivoslaissa kiellettyä seurausta. Lupamääräykset voisivat koskea esimerkiksi 17 §:n 2 momentin nojalla tapahtuvaa malminetsintää.

Yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi merkittävät näkökohdat tulisivat suoraan turvatuksi lainsäädännön nojalla. Lisäksi kaivosviranomainen voisi 3 momentin 9 kohdan nojalla antaa täydentäviä lupamääräyksiä muista yleisen ja yksityisen edun kannalta välttämättömistä ja luvan edellytysten toteuttamiseen liittyvistä seikoista. Täydentäviä kaivosturvallisuuteen liittyviä lupamääräyksiä voidaan antaa 125 §:n nojalla kaivosturvallisuusluvassa.

Lupamääräysten sisältöä ohjaisi muun muassa lain 1 §:n tavoitesäännös. Lupaviranomaisen tulisi lupamääräyksiä harkitessaan ottaa huomioon lähinnä kaivostoiminnan luonne ja vaikutukset kokonaisuudessaan, kaivostoiminnan vaikutusalueen ominaisuudet ja tekniset mahdollisuudet toteuttaa vaaditut toimenpiteet. Kaivostoimintaan liittyvät erityispiirteet ja tilanteet vaihtelevat tapauskohtaisesti, joten kaivosluvassa annettavat määräykset voivat poiketa toisistaan.

Kaivostoiminta edellyttää ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa. Tarvittavat määräykset ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä, kaivannaisjätteen jätealueesta ja sen jälkihoidosta sekä kaivannaisjätteistä, kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja sen noudattamisesta annetaan ympäristöluvassa.

53 §. Kaivosaluelunastusluvassa annettavat määräykset. Pykälän nojalla kaivosaluelunastusluvassa yksilöitäisiin alue, jonka käyttöoikeus lunastettaisiin kaivosaluetta varten. Lisäksi luvassa määrättäisiin tarkemmin käyttöoikeuden sisältö. Kaivostoiminta edellyttää käytännössä, että alueella ei ole voimassa muita käyttöoikeuksia. Lähtökohtaisesti käyttöoikeus olisi voimassa saman ajan kuin kaivoslupa, mutta tarvittaessa myös lyhyempi aika voi olla mahdollinen, jos aluetta tarvittaisiin kaivostoiminnan kannalta vain rajatun ajan, esimerkiksi jätealueeksi.

54 §. Kullanhuuhdontaluvassa annettavat määräykset. Pykälän 1 momentin nojalla kaivosviranomaisen olisi kullanhuuhdontaluvassa määrättävä kullanhuuhdonta-alueen sijainti ja rajat. Kullanhuuhdonta-alueen sijainnin ja rajojen määräytymisen lähtökohta olisi lupahakemus. Haettua aluetta olisi kuitenkin mahdollista pienentää 45 §:n nojalla, jos luvan myöntämisen esteen poistaminen sitä edellyttäisi.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin kullanhuuhdontaluvassa yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi annettavista tarpeellisista määräyksistä. Lupamääräykset voisivat sisältää velvoitteita tai rajoituksia. Lupamääräyksissä olisi 1 kohdan perusteella täsmennettävä kullanhuuhdonnan ajankohdat ja menetelmät, joiden yksityiskohtaisuutta on tarpeen arvioida ottaen huomioon suunnitelluista toimenpiteistä aiheutuvien vahinkojen, haittojen ja häiriöiden laatu ja laajuus sekä kyseessä oleva alue, joka käytännössä on usein erämaa-alueeseen tai kansallispuistoon kuuluvaa aluetta. Kansallispuistoissa koneellinen kullanhuuhdonta on luonnonsuojelulain 13 §:n nojalla kielletty, jollei kyseisen alueen perustamissäädöksessä muuta säädetä. Vain perinteinen kullanhuuhdonta on sallittu Lemmenjoen ja Urho Kekkosen kansallispuistoissa.

Lupamääräyksissä olisi 2 momentin 2 kohdan nojalla tarvittaessa tarkennettava 24 §:n 3 momentissa säädettyä kullanhuuhdonta-alueen kunnossapitovelvoitetta.

Lupamääräyksissä olisi 2 momentin 3 kohdan nojalla annettava erityisellä poronhoitoalueella tapahtuvaa kullanhuuhdontaa koskevat tarpeelliset määräykset sekä 4 kohdan nojalla saamelaisten kotiseutualueella ja koltta-alueella tapahtuvaa kullanhuuhdontaa koskevat tarpeelliset määräykset.

Lupamääräyksissä olisi 2 momentin 5 kohdan nojalla tarkennettava 28 §:ssä säädettyä selvitysvelvollisuutta, muun muassa yksilöitävä selvitysvelvollisuuden ajankohta. Lupamääräyksissä olisi 6 kohdan nojalla tarkennettava 29 §:ssä säädettyä velvollisuutta jälkitoimenpiteistä, esimerkiksi rakennusten ja rakennelmien poistamisesta, alueen kunnostamisesta ja siistimisestä sekä sen saattamisesta mahdollisimman luonnonmukaiseen ja maisemallisesti tyydyttävään tilaan.

Lupamääräyksissä olisi 2 momentin 7 kohdan nojalla annettava tarkempia määräyksiä liittyen maa- ja kiviainesjätteisiin, jollei tämä ole tarpeetonta sen vuoksi, että kullanhuuhtojan on tehtävä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma ympäristönsuojelulain perusteella. Koneellista kullanhuuhdontaa varten vaaditaan ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa. Tällöin ympäristöluvassa annettaisiin tarvittavat määräykset ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä, kaivannaisjätteen jätealueesta ja sen jälkihoidosta sekä kaivannaisjätteistä, kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja sen noudattamisesta.

Lupamääräyksissä olisi 2 momentin 8 kohdan nojalla tarkennettava 107 §:ssä säädettyä vakuusvelvoitetta. Lupamääräyksissä voitaisiin 9 kohdan nojalla antaa 1—8 kohtaa täydentäviä ehtoja ja rajoituksia kullanhuuhdonnasta ja kullanhuuhdonta-alueen käyttöä koskevista seikoista sen varmistamiseksi, ettei toiminnasta aiheudu kaivoslaissa kiellettyä seurausta. Jos kullanhuuhdonta-alueen lähettyvillä on esimerkiksi räjähdevarastoja, olisi luvassa tarpeen määrätä riittävä suojaetäisyys.

Yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi merkittävät näkökohdat tulisivat suoraan turvatuksi lainsäädännön nojalla. Lisäksi kaivosviranomainen voisi 2 momentin 10 kohdan nojalla antaa täydentäviä lupamääräyksiä muista yleisen ja yksityisen edun kannalta välttämättömistä ja luvan edellytysten toteuttamiseen liittyvistä seikoista, esimerkiksi luonnonsuojelulain tai erämaalain velvoitteiden taikka yksityistielaissa tarkoitetun yksityisen tien huomioon ottamisesta tai maastossa liikkumisesta. Liikkuminen maastossa moottoriajoneuvolla kullanhuuhdonta-alueella ja sen ulkopuolella edellyttää maastoliikennelain mukaista lupaa.

Lupamääräysten sisältöä ohjaisi muun muassa lain 1 §:n tavoitesäännös. Lupaviranomaisen tulisi lupamääräyksiä harkitessaan ottaa huomioon lähinnä kyseessä olevan kullanhuuhdonnan luonne ja vaikutukset kokonaisuudessaan, kullanhuuhdonta-alueen ominaisuudet ja tekniset mahdollisuudet toteuttaa vaaditut toimenpiteet. Kullanhuuhdontaan liittyvät erityispiirteet ja tilanteet vaihtelevat tapauskohtaisesti, joten kullanhuuhdontaluvassa annettavat määräykset voivat poiketa toisistaan.

55 §. Varausilmoituksen ratkaiseminen. Kaivosviranomainen hyväksyisi päätöksellään varauksen, jos se täyttää 44 §:ssä säädetyt edellytykset eikä hyväksymiselle ole kaivoslaissa säädettyä estettä, esimerkiksi varaaja ei ole 31 §:ssä tarkoitettu luonnollinen henkilö, oikeushenkilö tai valtion laitos. Kaivosviranomaisen olisi hylättävä varaus siltä osin kuin se koskee 44 §:n 2 momentissa tarkoitettua aluetta. Varaus olisi myös hylättävä siltä osin kuin kyse on alueesta, jota koskeva malminetsintälupa-, kullanhuuhdontalupa- tai kaivoslupahakemus on tehty 34 §:n mukaisesti, ennen kuin varausilmoitus on toimitettu kaivosviranomaiselle 44 §:n 1 momentin mukaisesti.

Kaivosviranomaisen olisi 2 momentin nojalla hylättävä varaus, jos on painavia perusteita epäillä, että varausalueen laajuuden johdosta tai muista syistä varaajalla ei ole edellytyksiä tai ilmeisesti tarkoitustakaan hakea malminetsintälupaa. Muita syitä voisivat olla esimerkiksi varaajan tekemät muut varausilmoitukset tai malminetsintälupahakemukset taikka varaajalle myönnetyt malminetsintäluvat, joiden yhteenlaskettu pinta-ala voitaisiin arvioinnissa ottaa huomioon.

Sen lisäksi, mitä pykälässä säädetään varausilmoitukseen liittyvästä harkinnasta, voi kaivosviranomainen käyttää harkintaa myös määrätessään varauspäätöksen voimassaoloajasta 76 §:n nojalla.

7 luku. Lupapäätös ja sen voimassaolo

56 §. Lupapäätöksen sisältö. Malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa sekä kaivosaluelunastuslupaa koskevan päätöksen sisällöstä ja perustelemisesta on voimassa, mitä hallintolain 44 ja 45 §:ssä säädetään. Päätöksestä tulee käydä ilmi muun muassa se, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu. Päätöksestä on myös käytävä ilmi asianosaiset, joihin päätös välittömästi kohdistuu. Tällaisina asianosaisina on hakijan lisäksi pidettävä lähinnä päätöksessä tarkoitettuun alueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajia. Hallintolain 44 §:n 1 momentin 2 kohdan kannalta olisi pidettävä riittävänä, kun kiinteistöjen omistajia koskeva luettelo on päätöksen liitteenä. Asianosaisina voivat kiinteistöjen omistajien lisäksi tulla kysymykseen näihin 5 §:n 2 momentin nojalla rinnastettavat ja mahdolliset alueeseen kuuluvien kiinteistöjen haltijat. Asianosaisuutta eri lupatyyppien osalta on arvioitu tarkemmin 34 §:n 2 momentin 3 kohdan ja 39 §:n 1 momentin perusteluissa. Päätöksen perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Päätökseen on liitettävä valitusosoitus noudattaen, mitä hallintolain 47 §:ssä säädetään. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin hallintolakia täydentävästi päätöksen sisältövaatimuksista.

Lupaviranomaisen tulee sisällyttää tarpeelliset määräykset malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa sekä kaivosaluelunastuslupaa koskevaan päätökseen. Annettavista lupamääräyksistä säädetään yksityiskohtaisesti 51—54 §:ssä, minkä lisäksi luvassa on määrättävä myös muun muassa luvan voimassaolosta 60—65 ja 71 §:n mukaisesti. Kullanhuuhdontaluvassa olisi ratkaistava vaatimus saada poiketa 26 §:n 1 momentissa säädetystä rakentamiskiellosta ja kaivosluvassa kaivoksen apualuetta koskevat vaatimukset käyttö- tai muista erityisistä oikeuksista.

Pykälän 1 momentin nojalla päätöksessä olisi selostettava hakemuksen tarkoitus tai liitettävä hakemus tarpeellisilta osin päätökseen. Malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevan hakemuksen tarkoitus viittaisi lähinnä lupahakemuksessa 34 §:n 2 momentin 5 kohdan nojalla edellytettyyn toimintaa koskevaan suunnitelmaan. Kaivosaluelunastuslupaa koskevan hakemuksen tarkoituksena olisi käyttöoikeuden saaminen toiselle kuuluvaan alueeseen kaivosaluetta varten. Päätöksessä olisi lisäksi otettava kantaa lausunnoissa ja muistutuksissa esitettyihin yksilöityihin vaatimuksiin.

Pykälän 2 momentin nojalla lupaviranomaisen tulisi selostaa kaivosluvassa, miten ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain mukainen arviointi on otettu huomioon. Säännös vastaisi kumottavan lain 23 a §:n 1 momentissa säädettyä velvoitetta. Mainittu arviointi sisältää myös siitä annetun yhteysviranomaisen lausunnon. Säännöstä ei sovellettaisi, jos YVA-menettelyä ei ole ollut tarpeen soveltaa kaivoshankkeeseen sen vuoksi, ettei siitä aiheudu ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa tarkoitettuja merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Malminetsintäluvan tai kullanhuuhdontaluvan mukaisesta toiminnasta ei yleensä voida katsoa aiheutuvan tällaisia ympäristövaikutuksia, eikä YVA-menettely siten tule sovellettavaksi.

57 §. Lupapäätöksen antaminen. Pykälän 1 momentin nojalla malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa sekä kaivosaluelunastuslupaa koskeva päätös annettaisiin julkipanon jälkeen. Julkipano on vakiintunut tiedoksiantotapa sellaisessa päätöksenteossa, joka saattaa vaikuttaa monien asianosaisten etuun ja oikeuteen. Julkipanon jälkeen annetun päätöksen katsotaan tulleen asianosaisten tietoon sinä päivänä, jolloin päätös on annettu. Tällöin kaikkien asianosaisten, myös hakijan ja toimialallaan yleistä etua valvovien viranomaisten, valitusaika alkaa kulua samana päivänä. Jollei lupapäätöksestä valiteta, saa se lainvoiman 30 päivän kuluttua antamispäivästä.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin julkipanoa koskevasta menettelystä. Lupaviranomaisen olisi ilmoitettava päätöksen antamisesta etukäteen ilmoitustaulullaan. Yleensä riittää, että ilmoitus tehdään muutama päivä ennen päätöksen antamista. Julkipanoilmoituksessa olisi mainittava asian kannalta keskeiset seikat. Käytännössä julkipanoilmoitus ja päätös voivat olla nähtävänä myös lupaviranomaisen verkkopalvelussa.

58 §. Lupapäätöksestä tiedottaminen. Pykälässä säädettäisiin, miten malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevasta päätöksestä olisi tiedotettava. Pykälän 1 momentin nojalla lupapäätös olisi toimitettava hakijalle, jolta perittäisiin päätöksestä valtion maksuperustelain mukaan määräytyvä maksu.

Pykälän 2 momentin nojalla jäljennös lupapäätöksestä olisi toimitettava niille, jotka ovat tätä erikseen pyytäneet ja ilmoittaneet tätä varten osoitteensa. Lisäksi kuka tahansa voi julkisuuslain nojalla vaatia päätöstä itselleen kokonaisuudessaan, mutta tällöin toimenpiteestä voidaan periä maksu. Pykälän 2 momentin nojalla jäljennös päätöksestä olisi myös toimitettava asian selvittämiseen osallistuneille viranomaistahoille, jotka määräytyvät 37 §:n nojalla. Kaivoslupapäätöksestä olisi aina toimitettava viipymättä jäljennös Säteilyturvakeskukselle ja toimivaltaiselle maanmittaustoimistolle. Säteilyturvakeskus tarvitsee tiedon päätöksestä säteilylain mukaista valvontaa varten. Toimivaltaiselle maanmittaustoimistolle olisi myös toimitettava viipymättä tieto kaivoslupapäätöksestä, jotta se voi antaa 79 §:ssä tarkoitetun määräyksen. Menettely vastaisi lunastuslain 10 §:n 2 momentissa säädettyä. Maanmittaustoimiston toimivalta määräytyisi 78 §:n nojalla.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin tiedottamisesta saamelaiskäräjille, kolttien kyläkokoukselle ja asianomaiselle paliskunnalle.

Pykälän 4 momentin nojalla tieto päätöksen antamisesta tulisi antaa asiassa muistutuksen tehneille ja ilmoitusta erikseen pyytäneille sekä niille asianosaisille, joita asia erityisesti koskee. Kyseistä asianosaisuutta arvioitaisiin samoin perustein kuin 40 §:n 1 momentissa tarkoitettua asianosaisuutta. Tiedoksiantoa koskevaan menettelyyn sovellettaisiin hallintolain 59 §:ssä tarkoitettua tavallista tiedoksiantoa. Jos hakemuksesta olisi kuitenkin tiedotettava yli kolmellekymmenelle tiedossa olevalle henkilölle tai kun henkilöiden lukumäärää ei tiedetä, voitaisiin siitä tiedottaa sellaisessa sanomalehdessä, josta vastaanottajan voidaan otaksua parhaiten saavan tiedon. Tämä olisi poikkeus hallintolain 62 §:ssä tarkoitetusta yleistiedoksiantoa koskevasta menettelystä. Kun kyse on tiedoksiannosta yhteisen alueen järjestäytymättömälle osakaskunnalle, sovellettaisiin tiedoksiantoa koskevaan menettelyyn vastaavasti, mitä 40 §:n 3 momentissa säädetään.

Pykälän 5 momentin nojalla olisi riittävää, että jäljennös päätöksestä toimitettaisiin tai tieto sen antamisesta ilmoitettaisiin muistutuksen ensimmäiselle allekirjoittajalle, kun muistutuskirjelmässä on useita allekirjoittajia.

Pykälän 6 momentin nojalla lupaviranomaisen olisi huolehdittava, että tieto päätöksestä julkaistaan viipymättä kunnissa, joiden alueita päätös koskee, siten kuin julkisista kuulutuksista annetussa laissa säädetään. Lisäksi lupaviranomaisen olisi julkaistava tieto päätöksestä ainakin yhdessä sanomalehdessä, joka leviää yleisesti alueella, jossa päätöksessä tarkoitetun toiminnan ympäristö- ja muut vaikutukset saattavat ilmetä. Tämä ei kuitenkaan olisi tarpeen, jos asian merkitys on vähäinen tai julkaiseminen on muutoin ilmeisen tarpeetonta. Jos lupahakemuksesta ei ole katsottu olevan tarpeellista ilmoittaa lehdessä 40 §:n 1 momentin nojalla, pätee vastaava yleensä myös päätökseen.

Pykälän 7 momentissa säädettäisiin lupaviranomaisen tehtäväksi huolehtia siitä, että lupapäätöksestä tehdään merkintä kiinteistötietojärjestelmästä ja siitä tuotettavasta tietopalvelusta annetussa laissa (453/2002) tarkoitettuun kiinteistötietojärjestelmään. Mainitun lain 4 §:n nojalla kiinteistötietojärjestelmän tietosisältöön kuuluvan tiedon tuottamisesta vastaavan viranomaisen velvollisuus on huolehtia tällaisen tiedon tallentamisesta kiinteistötietojärjestelmään ja sen pitämisestä ajan tasalla.

59 §. Kaivosaluelunastuslupaa koskevasta päätöksestä tiedottaminen. Pykälän 1 momentin nojalla valtioneuvoston eli käytännössä työ- ja elinkeinoministeriön olisi toimitettava kaivosaluelunastuslupaa koskeva päätös hakijalle.

Pykälän 2 momentin nojalla päätöksen jäljennös olisi toimitettava kaivosalueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajille ja näihin 5 §:n 2 momentin nojalla rinnastettaville sekä alueeseen kuuluvien kiinteistöjen haltijoille. Tiedoksiantoa koskevaan menettelyyn sovellettaisiin hallintolain 59 §:ssä säädettyä menettelyä. Lisäksi toimivaltaiselle maanmittaustoimistolle olisi viipymättä toimitettava jäljennös kaivosaluelunastuslupaa koskevasta päätöksestä, jotta se voi välittömästi antaa 79 §:ssä tarkoitetun määräyksen kaivostoimitusta varten.

Pykälän 3 momentin nojalla tieto kaivosaluelunastuslupaa koskevasta päätöksestä julkaistaisiin noudattaen, mitä lupapäätöksestä tiedottamisesta 58 §:n 6 momentissa säädetään.

60 §. Malminetsintäluvan määräaikaisuus. Malminetsintälupa olisi voimassa enintään neljä vuotta päätöksen lainvoimaiseksi tulosta. Kumottavan lain 10 §:n 2 momentin nojalla valtaus on tarpeellisten tutkimusten määrä ja laatu huomioon ottaen voimassa vähintään vuoden ja enintään viisi vuotta valtauskirjan antopäivästä.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin malminetsintäluvan voimassaoloajan harkintaperusteista, joista 1 kohdassa tarkoitettu peruste vastaisi kumottavassa laissa olevaa perustetta. Harkintaperusteita täydennettäisiin siten, että malminetsintäluvan voimassaolon pituuden määräytymisessä otettaisiin huomioon myös 2 kohdan nojalla yleiselle tai yksityiselle edulle aiheutuvien vahinkojen ja haittojen rajoittaminen ja vähentäminen. Merkitystä olisi esimerkiksi muuhun elinkeinotoimintaan tai saamelaisten oikeuden kannalta alkuperäiskansana kohdistuvien haittojen rajoittamistarpeella sekä kiinteistön omistajan alueen kehittämistä koskevien suunnitelmien toteutumisen vaikeutumisella. Lisäksi harkintaan vaikuttaisivat muutkin hakemuksen käsittelyn yhteydessä ilmenneet seikat, esimerkiksi vireillä oleva kaavoitustilanne.

61 §. Malminetsintäluvan voimassaolon jatkaminen. Malminetsintälupa raukeaisi määräajan päättyessä. Malminetsintäluvan voimassaoloa olisi pykälän 1 momentin mukaan kuitenkin mahdollista jatkaa enintään kolme vuotta kerrallaan. Malminetsintälupa voisi olla voimassa enintään viisitoista vuotta, mikä olisi merkittävä muutos nykytilaan verrattuna. Kumottavan lain 21 §:n 2 momentin nojalla valtausoikeudelle voidaan poikkeuksellisesti myöntää jatkoaikaa enintään kolme vuotta, jolloin valtaus on voinut olla voimassa yhteensä enintään kahdeksan vuotta. Käytännössä on osoittautunut, että esiintymän hyödyntämiskelpoisuuden selvittäminen ja kaivoslupahakemuksen huolellinen valmistelu vaativat enemmän aikaa. Nykyisin kaivospiirimääräystä on usein haettu malminetsinnän ollessa vielä kesken ja vain sen varmistamiseksi, että malminetsintää on mahdollista jatkaa kumottavan lain 21 §:n 3 momentin nojalla.

Malminetsintäluvan voimassaolon jatkamisen harkintaperusteista säädettäisiin 2 momentissa. Ensinnäkin malminetsinnän on pitänyt olla tehokasta ja järjestelmällistä ja jatkotutkimukset ovat edelleen tarpeen, mikä vastaa kumottavan lain 21 §:n 2 momentissa säädettyä edellytystä. Lisäksi vaadittaisiin, että malminetsintäluvan haltija on noudattanut kaivoslaissa säädettyjä velvollisuuksia, joista keskeisimpiä ovat 11—14, 99, 103 ja 107 §:ssä säädetyt velvollisuudet, samoin kuin 51 §:n nojalla annettuja lupamääräyksiä. Luvan voimassaolon jatkaminen edellyttäisi myös, ettei siitä aiheudu kohtuutonta haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle, esimerkiksi kiinteistön omistajan tai kunnan alueen kehittämistä koskeville suunnitelmille. Säännöksellä estettäisiin malminetsinnän pitkittymisestä aiheutuvat kohtuuttomat haitat yleiselle ja yksityiselle edulle.

Päätettäessä malminetsintäluvan voimassaolon jatkamisesta, olisi samalla arvioitava muun muassa myös kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman tarkistamistarve.

62 §. Kaivosluvan määräaikainen tarkistaminen ja määräaikaisuus. Kaivoslupa myönnettäisiin lähtökohtaisesti toistaiseksi. Merkittävän esiintymän hyödyntäminen vaatii kymmeniä vuosia ja huomattavia investointeja, minkä vuoksi kaivosluvan tulisi yleensä olla toistaiseksi voimassa. Kaivoslupa olisi mahdollista myöntää myös määräajaksi perustellusta syystä. Määräaikaisuutta koskevassa harkinnassa olisi otettava huomioon etenkin esiintymän laadun ja laajuuden edellyttämät investoinnit sekä sen hyödyntämiseen tarvittava aika samoin kuin hakijan edellytykset huolehtia kaivostoiminnan aloittamisesta. Lisäksi harkinnassa olisi arvioitava muita hakemuksen käsittelyn yhteydessä ilmenneitä seikkoja, esimerkiksi haitat yleiselle ja yksityiselle edulle. Jos kyseessä olisi esimerkiksi suljettu kaivos, jossa arvioidaan olevan jäljellä vielä jonkin verran hyödynnettävää, olisi uusi lupa voimassa määräajan, enintään kymmenen vuotta.

Pykälän 2 momentin nojalla lupaviranomaisen olisi määräajoin tarkistettava toistaiseksi voimassa olevan kaivosluvan määräyksiä. Tarkistamistarpeen arviointiväli olisi määriteltävä luvassa, ja se voisi olla enintään kymmenen vuotta. Kaivosluvan tarkistaminen tarkoittaisi lupamääräysten tarkistamista. Esimerkiksi kaivostoiminnan lopettamiseen liittyvää vakuutta ja muita lopettamiseen liittyviä velvollisuuksia sekä kaivoksen apualueeseen liittyviä käyttö- ja muita oikeuksia on yleensä tarpeen arvioida määräajoin. Käyttö- ja muut oikeudet ovat yleensä voimassa saman ajan kuin kaivoslupa, mutta niiden voimassaoloaika voidaan määrätä myös lyhyemmäksi.

Pykälän 2 momentin nojalla välttämättömän yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi taikka muusta erityisestä syystä myös määräajan voimassa olevan kaivosluvan määräyksiä voitaisiin määrätä tarkistettavaksi määräajoin. Asiasta olisi määrättävä kaivosluvassa. Yleensä määräajan voimassa olevan luvan määräyksiä ei olisi tarpeen tarkistaa.

Pykälän 3 momentin nojalla lupamääräysten tarkistaminen ei saisi sanottavasti vähentää kaivoshankkeesta saatavaa hyötyä. Tarkistamisesta ei siten saisi seurata esimerkiksi sellaisia lisäkustannuksia kaivostoiminnalle, jotka vähentäisivät kaivostoiminnasta saatavaa hyötyä enemmän kuin momentissa säädetään.

63 §. Kaivosluvan voimassaolon jatkaminen. Määräajan voimassa olevalle kaivosluvalle voitaisiin myöntää jatkoaikaa toistaiseksi tai enintään kymmenen vuotta kerrallaan. Jatkoajan pituutta harkittaessa otettaisiin huomioon esiintymän hyödyntämiseen tarvittava aika ja muut hakemuksen käsittelyn yhteydessä ilmenneet seikat, esimerkiksi miten yleiselle tai yksityiselle edulle aiheutuvia haittoja olisi mahdollista vähentää.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin kaivosluvan voimassaolon jatkamisen edellytyksistä. Ensinnäkin esiintymää on pitänyt hyödyntää tehokkaasti ja järjestelmällisesti. Hyödyntämisen ei kuitenkaan ole tarvinnut olla tehokasta ja järjestelmällistä koko kaivosluvan voimassaolon ajan, vaan asiaa arvioidaan kokonaisuutena ottaen huomioon muun muassa kaivosmineraalien kysynnän ja hintojen syklisyys. Määräajan jatkaminen edellyttäisi myös, että esiintymä on edelleen hyödyntämiskelpoinen 47 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Lisäksi edellytettäisiin, että kaivoslaissa säädettyjä velvollisuuksia, joista keskeisimpiä ovat 18, 96, 97, 100, 101 ja 108 §:ssä säädetyt, samoin kuin 52 §:n nojalla annettuja lupamääräyksiä on noudatettu.

64 §. Kullanhuuhdontaluvan määräaikaisuus. Kullanhuuhdontalupa olisi voimassa enintään neljä vuotta päätöksen lainvoimaiseksi tulosta. Kumottavan lain 10 §:n 2 momentin nojalla kullanhuuhdontaan tarkoitettu valtaus on tarpeellisten tutkimusten määrä ja laatu huomioon ottaen voimassa vähintään vuoden ja enintään viisi vuotta valtauskirjan antopäivästä.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin kullanhuuhdontaluvan voimassaoloajan harkintaperusteista, joista 1 kohdassa tarkoitettu peruste vastaisi kumottavassa laissa olevaa perustetta. Harkintaperusteita täydennettäisiin siten, että kullanhuuhdontaluvan voimassaolon pituuden määräytymisessä otettaisiin huomioon myös 2 kohdan nojalla yleiselle tai yksityiselle edulle aiheutuvien vahinkojen ja haittojen ehkäiseminen, rajoittaminen ja vähentäminen. Merkitystä olisi esimerkiksi erityisellä poronhoitoalueella poronhoitoon tai saamelaisten kotiseutualueella saamelaisten oikeuden kannalta alkuperäiskansana kohdistuvien haittojen rajoittamistarpeella sekä alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen taikka laitoksen tai liikelaitoksen alueen kehittämistä koskevien suunnitelmien toteutumisen vaikeutumisella. Kun kullanhuuhdontaa harjoitetaan kansallispuistossa tai erämaa-alueella, olisi harkinnassa otettava huomioon, miten toiminta on sovitettavissa yhteen näitä alueita koskevien tavoitteiden kanssa. Lisäksi harkintaan vaikuttaisivat muutkin hakemuksen käsittelyn yhteydessä ilmenneet seikat, esimerkiksi kullanhuuhtojan edellytykset ja suunnitelma harjoittaa lupaan perustuvaa toimintaa.

65 §. Kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkaminen. Kullanhuuhdontalupa raukeaisi määräajan päättyessä. Luvan voimassaoloa olisi pykälän 1 momentin mukaan kuitenkin mahdollista jatkaa enintään kolme vuotta kerrallaan.

Kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamisen harkintaperusteista säädettäisiin 2 momentissa. Ensinnäkin kullanhuuhtojan on pitänyt tehokkaasti ja järjestelmällisesti harjoittaa kullanhuuhdontaa ja toiminnan jatkamiselle on vielä riittävät edellytykset, mikä vastaa kumottavan lain 10 §:n 3 momentissa säädettyä edellytystä. Lisäksi vaadittaisiin, että kullanhuuhtoja on noudattanut kaivolaissa säädettyjä velvollisuuksia, joista keskeisimpiä ovat 24—28, 102, 103 ja 107 §:ssä säädetyt velvollisuudet, samoin kuin 54 §:n nojalla annettuja lupamääräyksiä. Luvan voimassaolon jatkaminen edellyttäisi myös, ettei siitä aiheudu kohtuutonta haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle, esimerkiksi muille aluetta koskeville käyttö- ja kehittämistarpeille.

Kullanhuuhdontaluvan voimassaololle ei säädettäisi ylärajaa, mikä olisi olennainen muutos verrattuna kumottavan lain 10 §:n 3 momenttiin. Maisemallisten ja muiden ympäristövaikutusten kannalta on tarkoituksenmukaisempaa, että kullanhuuhdontaa jatketaan samalla alueella niin kauan kuin siihen on edellytykset eikä voimassaolon jatkamisesta aiheudu 2 momentin 4 kohdan mukaisesti kohtuutonta haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle. Tämä aika voi vaihdella tapauskohtaisesti huomattavasti.

Päätettäessä kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamisesta, olisi samalla arvioitava muun muassa myös kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman tarkistamistarve.

66 §. Hakemus luvan voimassaolon jatkamiseksi. Pykälän nojalla malminetsintäluvan, kaivosluvan ja kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamista koskeva hakemus olisi toimitettava lupaviranomaiselle ennen luvan voimassaolon päättymistä.

Malminetsintäluvan voimassaolon jatkamista koskevassa hakemuksessa tulisi olla selvitys 61 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuista seikoista, kaivosluvan voimassaolon jatkamista koskevassa hakemuksessa 63 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuista seikoista ja kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamista koskevassa hakemuksessa 65 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuista seikoista. Hakemuksessa tulisi siten selvittää etenkin voimassa olevan luvan mukainen toiminta, toimintaa koskevat jatkosuunnitelmat ja niiden vaikutukset sekä toiminnan lopettamiseen liittyvät toimenpiteet ja jälkitoimenpiteet. Hakemukseen sovellettaisiin lisäksi vastaavasti, mitä 34 §:ssä säädetään lupahakemuksesta. Hakemuksessa ei kuitenkaan olisi tarpeen esittää selvitystä seikoista, jotka on tarvittavassa laajuudessa selvitetty jo alkuperäisessä hakemuksessa ja joiden osalta ei ole tapahtunut muutosta.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin asetuksenantovaltuudesta.

67 §. Malminetsintäluvan ja kullanhuuhdontaluvan raukeaminen. Malminetsintälupa ja kullanhuuhdontalupa raukeaisivat, kun lupapäätöksessä määrätty voimassaoloaika päättyy eikä voimassaoloa ole jatkettu 61 tai 65 §:n nojalla. Kun lupa on rauennut, ei lupaan perustuvaa toimintaa enää saisi jatkaa ja jälkitoimenpiteisiin olisi ryhdyttävä 15 ja 29 §:n mukaisesti.

Malminetsintälupa ja kullanhuuhdontalupa on tarkoitettu luvan mukaisen toiminnan harjoittamiseen, ja luvalla on vaikutuksia muiden etuihin ja oikeuksiin. Siten kaivosviranomaiselle on tarpeen säätää oikeus päättää, että malminetsintälupa ja kullanhuuhdontalupa raukeavat, jos toiminta on ollut keskeytyneenä malminetsintäluvan haltijasta tai kullanhuuhtojasta riippuvasta syystä yhtäjaksoisesti vähintään vuoden. Vireillepano-oikeus asiassa on kaivosviranomaisen lisäksi niillä, joiden etua tai oikeutta asiaa saattaa koskea, sekä kunnalla, jonka alueella malminetsintäalue tai kullanhuuhdonta-alue sijaitsee. Kiinteistön omistajan ja haltijan lisäksi vireillepano-oikeus voisi tapauskohtaisesti olla myös kilpailevalla yhtiöllä, esimerkiksi toisella samasta alueesta tai kaivosmineraalista kiinnostuneella malminetsintäyhtiöllä. Vastaavaa ei ole kumottavassa laissa. Kaivosviranomaisen olisi asiaa harkitessaan sovellettava muun muassa hallintolain 6 §:ssä säädettyjä periaatteita. Kumottavan lain nojalla valtauksia on osittain tehty lähinnä sen vuoksi, että näin on saavutettu varallisuusarvoinen ja vaihdantakelpoinen etuus, tai sen vuoksi, että estettäisiin muu toiminta. Ehdotuksen tarkoituksena on estää tämä.

Malminetsintälupa ja kullanhuuhdontalupa raukeaisivat lisäksi kaivosviranomaisen päätöksellä, jos luvanhaltija tekee asiaa koskevan hakemuksen. Jos toimintaa ei enää olisi tarkoitus harjoittaa, olisi luvanhaltija velvollinen tekemään hakemuksen. Jos luvanhaltija laiminlyö velvollisuutensa, kaivosviranomaisen olisi harkittava luvan peruuttamista koskevan 70 §:n soveltamista.

68 §. Kaivosluvan raukeaminen. Määräaikainen kaivoslupa raukeaisi, kun lupapäätöksessä määrätty voimassaoloaika päättyy eikä voimassaoloa ole jatkettu 63 §:n nojalla. Määräaikainen kaivoslupa voisi lisäksi raueta sen mukaan kuin 2 ja 4 momentissa säädetään. Toistaiseksi voimassa olevan kaivosluvan raukeamisesta olisi voimassa, mitä 2 ja 4 momentissa säädetään. Kun lupa on rauennut, ei lupaan perustuvaa kaivostoimintaa enää saisi jatkaa ja jälkitoimenpiteisiin olisi ryhdyttävä 15 luvun mukaisesti.

Kaivoslaki sisältää valtausjärjestelmän piirteitä, ja tähän järjestelmään on perinteisesti katsottu voitavan liittää velvoite kaivostoimintaan. Velvoitteen taustalla on tarve varmistaa, että lupaan perustuvat hyödyntämisoikeudet tulevat tehokkaasti käytetyksi eikä kilpailijoiden toimintaedellytyksiä tai esimerkiksi kiinteistöjen omistajien oikeuksia tarpeettomasti rajoiteta.

Kaivosluvassa tulisi 52 §:n nojalla antaa määräaika, jonka kuluessa olisi ryhdyttävä kaivostoimintaan tai muuhun sellaiseen valmistavaan työhön, joka osoittaa luvanhaltijan vakavasti pyrkivän varsinaiseen kaivostoimintaan. Jos tämä velvollisuus olisi laiminlyöty, lupaviranomaisen olisi päätettävä, että lupa raukeaa.

Jos kaivostoiminta on aloitettu annetussa määräajassa, mutta toiminta keskeytyisi luvanhaltijasta riippuvasta syystä vähintään viideksi vuodeksi,