Esityksessä ehdotetaan, että oikeudenkäynnin julkisuutta hallintotuomioistuimissa koskeva lainsäädäntö uudistetaan kokonaisuudessaan. Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annettaisiin uusi laki. Lisäksi ehdotetaan muutoksia viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin sekä yhteentoista muuhun lakiin.

Esityksen tavoitteena on lisätä oikeudenkäynnin avoimuutta sekä ratkaista julkisuuden ja yksityisyyden suojan välinen ristiriita asianosaisten oikeusturvan takaavalla tavalla. Tarkoituksena on turvata erityisesti hallintotuomioistuinten päätösten ja niiden perustelujen julkisuus mahdollisimman laajasti. Tavoitteena on myös selkeyttää sääntelyä.

Ehdotusten lähtökohtana olisi oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuus. Esityksen mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan salassapitoperusteet määräytyisivät pääosin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa tai muussa laissa olevien säännösten mukaisesti niin kuin nykyisin. Esityksessä annettaisiin kuitenkin hallintotuomioistuimelle nykyistä enemmän mahdollisuuksia laajentaa oikeudenkäynnin julkisuutta tai antaa tietyin edellytyksin tietoja myös salassa pidettäväksi säädetystä asiakirjasta. Sääntelyssä pyrittäisiin turvaamaan erityisesti oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutuminen sekä päätösten ja niiden perustelujen julkisuus.

Asianosaisella olisi eräissä tilanteissa oikeus saada tieto sellaisistakin oikeudenkäynnissä esitetyistä selvityksistä, joista hänellä ei ole ollut oikeutta saada tietoa hallintomenettelyssä, jos ne voivat vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn hallintotuomioistuimessa. Sääntely laajentaisi asianosaisen tiedonsaantioikeutta nykyisestä.

Suullinen käsittely olisi julkinen. Se toimitettaisiin kuitenkin kokonaan tai osittain suljettuna, jos siinä esitetään tieto, joka on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain tai muun lain mukaan salassa pidettävä. Suullinen käsittely voitaisiin toimittaa suljettuna myös asianosaisen pyynnöstä tietyin edellytyksin. Tuomioistuin voisi päätöksellään laajentaa suullisen käsittelyn julkisuutta, jos tämä on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamiseksi.

Tiedon saamista koskeva pyyntö käsiteltäisiin tuomioistuimessa yleensä ensin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain mukaisessa menettelyssä hallintoasiana. Tiedon antamisesta päätettäisiin kuitenkin lainkäyttöasiana, jos kyse on tiedon tai asiakirjan antamisesta oikeudenkäynnissä osallisena olevalle asianosaiselle ja asia on tarpeen ratkaista vireillä olevassa oikeudenkäynnissä. Lainkäyttöasiana ratkaistaisiin myös suullisen käsittelyn julkisuutta koskevat seikat.

Ehdotettua lakia oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa sovellettaisiin yleisissä hallintotuomioistuimissa ja vakuutusoikeudessa. Sitä sovellettaisiin myös markkinaoikeudessa, työtuomioistuimessa sekä muutoksenhakuasioita käsittelemään perustetuissa lautakunnissa silloin, kun asian käsittelyssä sovelletaan hallintolainkäyttölakia.

Esitys on tarkoitettu käsiteltäväksi yhdessä oikeudenkäynnin julkisuutta yleisissä tuomioistuimissa koskevan esityksen kanssa.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan noin puolen vuoden kuluttua siitä, kun ne on hyväksytty ja vahvistettu.

Julkisuuslainsäädännön kokonaisuudistus toteutettiin 1999. Kokonaisuudistuksen tarkoituksena oli luoda yhtenäiset perusteet kehittää viranomaisten tietojen julkisuutta, salassapitoa ja tietojen vaihtoa koskevaa lainsäädäntöä. Uudistuksen yleisillä tavoitteilla ja ehdotuksilla oli vaikutusta myös tuomioistuinlaitoksen toimintaan, mutta siinä ei voitu ratkaista kaikkia erityiskysymyksiä. Kokonaisuudistuksen valmistelussa oli tarkoituksena, että uusien säännösten tultua voimaan arvioidaan erikseen, onko toteutettujen muutosten lisäksi aihetta tarkistaa oikeudenkäynnin ja oikeudenkäyntiaineistojen julkisuutta koskevia säännöksiä.

Oikeudenkäynnin julkisuussääntelyn tarkistamistarvetta on arvioitu oikeudenkäynnin julkisuustoimikunnassa (komiteanmietintö 2002:1) sekä hallintolainkäytön osalta myös oikeudenkäynnin julkisuus hallintolainkäytössä -työryhmässä (oikeusministeriön työryhmämietintöjä 2003:8). Toimikunnan ja työryhmän ehdotusten sekä niistä saadun lausuntopalautteen pohjalta on valmisteltu työryhmien ehdotukset hallituksen esityksiksi oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa (oikeusministeriön työryhmämietintö 2005:6) ja yleisissä tuomioistuimissa (oikeusministeriön työryhmämietintö 2005:7). Näiden työryhmien ehdotusten ja niistä saadun lausuntopalautteen pohjalta on valmisteltu hallituksen esitykset oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa ja yleisissä tuomioistuimissa.

Esitysten valmistelussa on päädytty siihen, että lakiehdotusten ja niiden perustelujen selkeyden turvaamiseksi on tarkoituksenmukaista antaa hallintotuomioistuimia ja yleisiä tuomioistuimia koskevat esitykset eduskunnalle erillisinä hallituksen esityksinä, mutta samaan aikaan. Tämä johtuu siitä, että ehdotusten lähtökohdat eroavat toisistaan erityisesti suhteessa julkisuuslakiin.

2.1. Lainsäädäntö ja käytäntö

Julkisuusperiaate ja sen tarkoitus

Keskeisin viranomaisten asiakirjojen julkisuutta säätelevä laki on vuonna 1999 säädetty laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999, jäljempänä julkisuuslaki). Se koskee muiden viranomaisten ohella myös tuomioistuimia. Oikeudenkäynnin julkisuudesta annettu laki (945/1984) sisältää eräitä asiakirjojen julkisuutta koskevia erityissäännöksiä sekä säännökset suullisen käsittelyn julkisuudesta. Käsittelyn julkisuudesta hallintotuomioistuimissa on säännöksiä hallintotuomioistuinten organisaatiota koskevissa laeissa.

Julkisuuslaissa on lähtökohtana julkisuusperiaate. Se merkitsee, että viranomaisten asiakirjat ovat pääsäännön mukaan julkisia, ja että jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen julkisesta asiakirjasta. Tämä tiedonsaantioikeus on perustuslain 12 §:ssä turvattu perusoikeus. Tätä oikeutta voidaan rajoittaa vain välttämättömistä syistä lailla.

Julkisuusperiaate ilmenee myös oikeutena olla läsnä ja seurata eduskunnan täysistuntoa, kunnanvaltuuston kokouksia sekä tuomioistuimen toimintaa. Käsittelyn julkisuus tuomioistuimissa kuuluu perustuslain 21 §:ssä säädettyihin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeisiin.

Julkisuusperiaatteen on katsottu mahdollistavan sen, että yksilöt ja yhteisöt voivat valvoa julkisen vallan käyttöä, vaikuttaa yleisiä asioita koskeviin ratkaisuihin, muodostaa mielipiteensä sekä valvoa omia etujaan ja oikeuksiaan. Julkisuuden on katsottu myös edistävän osaltaan virkamiesten huolellisuutta ja lain noudattamista. Viranomaistoiminnan julkisuus luo ja ylläpitää kansalaisten luottamusta viranomaistoimintaan.

Asianosaisosaisilla on itseään koskevissa asioissa laajempi tiedonsaantioikeus kuin yleisöllä. Asianosaisen tiedonsaantioikeus palveleekin ennen muuta asianosaisen oikeusturvaa.

Itsenäiset ja riippumattomat tuomioistuimet eivät ole hallinnon tavoin demokraattisen kontrollin ja valvonnan piirissä. Niiden tehtävänä on käyttää tuomiovaltaa ja antaa oikeusturvaa. Oikeudenkäynnin julkisuuden katsotaan suojaavan asianosaista viranomaisten mielivaltaista toimintaa vastaan ja olevan osa oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä. Oikeudenkäynnin julkisuuden avulla saadaan myös tietoa oikeusjärjestyksen sisällöstä ja voidaan ennakoida tuomioistuinten ratkaisutoimintaa sekä sitä, millaiset seikat ovat merkityksellisiä tulevissa oikeudenkäynneissä.

Julkisuusperiaatteen tavoitteet voivat olla eri oikeudenaloilla osittain erilaisia. Rikosasioissa julkisuuden voidaan katsoa erityisesti suojaavan syytettyä mielivaltaiselta vapaudenriistolta. Julkisuuden voidaan ajatella myös tehostavan rikosoikeudellisten sanktioiden ennalta ehkäisevää vaikutusta. Hallintolainkäytössä julkisuudella voi olla vastaavaa merkitystä vain poikkeuksellisissa tilanteissa lähinnä silloin, kun on kyse hallinnollisesta vapaudenriistosta esimerkiksi mielenterveysasiassa tai ihmisoikeussopimuksen soveltamisen kannalta syyteasiaan rinnastuvan hallinnollisen sanktion käsittelystä.

Julkisuuden merkitys voi olla myös hallintolainkäytön eri asiaryhmissä erilainen. Yleisöjulkisuudella on merkitystä erityisesti silloin kun on kyse yhteiskunnallisesti merkittävistä ja laaja-alaisista päätöksistä. Yksittäiseen oikeudenkäyntiin liittyvää demokraattisen valvonnan tarvetta on vähemmän silloin, kun on kyse pelkästään muutoksenhausta yhtä tai muutamaa yksityistä asianosaista koskevaan hallintopäätökseen. Tällöin julkisuuden tarve liittyy lähinnä vain tuomioistuimen ratkaisun lopputulokseen ja päätöksen perusteluihin.

Julkisuusperiaate on sovitettava yhteen useiden muiden perus- ja ihmisoikeuksien kanssa. Näitä ovat erityisesti yksityisyyden suoja, mutta myös oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen, elinkeinovapaus sekä luontoa ja ympäristöä koskevat perusoikeudet. Välttämättömiä julkisuuden rajoittamisen syitä voivat perusoikeuksien turvaamisen ohella olla joissakin tilanteissa myös yleisemmät syyt, kuten valtion turvallisuus tai kansainväliset suhteet.

Julkisuuslain keskeinen sisältö

Julkisuuslainsäädännön kokonaisuudistuksen yhtenä tavoitteena oli yhtenäistää julkisuuslainsäädäntöä. Julkisuuslaki on tarkoitettu asiakirjojen julkisuutta säänteleväksi perustuslaissa säädettyä tiedonsaantioikeutta toteuttavaksi yleislaiksi, josta muussa lainsäädännössä poiketaan vain rajoitetusti. Eduskunta hyväksyi julkisuuslainsäädännön kokonaisuudistuksen yhteydessä lausuman, jonka mukaan vastaisuudessa tulee suhtautua pidättyvästi salassapitoa koskevien erityissäännösten ottamiseen eri alojen lainsäädäntöön (EV 303/1998 vp).

Julkisuuslaissa määritellään sekä ne viranomaiset että ne viranomaisten tietoaineistot, joihin lakia sovelletaan. Asiakirjoina pidetään perinteisten paperiasiakirjojen lisäksi myös muun muassa sähköisesti talletettuja asiakirjoja. Viranomaisen käsite kattaa valtion- ja kunnallishallinnon hallintoviranomaiset sekä lainkäyttöviranomaiset. Lain soveltamisala ulottuu viranomaisten lisäksi kaikkiin julkista valtaa käyttäviin yksiköihin.

Julkisuuslaissa on lähtökohtana asiakirjojen julkisuus. Salassapitoperusteet määritellään julkisuuslaissa yksityiskohtaisesti. Tiedon saamista ei saa rajoittaa enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista. Se, että asiakirjaan sisältyy joitakin salassa pidettäviä tietoja tai osia, ei oikeuta pitämään koko asiakirjaa salassa. Tieto on annettava tällöin muusta osasta asiakirjaa. Jos asiakirja on säädetty salassa pidettäväksi yksityisyyden suojan toteuttamiseksi, usein riittää, että asianomaisen tunnistetiedot pidetään salassa.

Julkisuuslaissa säädetyistä salassapitoperusteista osa on sellaisia, että niiden mukaan asiakirjat ovat salassa pidettäviä ilman lisäedellytyksiä. Tällaiset säännökset on katsottu tarpeellisiksi erityisesti yksityisyyden suojaamiseksi. Kaikissa tapauksissa ei tiedon laatuun perustuvaa ehdotonta salassapitoa ole pidetty tarpeellisena, koska se saattaa helposti johtaa tarpeettoman laajaan salassapitoon asioissa, joissa on tarvetta julkisen vallan käytön valvomiseen. Tämän estämiseksi useissa erityisesti yleistä etua suojaavissa säännöksissä edellytetään viranomaisen arvioivan asiakirjakohtaisesti myös tiedon antamisesta aiheutuvaa haittaa. Tällaisen vahinkoedellytyslausekkeen avulla on pyritty rajoittamaan salassapito perustuslaissa edellytetyllä tavalla siihen, mikä kussakin tilanteessa on suojattavan intressin kannalta välttämätöntä.

Harkittaessa tiedon antamista asiakirjasta on otettava huomioon henkilötietolainsäädäntö. Jos kysymys on pyynnöstä saada tietoja viranomaisen henkilörekisteriin talletetuista julkisista henkilötiedoista on lisäksi otettava huomioon, mitä käyttötarkoitusta varten tietoja pyydetään. Henkilötietolaki (523/1999) ei rajoita henkilökohtaisiin tarkoituksiin tapahtuvaa tietojenkäsittelyä eikä tiedotusvälineitä tai muuta ilmaisuvapauden käyttöä varten tapahtuvaa henkilötietojen käsittelyä, joten henkilötietojen luovuttamiselle näitä käyttötarkoituksia varten ei ole estettä. Muissa tapauksissa tietoja luovutettaessa on selvitettävä, onko tiedon pyytäjällä oikeus henkilötietolain säännösten perusteella tallettaa ja käyttää pyydettyjä tietoja. Henkilötunnus voidaan antaa vain, jos luovutuksensaajalla on henkilötietolain mukaan oikeus käsitellä sitä.

Asiakirjan antamisesta päättää pääsäännön mukaan se viranomainen, jonka hallussa asiakirja on. Julkisuuslakia säädettäessä lähtökohtana oli, että asiakirjan antamisesta päättäminen on hallintoasia lukuun ottamatta niitä tilanteita, joissa asiakirjasta pyydettään tietoa oikeudenkäynnin aikana ja siihen liittyen. Näissä tapauksissa asiakirjapyyntö ratkaistaan lainkäyttöasiana.

Viranomaisen tulee hyvän tiedonhallintatavan luomiseksi ja toteuttamiseksi huolehtia asiakirjoihin ja tietojärjestelmiin sisältyvien tietojen saatavuudesta, käytettävyydestä ja suojaamisesta sekä eheydestä ja muista tietojen laatuun vaikuttavista tekijöistä. Hyvään tiedonhallintatapaan kuuluu muun muassa se, että viranomainen ylläpitää diaaria tai muita asiarekistereitä käsittelemistään asioista.

Julkisuuslaissa asetetaan viranomaisille yleinen vaatimus edistää toimintansa avoimuutta. Laissa painotetaan kansalaisten mahdollisuutta saada informaatiota, jonka perusteella viranomaisten tehtävistä ja niiden hoidosta sekä toiminnan merkityksestä on saatavissa mahdollisimman hyvä kokonaiskuva.

Julkisuuslaissa on yleiset säännökset salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta. Nämä säännökset eivät ole riittäviä silloin, kun viranomainen tarvitsee laajasti eri viranomaisten hallussa olevia tietoja toimintaansa varten. Tämän vuoksi salassa pidettävien tietojen luovuttamista koskevia erityissäännöksiä on verraten runsaasti muussa lainsäädännössä. Erityissäännöksiä sisältyy esimerkiksi lakiin sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista (812/2000), lakiin potilaan asemasta ja oikeuksista (785/92) sekä lakiin verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta (1346/1999). Mainittuihin lakeihin sisältyy myös salassapitovelvollisuutta koskevia erityissäännöksiä. Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annettua lakia sovelletaan muun ohella muutoksenhaku- ja muulle viranomaiselle annettuihin tai siellä laadittuihin asiakirjoihin, joihin sisältyy verotustietoja. Laissa luetellaan ne verotustiedot, jotka ovat julkisia. Muut tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevat verotustiedot on pidettävä salassa.

Hallintolainkäytön peruspiirteet

Hallintolainkäytön perustehtävänä on antaa yksittäisissä tapauksissa oikeusturvaa yksilöille ja yhteisöille. Yleisten hallintotuomioistuinten järjestelmä on kaksiportainen. Siihen kuuluvat ensimmäisenä oikeusasteena kahdeksan alueellista hallinto-oikeutta ja Ahvenanmaan hallintotuomioistuin sekä toisena oikeusasteena korkein hallinto-oikeus.

Yleisten hallintotuomioistuinten lisäksi hallintolainkäytön alalla toimivat erityistuomioistuimina vakuutusoikeus sekä osittain myös markkinaoikeus ja työtuomioistuin. Vakuutusoikeus on toimeentuloturva-asioiden erityistuomioistuin. Markkinaoikeus toimii erityistuomioistuimena, jossa käsitellään sekä riita-asioita että hallintolainkäyttöasioita. Hallintolainkäyttöasioina markkinaoikeudessa käsitellään lähinnä kilpailu- ja hankinta-asioita sekä energiamarkkina-asioita. Työtuomioistuimessa käsitellään pääosin työ- ja virkaehtosopimuksiin liittyviä riita-asioita, mutta hallintolainkäytön järjestyksessä siellä käsitellään työehtosopimuksen yleissitovuutta ja työsuojelun poikkeuslupia koskevia valituksia.

Hallintolainkäyttöasioita ratkaistaan myös vakuutusoikeuden alaiseen muutoksenhakujärjestelmään kuuluvissa muutoksenhakulautakunnissa sekä eräissä muissa muutoksenhakulautakunnissa. Hallintolainkäyttöasioita ratkaistaan jonkin verran myös hallintoviranomaisissa.

Hallintolainkäytössä noudatettavasta menettelystä säädetään yleisesti hallintolainkäyttölaissa (586/1996, jäljempänä HLL). Lisäksi eri lainkäyttöviranomaisia ja asiaryhmiä koskevissa säännöksissä on jonkin verran omia menettelysäännöksiä. Markkinaoikeudessa asiat tulevat pääosin vireille hakemuksesta. Markkinaoikeudessa sovelletaan hallintolainkäyttölakia yleisenä menettelynormistona kilpailu- ja hankinta-asioissa sekä energiamarkkina-asioissa. Markkinaoikeudellisissa asioissa sovelletaan eräiden markkinaoikeudellisten asioiden käsittelystä annetun lain (1528/2001) ja oikeudenkäymiskaaren menettelysäännöksiä. Työtuomioistuimessa sovelletaan hallintolainkäyttöasioiden käsittelyssä työtuomioistuimesta annetun lain menettelysäännösten ohella hallintolainkäyttölakia.

Hallintolainkäytössä käsitellään pääasiassa muutoksenhakuasioita, joissa on olemassa hallintoviranomaisen tekemä hallintopäätös. Poikkeuksena ovat hallintoriita-asiat, jotka saatetaan vireille hakemuksella hallinto-oikeudessa, mutta hallintoriita-asioissakin on tavallisesti taustana hallintoviranomaisen päätös tai toimenpide.

Hallintopäätös on yksipuolinen hallintotoimi, jolla hallintoviranomainen tai muu toimivaltainen julkista valtaa käyttävä taho ratkaisee yksityistä koskevan asian. Hallintopäätöksessä on tavallisesti kyse yksityisen edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta, joten hallintopäätös määrittää yksityisen henkilön tai yhteisön oikeusasemaa. Hallintopäätöksen pohjana oleva hallintoasia voi tulla vireille yksityisen asianosaisen hakemuksesta, mutta se voi tulla vireille myös hallintoviranomaisen aloitteesta. Hallintoasian käsittelystä säädetään hallintolaissa (434/2003). Lisäksi eri hallinnonaloilla on runsaasti tiettyjä asiaryhmiä koskevia erityisiä menettelysäännöksiä.

Hallintotuomioistuinten asema muutoksenhakutuomioistuimina merkitsee sitä, että asiaan liittyy hallintolainkäyttövaiheessa asiakirjoja, jotka ovat syntyneet tai olleet esillä jo siinä vaiheessa, kun asiaa on käsitelty hallintoviranomaisessa. Hallintopäätöstä tehdessään viranomaisen on hallintolain mukaan huolehdittava asian selvittämisestä. Lähtökohtana on, että viranomaisen käytettävissä olevista muista kuin asianosaisen toimittamista tiedoista ja selvityksistä kuullaan asianosaista ennen päätöksen tekemistä, jos tiedot tai selvitykset ovat sellaisia, että ne voivat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Hallintoasian ratkaisemisessa tarvittava selvitys on eri asiaryhmissä hyvin erilaista. Tämä selvitys voi olla asianosaisen hallintoviranomaiselle toimittamaa, mutta siihen voi sisältyä myös tietoja, joita hallintoviranomaisella on viran puolesta esimerkiksi valvontatehtävän hoitamisen perusteella. Asianosainen on voinut antaa hallintopäätöksen tekemiseen vaikuttavia tietoja vapaaehtoisesti, mutta useissa tapauksissa asianosaisella on lain mukaan myös velvollisuus antaa viranomaiselle tietoja, joita tämä viranomainen voi käyttää laissa säädettyyn tarkoitukseen. Hallintoviranomainen voi käyttää hallintopäätöstä tehdessään myös muita tahoja kuin asianosaista koskevia tietoja. Tämä on tavallista esimerkiksi hankinta-asioissa, joissa tarjouskilpailuun osallistuneiden yrittäjien tarjoukset ja niiden vertailutiedot ovat relevanttia aineistoa päätöksenteossa. Myös esimerkiksi lastensuojeluasioissa päätöksen tekeminen perustuu usein laajaan koko perhettä ja heidän lähipiiriään koskevaan aineistoon.

Hallintolainkäyttölain mukaan valituskirjelmä toimitetaan valitusajan kuluessa valitusviranomaiselle. Tavallisesti valitusviranomainen pyytää asiasta lausunnon päätöksen tehneeltä hallintoviranomaiselta. Päätöksen tehnyt hallintoviranomainen toimittaa lausuntonsa mukana valitusviranomaiselle hallintopäätöksen perusteena olleet asiakirjat. Useissa asiaryhmissä on kuitenkin erikseen säädetty, että asianosaisen tulee toimittaa valituskirjelmä päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, jonka tulee liittää valitukseen lausuntonsa ja päätöksen perusteena olleet asiakirjat sekä toimittaa nämä valituskirjelmän mukana valitusviranomaiselle. Tällaisia säännöksiä on esimerkiksi välitöntä verotusta koskevassa lainsäädännössä.

Hallintolainkäytössä on tavallista, että asiassa on vain yksi asianosainen, mutta asiassa voi olla myös useita yksityisiä asianosaisia. Asianosaisasetelmat ovat erilaisia eri asiaryhmissä ja erilaisissa tapauksissa. Esimerkiksi maankäyttö- ja rakennusasioissa on tavallista, että asiassa on useita yksityisiä asianosaisia, joilla voi olla keskenään vastakkaisia intressejä. Asiassa voi olla asianosaisen asemassa myös useita hallintoviranomaisia. Samassakin asiassa asianosaisasetelma voi olla erilainen hallintomenettelyvaiheessa ja muutoksenhakuvaiheessa. Asianosaisen käsite määräytyy hallinnossa ja hallintolainkäytössä tavallisesti materiaalisella perusteella. Asianosaisena pidetään sitä, jonka etuun, oikeuteen tai velvollisuuteen päätös aineellisen lainsäädännön pohjalta välittömästi vaikuttaa. Asianosaisen asema on useissa tapauksissa edellytyksenä sille, että henkilö voi hakea hallintopäätökseen muutosta. Kunnan toimielimen päätöksestä voi kuitenkin tehdä kunnallisvalituksen asianosaisen ohella myös jokainen kunnan jäsen.

Yksityisellä asianosaisella ei ole hallintolainkäytössä kaikissa asiaryhmissä muodollisesti vastapuolena toista asianosaista. Veroasioissa yksityisen asianosaisen vastapuolena on muutoksenhakuvaiheessa veronsaajia edustava veroasiamies. Eräissä muissakin asiaryhmissä yksityisellä asianosaisella voi olla vastapuolenaan hallintoviranomainen. Päätöksen tehnyt hallintoviranomainen ei ole hallintolainkäyttömenettelyssä asianosaisen asemassa eikä sillä ole myöskään jatkovalitusoikeutta pelkästään sillä perusteella, että viranomaisen päätöstä muutetaan tai viranomaisen päätös kumotaan. Päätöksen tehnyt hallintoviranomainen osallistuu kuitenkin useissa tapauksissa valituksen käsittelyyn esimerkiksi antamalla lausunnon ja osallistumalla suulliseen käsittelyyn.

Hallintolainkäytössä on valitusviranomaisen tehtävänä huolehtia siitä, että asia tulee selvitetyksi. Tarvittaessa valitusviranomaisen tulee osoittaa asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Valitusviranomaisen on hankittava viran puolesta selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat. Tämä virallisperiaate vahvistaa osaltaan oikeusturvaa erityisesti tilanteissa, joissa yksityisellä asianosaisella on vaikeuksia hankkia selvitystä ja päätöksen tehneellä hallintoviranomaisella on käytettävissään tehokkaita selvityskeinoja.

Päätöksen tehneen hallintoviranomaisen toimittamat hallintopäätöksen perusteena olleet asiakirjat sisältyvät valitusviranomaisen käytettävissä olevaan oikeudenkäyntiaineistoon. Hallintolainkäytössä voidaan asian selvittämisessä ja ratkaisemisessa käyttää sekä hallintomenettelyvaiheessa että lainkäyttövaiheessa kertynyttä aineistoa. Lainkäyttövaiheessa käytettävän aineiston laajuus riippuu osaltaan valituksessa esitetyistä vaatimuksista ja niiden perusteista sekä mahdollisista vastavaatimuksista ja niiden perusteista. Asianosaista kuullaan ennen päätöksen tekemistä muiden tekemistä vaatimuksista ja sellaisista selvityksistä, jotka voivat vaikuttaa hallintolainkäyttöasian ratkaisuun. Asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos kuuleminen on muusta syystä ilmeisen tarpeetonta (HLL 34 §).

Hallintolainkäytössä käsitellään paljon asioita, joihin liittyy julkisuuslain tai muun lainsäädännön perusteella salassa pidettäviä tietoja. Tällaisia tietoja liittyy erityisesti sosiaaliturva- ja veroasioihin. Voitaneen arvioida, että tällaisia asioita on ehkä 50–80 prosenttia kaikista hallintotuomioistuimissa ratkaistavista asioista eli vuosittain yhteensä noin 17 500 – 28 000 asiaa. Toisaalta hallinto-oikeuksissa on myös asiaryhmiä, joissa julkisuus on erityisen tärkeää yleisön tiedonsaannin kannalta. Tällaisia ovat esimerkiksi ympäristöasiat, kaava-asiat ja kunnallisasiat, jotka nykyisinkin ovat laajasti julkisia.

Hallintoviranomaiset voivat antaa valitusviranomaiselle tietoja myös salassa pidettävästä asiakirjasta, jos asiakirja on tarpeen käsiteltäessä viranomaisen päätöksestä tehtyä muutoksenhakua. Salassa pidettävän tiedon antaminen ei tällöin edellytä suostumusta siltä, jonka etujen suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty. Hallinto-oikeuslaissa (430/1999) on lisäksi säännös siitä, että valtion ja kuntien sekä muun julkisyhteisön viranomaiset ovat pyynnöstä velvolliset antamaan salassapitosäännösten estämättä asian käsittelyssä tarvittavia tietoja hallinto-oikeudelle. Vastaava säännös on myös vakuutusoikeuslaissa (132/2003).

Hallintolainkäytössä asian käsittely on lähtökohtaisesti kirjallista. Suullinen käsittely täydentää kirjallista käsittelyä silloin, kun suullinen käsittely on tarpeen asian selvittämiseksi tai kun asianosainen on pyytänyt suullista käsittelyä. Suullisen käsittelyn jälkeen voidaan asian käsittelyä jatkaa kirjallisessa menettelyssä. Ratkaisun pohjana on sekä kirjallisessa että suullisessa menettelyssä kertynyt aineisto. Suullinen käsittely voidaan toimittaa tarvittaessa asian selvittämiseksi. Siinä voidaan kuulla asianosaisia, päätöksen tehnyttä viranomaista, todistajia ja asiantuntijoita sekä vastaanottaa muuta selvitystä. Suullista käsittelyä voidaan rajoittaa niin, että se koskee ainoastaan osaa asiasta, asianosaisten käsitysten selvittämistä tai suullisen todistelun vastaanottamista, tai muulla vastaavalla tavalla. Ensimmäisenä tuomioistuinasteena toimivan hallintotuomioistuimen on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Sama koskee korkeinta hallinto-oikeutta sen käsitellessä valitusta hallintoviranomaisen päätöksestä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Suullisia käsittelyjä on hallintotuomioistuimissa vuosittain yhteensä muutamia satoja. Niiden määrä on vähäinen, kun otetaan huomioon, että alueellisissa hallinto-oikeuksissa ratkaistaan vuosittain yhteensä noin 20 000 asiaa ja vakuutusoikeudessa noin 10 000 asiaa. Suullisia käsittelyjä järjestetään erityisesti lasten huostaanottoasioissa, mielenterveysasioissa ja turvapaikka-asioissa, mutta niitä järjestetään muissakin asiaryhmissä. Yhtenä suullisen käsittelyn muotona ovat katselmukset, joita on erityisesti maankäyttö- ja ympäristöasioissa.

Hallintotuomioistuinten toiminnan julkisuus

Hallintotuomioistuinten toiminnan julkisuus toteutuu oikeutena saada tieto tuomioistuimessa käsiteltävistä asioista ja niihin liittyvistä tuomioistuimen hallussa olevista asiakirjoista sekä mahdollisuutena seurata tuomioistuimen julkisissa istunnoissa asian suullista käsittelyä.

Hallintolainkäytössä asiat ratkaistaan useimmiten yksinomaan kirjallisessa käsittelyssä, joten oikeudenkäynnin julkisuus toteutuu pääosin oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuutena. Oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuudesta on voimassa, mitä julkisuuslaissa säädetään. Julkisuuslain mukaiset velvoitteet koskevat samalla tavalla tuomioistuimia ja hallintoviranomaisia. Laissa säädetyt salassapitoperusteet ovat voimassa siitä riippumatta, minkä viranomaisen hallussa asiakirja on. Oikeudenkäyntiaineiston julkisuutta koskevat säännökset koskevat myös tuomioistuimen antamaa päätöstä tai tuomiota.

Hallintolainkäytössä oikeudenkäyntiasiakirjoihin sisältyy usein sellaisia asiakirjoja, joiden osalta on erikseen säädetty niiden salassapidosta. Tällaisia säännöksiä sisältyy esimerkiksi lakiin verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta, lakiin sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista sekä lakiin potilaan asemasta ja oikeuksista. Erityislakeja sovelletaan siten, että ne syrjäyttävät oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain säännökset tuomioistuimen diaaria koskevaa säännöstä lukuun ottamatta.

Hallintotuomioistuinten diaaria koskevan oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain 2 §:n mukaan tuomioistuimen diaariin ja muuhun asiakirjahakemistoon tehdyt merkinnät asianosaisten nimistä samoin kuin asian laadusta sekä asian käsittelyn istuntoajankohdasta ja -paikasta tulevat julkisiksi, kun ne on tehty. Ainoa poikkeus on tieto asianomistajan henkilöllisyydestä rikosasiassa, joka koskee erityisen arkaluonteista henkilön yksityiselämään liittyvää seikkaa. Säännöksellä on hallituksen esityksen mukaan tarkoitettu säätää tyhjentävästi tuomioistuimen diaarin tietojen julkisuudesta. Merkinnän julkisuuteen eivät vaikuta julkisuuslaissa tai muussa laissa säädetyt salassapitosäännökset (HE 30/1998 vp s. 114). Hallintolainkäytössä käsiteltävien asioiden osalta ei ole säädetty poikkeusta diaaritietojen julkisuudesta. Julkisuuslain kokonaisuudistusta eduskunnassa käsiteltäessä harkittiin mahdollisuutta, että asianosaisen henkilötiedot voitaisiin pitää salassa myös sellaisissa hallintolainkäyttöasioissa, joissa asian laatu yhdessä henkilöllisyyttä koskevan tiedon kanssa ilmaisee julkisuuslain mukaan salassa pidettävän seikan. Asia jätettiin kuitenkin suunnitteilla olevan oikeudenkäynnin julkisuutta koskevan uudistuksen varaan.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain säännökset koskevat oikeudenkäynnin ja oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuutta lähinnä yleisöjulkisuuden kannalta. Laki ei sääntele asianosaisjulkisuutta. Asianosaisen kuulemista koskevan hallintolainkäyttölain 34 §:n 3 momentin mukaan rajoituksista asianosaisen oikeuteen saada tieto viranomaisen asiakirjasta säädetään erikseen. Tämä merkitsee, että hallintotuomioistuimissa sovelletaan asianosaisen tiedonsaantioikeutta koskevia julkisuuslain 11 §:n säännöksiä. Sen mukaan asianosaisella on oikeus saada tieto myös muun kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, jos se voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn, mutta pykälässä luetellaan tilanteita, joissa tätä oikeutta on rajoitettu. Julkisuuslaissa säädetyt asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoitukset eivät koske asiakirjaa, joka kuuluu riita- tai rikosasian oikeudenkäyntiaineistoon. Hallintolainkäytössä asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoitukset määräytyvät julkisuuslain 11 §:n mukaisesti samalla tavoin kuin hallintomenettelyssä, joten asianosaisen tiedonsaantioikeus ei ole hallintolainkäytössä yhtä laaja kuin riita- ja rikosasioissa.

Hallintotuomioistuimia koskevissa organisaatiolaeissa on säädetty erikseen suullisen käsittelyn julkisuudesta. Säännösten mukaan käsittely on toimitettava suljetuin ovin asioissa, joissa on säädetty salassapitovelvollisuus. Suullisen ja kirjallisen käsittelyn julkisuus määräytyy siten pääosin samoilla perusteilla. Tuomioistuin voi lisäksi määrätä asian muulloinkin käsiteltäväksi suljetuin ovin, milloin julkisesta käsittelystä koituisi asianosaiselle erityistä haittaa. Muutoin hallintotuomioistuimissa noudatetaan suullisessa käsittelyssä oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain säännöksiä.

Vaitiolovelvollisuudesta säädetään julkisuuslain 23 §:ssä, jonka mukaan viranomaisen palveluksessa oleva henkilö ei saa paljastaa asiakirjan salassa pidettävää sisältöä tai tietoa, joka asiakirjaan merkittynä olisi salassa pidettävä, eikä muutakaan viranomaisessa toimiessaan tietoonsa saamaa seikkaa, josta on säädetty lailla vaitiolovelvollisuus.

Asiakirjapyyntö käsitellään hallintotuomioistuimessa julkisuuslain mukaisessa järjestyksessä siten, että tiedon luovuttamista koskevan pyynnön ratkaisee yleensä hallintopäällikkö tai muu hallintovirkamies, jonka ratkaisu voidaan saattaa viranomaisen ratkaistavaksi. Julkisuusasian käsittelystä tuomioistuimessa ei ole erityissäännöksiä, minkä vuoksi hallintotuomioistuimissa on muodostunut vaihtelevaa käytäntöä siinä, mikä elin tekee päätöksen viranomaisen ratkaistavaksi saatetussa asiassa. Hallinto-oikeuksissa päätöksen tekee yleensä ylituomari, vakuutusoikeudessa asia ratkaistaan lainkäyttöasiana kolmen jäsenen kokoonpanossa. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa asia käsitellään kansliaistunnossa hallintolainkäyttöasiana.

Muutoksenhaku hallintotuomioistuimen julkisuusasiassa tekemään ratkaisuun tapahtuu julkisuuslain 33 §:n mukaan. Sen mukaan julkisuusasiassa haetaan muutosta hallinto-oikeudelta ja hallinto-oikeuden päätökseen haetaan muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Jos asianosaisen tietopyyntö liittyy vireillä olevaan oikeudenkäyntiin ja ratkaistaan oikeudenkäynnissä, haetaan julkisuusratkaisuun muutosta pääasian tultua ratkaistuksi siinä järjestyksessä, jota noudatetaan haettaessa muutosta pääasiaan. Pääasian muutoksenhakurajoitukset koskevat myös julkisuusratkaisua.

2.2. Kansainvälinen kehitys

Lainkäytön julkisuutta koskee yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi eli Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimus (jäljempänä EIS). Sopimuksen 6 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä.

EIT on hyväksynyt lähtökohdan, jonka mukaan hallintoasioissa tapahtuva tuomioistuinkäsittely voi olla pääsääntöisesti kirjallista, mutta asiaa käsittelevän tuomioistuimen on yksityisen vaatimuksesta toimitettava suullinen käsittely. Kysymys suullisen käsittelyn toimittamisen tarpeesta on siten ensisijainen siihen nähden, onko tuon käsittelyn oltava julkinen. Lähtökohtana kuitenkin on, että kuulemistilaisuuden tulee olla julkinen (public hearing). Asian käsittelyn julkisuutta voidaan rajoittaa siten, että lehdistöltä ja yleisöltä voidaan kieltää pääsy koko oikeudenkäyntiin tai osaan siitä. Suljetun käsittelyn perusteena voi olla demokraattisen yhteiskunnan moraali, yleinen järjestys tai kansallinen turvallisuus, nuorten henkilöiden etujen tai osapuolten yksityiselämän suojaaminen taikka erityisolosuhteet, joissa julkisuus loukkaisi oikeudenjakamisen intressejä.

Myös kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevaan kansainväliseen yleissopimukseen (jäljempänä KP-sopimus) sisältyy EIS 6 artiklan 1 kohtaa vastaava säännös oikeudenkäytön julkisuudesta. Lisäksi KP-sopimuksen 14 artiklan 1 kohdan mukaan jokainen rikos- tai riita-asiassa annettu päätös on tehtävä julkiseksi paitsi milloin nuorten henkilöiden etu muuta vaatii tai milloin oikeudenkäynti koskee avioliittoasiaa tai lasten holhousta.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan oikeudenkäynnin julkinen luonne suojelee osapuolia salaiselta lainkäytöltä, jota yleisö ei voi valvoa. Julkisuus on myös yksi tapa, jolla luottamus tuomioistuimiin voidaan säilyttää. Tekemällä oikeudenkäyttö läpinäkyväksi, transparentiksi, yleisöjulkisuus edistää EIS 6 artiklan tarkoituksen toteutumista eli oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä, jonka takaaminen on yksi jokaisen demokraattisen yhteiskunnan perustavanlaatuinen periaate (Tuomiot asioissa Diennet 26.9.1995, Gautrin 20.5.1998, Guisset 26.9.2000, Malhous 12.7.2001, Riepan 14.11.2001)

Oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kuuluu menettelyn vastavuoroisuus niin, että asianosaisella on oikeus saada tieto muiden esittämistä vaatimuksista ja sellaisista selvityksistä, jotka voivat vaikuttaa häntä koskevan asian ratkaisuun, sekä esittää näistä oma käsityksensä. Tämä edellyttää sitä, että asianosaisella on oikeus saada tiedot muunkin kuin julkisen oikeudenkäyntiasiakirjan sisällöstä, jos se voi tai on voinut vaikuttaa asian ratkaisuun. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on oikeuskäytännössään katsonut, että valittajan asiana on arvioida, vaativatko muiden tahojen esittämät selvitykset hänen taholtaan huomautuksia (näin esimerkiksi tuomiot asioissa Kerojärvi 19.7.1995, Nideröst-Huber 18.9.1997, K.S. v. Suomi 31.5.2001, K.P. v. Suomi 31.5.2001 ja Fortum 15.10.2003). Asianosaisella tulee siten olla mahdollisuus esittää käsityksensä muiden esittämistä selvityksistä, joilla on tarkoitettu vaikuttaa valitusta käsittelevän tuomioistuimen päätökseen, vaikka näillä selvityksillä ei tosiasiallisesti olisi tällaista vaikutusta.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan (tuomiot Jasper 16.2.2000, Fitt 16.2.2000, Rowe & Davis 16.9.2000, P.G. & J.H. vs. Yhdistynyt kuningaskunta 25.12.2001, Dowsett 24.9.2003) oikeus saada tieto relevanteista todisteista ei ole rikosasioissakaan ehdoton. Rikosasioissa saattaa esiintyä kilpailevia intressejä, joita tulee punnita vastakkain syytetyn oikeuksien kanssa. Sellaisia olivat esim. intressit, jotka liittyivät kansalliseen turvallisuuteen, todistajien suojeluun tai poliisin tutkintamenetelmien salassapitoon. Eräissä tapauksissa voi olla välttämätöntä olla antamatta tiettyä todistetta puolustuksen tietoon toisen henkilön perustavanlaatuisten oikeuksien säilyttämiseksi tai tärkeän julkisen edun suojaamiseksi. EIS 6 artiklan 1 kohta sallii kuitenkin vain sellaiset puolustuksen oikeuksia rajoittavat toimenpiteet, jotka ovat ehdottoman välttämättömiä. Lisäksi rajoituksista vastaajalle aiheutuneet vaikeudet tulee kompensoida prosessuaalisin takein.

Ihmisoikeustuomioistuin ei ole käytännössään ottanut kantaa siihen, onko todisteiden salaaminen syytetyltä ollut yksittäisessä tapauksessa ehdottoman välttämätöntä julkisen edun perusteella, koska periaatteessa kansallisten tuomioistuinten asiana on arvioida niille esitetty näyttö. Sen sijaan ihmisoikeustuomioistuin on tutkinut, onko päätöksentekomenettelyssä noudatettu niin pitkälle kuin mahdollista kontradiktorisen oikeudenkäynnin ja osapuolten tasa-arvon periaatteita ja onko siihen liittynyt takeita, jotka ovat omiaan suojaamaan syytetyn etuja. Sen ratkaiseminen, voidaanko todisteet pitää salassa kuuluu tuomioistuimelle eikä asianosaisille. Tuomioistuimen on myös koko oikeudenkäynnin ajan valvottava syytetyn tarvetta saada tieto salassa pidettävästä todisteesta. Tuomioistuimen on tällöin punnittava salassapitoon liittyvät julkiset intressit ja syytetyn intressi saada tieto salassa pidettävästä todisteesta. Ihmisoikeustuomioistuimen mukaan suuri paino on annettava oikeudenkäyntiin liittyville intresseille.

Yksityiselämän suoja kuuluu EIS:ssa suojattuihin ihmisoikeuksiin. EIS 8 artiklan 2 kohdan mukaan viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi silloin kun laki sen sallii ja se on demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätöntä kansallisen tai yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen ja rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.

Yksityiselämän suojaaminen saattaa edellyttää, että tuomion julkisuutta rajoitetaan yksityiselämän loukkausten estämiseksi. Tuomiossa Z v. Suomi 25.2.1997 oli kyse todistajan asemassa olevan HIV-potilaan yksityisyyden suojasta rikosasian käsittelyssä. EIT arvioi asiaa sen perusteella, voitiinko lainkäytön julkisuuteen kuuluvia intressejä pitää niin painavina, että niiden vuoksi puuttuminen yksityiselämän suojaan oli välttämätöntä demokraattisessa yhteiskunnassa. Tuomiossa todettiin, että henkilökohtaisten tietojen suojaaminen on erittäin tärkeää henkilön oikeudelle nauttia yksityiselämän suojaa. Terveystietojen suojaamista painavammaksi voivat muodostua intressit, jotka koskevat rikosten tutkintaa ja syyttämistä sekä tuomioistuinkäsittelyn julkisuutta. Kansallisilla viranomaisilla on harkintamarginaali siinä, miten tasapaino yleisöjulkisuuden ja muiden intressien välillä toteutetaan. EIT katsoi, että henkilötietojen ja terveydentilaa koskevien tietojen julkistamiselle ei tässä tapauksessa ollut riittäviä perusteita. EIT katsoi lisäksi, ettei asiassa ollut riittäviä perusteita ainoastaan kymmenen vuoden salassapitoaikaan, kun kyse oli tiedoista, jotka oli hankittu oikeudenkäyntiä varten ilman henkilön suostumusta. Siltä osin kuin hovioikeuden tuomiossa oli julkistettu syytetyn puolison nimi, tuomioistuimet eivät olleet kiinnittäneet riittävästi huomiota hänen intressiinsä. EIT totesi, että hovioikeus saattoi harkintansa mukaan jättää nimen mainitsematta tai pitää koko tuomion luottamuksellisena ja julkaista lyhennetyn version eli tuomiolauselman ja lainkohdat.

EIS 6 artikla edellyttää, että päätös on annettava julkisesti. Päätösten julkisuuden toteuttaminen voi tapahtua myös muulla tavoin kuin lukemalla päätös julkisesti. Tällöin päätöksen tulee olla saatavilla esimerkiksi tuomioistuimen kansliasta. Riittävänä on pidetty myös sitä, että jonkin oikeusasteen päätös on ollut julkinen, vaikkakaan julkisuus ei ole toteutunut kaikissa instansseissa. EIT on myös hyväksynyt sen, että päätöksen saatavuutta rajoitetaan yksityisyyden suojaamiseksi niihin henkilöihin, joilla on erityinen intressi tutustua päätökseen.

EIS 6 artiklassa ei ole erikseen mainintaa perusteista rajoittaa päätösten julkisuutta, mutta päätösten julkisuus ei ole ollut EIT:n tulkintakäytännössä täysin ehdoton. Esimerkiksi tuomiossa B & P v. Yhdistynyt kuningaskunta (24.7.2001) ei pidetty EIS 6 artiklan vastaisena sitä, että lailla rajoitettiin yleisesti oikeudenkäynnin ja tuomion julkisuutta lasten asumista koskevissa asioissa. Julkisuuden rajoittamisen tuli olla tuomioistuimen kontrollin alaisena, mikä kyseisessä asiassa täyttyi sillä, että tuomioistuin saattoi harkintansa mukaan pitää julkisen käsittelyn. Tuomioiden julkisuuden katsottiin voivan toteutua siten, että kenellä tahansa, joka saattoi osoittaa riittävän perusteen, oli mahdollisuus tutustua tuomioon. Tämän lisäksi vetoomustuomioistuimen tuomiot ja erityisen mielenkiintoiset alioikeustuomiot julkaistiin. Yleisö saattoi siten tutustua tuomioistuinten käytäntöön.

2.3. Nykytilan arviointi

Hallintolainkäytössä julkisuuden ala ja salassapitoperusteet määräytyvät sekä kirjallisessa että suullisessa käsittelyssä nykyisin pääosin julkisuuslain mukaan. Julkisuuslain säännökset salassapitoperusteista ovat olleet hallintolainkäytön kannalta toimivia.

Käytännössä asiakirjat ja mahdollinen suullinen käsittely ovat useissa hallintolainkäytön asiaryhmissä yleensä kokonaan julkisia. Julkisuuden ala on laaja erityisesti yhteiskunnan kannalta merkittävissä asioissa. Tällaisia ovat esimerkiksi ympäristönsuojelua, kaavoitusta tai liikennehankkeita koskevat asiat sekä kunnallisasiat ja muut sellaiset asiat, jotka koskevat välittömästi tai välillisesti laajaa henkilöpiiriä.

Toisaalta hallintolainkäytössä on asiaryhmiä, joissa oikeudenkäyntiaineistossa on usein sellaisia asianosaista tai muuta yksityistä henkilöä tai yritystä koskevia tietoja, jotka ovat julkisuuslain tai jonkin erityislain mukaan salassa pidettäviä. Tällaisia tietoja liittyy erityisesti sosiaaliturvaa tai verotusta koskevien asioiden käsittelyyn, mutta niitä on muissakin asiaryhmissä. Jos asianosaisen yksityisyyden suojan tai liike- tai ammattisalaisuuden suojan perusteella salassa pidettäviksi säädetyt tiedot tulisivat laajasti julkisiksi muutoksenhakuvaiheessa, tämä voisi toimia tosiasiassa muutoksenhaun esteenä ja vähentää siten asianosaisten oikeusturvaa.

Hallintotuomioistuimen diaaritietojen julkisuus poikkeaa eräissä tilanteissa hallintoviranomaisen vastaavien tietojen julkisuudesta. Nykyisen sääntelyn mukaan asianosaista koskevat tiedot ovat hallintotuomioistuimen diaarissa aina julkisia. Eräissä asiaryhmissä, kuten veroasioissa, hallintotuomioistuimen päätöksestä ilmenee usein asianosaisen taloudellista asemaa koskevia tai muita salassa pidettäviä tietoja. Tällöin päätös perusteluineen voidaan antaa ulkopuoliselle niin, että jäljennöksestä poistetaan asianosaisen tunnistetiedot. Asianosaisen yksityisyyden kannalta on kuitenkin ongelmallista, että tällaisessa tilanteessa asianosaisen henkilöllisyys voidaan selvittää päätöksen tietojen avulla diaarista. Hallintotuomioistuimen diaaritietojen laaja julkisuus voi käytännössä vaikuttaa myös siihen, millä tavoin hallintotuomioistuinten päätökset perustellaan ja millä tavoin päätöksistä annetaan tieto tai ne julkaistaan asioissa, joissa päätöksen perusteluihin sisältyy salassa pidettäväksi säädettyjä tietoja.

Oikeudenkäynnin julkisuutta koskevat ylimpien tuomioistuinten ja yleisten laillisuusvalvojien julkaisemat ratkaisut ovat koskeneet pääosin rikosasioiden käsittelyä. Näissä ratkaisuissa tai Suomea koskevissa EIT:n tuomioissa on käsitelty vain vähän hallintolainkäyttöä koskevia julkisuuskysymyksiä. Ylimpien laillisuusvalvojien tai EIT:n ratkaisukäytännöstä ei siten saada selkeitä kannanottoja siihen, millä tavoin hallintolainkäytön julkisuutta ja salassapitoa tulisi säännellä, jotta lainsäädäntö turvaisi riittävällä tavalla jokaiselle oikeuden oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin sekä muut perus- ja ihmisoikeudet.

Kun tarkastellaan EIT:n oikeuskäytäntöä laajempana kokonaisuutena, voidaan arvioida, että EIS 6 artiklan 1 kohdan vaatimus julkisesta oikeudenkäynnistä voisi täyttyä nykyistä paremmin, jos hallintotuomioistuimella olisi nykyistä enemmän harkintavaltaa antaa hallintolainkäyttöasiassa tietoja tai määrätä suullinen käsittely pidettäväksi julkisena siinäkin tapauksessa, että yleisö voisi saada tietoja, jotka hallinnossa on julkisuuslain tai muun lain perusteella pidettävä salassa.

EIT on muutamissa Suomea koskeneissa ratkaisuissaan todennut, että EIS 6 artiklan 1 kohdan vaatimusta oikeudenmukaisesta oikeudenkäynnistä oli rikottu, kun valittajalle ei ollut annettu riittävästi tietoja voidakseen osallistua asianmukaisesti oikeudenkäyntiin (näin esimerkiksi asioissa Kerojärvi 19.7.1995, K.S. 31.5.2001, K.P. 31.5.2001 ja Fortum 15.10.2003).

Vähemmistövaltuutettu on kiinnittänyt huomiota siihen, että ulkomaalaisasioissa on ollut ongelmana, missä määrin ulkomaalainen voi saada valitusta käsiteltäessä tietoja Suojelupoliisin hänestä tallentamista tiedoista.

Menettelystä julkisuusasian käsittelyssä tuomioistuimissa ei ole erityissäännöksiä. Hallintotuomioistuimissa on muodostunut vaihtelevaa käytäntöä siinä, millaisessa kokoonpanossa julkisuusasia ratkaistaan, kun tuomioistuimen virkamies ei ole antanut tietoa ja asia on saatettu viranomaisen ratkaistavaksi.

Hallintotuomioistuimia koskevan julkisuussääntelyn selkeyttäminen on tarpeen, sillä nykyisin voimassa olevat oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain säännökset on laadittu lähinnä yleisten tuomioistuinten käsittelytapojen näkökulmasta. Selkeyttämisen tarvetta on myös sen vuoksi, että keskeiset säännökset oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintolainkäytössä hajaantuvat nykyisin useaan lakiin. Hallintolainkäytön julkisuussääntelyn keskeisten perusteiden kokoaminen yhteen lakiin selkeyttäisi sääntelyä.

3.1. Tavoitteet

Hallintolainkäytön julkisuussääntelyssä on tavoitteena lisätä oikeudenkäynnin avoimuutta sekä ratkaista julkisuuden ja yksityisyyden suojan välinen ristiriita asianosaisten oikeusturvan takaavalla tavalla. Tarkoituksena on turvata erityisesti hallintotuomioistuinten päätösten ja niiden perustelujen julkisuus mahdollisimman laajasti.

Sääntelyssä on tarpeen ottaa huomioon hallintolainkäytön peruspiirteet, joihin kuuluu se, että hallintolainkäytössä on tavallisesti kyse muutoksenhausta hallintoviranomaisen päätökseen.

Esityksen tavoitteena on myös täsmentää hallintolainkäytön julkisuussääntelyä nykyisestä sekä selkeyttää sitä kokoamalla hallintolainkäytön julkisuuden keskeisiä perusteita koskevat säännökset yhteen lakiin.

3.2. Keskeiset ehdotukset

Ehdotuksessa on lähtökohtana julkisuusperiaate. Julkisuutta voidaan rajoittaa lailla vain välttämättömistä syistä.

Ehdotuksen mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan salassapitoperusteet määräytyisivät hallintolainkäytössä pääosin julkisuuslaissa tai muussa laissa olevien säännösten mukaisesti, mutta tuomioistuin voisi antaa tietoja myös salassa pidettävästä asiakirjasta siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamiseksi tai asiaan liittyvän tärkeän yleisen tai yksityisen edun vuoksi.

Suhde julkisuuslakiin olisi tässä ehdotuksessa siten erilainen kuin yleisiä tuomioistuimia koskevassa ehdotuksessa, jossa irtauduttaisiin julkisuuslain soveltamisesta ja jonka mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan salassapito perustuisi pääosin tuomioistuimen yksittäisissä tapauksissa antamiin salassapitomääräyksiin. Koska hallintotuomioistuimia ja yleisiä tuomioistuimia koskevat ehdotukset poikkeaisivat toisistaan suhteessa julkisuuslakiin, ehdotetaan säännösten selkeyden turvaamiseksi, että oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa säädettäisiin erillinen laki.

Esityksen valmistelussa on ollut esillä myös malli, jonka mukaan hallintolainkäytön salassapitosääntely ei enää rakentuisi pääosin julkisuuslain säännöksille vaan tuomioistuinten tapauskohtaisesti antamille salassapitomääräyksille samalla tavoin kuin ehdotetaan oikeudenkäynnin julkisuussääntelyksi yleisissä tuomioistuimissa. Tämä merkitsisi, että salassapidon määräytymisen keskeiset perusteet olisivat hallintolainkäytössä erilaiset kuin hallinnossa. Tällöin oikeusturvaa tarvitsevan olisi vaikea ennakoida sitä, kuinka laajasti hänen yksityiselämäänsä tai liiketoimintaansa koskevat tiedot tulisivat oikeudenkäynnissä julkisiksi. Hallintomenettelyssä salassa pidettäviksi säädettyjen tietojen tuleminen julkiseksi hallintotuomioistuimessa voisi käytännössä johtaa siihen, että asianosainen joutuisi tietojen salassapidon turvaamiseksi luopumaan valitusoikeutensa käyttämisestä. Tällainen sääntelymalli voisi johtaa myös siihen, että hallintotuomioistuimissa laitettaisiin vireille oikeudenkäyntejä siinä tarkoituksessa, että näin saataisiin yrityksen käyttöön kilpailevan yrityksen liike- ja ammattisalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja.

Kun otetaan huomioon, että useissa hallintolainkäytön asiaryhmissä oikeudenkäyntiaineistoon sisältyy lähes aina yksityisyyden suojan perusteella tai muusta syystä osittain tai kokonaan salassa pidettäväksi säädettyjä asiakirjoja, hallintolainkäytön salassapitosääntelyn rakentaminen hallintotuomioistuinten tapauskohtaisten salassapitomääräysten varaan voisi johtaa epäyhtenäiseen käytäntöön, lisätä työmäärää hallintotuomioistuimissa ja heikentää oikeusvarmuutta. Tämä olisi vastoin julkisuuslainsäädännön kokonaisuudistuksen yleisiä tavoitteita. Salassapitomääräysten käyttö voisi johtaa myös tarpeettoman laajaan salassapitoon tilanteissa, joissa salassapitointressi muuttuu suhteellisen nopeasti ajan kulumisen myötä.

Asianosaisjulkisuudessa olisi lähtökohtana, että asianosaisella olisi oikeus saada tieto kaikista oikeudenkäynnissä esitetyistä vaatimuksista ja selvityksistä, jotka voivat tai ovat voineet vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Asianosaisella ei kuitenkaan olisi oikeutta saada tietoa sen asiakirjan salassa pidetyistä osista, jonka julkisuuden määräytymisestä oikeudenkäynnissä on kyse, eikä tuomioistuimen päätösharkinnasta. Hallintotuomioistuin voisi myös jättää tiedon antamatta eräissä tapauksissa siltä osin kuin kyse on tiedosta, jota asianosaisella ei julkisuuslain 11 §:n mukaan ole oikeutta saada. Tällöin tiedon antamatta jättäminen edellyttäisi, että se on välttämätöntä salassa pidettävän edun suojaamiseksi eikä se vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Ehdotuksen mukaan hallintotuomioistuimen diaaria ja päätöstä pidettäisiin oikeudenkäyntiasiakirjana, mutta niiden julkisuudesta ja salassapidosta olisi laissa myös nimenomaisia säännöksiä.

Useissa hallintolainkäytön asiaryhmissä myös päätökseen ja sen perusteluihin sisältyy usein asianosaisen yksityisyyden suojan piiriin kuuluvia tietoja. Päätöksen ja sen perustelujen mahdollisimman laajan julkisuuden turvaamiseksi diaarista voitaisiin tällöin pitää salassa asianosaisen tunnistetiedot. Jos päätöksestä annettaisiin tällaisessa tapauksessa tieto ulkopuoliselle niin, että asianosaisen tunnistetiedot pidettäisiin salassa, ei muiden tietojen salassapitoon olisi tarvetta. Vaikka päätökseen sisältyisi salassa pidettäviä tietoja, päätöksen lopputulos ja sovelletut lainkohdat olisivat aina julkisia. Lisäksi tuomioistuin voisi tärkeän yleisen tai yksityisen edun vuoksi päättää, että päätös on salassapitosäännösten estämättä muiltakin osin julkinen.

Suullinen käsittely olisi julkinen, mutta se voitaisiin toimittaa kokonaan tai osittain yleisön läsnä olematta, jos siinä esitetään tieto, joka on julkisuuslain tai muun lain mukaan salassa pidettävä. Hallintotuomioistuin voisi päätöksellään laajentaa suullisen käsittelyn julkisuutta, jos tämä on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamiseksi. Yksityisen asianosaisen pyynnöstä tuomioistuin voisi myös järjestää suullisen käsittelyn suljettuna, jos julkisesta käsittelystä on asianosaiselle erityistä haittaa ja suljettu käsittely edistää hallintotuomioistuimen tiedonsaantia asiassa eikä tärkeä yleinen tai yksityinen etu edellytä julkista käsittelyä.

Tiedon saamista koskeva pyyntö käsiteltäisiin hallintotuomioistuimessa tavallisesti ensin julkisuuslain mukaisessa menettelyssä hallintoasiana eikä hallintolainkäyttöasiana. Ratkaisun tiedon antamisesta tekisi hallintotuomioistuimen tähän tehtävään määräämä virkamies. Jos virkamies evää pyynnön, pyyntö voitaisiin saattaa saman tuomioistuimen ratkaistavaksi julkisuuslain mukaisesti. Tällöinkin oikaisuasian ratkaisemisessa sovellettaisiin hallintolain menettelysäännöksiä. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa pyyntö ratkaistaisiin kuitenkin hallintolainkäyttöasiana.

Tiedon antamisesta päätettäisiin hallintolainkäyttöasian käsittelyjärjestyksessä, jos kyse on tiedon tai asiakirjan antamisesta oikeudenkäynnissä osallisena olevalle asianosaiselle ja asia on tarpeen ratkaista vireillä olevassa oikeudenkäynnissä. Lainkäyttöasiana ratkaistaisiin myös suullisen käsittelyn julkisuutta koskevat seikat.

Muutoksenhaussa olisi lähtökohtana, että päätökseen haettaisiin muutosta valittamalla ylempään hallintotuomioistuimeen. Hallinto-oikeuden, vakuutusoikeuden, markkinaoikeuden ja työtuomioistuimen päätökseen haettaisiin muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hallintolainkäyttölain mukaisessa menettelyssä tehtyyn päätökseen haettaisiin muutosta samassa järjestyksessä kuin pääasiaan. Tällaiseen päätökseen ei saisi hakea erikseen muutosta valittamalla.

4.1. Taloudelliset vaikutukset

Esityksellä ei ole merkittäviä taloudellisia vaikutuksia.

Ehdotusten tavoitteena on lisätä oikeudenkäyntien avoimuutta ja selkeyttää sovellettavaa lainsäädäntöä. Tietopyyntöjen määrän voidaan arvioida pysyvän suunnilleen samana kuin nykyisin. Muutoksenhaku ohjautuisi erityistuomioistuinten päätöksistä korkeimpaan hallinto-oikeuteen eikä hallinto-oikeuteen niin kuin nykyisin. Ehdotusten vaikutukset hallintotuomioistuinten työmäärään ja sen jakaantumiseen hallintotuomioistuinten kesken olisivat vähäiset.

4.2. Yhteiskunnalliset vaikutukset

Ehdotetulla sääntelyllä lisättäisiin hallintotuomioistuinten toiminnan avoimuutta ja sääntelyn selkeyttä sekä sovitettaisiin yhteen nykyistä tehokkaammin oikeudenkäynnin julkisuuteen liittyvät erilaiset perus- ja ihmisoikeudet. Sääntely rakentuisi julkisuuslaissa säädetyille periaatteille niin kuin nykyisin, mutta hallintotuomioistuimille annettaisiin nykyistä enemmän mahdollisuuksia ottaa huomioon yksittäiseen tapaukseen liittyvät oikeusturvan ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset.

5.1. Valmisteluvaiheet ja -aineisto

Yleistä viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaa lainsäädäntöä on uudistettu julkisuuslailla ja siihen liittyvillä laeilla, jotka tulivat voimaan joulukuun alussa 1999. Tällöin muutettiin osittain myös oikeudenkäynnin julkisuudesta annettua lakia, mutta pääosiltaan se jäi ennalleen. Julkisuuslain säätämisen yhteydessä eduskunnan hallintovaliokunta ja lakivaliokunta korostivat, että oikeudenkäynnin julkisuussäännökset tulee ottaa selvitettäviksi erikseen omana asianaan (HaVM 31/1998 vp s. 7 ja s. 23 sekä LaVL 13/1998 vp s. 4). Myös julkisuuslain käsittelyn yhteydessä lakivaliokunnalle toimitetussa oikeusministeriön muistiossa todettiin, että oikeusministeriön lainvalmisteluosaston tarkoituksena oli kokonaisuudistuksen jälkeen arvioida erikseen, onko ehdotettujen muutosten jälkeen aihetta tarkistaa oikeudenkäynnin ja oikeudenkäyntiaineiston julkisuutta koskevia säännöksiä.

Oikeusministeriö asetti 24 päivänä toukokuuta 2000 toimikunnan, jonka tehtäväksi annettiin laatia hallituksen esityksen muodossa ehdotus uudeksi oikeudenkäynnin julkisuutta koskevaksi lainsäädännöksi. Toimikunnan tuli toimeksiannon mukaan selvittää, voidaanko kaikki oikeudenkäynnin julkisuutta koskevat säännökset koota samaan lakiin, sekä tässä yhteydessä arvioida sitä, olisiko hallintotuomioistuimia ja yleisiä tuomioistuimia varten laadittava yhteinen vai erillinen säännöstö. Toimikunnan tuli selvittää oikeudenkäynnin julkisuuteen liittyvät näkökohdat sekä oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain muutostarpeet ja tehdä ehdotuksensa niiden ratkaisemiseksi. Toimikunnan oli toimeksiannon mukaan otettava työssään huomioon julkisuuslain säätämisen yhteydessä käyty keskustelu.

Toimikunta antoi mietintönsä oikeusministeriölle tammikuussa 2002 (Oikeudenkäynnin julkisuustoimikunnan mietintö. Komiteanmietintö 2002:1). Mietinnöstä pyydettiin lausunnot 67 viranomaiselta, tuomioistuimelta, järjestöltä ja asiantuntijalta. Niistä 54 antoi lausuntonsa. Lausuntotiivistelmä on julkaistu erikseen (Oikeusministeriön lausuntoja ja selvityksiä 2002:19).

Toimikunnan mietinnöstä saatu lausuntopalaute oli riita- ja rikosasioiden oikeudenkäynnin julkisuuden osalta pääosin myönteistä. Sen sijaan useissa saaduissa lausunnoissa esitettiin arvostelua hallintolainkäytön näkökulmasta ja arvosteltiin muun muassa sitä, että ehdotuksessa irtauduttiin julkisuuslain soveltamisesta.

Lausuntopalautteen johdosta oikeusministeriö asetti 18 päivänä joulukuuta 2002 työryhmän laatimaan ehdotus hallintolainkäytössä sovellettaviksi oikeudenkäynnin julkisuutta koskeviksi säännöksiksi. Työryhmä antoi mietintönsä oikeusministeriölle kesäkuussa 2003 (Oikeudenkäynnin julkisuus hallintolainkäytössä. Oikeusministeriön työryhmämietintöjä 2003:8). Siitä saatiin lausunto 55 taholta. Lausunnoista on laadittu tiivistelmä (Oikeusministeriön lausuntoja ja selvityksiä 2004:2).

Työryhmän mietinnöstä saatu lausuntopalaute oli pääosin myönteistä. Useimmissa lausunnoissa kannatettiin selkeästi sitä, että hallintolainkäytössä oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuuden ja salassapidon lähtökohtana olisivat julkisuuslain säännökset. Muutenkin useimmissa lausunnoissa kannatettiin työryhmän ehdotusten päälinjoja. Muutamissa lausunnoissa suhtauduttiin kuitenkin varauksellisesti tai kielteisesti julkisuuslain soveltamiseen hallintolainkäytössä ja useissa lausunnoissa esitettiin kritiikkiä diaarijulkisuuden rajoittamista koskevista ehdotuksista.

Oikeusministeriö asetti 22 marraskuuta 2004 työryhmän, jonka tehtävänä oli laatia oikeudenkäynnin julkisuutta hallintolainkäytössä selvittäneen työryhmän mietinnön ja siitä saadun lausuntopalautteen perusteella ehdotus oikeudenkäynnin julkisuutta hallintolainkäytössä koskevaksi lainsäädännöksi. Ehdotus tuli laatia yhteistyössä oikeusministeriön samaan aikaan asettaman toisen työryhmän kanssa, jonka tehtävänä oli vastaavasti valmistella ehdotus oikeudenkäynnin julkisuutta yleisissä tuomioistuimissa koskevaksi lainsäädännöksi.

Työryhmät antoivat mietintönsä oikeusministeriölle kesäkuussa 2005 (Oikeudenkäynnin julkisuus hallintotuomioistuimissa. Oikeusministeriön työryhmämietintöjä 2005:6 sekä Oikeudenkäynnin julkisuus yleisissä tuomioistuimissa. Oikeusministeriön työryhmämietintöjä 2005:7). Työryhmät totesivat, että esitysten perustelujen selkeyden turvaamiseksi voisi olla tarkoituksenmukaista antaa hallintotuomioistuimia ja yleisiä tuomioistuimia koskevat esitykset eduskunnalle erillisinä hallituksen esityksinä, mutta saamaan aikaan. Tämä johtuu siitä, että ehdotusten lähtökohdat eroavat toisistaan erityisesti suhteessa julkisuuslakiin.

Työryhmien mietinnöistä pyydettiin lausunnot 88 taholta. Lausunnot saatiin 80 taholta. Ne on julkaistu erillisenä julkaisuna (Lausunnot oikeudenkäynnin julkisuutta yleisissä tuomioistuimissa ja hallintotuomioistuimissa koskevista työryhmämietinnöistä. Oikeusministeriön lausuntoja ja selvityksiä 2005:23). Lähes kaikissa lausunnoissa hyväksyttiin hallintolainkäyttöä koskevien ehdotusten keskeiset lähtökohdat joko nimenomaisesti tai niin, että lausunnossa kiinnitettiin huomiota vain muutamiin yksityiskohtiin. Muutamassa lausunnossa vastustettiin kuitenkin sitä, että julkisuus rakentuisi hallintolainkäytössä erilaisille lähtökohdille kuin yleisissä tuomioistuimissa.

Esitys on valmisteltu työryhmän mietinnön ja siitä saadun lausuntopalautteen pohjalta.

5.2. Riippuvuus muista esityksistä

Esitys on tarkoitettu käsiteltäväksi yhdessä yleisiä tuomioistuimia koskevan vastaavan ehdotuksen kanssa. Tarkoituksena on, että oikeudenkäynnin julkisuutta koskeva lainsäädäntö uudistuisi kokonaisuudessaan samanaikaisesti. Molempiin esityksiin sisältyy eräitä sellaisia lakiehdotuksia, jotka koskevat sekä hallintotuomioistuimia että yleisiä tuomioistuimia. Lisäksi yleisiä tuomioistuimia koskevaan hallituksen esitykseen sisältyy ehdotus laiksi oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain kumoamisesta.

Esitykseen sisältyy ehdotus hallinto-oikeuslain 12 §:n muuttamisesta. Samaa lainkohtaa ehdotetaan muutettavaksi hallituksen esityksessä laiksi hallinto-oikeuslain muuttamisesta (HE 85/2005 vp), joka on eduskunnan käsiteltävänä.

Sosiaali- ja terveysministeriön ISOTOMU-projektissa valmistellaan työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan, valtion eläkelautakunnan ja kuntien eläkelautakunnan yhdistämistä yhdeksi ansioeläkejärjestelmien muutoksenhakuasteeksi. Samassa projektissa valmistellaan myös sosiaalivakuutuslautakuntien ja tarkastuslautakunnan yhdistämistä yhdeksi sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnaksi. Lisäksi valtiovarainministeriössä valmistellaan uutta valtion eläkelakia, jolloin nykyinen valtion eläkelaki kumoutuu. Näitä uudistuksia koskevia hallituksen esityksiä ei ole vielä annettu. Tarkoitus on, että uudistukset tulevat voimaan vuoden 2007 alussa. Näiden uudistusten eteneminen on otettava huomioon tähän esitykseen sisältyvien lakiehdotusten 7–9 ja 12 käsittelyssä siten, että lakiehdotusten 7–9 asemesta vastaava muutos tulisi tehdä uutta ansioeläkejärjestelmän muutoksenhakulautakuntaa koskevaan lakiin ja lakiehdotuksen 12 asemesta vastaava muutos tulisi tehdä uutta sosiaaliturvan muutoksenhakulautakuntaa koskevaan lakiin.

1.1. Laki oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa

1 luku. Yleiset säännökset

1 §. Julkisuusperiaate. Pykälässä todettaisiin, että hallintolainkäytössä on lähtökohtana julkisuusperiaate. Se on lähtökohtana myös julkisuuslaissa ja ehdotuksessa laiksi oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa. Oikeudenkäynnissä julkisuus merkitsee sitä, että jokaisella on oikeus seurata asian suullista käsittelyä tuomioistuimessa osallistumalla julkiseen istuntoon (käsittelyn julkisuus) sekä oikeus saada tieto julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta (asiakirjajulkisuus).

Perustuslaissa ja kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa pidetään julkisuusperiaatteen mukaisesti lähtökohtana oikeudenkäynnin julkisuutta, mutta mahdollistetaan, että julkisuutta voidaan rajoittaa, jos välttämättömät syyt vaativat sitä. Oikeudenkäynnin julkisuus on tarvittaessa sovitettava yhteen muiden perus- ja ihmisoikeuksien kanssa, sillä hallintolainkäytössä on tilanteita, joissa julkisuus voi loukata esimerkiksi asianosaisen yksityisyyden suojaa tai muuta perusoikeutta.

Perustuslain mukaan oikeudenkäynnin julkisuutta voidaan rajoittaa vain laissa säädetyllä perusteella ja vain siltä osin kuin suojattavan edun vuoksi on välttämätöntä. Tällöinkin julkisuuden rajoittaminen on mahdollista vain siinä määrin kuin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaaminen ei edellytä julkisuutta. Hallintolainkäyttöä koskevista rajoituksista oikeudenkäynnin julkisuuteen säädettäisiin tässä laissa. Tämän lain säännösten suhteesta julkisuuslain säännöksiin ja muuhun lainsäädäntöön ei säädettäisi tässä pykälässä vaan tämän lain muissa pykälissä. Tästä syystä pykälässä ei viitattaisi muihin lakeihin niin kuin yleisiä tuomioistuimia koskevassa lakiehdotuksessa.

Hallintotuomioistuimen tulee yksittäistä asiakirjapyyntöä ratkaistessaan tarkastella asian käsittelyn eri vaiheita ja niissä syntyneitä asiakirjoja kokonaisuutena ja pyrkiä siihen, että oikeudenkäynnin julkisuus toteutetaan kokonaisuutena arvioiden mahdollisimman laajasti. Tämä julkisuuden maksimointiperiaate ilmenee julkisuuslain 10 §:n viimeisestä virkkeestä ja 17 §:n 1 momentista.

Julkisuuden maksimointiperiaate merkitsee hallintotuomioistuimelle velvollisuutta etsiä tietojen antamisessa sellainen ratkaisu, joka parhaiten toteuttaa julkisuusperiaatteen tarkoitusta. Asiakirjasta on annettava tieto silloinkin, kun siihen joltakin osin sisältyy salassa pidettäviä tietoja. Salassapidosta voidaan huolehtia esimerkiksi siten, että asiakirjasta poistetaan henkilön tunnistetiedot silloin, kun salassapito perustuu yksityisyyden suojaan. Julkisuuden maksimointiperiaate koskee myös asian suullista käsittelyä.

2 §. Lain soveltamisala. Pykälän 1 momentin mukaan ehdotettua lakia sovelletaan hallintolainkäyttöasian käsittelyyn hallintotuomioistuimissa.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä on korostettu erityisesti suullisen istunnon julkisuutta, mutta julkisuusperiaate ei ihmisoikeustuomioistuimen käytännössäkään ole rajautunut pelkästään asian suulliseen käsittelyyn. Tässä laissa hallintolainkäyttöasian käsittelyn julkisuudella tarkoitetaan sekä oikeudenkäyntiasiakirjojen että suullisen käsittelyn julkisuutta.

Ehdotettua lakia sovellettaisiin sellaiseen hallintotuomioistuimessa tapahtuvaan asian käsittelyyn, jossa on kyse hallintolainkäyttölaissa tarkoitetusta asiasta. Ehdotetun lain soveltamisalan ulkopuolelle jäisivät asiat, joissa on kyse hallintoasian käsittelystä hallintolain mukaisessa menettelyssä, sekä yleisen lainkäytön piiriin kuuluvat lainkäyttöasiat.

Hallintolainkäytössä on useimmiten kyse muutoksenhausta hallintoviranomaisen päätökseen. Sen vuoksi on tavallista, että oikeudenkäynnissä asian käsittelyn pohjana ovat ne asiakirjat, jotka kuuluvat saman asian aikaisempaan käsittelyvaiheeseen hallinnossa. Hallintomenettelyvaiheessa hallintoviranomaiselle toimitetut tai hallintoviranomaisessa laaditut asiakirjat tulisivat osaksi oikeudenkäyntiaineistoa siinä vaiheessa, kun ne toimitetaan hallintotuomioistuimelle. Tällöin niihin sovellettaisiin tämän lain säännöksiä.

Eräissä asiaryhmissä valitusasia tulee hallintolainkäytössä vireille niin, että valitus toimitetaan hallintoviranomaiselle, joka hankkii tarvittavat lausunnot, liittää mukaan hallinnossa syntyneet asiakirjat ja toimittaa nämä hallintotuomioistuimeen. Kun asian käsittely päättyy hallintotuomioistuimessa, palautetaan hallintotuomioistuimelle toimitetut asiakirjat usein arkistointia varten hallintoviranomaiselle, joka arkistoi myös hallintotuomioistuinvaiheeseen liittyvät asiakirjat.

Eräissä hallintolainkäytön asiaryhmissä valituskirjelmä on toimitettava ensin päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle tai vakuutus- tai eläkelaitokselle, joka käsittelee valituksen oikaisuasiana ja siirtää sen edelleen hallintolainkäyttöviranomaiselle vain siltä osin kuin valituksessa esitettyjä vaatimuksia ei ole hyväksytty oikaisuvaiheessa. Tällaisia säännöksiä on välillistä verotusta ja sosiaaliturvaa koskevassa lainsäädännössä. Tällöin voi syntyä tilanteita, joissa valituskirjelmää ei toimiteta lainkaan valitusviranomaiselle, koska valituksessa esitetyt vaatimukset hyväksytään kokonaisuudessaan oikaisuvaiheessa.

Hallintoviranomainen ei soveltaisi hallussaan oleviin asiakirjoihin tämän lain vaan julkisuuslain tai muun lain säännöksiä. Hallintoviranomainen ei soveltaisi tämän lain säännöksiä myöskään sille oikeudenkäynnin jälkeen arkistointia varten palautettuihin asiakirjoihin eikä oikaisuvaiheen asiakirjoihin.

Hallintotuomioistuimelle toimitettu asiakirja voi oikeudenkäynnin aikana olla päätöksen tehneen viranomaisen tai muun hallintoviranomaisen hallussa sen vuoksi, että tätä viranomaista kuullaan oikeudenkäynnissä asiakirjan johdosta tai asiakirja on toimitettu tälle viranomaiselle muuta välitointa varten. Tällöinkin asiakirjaa pidettäisiin oikeudenkäyntiasiakirjana. Olisi asianmukaista, että sitä koskeva tietopyyntö osoitettaisiin hallintotuomioistuimelle ja ratkaistaisiin tämän lain mukaisesti ainakin silloin kun ei ole selvää, että hallintoviranomainen voi julkisuuslain tai muun lain perusteella antaa pyydetyn tiedon.

Jos oikeudenkäynti hallintotuomioistuimessa on päättynyt ja hallintotuomioistuin on päätöksellään kumonnut hallintoviranomaisen päätöksen sekä palauttanut asian hallintoviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi, asian uudelleen käsittelyyn liittyvät asiakirjat eivät olisi sitä edeltäneen oikeudenkäynnin asiakirjoja.

Selvyyden vuoksi pykälän 2 momentissa lueteltaisiin ne hallintotuomioistuimet, joissa ehdotettua lakia sovelletaan. Sitä sovellettaisiin ensinnäkin yleisissä hallintotuomioistuimissa eli korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja alueellisissa hallinto-oikeuksissa. Ahvenanmaan hallintotuomioistuimesta annetun lain (547/1994) 2 §:n 1 momentin mukaan Ahvenanmaan hallintotuomioistuimeen sovelletaan, mitä hallinto-oikeuslaissa tai muussa laissa tai asetuksessa säädetään hallinto-oikeudesta, joten laki tulisi sovellettavaksi myös Ahvenanmaan hallintotuomioistuimessa.

Ehdotettua lakia sovellettaisiin myös hallintolainkäytön alalla toimivissa erityistuomioistuimissa. Vakuutusoikeus on toimeentuloturva-asioiden erityistuomioistuin, jossa asioiden käsittelyssä sovelletaan hallintolainkäyttölakia. Myös ehdotettua lakia oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa sovellettaisiin vakuutusoikeudessa lainkäyttöasioiden käsittelyssä. Markkinaoikeudessa ja työtuomioistuimessa on eräitä asiaryhmiä, joiden käsittelyssä sovelletaan hallintolainkäyttölakia. Näiden asioiden käsittelyssä sovellettaisiin ehdotettua lakia.

Säännökset tämän lain soveltamisesta sisällytettäisiin myös näiden hallintotuomioistuinten ja hallintolainkäyttöasioita käsittelevien erityistuomioistuinten organisaatiolakeihin. Markkinaoikeuden ja työtuomioistuimen osalta nämä lakiehdotukset sisältyvät hallituksen esitykseen oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa.

Hallintolainkäyttöasioita käsitellään myös lautakuntatyyppisissä valitusviranomaisissa. Tällaisia ovat ensinnäkin vakuutusoikeuden alaiseen muutoksenhakujärjestelmään kuuluvat valituslautakunnat, joita ovat alueelliset sosiaalivakuutuslautakunnat sekä valtakunnallisina valitusviranomaisina tarkastuslautakunta, työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunta, valtion eläkelautakunta, kuntien eläkelautakunta, työttömyysturvalautakunta, tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunta ja opintotuen muutoksenhakulautakunta. Niitä koskevissa säännöksissä säädetään nykyisin myös suullisen käsittelyn julkisuudesta. Hallintolainkäyttöasioita käsittelemään perustettuja valtakunnallisia valitusviranomaisia ovat myös esimerkiksi maaseutuelinkeinojen valituslautakunta, patentti- ja rekisterihallituksen valituslautakunta, kutsunta-asiain keskuslautakunta, elokuvalautakunta ja valtion tilintarkastuslautakunta.

Näissä lautakunnissa sovelletaan asioiden käsittelyssä hallintolainkäyttölakia. Hallintolainkäytön julkisuutta koskevaa lakia sovellettaisiin esityksen mukaan myös näissä lautakunnissa. Lisäksi tehtäisiin tarvittavat muutokset niihin valituslautakuntia koskeviin säännöksiin, joissa nykyisin säädetään oikeudenkäynnin julkisuudesta.

Hallintoviranomainen toimii valitusviranomaisena nykyisin vain hyvin poikkeuksellisesti. Hallintoviranomaisessa ei sovellettaisi tämän lain vaan julkisuuslain tai muun lain säännöksiä myös valitusasioiden käsittelyssä.

3 §. Lain suhde muihin säännöksiin. Pykälässä todettaisiin selvyyden vuoksi, että siltä osin kuin tässä laissa ei toisin säädetä, hallintotuomioistuimessa sovelletaan julkisuuslain tai muun lain säännöksiä asiakirjojen julkisuudesta.

Julkisuuslaki on tarkoitettu viranomaisten asiakirjojen julkisuutta säänteleväksi yleislaiksi, jonka tarkoituksena on turvata perustuslaissa vahvistettu oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjoista. Julkisuuslain soveltamisen piiriin kuuluvat kaikki viranomaisten toiminnassa tai muutoin julkista valtaa käytettäessä syntyneet asiakirjat. Eräillä hallinnonaloilla on lisäksi säännöksiä esimerkiksi verotusta tai sosiaalihuollon asiakasta koskevien tietojen julkisuudesta ja salassapidosta. Nämä säännökset on säädetty pitäen silmällä erityisesti hallintoviranomaisten toiminnan julkisuutta. Oikeudenmukaisen ja julkisen oikeudenkäynnin turvaaminen edellyttää joissakin tapauksissa laajempaa asiakirjan tai käsittelyn julkisuutta hallintolainkäytössä kuin hallinnossa.

Hallintotuomioistuimissa tulisivat hallinnon julkisuutta koskevat säännökset sovellettaviksi ensinnäkin hallintoasioiden käsittelyssä. Hallintoasioita ovat lähinnä tuomioistuimen henkilöstöhallintoon ja muuhun tuomioistuimen sisäiseen hallintoon liittyvät asiat.

Myös lainkäyttöasioiden käsittelyssä sovellettaisiin julkisuuslain säännöksiä täydentävinä säännöksinä siltä osin kuin tässä laissa ei toisin säädetä. Sovellettaviksi tulisivat siten esimerkiksi julkisuuslain säännökset julkisuuden maksimoinnista (10 ja 17 §), hyvästä tiedonhallintavasta (18 §), vaitiolovelvollisuudesta ja hyväksikäyttökiellosta (23 §) salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta viranomaiselle tai tutkimustarkoituksiin (28-30 §) ja salassa pidettävien tietojen salassapitoajasta (31 §).

Ehdotettu laki oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintototuomioistuimissa olisi ensisijainen suhteessa julkisuuslakiin tai muuhun julkisuuslainsäädäntöön silloin, kun kyse on hallintolainkäyttöasian käsittelyn julkisuudesta hallintotuomioistuimessa. Siltä osin kuin ehdotetussa laissa ei ole viittausta julkisuuslain tai muun lain soveltamiseen, tämän lain säännökset syrjäyttäisivät julkisuuslaissa tai muussa laissa olevan samaa asiaa koskevan säännöksen.

Ehdotetun lain useissa säännöksissä viitattaisiin kuitenkin julkisuuslakiin tai muuhun julkisuussääntelyyn. Julkisuuslakia ja muussa lainsäädännössä olevia julkisuussäännöksiä sovellettaisiin hallintotuomioistuimessa viittaussäännösten mukaisessa laajuudessa. Viittaussäännöksissä mainittuihin muihin lakeihin kuuluvat esimerkiksi laki verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta sekä laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista. Ahvenanmaalla sovellettavaksi tulisivat myös Ahvenanmaan maakuntalakeihin sisältyvät säännökset asian käsittelyn julkisuudesta ja salassapidosta.

Ehdotetussa laissa annettaisiin hallintotuomioistuimelle eräissä tilanteissa myös toimivaltaa laajentaa julkisuutta verrattuna asian käsittelyyn hallinnossa.

2 luku. Tiedot oikeudenkäynnistä

4 §. Oikeudenkäyntiä koskevien tietojen julkisuus. Pykälän 1 momentissa todettaisiin lähtökohta, jonka mukaan hallintotuomioistuimen diaariin ja vastaavaan asiakirjarekisteriin merkityt hallintolainkäyttöasiaa koskevat perustiedot ovat julkisia. Poikkeuksista näiden tietojen julkisuuteen säädettäisiin 5 §:ssä. Momentissa mainittaisiin vain julkisuusperiaatteen toteuttamisen kannalta keskeiset hallintotuomioistuimen diaariin merkittävät tiedot, mutta diaariin merkitään käytännössä muitakin tietoja.

Tiedot asianosaisen henkilöllisyydestä tarkoittavat tässä tietoa siitä, kuka on tai ketkä ovat asianosaisia kyseessä olevassa oikeudenkäynnissä. Julkisia olisivat tämän säännöksen perusteella vain ne tiedot, jotka ovat tarpeen asianosaisen yksilöimiseksi. Käytännössä tämä tarkoittaa lähinnä asianosaisen nimeä. Joissakin tapauksissa asianosaisen yksilöimiseksi tarvitaan nimen lisäksi muitakin tietoja. Näitä voisivat olla esimerkiksi asianosaisen syntymäaika ja kotipaikka. Asianosaisen yhteystiedot eivät olisi tässä säännöksessä tarkoitettuja tietoja asianosaisen henkilöllisyydestä. Niiden julkisuus ja salassapito määräytyisi oikeudenkäyntiasiakirjaa koskevien lain 3 luvun säännösten mukaisesti.

Asian yksilöidyllä laadulla tarkoitettaisiin asiakirjarekisteriin merkittyä asiaryhmää. Jos hallintotuomioistuimen diaariin tai muuhun asiakirjarekisteriin merkitään asian laadusta tätä tarkempia tietoja, niiden julkisuus ja salassapito määräytyisi muiden säännösten perusteella.

Hallintotuomioistuimen diaaria pidettäisiin 7 §:n mukaisesti oikeudenkäyntiasiakirjana, joten siltä osin kuin tässä laissa ei olisi erikseen diaaria koskevia säännöksiä, diaariin sovellettaisiin tämän lain säännöksiä oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta. Oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuussäännöksiä sovellettaisiin niihin diaaritietoihin, joita tässä momentissa ei nimenomaisesti mainita. Lähtökohtana olisi siten muidenkin kuin tässä momentissa mainittujen diaaritietojen julkisuus.

Siltä osin kuin tässä laissa ei olisi diaarin julkisuudesta nimenomaisia säännöksiä, sovellettaviksi tulisivat oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuutta koskevan 8 §:n mukaisesti useissa tilanteissa myös julkisuuslain tai muun lain säännökset. Lähtökohtana olisi näidenkin tietojen julkisuus. Esimerkiksi rekisterimerkintöjen julkiseksi tulon ajankohta määräytyisi julkisuuslain perusteella (julkisuuslain 6 § 1 mom. 1 k.). Lähtökohtana olisi siten, että diaarimerkintä tulisi julkiseksi silloin, kun merkintä on tehty.

Hallintotuomioistuimen diaari muodostaa henkilötietolaissa (523/1999) tarkoitetun henkilörekisterin, joten diaariin merkittyjen henkilötietojen käsittelyssä sovellettaisiin myös henkilötietolain säännöksiä. Tietojen antamisessa diaarista sovellettaisiin myös julkisuuslain 16 §:n 3 momentin säännöstä, jonka mukaan viranomaisen henkilörekisteristä saa antaa henkilötietoja sisältävän kopion tai tulosteen tai sen tiedot sähköisessä muodossa, jollei laissa ole toisin erikseen säädetty, jos luovutuksensaajalla on henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käyttää sellaisia henkilötietoja.

Kopion antamiseen viranomaisen henkilörekisteristä vaikuttaa se, mihin käyttötarkoitukseen tietoja pyydetään. Henkilötietolaki ei rajoita tavanomaisiin henkilökohtaisiin tarkoituksiin tapahtuvaa henkilötietojen käsittelyä (henkilötietolain 2 §:n 3 mom.) eikä tiedotusvälineitä tai muuta ilmaisuvapauden käyttöä varten tapahtuvaa henkilötietojen käsittelyä (henkilötietolain 2 §:n 5 mom.). Julkisia henkilötietoja voidaan siten luovuttaa kopioina näitä tarkoituksia varten. Muissa tapauksissa tietoja luovutettaessa on selvitettävä, onko tietojen pyytäjällä oikeus henkilötietolain säännösten perusteella tallettaa ja käyttää pyydettyjä tietoja. Henkilötietolain 13 §:n 4 momentti rajoittaa henkilötunnuksen merkitsemistä tulosteisiin. Henkilötunnus voidaan siten antaa vain, jos luovutuksensaajalla on oikeus käsitellä sitä henkilötietolain 13 §:n 1-3 momentin perusteella.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin poikkeuksesta rekisterimerkintöjen julkiseksi tulemisen ajankohtaan. Kilpailunrajoituksista annetun lain (480/1992) 20 a §:n mukaista tarkastusta koskevassa asiassa, jossa markkinaoikeus antaa Euroopan yhteisöjen komission hakemuksesta luvan tarkastuksen toimittamiseen ja jossa markkinaoikeus voi päättää luvan myöntämisestä kilpailunrajoituksista annetun lain 15 §:n 4 momentin mukaisesti ilman asianosaisen elinkeinonharjoittajan kuulemista, diaaritiedot tulisivat julkisiksi vasta kun tarkastuksesta ilmoitetaan kohteelle. Hallintotuomioistuin voisi kuitenkin yksittäisessä tapauksessa päättää, että tiedot tulevat julkisiksi aikaisemmin.

5 §. Salassa pidettävät tunnistetiedot. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin tilanteista, joissa hallintotuomioistuimen diaaritieto pidetään salassa. Salassapito voisi tämän säännöksen perusteella koskea vain säännöksessä mainittuja tunnistetietoja. Käytännössä tämä tarkoittaisi lähinnä asianosaisena tai muuna asiaan osallisena olevan luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön nimeä sekä muita sellaisia tietoja, joiden perusteella tämä voidaan tunnistaa. Asianosaisen asiamiehenä toimivan henkilön nimeä ei voitaisi pitää salassa tämän säännöksen perusteella eikä sen salassapitoon olisi muitakaan perusteita.

Muilta osin diaaritietojen julkisuus ja salassapito määräytyisi 4 §:n ja oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuutta koskevien 3 luvun säännösten mukaisesti. Julkisia olisivat siten aina esimerkiksi tiedot päätöksen tehneestä viranomaisesta ja asian yksilöidystä laadusta.

Diaari ja vastaavat asiakirjakirjarekisterit ovat viranomaisten asiakirjoja, joiden julkisuus määräytyy pääsäännön mukaan nykyisin samalla tavalla kuin viranomaisten muidenkin asiakirjojen julkisuus. Se, että asiaan liittyy salassa pidettäviä asiakirjoja, ei julkisuuslain mukaan vielä merkitse sitä, että diaaritiedot olisivat salassa pidettäviä. Julkisuuslain soveltaminen johtaa kuitenkin siihen, että silloin, kun asiaa kuvaavat tiedot yhdistettynä asianosaisen tunnistetietoihin paljastavat yksityisyyden suojan vuoksi tai muulla perusteellasalassa pidettävän tiedon, diaariin merkityt asianosaisen tunnistetiedot on pidettävä salassa.

Tuomioistuimen diaariin ja muuhun asiakirjahakemistoon tehdyt merkinnät asianosaisen nimestä, ammatista ja asuinpaikasta samoin kuin asian laadusta sekä asian käsittelyn ajankohdasta tulevat kuitenkin oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain perusteella nykyisin julkisiksi kun ne on tehty (2 §). Asianosaisen tunnistetietojen julkisuuden on katsottu olevan välttämätöntä erityisesti rikosasioissa sen estämiseksi, että henkilö voitaisiin tuomita salaisessa oikeudenkäynnissä.

Nykyinen sääntely on aiheuttanut ongelmia hallintotuomioistuinten päätösten julkisuuden kannalta. Ongelmana on ollut, voidaanko salassa pidettäviä asioita koskevista päätöksistä antaa jäljennöksiä asianosaisen nimet ja muut tunnistetiedot peitettyinä, kun asianosaisen nimi on mahdollista saada selville yhdistämällä päätöksestä saatuja tietoja diaaritietoihin.

Esimerkiksi veroasioissa on tavallista, että tuomioistuimen päätöksen perusteluihin sisältyy verovelvollisen taloudellista asemaa koskevia salassa pidettäviä tietoja. Päätöksestä ja sen perusteluista voidaan antaa tieto siten, että niistä poistetaan sellaiset tiedot, joiden perusteella verovelvollinen voidaan tunnistaa. Verovelvollisen henkilöllisyys voidaan kuitenkin päätöstä koskevien diaaritietojen, kuten päätöspäivän, diaarinumeron tai taltionumeron, perusteella selvittää hallintotuomioistuimen diaarista. Tämä johtaa tosiasiallisesti salassa pidettävien tietojen paljastumiseen. Nykyisten säännösten keskinäinen yhteensopimattomuus on tullut esille myös oikeuskäytännössä (KHO 2002:52).

Asianosaista koskevien diaaritietojen kattava julkisuus johtaa siihen, että muutoksen hakeminen hallintoviranomaisen päätökseen heikentää asianosaisen yksityisyyden suojaa. Tällöin tietojen julkisuus voi tosiasiassa rajoittaa muutoksenhakuoikeuden käyttämistä. Asianosaista koskevien tunnistetietojen julkisuus voi johtaa hallintotuomioistuimessa päätösten perustelujen salassapitoon tai siihen, että perustelut pyritään laatimaan asianosaisen yksityisyyden suojan turvaavalla tavalla. Tämä vähentää kuitenkin hallintotuomioistuimen ratkaisutoiminnan avoimuutta.

Hallintotuomioistuimen diaaritietojen julkisuutta voidaan rajoittaa vain välttämättömistä syistä. Tällöin joudutaan punnitsemaan keskenään oikeudenkäynnin julkisuuteen ja yksityisyyden suojaan liittyviä arvoja, sillä molemmissa on kyse perustuslaissa turvatuista perusoikeuksista.

Hallintotuomioistuimen diaarien julkisuudella on merkitystä laajemminkin hallintolainkäytön julkisuuden toteuttamisessa. Diaaritietojen julkisuus antaa yleisölle mahdollisuuden seurata sitä, millaisia asioita tuomioistuimissa on vireillä. Näiden tietojen avulla voidaan myös seurata asioiden käsittelyvaiheita ja käsittelyaikoja sekä sitä, millaisia oikeudenkäyntiasiakirjoja niihin liittyy.

Hallintotuomioistuinten ratkaisutoiminnan avoimuuden kannalta keskeistä on näiden tuomioistuinten päätösten ja niiden perustelujen mahdollisimman laaja julkisuus. Asianosaisten henkilöllisyys ei ole hallintolainkäytössä samassa määrin keskeistä kuin rikosprosessissa. Hallintolainkäyttöasiaa on käsitelty ensi vaiheessa hallintoviranomaisessa, jossa on tehty muutoksenhaun kohteena oleva päätös. Hallintotuomioistuimessa tutkitaan hallintoviranomaisen toiminnan laillisuus yksittäistapauksessa. Hallintolainkäyttöasian yksilöimiseksi ei ole välttämätöntä, että diaarin merkinnät asianosaisen nimestä ja yhteystiedoista ovat aina julkisia.

Salassa pidettäviä tietoja sisältävien päätösten julkisuutta ei voida turvata poistamalla julkaistuista päätöksistä ja päätösjäljennöksistä asianosaisen tunnistetietojen lisäksi diaarinumero, päätösnumero ja päätöksen päivämäärä, koska tällöin ei kyseisen ratkaisun yksilöiminen olisi jälkikäteen lainkaan mahdollista. Oikeuskäytäntöön viittaaminen esimerkiksi toista samankaltaista asiaa koskevassa valituskirjelmässä tai oikeuskirjallisuudessa edellyttää, että kyseessä oleva hallintotuomioistuimen päätös voidaan yksilöidä.

Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan salassa pidettäisiin ensinnäkin sellaiset tiedot asianosaisen ja muun oikeudenkäyntiin osallisen henkilöllisyydestä, jotka yhdessä muiden tuomioistuimen diaariin tai päätökseen merkittyjen tietojen kanssa ilmaisevat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 tai 23 - 32 kohdassa salassa pidettäväksi säädetyn tiedon. Kyseessä olevissa kohdissa on kyse henkilön yksityisyyden suojan tai turvallisuuden taikka liike- tai ammattisalaisuuden suojaamisen vuoksi salassa pidettävistä tiedoista.

Tiedot asianosaisen ja muun asiaan osallisen henkilöllisyydestä pidettäisiin salassa myös silloin, kun ne yhdessä muiden diaariin tai päätökseen merkittyjen tietojen kanssa ilmaisevat verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetussa laissa salassa pidettäväksi säädetyn tiedon tai muussa laissa henkilön yksityisyyden tai turvallisuuden taikka liike- tai ammattisalaisuuden suojaamiseksi salassa pidettäväksi säädetyn tiedon. Tässä momentissa tarkoitettuja muita salassapitosäännöksiä sisältyy esimerkiksi sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annettuun lakiin sekä tuontiverotusta koskevaan lainsäädäntöön.

Asianosaisella tarkoitettaisiin yksityistä asianosaista, valittajaa ja muuta hallintolainkäyttöasian vireille pannutta henkilöä sekä muuta tahoa, jota kuullaan asiassa asianosaisena. Oikeudenkäyntiin osallisilla tarkoitettaisiin henkilöitä, joilla ei ole asianosaisen asemaa oikeudenkäynnissä, mutta joita kuullaan oikeudenkäynnissä esimerkiksi todistajina tai muulla perusteella.

Salassapitotilanteet olisi määritelty säännöksessä niin, että salassapidon piiriin eivät käytännössä voisi kuulua tiedot viranomaisesta siinäkään tapauksessa, että viranomainen käyttää asiassa valitusoikeuttaan.

Säännös voisi tulla sovellettavaksi ensinnäkin jo siinä vaiheessa, kun lainkäyttöasia tulee vireille hallintotuomioistuimessa. Jos diaariin merkittävä henkilön tunnistetieto yhdessä muiden diaariin merkittyjen tietojen kanssa ilmaisee tässä momentissa tarkoitetun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, henkilön tunnistetieto olisi pidettävä salassa siitä lähtien, kun se merkitään diaariin. Tällainen tilanne voisi syntyä esimerkiksi turvapaikka-asiassa, kun asianosaisen tunnistetietojen julkisuus voisi vaarantaa hänen tai hänen läheistensä turvallisuuden.

Säännös voisi tulla sovellettavaksi myös myöhemmin asian käsittelyn aikana. Jos diaariin merkityt asianosaisen tai muun oikeudenkäyntiin osallisenhenkilön tunnistetiedot yhdessä päätöksestä ilmenevien tietojen kanssa ilmaisisivat tässä momentissa tarkoitetun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, henkilön tunnistetieto olisi päätöksen antamisen jälkeen pidettävä salassa hallintotuomioistuimen diaarissa. Tällöin tuomioistuin voisi antaa yleisölle salassa pidettäviä tietoja sisältävästä päätöksestä jäljennöksiä, joista on poistettu pelkästään asianosaista koskevat tunnistetiedot. Näitä tunnistetietoja ei voitaisi päätöksen antamisen jälkeen selvittää diaarin kautta.

Tämä mahdollistaisi hallintotuomioistuinten päätösten perustelujen julkisuuden useimmissa tapauksissa myös asioissa, joissa päätökseen sisältyy salassa pidettäviä tietoja. Tämä mahdollistaisi myös päätösten perustelemisen avoimesti, koska asianosaista ei voitaisi diaaritietojen kautta yhdistää asiaan. Tuomioistuin voisi myös julkaista salassa pidettäviä tietoja sisältäviä ratkaisujaan esimerkiksi internetissä tai julkaisuissa niin, että niistä poistettaisiin vain asianosaisen tunnistetiedot. Sääntelytapa korostaisi hallintolainkäytön valvontafunktiota ja suojaisi samalla asianosaisten yksityisyyttä.

Käytännössä säännös voisi tulla sovellettavaksi esimerkiksi lastensuojeluasioissa ja muissa sosiaaliasioissa, veroasioissa ja julkisia hankintoja koskevissa asioissa.

Salassa pidettäviä tietoja voi sisältyä hallintotuomioistuinten päätöksiin muissakin kuin 1 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa. Muilla kuin edellä mainituilla perusteilla asianosaisen tunnistetietoja ei kuitenkaan voitaisi pitää salassa, vaan diaari olisi niiden osalta julkinen. Tällöin hallintotuomioistuinten päätösten perustelujen julkisuus riippuisi siitä, missä laajuudessa niihin sisältyy salassa pidettäviä tietoja.

Pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen tunnistetiedot olisivat 1 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa kuitenkin hänen pyynnöstään julkisia. Pyynnön tulisi olla jälkikäteen todennettavissa, joten sen tulisi olla yleensä kirjallinen, mutta se voitaisiin toimittaa hallintotuomioistuimelle myös sähköisenä viestinä sähköisestä asioinnista annetun lain (13/2003) mukaisesti. Pyyntö voitaisiin esittää myös suullisesti tuomioistuimessa, jolloin se tulisi kirjata. Pyynnön voisi vastaavalla tavalla myös peruuttaa.

6 §. Salassa pidettävän tunnistetiedon antaminen. Pykälässä annettaisiin hallintotuomioistuimelle mahdollisuus antaa diaaritietoja 5 §:n salassapitosäännösten estämättä siten kuin julkisuuslaissa säädetään.

Säännökset salassa pidettävän tiedon antamisesta ovat julkisuuslain 7 luvussa. Hallintotuomioistuin voisi antaa salassa pidettävän tunnistetiedon, jos asianosainen antaa siihen suostumuksensa. Tällä perusteella esimerkiksi tiedotusväline voisi varmistaa, onko hallintotuomioistuin tehnyt sen ratkaisun, josta asianosainen on kertonut tiedotusvälineelle. Jos asianosaisia on useita, yhden asianosaisen suostumus ei kuitenkaan oikeuttaisi saamaan muiden asianosaisten salassa pidettäviä tunnistetietoja.

Suostumus voisi olla kirjallinen tai asianosainen voisi antaa sen suullisesti tuomioistuimessa. Suostumuksen perusteella tunnistetieto tulisi yleensä antaa diaarista viivytyksettä.

Hallintotuomioistuin voisi antaa salassa pidettävän tiedon myös ilman asianosaisen suostumusta esimerkiksi toiselle viranomaiselle tai tieteellistä tutkimusta varten. Tämä turvaisi myös sen, että laillisuusvalvontaviranomaiset saisivat hallinnollisten vapaudenriistoasioiden käsittelyn asianmukaisuuden valvontaa varten tarvittavat salassa pidettävät tunnistetiedot.

Samassa pykälässä säädettäisiin myös, että hallintotuomioistuin voisi antaa salassapitosäännösten estämättä tunnistetiedon, jos se on tarpeen toisen henkilön oikeuksien tai velvollisuuksien hoitamiseksi tai hänellä on siihen verrattava hyväksyttävä syy tiedon saamiseen. Tätä syytä on arvioitava kulloinkin suojattavana olevan edun kannalta. Veroasiassa tunnistetiedon saaminen voisi tulla kyseeseen esimerkiksi silloin, kun yhtymän osakas pyytää tietoa siitä, ovatko yhtymän muut osakkaat valittaneet yhtymän verotusta koskevasta päätöksestä. Tiedon saaminen voi tällöin olla osakkaalle tarpeen, jotta hän voi arvioida omalta osaltaan, tulisiko hänen valittaa samasta verotuspäätöksestä. Salassa pidettävän tiedon saaneella on julkisuuslain mukaan vaitiolovelvollisuus (23 §).

3 luku. Oikeudenkäyntiasiakirjat

7 §. Oikeudenkäyntiasiakirja. Pykälän mukaan oikeudenkäyntiasiakirjalla tarkoitettaisiin valitusta tai muuta vireillepanoasiakirjaa, valituksen kohteena olevaa hallintoviranomaisen päätöstä sekä muuta hallintotuomioistuimelle hallintolainkäyttöasiassa toimitettua asiakirjaa. Oikeudenkäyntiasiakirja olisi myös hallintotuomioistuimen päätös ja muu sen laatima asiakirja sekä hallintotuomioistuimen diaari ja vastaava asiakirjarekisteri.

Oikeudenkäyntiasiakirja olisi sellainen julkisuuslain 5 §:ssä tarkoitettu asiakirja, joka liittyy hallintolainkäyttöasian käsittelyyn hallintotuomioistuimessa. Näitä ovat esimerkiksi valitus tai muu vireillepanokirjelmä ja siihen liittyvät asiakirjat, asian käsittelyn aikana hankitut lausunnot, selitykset ja vastineet sekä hallintoviranomaisen päätös ja siihen liittyvä asiakirjavihko.

Asiakirjaa pidettäisiin oikeudenkäyntiasiakirjana silloinkin, kun hallintotuomioistuin on toimittanut hallussaan olleet oikeudenkäyntiasiakirjat hallintoviranomaiselle oikeudenkäyntiin liittyvää kuulemista tai lausunnon antamista varten.

Jos asiakirja on annettu hallintoviranomaiselle siinä tarkoituksessa, että se toimitetaan vasta oikaisumenettelyn tai kuulemisen jälkeen hallintotuomioistuimelle, sitä ei vielä pidetä oikeudenkäyntiasiakirjana eikä siihen sovelleta tämän lain säännöksiä, vaan julkisuuslakia ja mahdollisesti muita julkisuussäännöksiä. Tällaisiin asiakirjoihin sovellettaisiin tätä lakia vasta, kun asiakirjat ovat saapuneet hallintotuomioistuimeen.

8 §. Oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuus. Ehdotuksen mukaan oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuudesta ja salassapidosta olisi voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta säädetään julkisuuslaissa tai muussa laissa, jollei tässä laissa säädetä toisin. Lähtökohtana olisi siten oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuus.

Jokaisella olisi julkisuuslain mukaisesti oikeus saada tieto julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta. Tiedon antaminen oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka ei vielä ole julkinen, olisi tuomioistuimen harkinnassa (julkisuuslain 9 §). Kun vain osa asiakirjasta olisi salassa pidettävä, hallintotuomioistuimen olisi annettava tieto osasta asiakirjaa (julkisuuslain 10 §). Myös hallintotuomioistuimen laatiman tai hallintotuomioistuimelle toimitetun asiakirjan julkiseksi tulemisen ajankohta määräytyisi julkisuuslain perusteella (julkisuuslain 6 ja 7 §).

Salassapitoperusteet määräytyisivät julkisuuslaissa tai muussa laissa olevien salassapitosäännösten perusteella. Erityissäännöksiä salassapidosta on esimerkiksi verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetussa laissa, sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetussa laissa sekä kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoitteista annetussa laissa (588/2004).

Oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuuteen ja salassapitoon kansallisessa hallintotuomioistuimessa voi vaikuttaa myös Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1049/2001 Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi (avoimuusasetus). Asetus voi tulla sovellettavaksi ensinnäkin tilanteessa, jossa suomalaisen tuomioistuimen oikeudenkäyntiasiakirjoja on EU:n toimielimissä ja kolmas osapuoli pyytää saada tutustua näihin asiakirjoihin. Asetus voi tulla sovellettavaksi myös, jos oikeudenkäyntiaineistoon suomalaisessa tuomioistuimessa sisältyy EU:n toimielimestä peräisin olevia asiakirjoja.

Hallintolainkäyttöasiat käsitellään ja ratkaistaan pääosin kirjallisessa menettelyssä. Tästä syystä oikeudenkäynnin julkisuuskin toteutuu pääosin oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuutena. Hallintolainkäytössä on yleensä kyse hallintopäätöstä koskevan muutoksenhakuasian käsittelystä. Tällöin oikeudenkäyntiasiakirjoihin sisältyy aina muutoksenhaun kohteena oleva hallintopäätös sekä ne asiakirjat, joiden perusteella asia on hallinnossa ratkaistu. Näihin asiakirjoihin kuuluu useissa hallintolainkäytön asiaryhmissä sellaisia asiakirjoja, jotka ovat julkisuuslain tai muun lain nojalla kokonaan tai osittain salassa pidettäviä.

Ehdotettu sääntely ei muuttaisi nykyisen sääntelyn lähtökohtaa, jonka mukaan oikeudenkäyntiasiakirjoihin sovelletaan julkisuuslakia. Asiakirjojen julkisuus määräytyisi siten samalla tavoin hallinnossa ja hallintolainkäytössä.

Julkisuuslain valmistelun ja eduskuntakäsittelyn yhteydessä arvioitiin asiakirjajulkisuutta perusoikeutena ja sen suhdetta muihin perusoikeuksiin. Perustuslakivaliokunnan mukaan viranomaisten asiakirjojen salassapitovelvoitteen tulee perustua välttämättömiin syihin ja salassapidon perusteet tulee määritellä laintasoisella säännöksellä, jolla julkisuutta rajoitetaan erikseen (PeVL 43/1998 vp). Valiokunta totesi, että hallituksen esitys julkisuuslaiksi rakentui selkeästi näille lähtökohdille. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa mainitut seikat soveltuvat myös hallintolainkäytön julkisuussääntelyn lähtökohdaksi.

Myös salassa pidettäväksi säädettyjen tietojen antamiseen ja salassapidon lakkaamiseen sovellettaisiin julkisuuslain säännöksiä sekä muussa lainsäädännössä olevia vastaavia säännöksiä. Hallintotuomioistuimella olisi kuitenkin hallintoviranomaista laajemmat oikeudet antaa tietoja salassa pidettävistä oikeudenkäyntiasiakirjoista. Tällöin otettaisiin huomioon hallintotuomioistuinten erityinen tehtävä oikeusturvan antamisessa sekä oikeudenmukaiselle oikeudenkäynnille perustuslain 21 §:ssä ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa asetetut vaatimukset.

Oikeudenkäynnin yleisöjulkisuus turvaa osaltaan sekä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista yksittäisissä tapauksissa että yleistä luottamusta tuomioistuinten toimintaan. Tästä syystä hallintotuomioistuimella olisi oikeus antaa oikeudenkäyntiasiakirjasta julkisuuslain tai muun lain salassapitosäännösten estämättä tieto siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin taikka asiaan liittyvän tärkeän yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi. Salassa pidettävän tiedon antaminen olisi kuitenkin hallintotuomioistuimen harkinnassa. Säännöstä sovellettaisiin tiedon antamiseen muille tahoille kuin asianosaiselle. Se voisi tulla sovellettavaksi esimerkiksi silloin, kun kyse on oikeudenkäyntiasiakirjan antamisesta tiedoksi taholle, jonka valitusoikeus perustuu kunnan tai muun yhteisön jäsenyyteen, tai sellaiselle oikeudenkäynnissä kuultavalle, joka ei ole oikeudenkäynnissä asianosaisena. Asianosaisen tiedonsaantioikeudesta säädettäisiin 9 §:ssä.

Hallintotuomioistuin ottaisi salassa pidettäväksi säädettyjen tietojen antamista koskevassa harkinnassaan huomioon oikeuden oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin, mutta myös muut kyseessä olevaan tapaukseen liittyvät näkökohdat, jotka voivat liittyä esimerkiksi yksityisyyden suojaan. Tämän säännöksen perusteella hallintotuomioistuin harkitsisi yksittäisessä tapauksessa esimerkiksi, onko kunnan viranhaltijaa koskevassa asiassa syytä antaa salassa pidettävästä asiakirjasta tieto valittajana olevalle kunnan jäsenelle. Tällöin harkintaan vaikuttaisi se, miten merkittävä kyseessä oleva tieto on asian ratkaisemisen kannalta.

Tuomioistuimen päätös antaa tieto salassa pidettävästä oikeudenkäyntiasiakirjasta ei muuttaisi kyseessä olevan asiakirjan julkisuutta. Salassa pidettävän tiedon saaneella olisi julkisuuslain mukainen vaitiolovelvollisuus (julkisuuslain 23 §).

9 §. Asianosaisen oikeus tiedonsaantiin. Pykälässä säädettäisiin asianosaisen tiedonsaantioikeudesta hallintolainkäytössä. Pykälän 1 momentin mukaan lähtökohtana olisi, että oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella olisi oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 2 ja 3 momentissa lueteltaisiin poikkeukset 1 momentin mukaisesta pääsäännöstä.Nämä poikkeukset koskisivat tilanteita, joissa asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoittaminen on välttämätöntä.

Nykyisin oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain säännökset koskevat oikeudenkäynnin ja oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuutta pääasiassa vain yleisöjulkisuuden kannalta. Asianosaisen oikeudesta saada tieto asiakirjoista säädetään julkisuuslaissa ja asianosaisen kuulemista koskevat säännökset kuuluvat prosessilainsäädännön piiriin.

Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan asianosaisella on oikeus saada asiaa käsittelevältä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Saman pykälän 2 momentin mukaan asianosaisella ei kuitenkaan ole tätä oikeutta:

1) asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua;

2) esitutkinnassa ja poliisitutkinnassa esitettyyn tai laadittuun asiakirjaan ennen tutkinnan lopettamista, jos tiedon antamisesta aiheutuisi haittaa asian selvittämiselle;

3) esittelymuistioon, ratkaisuehdotukseen ja niihin verrattavaan muuhun asian valmistelua varten viranomaisen laatimaan asiakirjaan ennen kuin asian käsittely on kysymyksessä olevassa viranomaisessa päättynyt; ylioppilastutkintoa varten annetusta koevastauksesta sekä koevastauksen arvostelleen ylioppilastutkintolautakunnan määräämän arvostelijan henkilöllisyydestä tiedon voi saada kuitenkin vasta, kun ylioppilastutkintolautakunta on suorittanut lopullisen arvostelun;

4) viranomaisen oikeudenkäynnin osapuolena oikeudenkäyntiin valmistautumista varten laatimaan tai hankkimaan asiakirjaan, jos tiedon antaminen olisi vastoin julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen, säätiön tai henkilön etua oikeudenkäynnissä;

5) tietoihin ulosottoasiassa ennen ulosmittauksen toimittamista ja omaisuuden haltuun saamista, jos tiedon antaminen tuntuvasti vaikeuttaisi täytäntöönpanoa, eikä muihin kuin velallisen taloudellista asemaa koskeviin tietoihin, ellei tietoja tarvita takaisinsaantikanteen nostamista varten;

6) viranomaisen järjestämässä tarjouskilpailussa toisen tarjouksen tekijän liike- tai ammattisalaisuutta koskeviin tietoihin tarjouksen hintaa lukuun ottamatta;

7) todistajan, asianomistajan tai asianosaisen taikka rikosilmoituksen, lastensuojelulain tarkoitetun ilmoituksen tai muun niihin verrattavan viranomaisen toimenpiteitä edellyttävän ilmoituksen tekijän salassa pidettäviin osoite-, puhelin- ja muihin vastaaviin yhteystietoihin, jos tiedon antaminen vaarantaisi todistajan, asianomistajan tai asianosaisen tai ilmoituksen tekijän turvallisuutta, etuja tai oikeuksia.

Julkisuuslain 11 §:n 1 ja 2 momentin säännöksiä sovelletaan nykyisin myös hallintolainkäyttöasian käsittelyssä. Pykälän 3 momentissa säädetään, että sillä, jonka muutoksenhakuoikeus perustuu kunnan tai muun yhteisön jäsenyyteen, on tämän pykälän nojalla oikeus saada tieto vain asiassa annetusta ratkaisusta niiltä osin kuin se on julkinen.

Hallintolainkäyttölain 34 §:ssä säädetään asianosaisen kuulemisesta. Sen mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus antaa selityksensä muiden tekemistä vaatimuksista ja sellaisista selvityksistä, jotka voivat vaikuttaa asian ratkaisuun. Asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos kuuleminen on muusta syystä ilmeisen tarpeetonta. Hallintolainkäyttölaki on säädetty perusoikeusuudistuksen jälkeen, joten siinä on voitu ottaa huomioon perustuslain 21 §:n 2 momentin säännös oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeiden turvaamisesta lailla.

Asianosaisella tarkoitetaan hallintolainkäyttölain 34 §:ssä ensisijaisesti niitä, joihin päätös on kohdistettu tai joiden oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Asianosaisen kuulemista koskevia säännöksiä sovelletaan kuitenkin myös niihin valitusoikeuttaan käyttäneisiin tahoihin, joiden valitusoikeuden perusteena on esimerkiksi kunnan tai ympäristöjärjestön jäsenyys tai se, että hallintoviranomaisella on kyseessä olevassa asiassa valitusoikeus.

Ehdotettua säännöstä sovellettaisiin hallintolainkäytössä julkisuuslain 11 §:n asemesta. Asianosaisella tarkoitettaisiin pykälässä samaa kuin julkisuuslain 11 §:ssä. Julkisuuslain 11 §:n 4 momentin säännöstä ehdotetaan tässä esityksessä täsmennettäväksi. Tarkoituksena on, että asianosaisen tiedonsaantioikeus koskee kunnallisvalituksen käsittelyssäkin niitä kunnan jäseniä, joiden oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun kunnan hallintopäätös välittömästi vaikuttaa.

Oikeus tiedon saantiin olisi ehdotetun säännöksen mukaan vain kyseessä olevan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella. Asianosaisen tiedonsaantioikeus voisi koskea vain sellaisia oikeudenkäyntiasiakirjoja, jotka liittyvät hänen asiansa käsittelyyn hallintotuomioistuimessa. Ehdotettu säännös tulee sovellettavaksi ensisijaisesti kuultaessa asianosaista oikeudenkäynnin aikana. Säännöstä sovellettaisiin kuitenkin myös silloin, kun oikeudenkäynnin osapuolena ollut asianosainen asian vireillä olon päättymisen jälkeen pyytää tietoa tuomioistuimen hallussa olevasta asiakirjasta.

Asian selvittämisen ja asianmukaisen menettelyn turvaamiseksi saattaa olla yksittäisessä tapauksessa tarpeen, että hallintotuomioistuin voi antaa salassa pidettävän tiedon myös sellaiselle taholle, jonka valitusoikeus perustuu kunnan tai muun yhteisön jäsenyyteen. Tämä olisi ehdotuksen mukaan mahdollista ehdotetun lain 8 §:n viimeisen virkkeen perusteella. Sen mukaan hallintotuomioistuin voi antaa salassapitosäännösten estämättä tiedon oikeudenkäyntiasiakirjasta siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamiseksi taikka asiaan liittyvän tärkeän yleisen tai yksityisen edun vuoksi.

Lähtökohtana on, että hallintolainkäyttöasiaa ei voida ratkaista sellaisen selvityksen perusteella, jota ei ole annettu asianosaiselle tiedoksi. Asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoittaminen on kuitenkin joissakin tapauksissa välttämätöntä.

Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan asianosaisella ei olisi oikeutta saada tietoa sen asiakirjan salassa pidetystä osasta, jonka julkisuudesta oikeudenkäynnissä on kyse. Muutoksenhaku julkisuusasiassa tehtyyn päätökseen menettäisi merkityksensä, jos asianosainen saisi asianosaisasemansa perusteella aina tiedon siitä asiakirjasta, josta valituksen kohteena olevalla päätöksellä on päätetty olla antamatta hänelle tietoa. Tämän vuoksi on välttämätöntä rajoittaa asianosaisen tiedonsaantia asiakirjajulkisuutta koskevissa valitusasioissa.

Saman momentin 2 kohdan mukaan asianosaisella ei olisi oikeutta saada myöskään julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 7 kohdassa tarkoitettua yhteystietoa. Kyse on tällöin sellaisesta osoite-, puhelin- tai muusta yhteystiedosta, jonka antaminen vaarantaisi todistajan, asianosaisen tai viranomaisen toimenpiteitä edellyttävän ilmoituksen tekijän turvallisuutta, etuja tai oikeuksia. Vastaava rajoitus koskisi myös yleisiä tuomioistuimia.

Saman momentin 3 kohdan mukaan asianosaisella ei olisi tiedonsaantioikeutta hallintotuomioistuimessa laadittuun esittelymuistioon, ratkaisuehdotukseen tai niihin verrattavaan muuhun asian valmistelua varten laadittuun asiakirjaan ennen kuin asian käsittely on kysymyksessä olevassa hallintotuomioistuimessa päättynyt. Asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoitus koskisi tässä tapauksessa vain ajankohtaa, jota ennen asianosaisellakaan ei olisi oikeutta saada tietoa esittelijän muistion julkisesta osasta, ratkaisuehdotuksesta tai muusta vastaavasta tuomioistuimessa laaditusta oikeudenkäyntiasiakirjasta.

Saman momentin 4 kohdan mukaan asianosaisella ei olisi oikeutta saada tietoa oikeudenkäyntiasiakirjoista siltä osin kuin niihin sisältyy tietoja 15 §:ssä tarkoitetusta tuomioistuimen neuvottelusta. Kyseessä on tällöin hallintotuomioistuimen sisäinen päätösharkinta, joka kuuluu neuvottelusalaisuuden piiriin. Vastaava rajoitus koskisi myös yleisiä tuomioistuimia.Rajoitus on välttämätön tuomioistuimen neuvottelusalaisuuden turvaamiseksi. Neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluu myös esittelijän muistioon sisältyvä ratkaisuehdotus perusteluineen, mutta muutoin esittelijän muistio olisi julkinen.

Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voisi jättää 1 momentissa tarkoitetun tiedon antamatta myös siltä osin kuin kyse on julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 tai 6 kohdassa salassa pidettäväksi säädetystä tiedosta, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista. Tieto voitaisiin jättää antamatta vain silloin, kun molemmat edellytykset täyttyvät. Ehdotus merkitsisi muutosta nykyiseen sääntelyyn siten, että asianosaisen tiedonsaantioikeus olisi hallintolainkäytössä laajempi kuin hallinnossa.

Momentissa ei mainittaisi julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 2-5 ja 7 kohtia. Näistä 2, 4 ja 5 kohdassa tarkoitetut tiedot koskevat muita asiaryhmiä kuin hallintolainkäyttöasioita. Myös 3 kohdassa tarkoitetut tiedot koskevat osittain muita kuin hallintolainkäyttöasioita. Siltä osin kuin 3 kohdassa tarkoitetut tiedot voivat koskea hallintolainkäyttöä, asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoittamisesta säädettäisiin ehdotetun pykälän 2 momentin 3 kohdassa. Vastaavasti 7 kohdassa tarkoitettujen yhteystietojen saannin rajoituksesta säädettäisiin ehdotetun pykälän 2 momentin 2 kohdassa.

Harkittaessa tiedon antamatta jättämistä 3 momentin perusteella otettaisiin huomioon tiedon ilmaisemisesta aiheutuva haitta tai vahinko niille eduille, joiden suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty julkisuuslaissa. Näitä etuja ovat yksityisyyden, terveyden ja lapsen edun turvaaminen, liike- ja ammattisalaisuuksien ja niihin rinnastettavien yritystoimintaa koskevien tietojen suojaaminen, yleinen järjestys ja turvallisuus sekä muu erittäin tärkeä yksityinen tai julkinen etu. Tieto voidaan jättää antamatta asianosaiselle vain, kun tämä on välttämätöntä salassa pidettäväksi säädettyjen etujen suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Tuomioistuin ratkaisisi kysymyksen tietojen antamisesta punnitsemalla yhtäältä salassapidon puolesta olevia näkökohtia ja toisaalta oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksia. Tieto tulisi antaa esimerkiksi silloin, kun se ei ole laadultaan sellainen, että sen antaminen aiheuttaisi välitöntä vaaraa salassapidon perusteena olevalle edulle. Toisaalta on tarkasteltava sitäkin, miten ratkaiseva kyseinen tieto on oikeudenkäynnin lopputuloksen kannalta.

Hallintolainkäyttöasian käsittelyn perustana on hallintoviranomaisen päätös ja siihen liittyvät asiakirjat. Hallintotuomioistuimen on tarvittaessa hankittava muutakin selvitystä, jota asian ratkaiseminen edellyttää. Hallintotuomioistuinten mahdollisuutta saada käyttöönsä kaikki hallintoviranomaisen päätöksenteon pohjana ollut asiakirja-aineisto ei voitaisi säilyttää nykyisenä, jos asian käsittely hallintotuomioistuimessa johtaisi aina myös sen aineiston antamiseen tiedoksi asianosaiselle, jota hän ei ole julkisuuslain 11 §:n 2 momentin vuoksi saanut tiedokseen hallintomenettelyssä. Tämä vaikeuttaisi hallintotuomioistuimen pyrkimystä asian selvittämiseen.

Hallintolainkäyttöasioihin kuuluviin asiakirjoihin voi sisältyä esimerkiksi toisen asianosaisen terveydentilaa tai taloudellista asemaa koskevia tietoja. Tällaisten tietojen antaminen toiselle asianosaiselle saattaisi olla vastoin tärkeää yksityistä etua, eikä asianosaisella hänen intressinsä huomioon ottaen voida aina katsoa olevan riittävää tarvetta niiden saamiseen.

Hallintolainkäyttöasioissa asianosaistilanteet ja asiassa esitettävien vaatimusten ja selvitysten laatu vaihtelevat suuresti. Hallintolainkäyttöasia koskee usein vain yhtä asianosaista. Tällaisia ovat esimerkiksi ulkomaalais- tai mielenterveysasiat. Hallintolainkäytön piirissä on kuitenkin myös esimerkiksi ympäristöasioita, joissa voi olla satoja asianosaisia. Pääosa hallintoasioista on laadultaan sellaisia, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan vaatimukset koskevat niitä, mutta esimerkiksi vero- ja ulkomaalaisasioissa ei tavallisesti sovelleta 6 artiklaa.

Oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kuuluu menettelyn vastavuoroisuus niin, että asianosaisella on mahdollisuus lausua oma käsityksenä muiden esittämistä vaatimuksista ja sellaisista selvityksistä, jotka voivat vaikuttaa häntä koskevan asian ratkaisuun. Tämä edellyttää sitä, että asianosaisella on oikeus saada tiedot muunkin kuin julkisen oikeudenkäyntiasiakirjan sisällöstä, jos se voi tai on voinut vaikuttaa asian ratkaisuun. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on oikeuskäytännössään katsonut, että valittajan asiana on arvioida, vaativatko muiden tahojen esittämät selvitykset hänen taholtaan huomautuksia (näin esimerkiksi tuomiot asioissa Kerojärvi 19.7.1995, Nideröst-Huber 18.9.1997, K.S. v. Suomi 31.5.2001, K.P. v. Suomi 31.5.2001 ja Fortum 15.10.2003). Asianosaisella tulee siten olla mahdollisuus esittää käsityksensä muiden esittämistä selvityksistä, joilla on tarkoitettu vaikuttaa valitusta käsittelevän tuomioistuimen päätökseen, vaikka näillä selvityksillä ei tosiasiallisesti olisi tällaista vaikutusta.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeus saada tieto relevanteista todisteista ei ole rikosasioissakaan ehdoton (tuomiot Jasper 16.2.2000, Fitt 16.2.2000, Rowe & Davis 16.9.2000, P.G. & J.H. 25.12.2001, Dowsett 24.9.2003). Rikosasioissa saattaa esiintyä kilpailevia intressejä, joita tulee punnita vastakkain syytetyn oikeuksien kanssa. Sellaisia ovat esimerkiksi intressit, jotka liittyvät kansalliseen turvallisuuteen, todistajien suojeluun tai poliisin tutkintamenetelmien salassapitoon. Eräissä tapauksissa voi olla välttämätöntä olla antamatta tiettyä todistetta puolustuksen tietoon toisen henkilön perustavanlaatuisten oikeuksien säilyttämiseksi tai tärkeän julkisen edun suojaamiseksi. EIS 6 artiklan 1 kohta sallii kuitenkin vain sellaiset puolustuksen oikeuksia rajoittavat toimenpiteet, jotka ovat ehdottoman välttämättömiä. Lisäksi rajoituksista vastaajalle aiheutuneet vaikeudet tulee kompensoida prosessuaalisin takein.

Ihmisoikeustuomioistuin ei ole käytännössään ottanut kantaa siihen, onko todisteiden salaaminen syytetyltä ollut yksittäisessä tapauksessa ehdottoman välttämätöntä julkisen edun perusteella, koska periaatteessa kansallisten tuomioistuinten asiana on arvioida niille esitetty näyttö. Sen sijaan ihmisoikeustuomioistuin on tutkinut, onko päätöksentekomenettelyssä noudatettu niin pitkälle kuin mahdollista kontradiktorisen oikeudenkäynnin ja osapuolten tasa-arvon periaatteita ja onko siihen liittynyt takeita, jotka ovat omiaan suojaamaan syytetyn etuja. Sen ratkaiseminen, voidaanko todisteet pitää salassa, kuuluu tuomioistuimelle eikä asianosaisille. Tuomioistuimen on myös koko oikeudenkäynnin ajan valvottava syytetyn tarvetta saada tieto salassa pidettävästä todisteesta. Tuomioistuimen on tällöin punnittava salassapitoon liittyvät julkiset intressit ja syytetyn intressi saada tieto salassa pidettävästä todisteesta. Ihmisoikeustuomioistuimen mukaan suuri paino on annettava oikeudenkäyntiin liittyville intresseille.

Kun asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoittaminen on mahdollista rikosprosessissa, vaikka Euroopan ihmisoikeussopimuksessa pyritään sääntelemään tarkasti rikosasian syytetyn oikeuksia, voidaan hallintolainkäytössä rajoittaa asianosaisen tiedonsaantioikeutta vastaavien periaatteiden mukaisesti.

Hallintolainkäyttöasiassa asianosainen ei yleensä ole rikosasian syytettyyn verrattavassa asemassa. Lisäksi on otettava huomioon, että erilaisten hallintolainkäyttöasioiden laatu vaihtelee eikä hallintolainkäyttöasian ratkaisulla ole välttämättä kaikkien asianosaisten kannalta samanlaisia vaikutuksia. Asianosaisen tiedonsaannin rajoitusten on kuitenkin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteuttamiseksi oltava ehdottoman välttämättömiä, ja tuomioistuimen on ratkaistava kysymys siitä, voidaanko tieto jättää antamatta asianosaiselle.

Osassa hallintolainkäyttöasioita sovelletaan EY-oikeuden mukaisia puolustautumisoikeuksia, mutta valtaosa hallintolainkäyttöasioista ratkaistaan suoraan kansallisen oikeuden nojalla. Yhteisön oikeuskäytännössä sovelletaan samoja asianosaisen kuulemista ja puolustautumisoikeuksia koskevia oikeusperiaatteita kuin ihmisoikeussopimuksen soveltamiskäytännössä. Yhteisön oikeuskäytännössä puolustautumisoikeudet koskevat erityisesti yhteisön oikeuteen perustuvia sanktionluonteisia seuraamuksia.

Harkittaessa tiedon epäämistä asianosaiselta on kiinnitettävä huomiota siihen, ketä kyseinen tieto välittömästi koskee. Sellainen tieto, jota ei ehdotetun pykälän mukaisesti annettaisi asianosaiselle, voi koskea paitsi välittömästi asianosaista itseään, myös toista asianosaista tai sivullista. Asianosaisen oikeusturvaa korostava tiedonsaantioikeus ei edellytä, että asianosainen tekemällä valituksen saisi tiedon asiakirjoihin sisältyvistä muita kuin itseään koskevista salassa pidettävistä tiedoista. Oikeudenkäynti ei saisi muodostua myöskään keinoksi saada tietoonsa toisen elinkeinonharjoittajan liikesalaisuuksia esimerkiksi julkisia hankintoja ja kilpailuasioita koskevissa asioissa.

Ulkomaalaisasioissa vähemmistövaltuutettu on kiinnittänyt huomiota siihen, miten ulkomaalainen voi saada tietoja Suojelupoliisin hänestä tallentamista tiedoista. Ulkomaalaisasioissa hallintopäätöksen perusteluissa viitataan Suojelupoliisin antamaan lausuntoon, vaikka lausuntoa ei ole annettu asianosaiselle tiedoksi. Salassapidon tarve liittyy lausunnon sisältöön ja sen perusteena oleviin tietoihin eikä arvion olemassaoloon sinänsä. Suojelupoliisin lausunnon taustana olevien tietojen antaminen saattaisi vaarantaa suojelupoliisin tosiasiallisen mahdollisuuden käyttää kansainvälisessä yhteistoiminnassa muilta turvallisuuspalveluilta saamiaan tietoja turvallisuusuhista.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut tuomiossaan Al-Nashif 20.6.2002, että kansallisen turvallisuuden vuoksi saattaa olla tarpeen asettaa prosessuaalisia rajoituksia ja antaa karkotuksesta tehtyä valitusta tutkivalle riippumattomalle viranomaiselle harkintavaltaa kansallista turvallisuutta koskevissa asioissa. Tämä ei kuitenkaan oikeuta poistamaan oikeussuojakeinoja kokonaisuudessaan aina, kun toimeenpanovalta vetoaa kansallisen turvallisuuden vaarantumiseen. Jos kansallisen turvallisuuden väitetään vaarantuvan, tehokkaan oikeussuojakeinon vaatimus edellyttää vähintään, että riippumattomalle valitusviranomaiselle ilmoitetaan karkotuspäätöksen perusteena olevat seikat, vaikka tietoa niistä ei olisi yleisesti saatavilla. Menettelyn tulee olla kontradiktorista ja valitusviranomaisella tulee olla toimivalta hylätä toimeenpanovallan väite kansallisen turvallisuuden vaarantumisesta silloin, kun se pitää sitä mielivaltaisena tai perusteettomana.

Hallintotuomioistuimilla on oikeus saada käyttöönsä myös ne tiedot, joihin henkilöstä tehty turvallisuusarvio perustuu. Tällaisia tietoja käsitellessään tuomioistuimen tulee harkita, miten kussakin yksittäisessä tapauksessa tasapainotetaan valtion turvallisuusedut ja yksilön oikeuksien toteutuminen ja missä laajuudessa asianosaiselle voidaan antaa tieto häntä koskevasta turvallisuusarviosta ja sen perusteista. Lähtökohtana on tällöinkin, että henkilöä koskeva päätös ei saisi syntyä sellaisen tietoaineiston perusteella, josta hänellä ei olisi mahdollisuutta saada tietoa. Tieto voitaisiin jättää antamatta asianosaiselle, mikäli sen antaminen johtaisi Suojelupoliisin tiedon hankinnan vaarantumiseen tai muutoin aiheuttaisi uhan kansalliselle turvallisuudelle.

Tuomioistuimen olisi perusteltava ratkaisunsa, jolla se päättää olla antamatta asiakirjaa tiedoksi asianosaiselle. Tämä voidaan tehdä joko erillisenä välipäätöksenä tai ottaa osaksi pääasian ratkaisua. Erillinen välipäätös on tarpeen silloin, kun asianosainen on nimenomaan vaatinut saada tiedon asiakirjasta.

Samoin on syytä mainita ja tarpeen mukaan perustella lopullisessa päätöksessä ratkaisu siitä, että asianosaiselle on annettu tiedoksi sellainen asiakirja, josta hallintoviranomainen ei ole kuullut asianosaista. Tällöin voi olla kyse asiakirjasta, joka sisältyy valituksenalaisen päätöksen asiakirja-aineistoon ja jota asiaa käsitellyt hallintoviranomainen ei ole antanut tiedoksi asianosaiselle siten kuin hallintolaissa säädetään. Kyseessä voi olla myös asiakirja, joka esitetään vasta oikeudenkäynnin yhteydessä.

Kun hallintoviranomainen on kieltäytynyt antamasta tietoa asiakirjasta julkisuuslain 11 §:n perusteella, hallintotuomioistuimessa on muun ohessa kyse siitä, onko hallintoviranomainen menetellyt virheellisesti ratkaistessaan asian asianosaista kuulematta. Hallintovalituksen käsittelyssä kuulemisvirheeseen voidaan puuttua viran puolesta, mutta kunnallisvalituksen käsittelyssä edellytetään, että kuulemisvirheeseen on vedottu valitusperusteena. Mikäli hallintotuomioistuin katsoo, että hallintoviranomainen on menetellyt virheellisesti ratkaistessaan asian kuulematta asiakirjasta asianosaista, virheeseen puututaan joko palauttamalla asia uudelleen käsiteltäväksi tai korjaamalla puute hallintolainkäyttömenettelyssä.

Ehdotetun pykälän 3 momentin säännös tulisi sovellettavaksi vain siinä tapauksessa, että hallintoviranomainen on tuomioistuimen käsityksen mukaan toiminut oikein, vaikka asianosaista ei ole kuultu tietystä asiakirjaselvityksestä. Tällöin tuomioistuin harkitsisi, edellyttääkö oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimus asianosaisjulkisuuden laajempaa toteuttamista tuomioistuinkäsittelyssä kuin hallintomenettelyssä.

Kun salassa pidettävää tietoa sisältävä asiakirja esitetään vasta muutoksenhaun yhteydessä tuomioistuin harkitsee, onko kyse täydentävästä vai uudesta selvityksestä. Jos kyse on sellaisesta uudesta selvityksestä, joka ei ole ollut asiaa ensi asteena käsitelleen hallintoviranomaisen käytettävissä ja jonka merkitystä asiassa hallintotuomioistuin ei ota ensi asteena ratkaistavakseen, tuomioistuin palauttaa asian hallintoviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi. Kun asia palautetaan tästä syystä, asianosaista ei ole tarpeen kuulla tuomioistuimessa uudesta selvityksestä, vaan kysymys kuulemisesta ratkaistaan asian uudessa käsittelyssä. Mikäli esitetty asiakirja täydentää aikaisempaa selvitystä, tuomioistuimen on yleensä kuultava täydentävästä selvityksestä asianosaista. Tällöin tuomioistuin harkitsee, onko asiassa julkisuuslain 11 §:stä johtuvia esteitä sen antamisessa tiedoksi asianosaiselle.

Kysymys asianosaisen oikeudesta saada tieto asiakirjasta ratkaistaan ehdotuksen 18 §:n 1 tai 2 momentissa säädetyssä järjestyksessä riippuen siitä, onko oikeudenkäynti edelleen vireillä. Tuomioistuimen tulisi antaa asianosaiselle ennen asian ratkaisemista tieto siitä, että asiassa on esitetty asiakirja tai muuta selvitystä, jota ei voida antaa hänelle tiedoksi, sekä varata asianosaiselle tilaisuus lausua tästä. Tällainen tieto tulee antaa asianosaiselle mahdollisimman aikaisessa vaiheessa, jotta asianosainen voi ottaa sen huomioon omissa toimissaan.

Hallintolainkäyttölain mukaan pääsääntönä on, että käsittelyn kuluessa tehdyistä ratkaisuista valitetaan vasta lopullisen päätöksen yhteydessä. Tiedon antamatta jättämistä koskevaan ratkaisuun ei saisi ehdotuksen 21 §:n mukaan hakea muutosta erikseen vaan vasta pääasian yhteydessä. Tuomioistuimen on myös käsittelyn jatkuessa tarvittaessa harkittava uudelleen ratkaisuaan olla antamatta tietoa, mikäli asiassa ilmenee tähän aihetta. Kun kysymys asianosaisen tiedonsaannista ratkaistaan hallintoasiana, ratkaisuun haetaan muutosta siten kuin ehdotuksen 20 §:ssä säädetään.

4 luku. Suullisen käsittelyn julkisuus

10 §. Suullisen käsittelyn julkisuus. Ehdotetun pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että jokaisella on oikeus olla läsnä asian suullisessa käsittelyssä, jollei tässä tai muussa laissa toisin säädetä. Suljetun käsittelyn toimittamisesta säädettäisiin 11 §:ssä ja läsnäolon rajoituksista 12 ja 13 §:ssä.

EIS 6 artiklan mukaan oikeudenkäynnin tulee olla julkinen (public hearing). Asian käsittelyn julkisuutta voidaan rajoittaa siten, että lehdistöltä ja yleisöltä kielletään pääsy oikeudenkäyntiin kokonaisuudessaan tai osaan siitä. Suljetun käsittelyn perusteena voi olla demokraattisen yhteiskunnan moraali, yleinen järjestys tai kansallinen turvallisuus, nuorten henkilöiden etujen tai osapuolten yksityiselämän suojaaminen taikka erityisolosuhteet, joissa julkisuus loukkaisi oikeudenkäytön intressejä. KP-sopimuksen 14 artiklan 1 kohdassa on sisällöltään lähes samanlainen määräys.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan oikeudenkäynnin julkisuus suojelee osapuolia salaiselta lainkäytöltä, jota yleisö ei voi valvoa. Julkisuus vahvistaa myös yleisön luottamusta tuomioistuimiin. Tekemällä oikeudenkäyttö läpinäkyväksi (transparent), yleisöjulkisuus edistää EIS 6 artiklan tarkoituksen toteutumista eli oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä, jonka takaaminen kuuluu jokaisen demokraattisen yhteiskunnan perustavanlaatuisiin periaatteisiin (tuomiot asioissa Diennet 26.9.1995, Gautrin 20.5.1998, Guisset 26.9.2000, Malhous 12.7.2001, Riepan 14.11.2001).

Ehdotettu säännös vastaisi voimassaolevaa sääntelyä. Oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain 3 §:n 1 momentin pääsäännön mukaan yleisöllä on oikeus olla läsnä asian valmistelevassa ja varsinaisessa suullisessa käsittelyssä, ellei toisin säädetä.

Hallintolainkäytössä suullisen käsittelyn julkisuus ei käytännössä ole julkisuuden toteuttamisessa samassa asemassa kuin suullisen käsittelyn julkisuus yleisissä tuomioistuimissa. Hallintolainkäyttömenettely on yleensä kirjallista, mutta suullinen käsittely voi täydentää kirjallista menettelyä. Tällöin tuomioistuimen ratkaisu pohjautuu sekä kirjallisessa että suullisessa menettelyssä esitettyyn aineistoon.

Suullisen käsittelyn toimittamisesta hallintolainkäyttöasiassa säädetään hallintolainkäyttölain 37 ja 38 §:ssä. Se voidaan rajoittaa koskemaan vain osaa asiasta tai tiettyä selvityksen vastaanottamista tai muulla vastaavalla tavalla.

Käytännössä hallintotuomioistuimissa ratkaistaan suurin osa asioista yksinomaan kirjallisessa menettelyssä. Suullisia käsittelyjä pyydetään ja järjestetään erityisesti lastensuojeluasioissa mutta myös muissa asiaryhmissä. Yhtenä suullisen käsittelyn muotona ovat katselmukset, joita järjestetään erityisesti ympäristöasioissa.

Pykälän 2 momentissa todettaisiin, että tuomioistuimen olisi ilmoitettava suullisesta käsittelystä ja siinä käsiteltävistä asioista sekä käsittelykokoonpanosta viimeistään istunnon alkaessa. Suullisen käsittelyn julkisuudesta päätettäisiin 18 §:n 2 momentissa tarkoitetussa hallintolainkäyttölain mukaisessa menettelyssä. Päätös voitaisiin tehdä samalla kuin päätetään suullisen käsittelyn toimittamisesta. Päätökseen ei saisi hakea erikseen muutosta. Käsittelyn toimittamisesta julkisena tulisi ilmoittaa suullista käsittelyä koskevassa kutsussa siihen kutsutuille.

Pykälän 3 momentin mukaan ehdotetun lain säännöksiä suullisen käsittelyn julkisuudesta sovellettaisiin myös hallintotuomioistuimen toimittamaan katselmukseen. Tämä olisi yhdenmukaista sen kanssa, että hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan katselmuksesta on soveltuvin osin voimassa, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään suullisesta käsittelystä.

11 §. Suljettu käsittely. Pykälän 1 momentin mukaan suullinen käsittely toimitettaisiin kokonaan tai tarpeellisin osin yleisön läsnä olematta, jos siinä esitetään tieto, joka on julkisuuslain tai muun lain mukaan salassa pidettävä. Tuomioistuin voisi kuitenkin päättää, että suullinen käsittely on tällöinkin julkinen, jos tämä on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamiseksi.

Nykyisinkin suullisen ja kirjallisen käsittelyn julkisuus ja salassapito määräytyvät hallintotuomioistuimissa pääosin samoilla perusteilla. Periaatteessa sillä seikalla käsitelläänkö asiaa kirjallisessa vai suullisessa menettelyssä ei ole merkitystä sen kannalta, ovatko asiat luonteeltaan julkisia vai salassa pidettäviä.

Perustuslakivaliokunta on markkinaoikeuslakia koskevassa lausunnossaan pitänyt perustuslain 21 §:n 2 momentissa säädetyn oikeudenkäynnin julkisuusperiaatteen mukaisena sitä, että suljettu käsittely toimitetaan asioissa, joissa on säädetty salassapitovelvollisuus (PeVL 35/2001 vp). Valiokunnan mukaan perustuslaista johtuu, että suullisen käsittelyn toimittamisen suljetuin ovin tulee liittyä johonkin laissa säädettyyn syyhyn. Sellaisen muodostaa laissa säädetty salassapitovelvollisuus. Tällaiseen perussääntelyyn on sinänsä mahdollista kytkeä tuomioistuimen toimivalta määrätä yksittäistapauksessa käsittelystä suljetuin ovin, jos tämä sidotaan laissa määräedellytyksiin.

Salassapidon tarvetta voidaan ennalta arvioida sen perusteella, minkä tyyppisiä seikkoja käsittelyssä on tarkoitus selvittää. Jos tarkoituksena on saada selvitystä seikoista, jotka ovat salassa pidettäviä, käsittely pidettäisiin suljettuna. Jos joku esittää julkisen käsittelyn aikana salassa pidettävän tiedon, voidaan käsittelyä tarvittaessa jatkaa suljettuna riippuen siitä, edellyttääkö käsittelyn jatkaminen salassa pidettävien seikkojen esille tuomista. Tuomioistuimen on selvitettävä tämä seikka yhdessä oikeudenkäyntiin osallisten kanssa ennen käsittelyn jatkamista. Yksittäinen salassa pidettävää seikkaa koskeva lausuma ei vielä edellytä käsittelyn muuttamista suljetuksi. Lisäksi on otettava huomioon, että henkilö voi paljastaa julkisessa käsittelyssä itseään koskevia salassa pidettäviä tietoja. Salassa pidettävän tiedon mainitseminen suullisessa käsittelyssä ei myöskään muuttaisi tietoa julkiseksi.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ei ole EIS 6 artiklan kanssa ristiriidassa se, että kokonaisten asiaryhmien kohdalla poiketaan yleisöjulkisuuden vaatimuksesta, kun se on katsottu välttämättömäksi. Tällöin ihmisoikeustuomioistuin on edellyttänyt, että tuomioistuimen tulee voida kaikissa tapauksissa viime kädessä harkita sitä, onko suljettu käsittely tarpeellinen vai ei (esimerkiksi tuomio B & P 24.4.2001).

Ehdotettu säännös laajentaisi mahdollisuutta julkiseen suulliseen käsittelyyn tilanteissa, joissa julkisuuslaissa säädettyjen salassapitoperusteiden soveltaminen sellaisenaan voisi vaarantaa oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisen. Harkinnanvaraista julkista käsittelyä koskevan säännöksen soveltamisessa olisi keskeistä nimenomaan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutuminen yksityisten asianosaisten näkökulmasta. Tuomioistuin ei siten voisi päättää järjestää suullista käsittelyä salassapitosäännösten estämättä esimerkiksi pelkästään sen vuoksi, että asia kiinnostaa yleisöä.

Tuomioistuimen ratkaisu suullisen käsittelyn toimittamisesta julkisena ei vaikuttaisi asiaan liittyvien oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuuteen. Käsittelyn toimittaminen julkisena merkitsisi kuitenkin sitä, että julkisuuslain 23 §:ssä säädetty vaitiolovelvollisuus ei koskisi julkisessa käsittelyssä esitettyjä tietoja.

Ehdotetun pykälän 2 momentin mukaan tuomioistuin voisi oikeudenkäynnissä osapuolena olevan yksityisen asianosaisen pyynnöstä järjestää suullisen käsittelyn suljettuna, jollei tärkeä yleinen tai yksityinen etu edellytä julkista käsittelyä, jos julkisesta käsittelystä on asianosaiselle erityistä haittaa ja suljettu käsittely edistää tuomioistuimen tiedonsaantia asiassa.

Nykyisin hallintotuomioistuin voi määrätä asian käsiteltäväksi suljetuin ovin, milloin julkisesta käsittelystä koituu asianosaiselle erityistä haittaa. Tällainen sääntely turvaa yksityisen asianosaisen asemaa menettelyssä.

Ehdotuksen mukaan suljettua käsittelyä ei voitaisi toimittaa suljettuna yksinomaan sillä perusteella, että julkisesta käsittelystä olisi asianosaiselle erityistä haittaa, vaan lisäedellytyksenä olisi, että suljetun käsittelyn voidaan katsoa edistävän tuomioistuimen tiedonsaantia asiassa.

Suullinen käsittely toimitetaan yleensä yksityisen asianosaisen pyynnöstä. Mikäli asianosainen kokee, että julkisesta käsittelystä on hänelle erityistä haittaa, tämä voi käytännössä estää häntä pyytämästä asiassaan suullista käsittelyä, vaikka hän pitäisi suullista käsittelyä sinänsä tarpeellisena esimerkiksi todistajien kuulemismahdollisuuden vuoksi.

Suullisen käsittelyn toimittamisesta suljettuna päätettäisiin 18 §:n 2 momentissa tarkoitetussa hallintolainkäyttölain mukaisessa menettelyssä samalla kuin päätetään suullisen käsittelyn toimittamisesta. Päätökseen ei saisi hakea erikseen muutosta. Suljetusta käsittelyä olisi yleensä ilmoitettava suullista käsittelyä koskevassa kutsussa.

12 §. Läsnäolo suljetussa käsittelyssä. Pykälän mukaan suljetussa käsittelyssä saisivat olla läsnä oikeudenkäynnin osapuolten ja heidän edustajiensa ja avustajiensa sekä päätöksen tehneen hallintoviranomaisen edustajien ja heidän avustajiensa lisäksi sellaiset henkilöt, joiden läsnäoloa tuomioistuin pitää tarpeellisena.

Pykälä vastaisi asiasisällöltään nykyistä oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain 6 §:ää, jonka mukaan suljetussa käsittelyssä saavat olla mukana asianosaisten ja heidän edustajiensa lisäksi sellaiset henkilöt, joiden läsnäoloa tuomioistuin pitää tarpeellisena.

Ehdotettu säännös vastaisi sisällöltään yleisiä tuomioistuimia koskevaa ehdotusta. Siinä olisi kuitenkin otettu huomioon, millaisia tahoja hallintolainkäyttöasiassa tavallisesti osallistuu suulliseen käsittelyyn. Säännös antaisi tuomioistuimelle mahdollisuuden sallia tarvittaessa myös muiden tahojen läsnäolo. Tällaisia muita tahoja voivat olla esimerkiksi tulkit tai tukihenkilöt, joiden läsnäolo voi olla asianosaisen oikeuksien turvaamiseksi tarpeellista tai välttämätöntä.

Päätettäessä suullisen käsittelyn toimittamisesta suljetuin ovin voitaisiin yleisön läsnäoloa rajoittaa vain siltä osin kuin se on tarpeen suojattavien etujen turvaamiseksi. Tämä tarkoittaisi julkisuuden turvaamista mahdollisimman laajasti niin, että suljetussa suullisessa käsittelyssä voisi olla läsnä muitakin kuin pykälässä mainittuja henkilöitä, jos heidän läsnäolonsa ei loukkaa niitä etuja, joiden vuoksi suljetussa suullisessa käsittelyssä esitettävät tiedot on säädetty salassa pidettäviksi.

Suljetussa käsittelyssä läsnä olevilla henkilöillä olisi julkisuuslain 23 §:n mukainen vaitiolovelvollisuus ja kielto käyttää hyväkseen salassa pidettäviä tietoja.

13 §. Yleisön läsnäolon rajoittaminen. Ehdotuksen mukaan tuomioistuin voisi rajoittaa yleisön läsnäoloa todistajan, muun kuultavan tai oikeudenkäynnin osapuolen taikka tällaisen henkilön läheisen suojaamiseksi henkeen tai terveyteen kohdistuvalta uhalta. Tuomioistuin voisi rajoittaa yleisön läsnäoloa julkisessa käsittelyssä myös, jos se on tarpeen tungoksen välttämiseksi tai katselmuksen kohteesta johtuvien syiden vuoksi.

Ehdotus vastaisi asiasisällöltään yleisiä tuomioistuimia koskevaa ehdotusta. Siinä olisi kuitenkin otettu huomioon, että eräissä hallintolainkäytön asiaryhmissä järjestetään usein katselmuksia. Katselmus toimitetaan yleensä maastossa tai jossakin rakennuksessa tai rakennelmassa. Katselmuspaikan olosuhteet saattavat edellyttää, että tiettyyn paikkaan tai tilaan voidaan esimerkiksi turvallisuussyistä sallia pääsy vain rajoitetulle määrälle henkilöitä. Tällöin on välttämätöntä turvata oikeudenkäyntiin osallisten henkilöiden pääsy katselmuspaikkaan.

Pykälän 2 momentin mukaan tuomioistuin voisi kieltää alle 15-vuotiaan läsnäolon julkisessa käsittelyssä, jos tuomioistuin katsoo siitä olevan hänelle haittaa. Ehdotus on yhdenmukainen yleisiä tuomioistuimia koskevan ehdotuksen kanssa.

14 §. Suullisen käsittelyn taltiointi. Pykälän mukaan muun tahon kuin tuomioistuimen toimesta tapahtuva valokuvaaminen, nauhoittaminen sekä kuvan ja äänen muu tallentaminen ja siirtäminen teknisin menetelmin olisi sallittu suullisessa käsittelyssä tuomioistuimen luvalla ja sen antamien ohjeiden mukaisesti. Säännös koskisi vain julkista suullista käsittelyä.

Suullinen käsittely on hallintolainkäytössä täydentävä selvityskeino, joten kyse ei ole pääkäsittelystä niin kuin rikos- ja riitaprosessissa. Tuomioistuimet nauhoittavat yleensä suullisen käsittelyn. Suullisen käsittelyn jälkeen asian käsittelyä jatketaan kirjallisessa menettelyssä.

Tuomioistuimen harkintavaltaa täsmennettäisiin säännöksessä niin, että lupa voitaisiin myöntää, jollei

– tallentamisesta tai siirtämisestä aiheudu merkittävää haittaa asianosaisen tai muun oikeudenkäyntiin osallisen henkilön yksityisyyden suojalle eikä se vaaranna hänen turvallisuuttaan,

– tallentamisesta tai siirtämisestä ole haittaa suullisen käsittelyn kululle eikä

– luvan epäämiseen ole muuta edellä mainittuihin syihin verrattavaa painavaa syytä.

Tuomioistuimella olisi viime kädessä harkintavalta siinä, voidaanko lupa myöntää. Taltiointi ei edellyttäisi suostumusta asianosaisilta eikä muilta oikeudenkäyntiin osallisilta, mutta tuomioistuin ottaisi heidän käsityksenä huomioon harkitessaan luvan myöntämistä.

5 luku. Hallintotuomioistuimen ratkaisu

15 §. Tuomioistuimen neuvottelun salassapito. Ehdotetun pykälän mukaan tuomioistuimen neuvottelun sisältö on pidettävä salassa. Säännöksen tarkoituksena on turvata tuomioistuimen neuvottelusalaisuus.

Tuomioistuimen neuvottelusalaisuudesta ei nykyisin ole nimenomaista säännöstä, mutta sen on katsottu perustuvan tuomarinvalaa koskevaan oikeudenkäymiskaaren 1 luvun 7 §:ään. Tuomarinvalassa tuomari sitoutuu siihen, ettei hän ilmaise tuomioistuimen suljettujen ovien takana pitämää neuvottelua. Oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain 7 §:n mukaan tuomioistuimen neuvottelu ja äänestys tapahtuvat yleisön ja asianosaisten läsnä olematta. Julkisuuslain 11 §:n 3 momentissa säädetään, että siltä osin kuin asiakirja sisältää tietoja oikeudenkäymiskaaren 1 luvun 7 §:ssä tarkoitetuista neuvotteluista, tiedon asiakirjasta saa antaa vain viranomaisen luvalla.

Neuvottelusalaisuudella on katsottu olevan tärkeä merkitys tuomioistuinten riippumattomuuden ja ratkaisujen perusteellisen harkinnan turvaamiseksi. Julkisuus saattaisi estää tuomioistuinten jäsenten yksityiskohtaista ja vapaata mielipiteiden vaihtoa ja eri ratkaisuvaihtoehtojen avointa punnintaa ja näin vaikuttaa ratkaisun sisältöön.

Ehdotetussa säännöksessä tuomioistuimen neuvottelulla tarkoitetaan tuomioistuimen istunnossa käytyä neuvottelua ja muuta mahdollista päätösharkintaan liittyvää keskustelua ja siihen liittyviä muistiinpanoja tuomioistuimen sisällä ennen istuntoa tai sen jälkeen. Tarkoituksena on, että salassapidon piiriin sisältyy myös yksittäisen tuomarin päätösharkinta.

Neuvottelun olennainen sisältö ilmenee päätöksen perusteluista ja mahdollisista päätökseen liitetyistä eriävistä mielipiteistä. Päätöksen perusteluista ilmenevien seikkojen lisäksi tuomioistuimessa on voitu asian käsittelyn aikaisemmissa vaiheissa pohtia myös sellaisia seikkoja, joilla ei ole merkitystä päätöksen perustelujen kannalta sen jälkeen, kun asia on ratkaistu.

Päätösharkinta, jota ei ole kirjoitettu osaksi päätöksen perusteluja, on pidettävä salassa. Tuomarilla ei olisi oikeutta paljastaa ulkopuolisille päätösharkintaa koskevia seikkoja, jotka liittyvät tuomioistuimessa tapahtuneeseen neuvotteluun tai tuomarin omaan pohdintaan.

Salassapidon piiriin kuuluvat myös tuomioistuimen sivutoimisten asiantuntijajäsenten kannanotot. Tällaisia jäseniä ovat esimerkiksi vakuutusoikeuden lääkärijäsenet. Myös esittelijän kannanotot kuuluvat neuvottelusalaisuuden piiriin siinäkin tapauksessa, että hän ei toimi samalla tuomioistuimen jäsenenä. Salassapitovelvollisuus koskee myös tuomioistuimen neuvottelussa läsnä olevia henkilöitä, jotka eivät osallistu ratkaisun tekemiseen jäsenenä eivätkä esittelijänä. Tällaisia henkilöitä voivat olla esimerkiksi avustavaan henkilökuntaan kuuluvat pöytäkirjanpitäjät tai harjoittelijat.

Myös esittelijän laatima ratkaisuehdotus sisältyisi neuvottelusalaisuuden piiriin. Ratkaisuehdotus muodostuu yleensä esittelijän muistiosta ja siihen liittyvästä päätösluonnoksesta. Kaikissa asioissa ei laadita erillistä esittelijän muistiota. Tuomioistuimen ratkaisu voi perustua esittelijän ratkaisuehdotukseen, mutta tuomioistuimen jäsenet voivat myös tehdä ratkaisuehdotuksesta poikkeavan ratkaisun, jolloin esittelijä voi liittää päätökseen eriävän mielipiteensä.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut, että päätösneuvottelujen salaisuus koskee esittelevän tuomarin selontekoa, joka sisältää tapauksen oikeudellisen arvion ja mielipiteen siitä, onko valitus perusteltu (esimerkiksi tuomio Lilly France 14.10.2003). Salassapito ei koske sitä osaa selonteosta, joka käsittää yhteenvedon tosiseikoista, oikeudenkäynnistä ja muutoksenhakuperusteista.

Julkisuuden maksimointiperiaatteen mukaisesti esittelijän muistio olisi julkinen siltä osin kuin se sisältää muita kuin päätösharkintaan liittyviä seikkoja. Näitä ovat lähinnä tiedot asian aikaisemmista käsittelyvaiheista. Tältä osin esittelymuistiosta voidaan antaa tieto, mutta vasta sen jälkeen kun asian käsittely tuomioistuimessa on päättynyt. Esittelymuistio ei muodosta sellaista selvitystä, joka olisi annettava asianosaiselle tiedoksi ennen asian ratkaisemista.

Esittelijän muistio olisi salassa pidettävä siltä osin kuin se sisältää asian oikeudellista arviointia. Tähän arviointiin kuuluu esittelijän tekemän oikeudellisen arvion lisäksi myös tiedot asiaan liittyvistä oikeusohjeista, oikeuskäytännöstä ja oikeuskirjallisuudesta.

Salassapitovelvollisuus ei estä ilmaisemasta neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvaa tietoa niille, jotka toimivat tuomioistuimessa lainkäyttötehtävässä tai lainkäyttöä avustavassa tehtävässä. Asian valmisteluun kuuluu usein se, että tuomioistuimen jäsenet ja esittelijät tutustuvat aikaisempien ratkaisujen valmisteluaineistoon.

Tuomioistuimen oikeudesta muutoin antaa päätösharkintaan ja ratkaisuehdotukseen liittyviä tietoja säädetään julkisuuslain 7 luvussa. Siinä säädetään esimerkiksi yleisistä perusteista salassa pidettävän tiedon antamiseen, arkistoon siirrettyjen asiakirjojen antamisesta, viranomaisen luvasta salassa pidettävän asiakirjan saamiseen, salassa pidettävien tietojen antamisesta toiselle viranomaiselle sekä salassa pidettävien tietojen antamisesta ulkomaan viranomaiselle ja kansainväliselle toimielimelle.

Neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvan asiakirjan salassapitoaika olisi ehdotuksen mukaan 80 vuotta asian vireille tulosta. Ellei tästä säädettäisi erikseen, tulisi ratkaisuehdotus julkiseksi julkisuuslain 31 §:n 2 momentin nojalla yleensä 25 vuoden kuluttua. Ne perusteet, jotka puoltavat päätösharkinnan salassapitoa päätöksen harkinta- ja antamishetkellä, eivät muutu käsittelyn päätyttyäkään, vaan säilyvät edelleen. Ajallisesti rajaton salassapito ei kuitenkaan ole sovitettavissa yhteen julkisuusperiaatteen kanssa, joten päätösharkinnan piiriin kuuluvien asiakirjojen julkiseksi tulemiselle on säädettävä määräaika. Ehdotuksen mukainen 80 vuoden määräaika riittäisi turvaamaan tuomioistuinten päätösharkinnan salassapidon. Vastaava määräaika koskisi neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia asiakirjoja myös yleisissä tuomioistuimissa.

16 §. Hallintotuomioistuimen ratkaisun julkisuus. Pykälän 1 momentissa olisi lähtökohtana, että tuomioistuimen päätöksen julkisuuteen sovellettaisiin, mitä ehdotetussa laissa säädetään oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta. Oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuutta koskevassa 8 §:n viitattaisiin julkisuuslaissa tai muussa laissa oleviin säännöksiin asiakirjan julkisuudesta Näin ollen tuomioistuimen päätös olisi julkinen, jollei julkisuuslaista tai muusta laista muuta johdu.

Nykyisinkin tuomioistuimen päätös luetaan osaksi oikeudenkäyntiaineistoa, jonka julkisuudesta on voimassa, mitä julkisuuslaissa säädetään. Hallintolainkäyttöasiassa annettuun päätökseen sovelletaan myös, mitä muussa lainsäädännössä säädetään asiakirjan salassapidosta. Hallintotuomioistuinten päätösten julkisuus muodostuu nykyisin kapeaksi niissä asiaryhmissä, joissa on tyypillistä, että päätökseen sisältyy salassa pidettäväksi säädettyjä tietoja.

Jos suullinen käsittely on toimitettu suljettuna tai siinä on ilmaistu salassa pidettäväksi säädetty tieto, tuomioistuin voi nykyisin päättää, että oikeudenkäyntiaineisto on sovellettuja lainkohtia ja tuomiolauselmaa lukuun ottamatta pidettävä tarpeellisilta osin salassa. Yksityisyyden suojan perusteella salassa pidettäviksi säädetyt asiakirjat ovat kuitenkin salassa pidettäviä ilman tuomioistuimen päätöstäkin, jollei tuomioistuin asiaan liittyvän painavan yleisen edun vuoksi toisin päätä (oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain 9 § 2 mom.).

Oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain 5 b §:n mukaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 24-27, 29, 30 ja 32 kohdissa tarkoitettuja salassa pidettäväksi säädettyjä tietoja saa esittää suullisesti tai apuvälineiden avulla julkisessa käsittelyssä sekä ottaa julkiseen ratkaisuun siinä laajuudessa kuin se asian käsittelemiseksi ja päätöksen perustelemiseksi on tarpeellista. Lisäksi säädetään, että julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 31 §:ssä tarkoitettuja salassa pidettäviä henkilön yhteystietoja ei saa käsitellä julkisessa istunnossa eikä ottaa julkiseen ratkaisuun, jollei siihen ole erityisen painavaa syytä.

Hallintolainkäyttöasiassa annettavan päätöksen rakenteesta säädetään hallintolainkäyttölain 54 §:ssä. Sen mukaan päätöksestä on käytävä ilmi: 1) valitusviranomaisen nimi ja päätöksen päiväys; 2) valittajan nimi ja päätös, josta valitetaan; 3) tarpeellisilta osiltaan selostus asian aikaisemman käsittelyn vaiheista; 4) selostus asianosaisten vaatimuksista ja tarpeellisilta osiltaan niiden perusteista; 5) tarpeellisilta osiltaan selostus asiassa annetuista selvityksistä; 6) päätöksen perustelut ja lopputulos; sekä 7) päätöksentekoon osallistuneiden henkilöiden nimet sekä, jos asiasta on äänestetty tai esittelijä on ilmoittanut eriävän mielipiteensä, ilmoitus siitä, jolloin eriävät mielipiteet on liitettävä päätökseen. Kohdassa 4 tarkoitettu selostus voidaan kokonaan tai osittain korvata liittämällä päätökseen kokonaan tai tarpeellisilta osin jäljennös alemman viranomaisen päätöksestä, vireillepanoasiakirjasta tai muusta asiakirjasta, jos päätöksen selvyys ei siitä vaarannu.

EIS 6 artiklan 1 kohta edellyttää, että päätös on annettava julkisesti (judgement shall be pronounced publicly). Päätösten julkisuuden osalta 6 artikla ei sisällä rajoitusperusteita. KP-sopimuksen 14 artiklan 1 kohdassa on pitkälle samansisältöinen määräys, mutta sen mukaan tuomioiden julkisuutta voidaan rajoittaa nuorten henkilöiden edun vuoksi sekä avioliittoa ja lasten holhousta koskevassa asiassa.

Oikeusturvaa koskevassa perustuslain 21 §:ssä ei ole mainintaa päätösten julkisuudesta, vaan tuomioistuinten päätöksiin sovelletaan perustuslain 12 §:n 2 momentin säännöstä viranomaisten asiakirjojen julkisuudesta yhtenä perusoikeutena. Päätösten julkisuutta voidaan siten rajoittaa ainoastaan välttämättömistä syistä.

Ehdotetun pykälän 2 momentin mukaan hallintotuomioistuimen päätös olisi pidettävä salassa siltä osin kuin päätöksen sisältyy salassa pidettäväksi säädettyjä tietoja. Julkisuuden maksimointiperiaatteen mukaisesti salassapito koskisi päätöstä vain siltä osin kuin se on suojattavan edun vuoksi välttämätöntä. Päätöksestä olisi annettava tieto siltä osin kuin se on mahdollista paljastamatta salassa pidettävää tietoa. Tämä voi tapahtua esimerkiksi antamalla päätöksestä jäljennös, jossa salassa pidettävät tiedot on peitetty.

Nykyisin tuomioistuimen diaaritiedot ovat yleensä julkisia sellaisissakin asioissa, jotka muutoin ovat salassa pidettäviä. Tämä koskee myös asianosaisten tunnistetietoja. Käytännössä on ollut epäselvää, voidaanko esimerkiksi veroasioissa antaa salassa pidettäviä tietoja sisältävistä päätöksistä jäljennöksiä niin, että asianosaisen nimi ja muut tunnistetiedot peitetään, kun asianosaisen nimi on mahdollista saada selville tuomioistuimen diaarista. Ongelma koskee erityisesti tuomioistuimen toimesta julkaistuja ratkaisuja, joista ulkopuolinen voi helposti pyytää jäljennöksen päätöksen diaarinumeron tai taltionumeron perusteella. Veroasiaa koskevassa ratkaisussaan KHO 2002:52 korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei tuomioistuimen diaariin tehtyjen merkintöjen julkisuudesta voida suoraan johtaa lisärajoituksia päätösten julkaisemiselle. Korkein hallinto-oikeus totesi, että julkaistussa ratkaisussa asianosaisena olevan verovelvollisen nimi voidaan saada selville yhdistelemällä tietoja eri tietolähteistä. Se on mahdollista nykyisten säännösten keskinäisen yhteensopimattomuuden vuoksi. Tämä ei kuitenkaan korkeimman hallinto-oikeuden mukaan ole riittävä peruste luopua ratkaisujen julkaisemisesta tai niiden antamisesta muutoin sanamuodon mukaisina niin, että päätöksestä peitetään asianosaisen tunnistetiedot.

Päätösten ja erityisesti niiden perustelujen mahdollisimman laajan julkisuuden turvaamiseksi ehdotetun lain 5 §:ssä säädettäisiin siitä, että diaariin merkityt asianosaisen tai muun oikeudenkäynnissä kuultavan henkilön tunnistetiedot pidettäisiin salassa jos ne yhdessä muiden diaariin tai päätökseen merkittyjen tietojen kanssa ilmaisivat yksityisyyden suojan tai liike- ja ammattisalaisuuden suojan piiriin kuuluvan salassa pidettäväksi säädetyn tiedon Asiassa, jossa diaariin merkityt asianosaisen tunnistetiedot olisivat tällä perusteella salassa pidettäviä, annettaisiin päätöksestä tieto siten, ettei siitä ilmene asianosaisen tunnistetietoja.

Lähtökohtana olisi, että kun asianosaisen tunnistetiedot peitetään päätöksestä, se on muilta osin kokonaan julkinen. Tämä koskisi myös veroasioissa annettuja päätöksiä. Kun verovelvollisen nimi ei ilmenisi päätöksestä, eivät päätöksessä olevat tiedot enää koskisi tunnistettavissa olevaa verovelvollista verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Pelkästään henkilön nimen peittäminen ei kaikissa tapauksissa olisi riittävää sen varmistamiseksi, ettei henkilö ole tunnistettavissa. Tällöin päätöksestä olisi pyrittävä antamaan ulkopuoliselle tieto niin, että siitä poistettaisiin sellaiset tosiseikkoja koskevat kuvaukset, joiden perusteella voidaan selvästi päätellä kenestä on kyse. Jos asianosaisen henkilöllisyys olisi esimerkiksi asian saaman laajan julkisuuden kautta yleisesti tiedossa, tunnistetietojen salaamisella ei olisi merkitystä yksityisyyden suojaamisen kannalta. Tällöin tuomioistuimen tulisi harkita, olisiko päätös 3 momentissa tarkoitetulla perusteella julkinen salassapitosäännösten estämättä myös henkilön tunnistetietojen osalta.

Samassa momentissa säädettäisiin myös päätöksen julkiseksi tulon ajankohdasta silloin, kun kyse on kilpailunrajoituksista annetun lain 20 a §:n mukaisen tarkastuksen toimittamista koskevasta asiasta, jossa tarkastuksen kohdetta ei tarvitse kuulla hakemusta käsiteltäessä. Päätös tulisi tällöin julkiseksi vasta, kun tarkastuksesta ilmoitetaan sen kohteelle, jollei tuomioistuin erityisestä syystä päätä, että päätös tulee julkiseksi aikaisemmin.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamiseksi, että päätöksen lopputulos ja sovelletut lainkohdat olisivat aina julkisia. Niitä ei voitaisi pitää salassa silloinkaan, kun on välttämätöntä, että päätös pidetään muulta osin salassa.

Nykyisin tuomiolauselma ja sovelletut lainkohdat ovat oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain mukaan julkisia silloinkin, kun päätös on julistettu yleisön läsnä olematta (8 §). Säännös koskee vain tilanteita, joissa tuomio tai päätös on säädetty julistettavaksi, joten sillä ei ole välitöntä merkitystä hallintotuomioistuinten antamien päätösten julkisuuden kannalta. Yleistä säännöstä, jonka mukaan tuomioistuimen päätöksen tuomiolauselma ja sovelletut lainkohdat olisivat aina julkisia, ei sisälly voimassa olevaan lakiin.

Päätöksen lopputuloksella tarkoitetaan ehdotetussa säännöksessä hallintolainkäyttölain 54 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitettua päätöksen lopputulosta, mikä vastaa yleisissä tuomioistuimissa käytettävää termiä tuomiolauselma. Valitusasiassa lopputuloksen sisältönä on, että valitus hylätään, päätöstä muutetaan tai päätös kumotaan. Lopputuloksen julkisuuden piiriin kuuluvat myös valituksenalaista päätöstä koskevat tunnistetiedot. Vastaavasti hallintoriita-asiassa olisi mainittava asianosaisena oleva hallintoviranomainen.

Julkisia olisivat myös päätöksen perusteluina mainitut lainkohdat. Päätökseen sisältyvien oikeudellisten perustelujen julkisuudessa olisi lähtökohtana, että ne olisivat julkisia vain siltä osin kuin niihin ei sisälly salassa pidettäväksi säädettyjä tietoja.

Samassa momentissa säädettäisiin hallintotuomioistuimen oikeudesta päättää, että päätös on salassapitosäännösten estämättä osittain tai kokonaan julkinen, jos tämä on tarpeen tärkeän yleisen tai yksityisen edun vuoksi. Tällöin tuomioistuin ottaisi kokonaisharkinnassaan huomioon asianosaisen yksityisyyden suojaa tai muuta salassapidon intressiä koskevien näkökohtien ohella kyseessä olevaan tapaukseen liittyvän julkisuuden tarpeen. Nykyisin oikeudenkäynnin julkisuudesta annetussa laissa säädetään siitä, millä tavoin salassa pidettäviä tietoja saa ottaa julkiseen ratkaisuun (laki oikeudenkäynnin julkisuudesta 5 b § 1 mom.). Ehdotettu säännös mahdollistaisi tällaisen menettelyn jatkossakin eräissä tapauksissa.

Päätöksen julkisuutta koskevia säännöksiä täydentää oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuutta koskevan 8 §:n säännös siitä, että hallintotuomioistuin voi salassapitosäännösten estämättä antaa oikeudenkäyntiasiakirjasta tiedon siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamiseksi taikka asiaan liittyvän tärkeän yleisen tai yksityisen edun vuoksi. Säännöstä sovellettaisiin myös tuomioistuimen päätökseen. Sen nojalla tuomioistuin voi antaa päätöksestä tiedon siltäkin osin kuin kyse on salassa pidettävästä tiedosta. Tällöin annettu tieto olisi julkisuuslaissa säädetyn vaitiolovelvollisuuden piirissä eikä tiedon antaminen myöskään muuttaisi tietoa julkiseksi.

Hallintotuomioistuin voisi lausua tämän pykälän 2 ja 3 momentissa tarkoitetusta päätöksen julkisuudesta pääasiaan antamassaan päätöksessä. Päätöksen julkisuutta koskeva ratkaisu voitaisiin tehdä myös, kun päätöksestä pyydetään tietoa asian vireillä olon päätyttyä.

17 §. Ratkaisusta tiedottaminen asianosaiselle. Ehdotuksen mukaan tuomioistuimen olisi pyrittävä huolehtimaan siitä, että oikeudenkäynnin osapuolena oleva asianosainen saa ratkaisun sisällöstä tiedon ennen kuin ratkaisusta annetaan tieto yleisölle, jos asia on yhteiskunnallisesti merkittävä tai se on synnyttänyt huomattavaa kiinnostusta julkisuudessa sekä tarvittaessa muutoinkin.

Säännös olisi sisällöltään yhdenmukainen yleisiä tuomioistuimia koskevan vastaavan ehdotuksen kanssa. Asianosaiskäsitteen erilaisuuden vuoksi säännös olisi kuitenkin muotoiltu niin, että velvollisuus koskisi vain tiedottamista oikeudenkäynnin osapuolena olevalle asianosaiselle.

6 luku. Menettelysäännökset

18 §. Oikeudenkäynnin julkisuutta koskeva ratkaisu . Pykälän 1 momentin mukaan lähtökohtana olisi, että oikeudenkäyntiä koskevan tiedon ja oikeudenkäyntiasiakirjan antamisesta päätetään hallintotuomioistuimessa tai muussa tämän lain soveltamisalaan kuuluvassa lainkäyttöelimessä julkisuuslain mukaisessa menettelyssä.

Tällöin asiakirjan antamisesta päättäisi julkisuuslain 14 §:n 1 momentin nojalla se viranomainen, jonka hallussa oikeudenkäyntiasiakirja on. Tiedon asiakirjan sisällöstä antaisi julkisuuslain 14 §:n 2 momentin mukaisesti se hallintotuomioistuimen henkilöstöön kuuluva, jolle kyseinen hallintotuomioistuin on tämän tehtävän määrännyt tai jolle se hänen asemansa ja tehtäviensä vuoksi muuten kuuluu. Tästä voidaan määrätä tarkemmin työjärjestyksessä. Käytännössä tiedon voisi antaa esimerkiksi tuomioistuimen kirjaamossa tai arkistossa työskentelevä virkamies.

Jos hallintotuomioistuimen virkamies kieltäytyy antamasta pyydettyä tietoa tai asiakirjaa, hänen on julkisuuslain 14 §:n 3 momentin mukaisesti ilmoitettava kieltäytymisen syy tiedon tai asiakirjan pyytäjälle sekä annettava tieto siitä, miten asia voidaan saattaa asianomaisen hallintotuomioistuimen ratkaistavaksi. Virkamiehen on myös tiedusteltava tietoa tai asiakirjaa pyytäneeltä, haluaako hän, että asia siirretään hallintotuomioistuimen ratkaistavaksi. Tiedon pyytäjälle tulisi myös ilmoittaa käsittelyn maksuttomuudesta.

Julkisuuslaissa ei ole nimenomaista säännöstä siitä, millaisessa menettelyssä viranomaisen ratkaistavaksi siirrettyä tietopyyntöä koskeva asia ratkaistaan. Kun tiedon tai asiakirjan antamista koskevan asian käsittely on julkisuuslain 14 §:n mukaisesti siirretty asianomaisen hallintotuomioistuimen ratkaistavaksi, lähtökohtana olisi, että asia ratkaistaisiin tämän lain 19 §:n mukaisesti yleensä hallintomenettelyssä. Ehdotettu menettely soveltuisi useimpiin tapauksiin riippumatta siitä, onko pyynnön tekijänä asianosainen vai ulkopuolinen. Ehdotettu käsittelyjärjestys soveltuisi erityisesti niihin tilanteisiin, joissa oikeudenkäyntiä ei ole enää vireillä. Se soveltuisi eräissä tapauksissa myös tilanteisiin, joissa pyynnön kohteena oleva asiakirja tai tieto liittyy vireillä olevaan oikeudenkäyntiin. Tällaisia olisivat lähinnä tilanteet, joissa pyyntöä ei ole tarpeen käsitellä pääasian yhteydessä, koska pyynnön tekijä ei ole osallisena vireillä olevassa oikeudenkäynnissä.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin tilanteista, joissa vireillä olevaan oikeudenkäyntiin liittyvä julkisuuskysymys ratkaistaisiin hallintolainkäyttölain mukaisessa menettelyssä. Tällöin ei ensi vaiheessakaan sovellettaisi julkisuuslain 14 §:n säännöksiä tiedon tai asiakirjan antamisesta, vaan tiedon tai asiakirjan antamisesta päätettäisiin pääasiaa koskevassa oikeudenkäynnissä. Tämä koskisi tiedon antamista silloin, kun se liittyy asian selvittämiseen ja asianosaisen kuulemiseen vireillä olevassa oikeudenkäynnissä. Tällöin kyse voi olla asianosaisen pyynnöstä tai siitä, että tuomioistuimen on viran puolesta harkittava, onko tieto tai asiakirja annettava asianosaiselle salassapitosäännösten estämättä. Tuomioistuimen harkinnan pohjana olisivat tällöin erityisesti tämän lain 8 ja 9 §:n sekä hallintolainkäyttölain 34 §:n säännökset. Hallintolainkäytön järjestyksessä ratkaistaisiin myös ne oikeudenkäynnin julkisuutta koskevat seikat, jotka koskevat suullisen käsittelyn tai katselmuksen julkisuutta.

Asianosaisella tarkoitettaisiin tässä momentissa myös niitä vireillä olevassa oikeudenkäynnissä osallisena olevia asianosaisia, joihin ei sovelleta asianosaisen tiedonsaantioikeutta koskevia 9 §:n säännöksiä sen vuoksi, että heidän muutoksenhakuoikeutensa perustuu 9 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla yksinomaan kunnan tai muun yhteisön jäsenyyteen.

Tässä momentissa tarkoitettu menettely tulisi sovellettavaksi vain tilanteissa, joissa on kyse samaan oikeudenkäyntiin kuuluvista oikeudenkäyntiasiakirjoista. Jos oikeudenkäynnin osapuolena oleva asianosainen pyytää toiseen oikeudenkäyntiin kuuluvia asiakirjoja, joilla hänen käsityksensä mukaan on liittymiä hänen omaan asiaansa, tällainen tietopyyntö käsiteltäisiin julkisuuslain mukaisessa menettelyssä.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin tilanteesta, jossa vireillä olevaan oikeudenkäyntiin liittyvää tietoa tai asiakirjaa pyydetään hallintoviranomaiselta, jonka hallussa tieto tai asiakirja on hallintotuomioistuimelle toimittamista tai lausunnon antamista varten. Lähtökohtana olisi, että hallintoviranomainen voisi ratkaista tietopyynnön julkisuuslain 14 §:n mukaisessa menettelyssä, jos sen hallussa olevat tiedot tai asiakirjat ovat kaikilta osin julkisia tai jos tieto voidaan antaa niin, että sen antaminen ei loukkaa julkisuuslaissa tai muussa laissa säädettyä salassapitovelvollisuutta. Jos hallintoviranomainen ei voisi antaa pyydettyä vireillä olevaan oikeudenkäyntiin liittyvää tietoa, se siirtäisi pyynnön käsiteltäväksi siinä hallintotuomioistuimessa, jossa oikeudenkäynti on vireillä.

Tarkoituksena on, että asiakirjojen julkisuutta koskevat asiat käsiteltäisiin julkisuuslain mukaisesti mahdollisimman nopeasti. Sen vuoksi ehdotetaan, että hallintoviranomainen ei tekisi 3 momentissa tarkoitetusta tietopyynnön tutkimatta jättämisestä erillistä päätöstä, mutta pyynnön siirtämisestä hallintotuomioistuimelle ilmoitettaisiin pyynnön tekijälle.

19 §. Päätösvaltainen kokoonpano. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin hallintotuomioistuimen päätösvaltaisesta kokoonpanosta, kun julkisuutta koskevan ratkaisun tekemisessä sovelletaan julkisuuslakia ja virkamies on evännyt tietopyynnön, jolloin tietopyyntö on saatettu hallintotuomioistuimen ratkaistavaksi.

Ehdotuksen mukaan tietopyynnön ratkaisemisessa olisi tavallisesti riittävää, että ratkaisun tekisi yksi lainoppinut jäsen. Tämä koskisi myös muutoksenhakulautakuntia, joissa olisi yleensä luontevaa, että ratkaisun tekisi lainoppinut puheenjohtaja. Tietopyyntö ratkaistaisiin hallintolain mukaisessa menettelyssä hallintoasiana. Hallintomenettely soveltuisi nopeana ja joustavana menettelynä tietopyyntöjen käsittelyyn hallintolainkäyttölain mukaista menettelyä paremmin.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa tietopyyntö ratkaistaisiin kuitenkin lainkäyttöasiana kokoonpanossa, johon kuuluisi vähintään kolme lainoppinutta jäsentä. Nykyisin oikeudenkäynnin julkisuutta koskeva vastaava hakemus ratkaistaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa kansliaistunnossa, johon kuuluvat presidentti, jaostojen puheenjohtajat ja neljä muuta jäsentä (asetus korkeimmasta hallinto-oikeudesta 702/1977, 7 §:n 4 kohta). Hallintolainkäyttölain menettelysäännösten voidaan arvioida turvaavan hallintolain sääntelyä vahvemmin eräitä oikeusturvan takeita. Näitä ovat esimerkiksi asianosaisen kuuleminen, tuomarin esteettömyys ja päätöksen perusteleminen. Tietopyynnön ratkaiseminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa lainkäyttöasiana liittyisi erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden asemaan ylimpänä oikeusasteena. Näin turvattaisiin perustuslain 21 §:n ja ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan mukainen oikeus saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi oikeudenmukaisessa oikeudenkäynnissä ainakin yhdessä oikeusasteessa.

Ehdotetut ratkaisukokoonpanot olisivat vähimmäiskokoonpanoja, joten korkeimmassa hallinto-oikeudessa asia voitaisiin ratkaista tarvittaessa esimerkiksi viiden jäsenen kokoonpanossa, joka tavallisesti on ratkaisukokoonpanona lainkäyttöasioissa. Estettä ei olisi käyttää korkeimmassa hallinto-oikeudessa myöskään tätä laajempaa lainkäyttökokoonpanoa, mikäli tietopyyntöön liittyisi oikeudellisesti merkittäviä tulkintakysymyksiä.

Hallinto-oikeudessa, vakuutusoikeudessa ja markkinaoikeudessa ylituomari voisi ottaa ratkaistavakseen tietopyynnön, joka olisi kyseessä olevan hallintotuomioistuimen muun virkamiehen ratkaistava. Eräissä tapauksissa tietopyynnön voisi ratkaista hallintopäällikkö.

Hallintoasian käsittelystä voi olla tarkempia määräyksiä hallintotuomioistuinten työjärjestyksissä. Niissä voidaan määrätä esimerkiksi siitä, millaisissa tilanteissa hallintoasia ratkaistaan esittelystä.

Tietopyynnön käsittelystä ei perittäisi maksua. Tähän ei vaikuttaisi se, käsitelläänkö tietopyyntö hallintoasiana vai lainkäyttöasiana. Yleisiä tuomioistuimia koskevassa esityksessä ehdotetaan, että maksuttomuudesta lisättäisiin säännös tuomioistuinten ja eräiden oikeushallintoviranomaisten suoritteista perittävistä maksuista annetun lain (701/1993) 6 §:ään.

Hallintomenettelyssä tehtyyn päätökseen voitaisiin hakea erikseen muutosta 20 §:n mukaisesti, mutta lainkäytön järjestyksessä tehtyyn päätökseen ei voitaisi hakea muutosta erikseen, vaan 21 §:n mukaisesti vasta siinä vaiheessa, kun pääasia on ratkaistu.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin ratkaisukokoonpanosta silloin, kun vireillä olevaan oikeudenkäyntiin liittyvästä julkisuuskysymyksestä päätetään 18 §:n 2 momentin mukaisesti lainkäyttöasiana. Tällöin olisi lähtökohtana, että ratkaisu tehtäisiin siinä kokoonpanossa, joka on päätösvaltainen ratkaisemaan pääasian.

Ennen pääasian käsittelyä ratkaisu voitaisiin tehdä myös sellaisessa kokoonpanossa, jossa ei olisi mukana pääasian ratkaisukoonpanoon kuuluvia asiantuntijajäseniä. Hallintotuomioistuimessa voidaan nykyisinkin päättää muusta toimenpiteestä kuin lopullisesta pääasiaratkaisusta ilman sivutoimisia jäseniä (korkeimmasta hallinto-oikeudesta annettu laki 8 § 3 mom., hallinto-oikeuslaki 7 § 2 mom., vakuutusoikeuslaki 10 § 3 mom.).

Oikeudenkäynnin julkisuutta koskeva kysymys voitaisiin ratkaista ennen pääasian käsittelyä myös muussa kokoonpanossa, joka on toimivaltainen tekemään asian valmisteluun liittyviä ratkaisuja. Hallinto-oikeudessa ja markkinaoikeudessa yksi jäsen voi päättää asian valmisteluun liittyvistä toimista. Oikeudenkäynnin julkisuutta koskeva ratkaisu soveltuisi tehtäväksi ennen pääasian käsittelyä yhden jäsenen kokoonpanossa esimerkiksi silloin, kun suullisen käsittelyn valmistelussa ilmenee, että käsittely on tarpeen järjestää asianosaisen pyynnöstä suljettuna, koska julkisesta käsittelystä olisi asianosaiselle erityistä haittaa ja suljettu käsittely edistäisi tuomioistuimen tiedonsaantia asiassa.

Kun esittelijä asian valmistelun yhteydessä kuulee asianosaisia ja antaa tähän liittyen asemansa perusteella asianosaiselle tiedon asiakirjasta, kyse on hallintolainkäytöstä eikä hallintomenettelystä, vaikka tiedon antamisesta ei tällöin tehdä erikseen päätöstä. Jos pääasian valmistelun yhteydessä päätetään antaa asianosaiselle tieto salassa pidettävästä asiakirjasta, päätöksenteko tästä kuuluisi kuitenkin tuomioistuimen jäsenille eikä esittelijälle.

20 §. Muutoksenhaku hallintoasiana tehtyyn päätökseen. Pykälässä säädettäisiin muutoksenhausta tämän lain soveltamista koskevaan päätökseen, joka on tehty hallintotuomioistuimessa hallintolain mukaisessa menettelyssä.

Pykälän 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden, vakuutusoikeuden, markkinaoikeuden ja työtuomioistuimen hallintoasiana tekemään päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Tämä vastaisi pääosin valitustietä muissakin hallintolainkäyttöasioissa. Vakuutusoikeuden päätöksiin ei kuitenkaan haeta muissa asiaryhmissä muutosta valittamalla korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Vakuutusoikeus toimii useimmissa tapauksissa viimeisenä oikeusasteena, mutta eräissä tapaturmavakuutusasioissa vakuutusoikeuden päätökseen voidaan hakea muutosta korkeimmalta oikeudelta. Korkeimmalla hallinto-oikeudella on kuitenkin toimivalta poistaa vakuutusoikeuden päätös, jos asian käsittelyssä on vakuutusoikeudessa tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen.

Pykälän 2 momentin mukaan vakuutusoikeuden alaiseen muutoksenhakujärjestelmään kuuluvan muutoksenhakulautakunnan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vakuutusoikeuteen. Tämä koskisi muutoksenhakua eläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan, valtion eläkelautakunnan, kuntien eläkelautakunnan, tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnan, työttömyysturvalautakunnan, opintotuen muutoksenhakulautakunnan, tarkastuslautakunnan ja sosiaalivakuutuslautakunnan julkisuusasioissa antamiin hallintopäätöksiin. Tämä vastaisi pääosin valitustietä muissakin asiaryhmissä. Sosiaalivakuutuslautakunnan päätökseen haetaan kuitenkin muutosta tarkastuslautakunnalta. Tällöin tarkastuslautakunta toimii viimeisenä valitusasteena. Tarkastuslautakunta ja sosiaalivakuutuslautakunnat on tarkoitus yhdistää vuonna 2007 sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnaksi, jonka päätöksistä valitettaisiin vakuutusoikeuteen.

Muun tämän lain soveltamisalaan kuuluvan muutoksenhakulautakunnan julkisuusasiassa tekemään hallintopäätökseen saisi hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Tämä koskisi lähinnä maaseutuelinkeinojen valituslautakuntaa, patentti- ja rekisterihallituksen valituslautakuntaa ja kutsunta-asiain keskuslautakuntaa, valtion tilintarkastuslautakuntaa. Niiden päätöksiin haetaan muissakin asiaryhmissä muutosta valittamalla suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen siltä osin kuin muutoksenhakua ei ole erityislainsäädännössä rajoitettu.

Momentissa säädettäisiin selkeyden vuoksi myös muutoksenhausta silloin, kun vakuutusoikeus ja hallinto-oikeus ovat tässä momentissa tarkoitettuina muutoksenhakutuomioistuimina ratkaisseet oikeudenkäynnin julkisuutta koskevan asian. Vakuutusoikeuden ja hallinto-oikeuden päätöksestä voitaisiin tällöin valittaa rajoituksetta korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin selkeyden vuoksi, että muutoksenhaussa sovellettaisiin muutoin hallintolainkäyttölakia.

21 §. Muutoksenhaku hallintolainkäyttöasiana tehtyyn päätökseen. Hallintolainkäytön järjestyksessä tehtyyn päätökseen saisi hakea muutosta samassa järjestyksessä kuin pääasiaan. Muutosta voitaisiin hakea vasta siinä vaiheessa, kun itse pääasia on tullut ratkaistuksi. Ehdotus koskisi vain 18 §:n 2 momentissa tarkoitettuja tilanteita, joissa tiedon tai asiakirjan julkisuutta koskeva asia on tarpeen ratkaista vireillä olevan oikeudenkäynnin yhteydessä. Muihin julkisuusratkaisuihin saisi hakea muutosta lakiehdotuksen 20 §:n mukaisesti.

Asianosaisen tiedonsaantioikeus liittyy hallintolainkäyttölain 34 §:ssä säädettyyn kuulemisvelvollisuuteen. Asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus antaa selityksensä muiden tekemistä vaatimuksista ja sellaisista selvityksistä, jotka voivat vaikuttaa asian ratkaisuun. Asianosaisen tiedonsaannin rajoituksista säädettäisiin ehdotuksen mukaan 9 §:ssä. Kysymys siitä, onko asianosaisella oikeus saada tieto tietystä asiassa esitetystä selvityksestä, koskee siten myös asianosaisen kuulemista. Hallintolainkäyttölain mukaan pääsääntönä on, että käsittelyn kuluessa tehdyistä ratkaisuista valitetaan vasta lopullisen päätöksen yhteydessä. Tällöin voidaan vedota myös kuulemisvirheeseen tai muuhun menettelyvirheeseen.

Erillinen muutoksenhaku pääasian käsittelyn ollessa vireillä alemmassa oikeusasteessa johtaisi käsittelyn viivästymiseen. Asianosaisen tiedonsaantioikeutta koskeva erillinen muutoksenhakuoikeus merkitsisi myös, että kysymys asianosaisen kuulemisesta jouduttaisiin ratkaisemaan aina erillisenä kysymyksenä, joka voisi saada erikseen lainvoiman. Asianosaiset joutuisivat vireillä olevan oikeudenkäynnin aikana harkitsemaan erillistä muutoksenhakua kuulemiskysymykseen uhalla, että he eivät voisi vedota siihen enää lopullisen ratkaisun yhteydessä. Tällaisen järjestelyn ei voida katsoa parantavan asianosaisten oikeusturvaa.

Myös suullisen käsittelyn julkisuutta tai suullisen käsittelyn taltiointia koskevaan ratkaisuun saisi hakea muutosta pääasian yhteydessä. Hallintolainkäytössä suullinen käsittely on muuta menettelyä täydentävä selvityskeino eikä sillä seikalla, onko käsittely julkinen vai suljettu, ole sinänsä vaikutusta asiassa esitettävien tietojen julkisuuteen. Tämän vuoksi suullisen käsittelyn julkisuutta koskevaan ratkaisuun ei ole syytä järjestää erillistä muutoksenhakua. Myöskään kysymys suullisen käsittelyn taltioinnista ei voi vaikuttaa sillä tavoin olennaisesti käsittelyn myöhempään kulkuun, että olisi syytä säätää mahdollisuus valittaa erikseen taltiointia koskevasta päätöksestä. Taltiointia koskevan säännösehdotuksen (14 §) mukaan kenelläkään ei olisi ehdotonta oikeutta suullisen käsittelyn taltiointiin, vaan luvan myöntäminen riippuisi aina tuomioistuimen harkinnasta.

Ratkaisuun, jolla oikeudenkäynnin ulkopuolisen pyyntö käsittelyn taltioinnista on hylätty, ei voisi hakea erikseen muutosta, koska kyse on sellaisesta prosessinjohdollisesta päätöksestä, joka ei sisällä hallintolainkäyttölain 5 §:ssä tarkoitettua valituskelpoista ratkaisua. Tästä syystä valitusoikeutta ei myöskään olisi ratkaisusta, jolla on rajoitettu yleisön läsnäoloa suullisessa käsittelyssä.

Ehdotettu sääntely merkitsee sitä, että jos pääasiassa annetusta ratkaisusta valittaminen olisi kielletty tai valittamiseen tarvittaisiin valituslupa, vastaava rajoitus koskisi myös valittamista pääasiaan liittyvästä oikeudenkäynnin julkisuusratkaisusta.

7 luku. Voimaantulo

22 §. Voimaantulo. Pykälässä säädettäisiin lain voimaantulosta. Ehdotettua lakia sovellettaisiin sekä niissä oikeudenkäynneissä, jotka tulevat vireille tämän lain tultua voimaa, että lain voimaan tullessa vireille olevissa oikeudenkäynneissä. Sitä sovellettaisiin myös oikeudenkäynteihin, jotka eivät enää ole vireillä hallintotuomioistuimessa. Asiakirjarekisteriin merkittyjen tietojen julkisuutta ja salassapitoa koskevia lain 2 luvun säännöksiä sovellettaisiin kuitenkin vain niihin tietoihin, jotka on merkitty kyseessä olevan hallintotuomioistuimen asiakirjarekisteriin tämän lain tultua voimaan.

1.2. Hallinto-oikeuslaki

12 §. Hallinto-oikeuden päätösvaltaisuus. Pykälään lisättäisiin uusi 4 momentti, jossa viitattaisiin lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa. Sen 19 §:ssä säädettäisiin hallinto-oikeuden kokoonpanosta silloin, kun hallinto-oikeus ratkaisee kysymyksen oikeudenkäynnin julkisuudesta hallinto-oikeudessa.

22 §. Oikeudenkäynnin julkisuus. Nykyisin pykälässä säädetään suullisen käsittelyn järjestämisestä suljettuna sekä viitataan voimassa olevaan lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta. Suullisen käsittelyn järjestämisestä suljettuna ei enää olisi tarpeen säätää erikseen tässä laissa, joten pykälässä olisi ehdotuksen mukaan vain viittaus lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa.

1.3. Laki korkeimmasta hallinto-oikeudesta

8 §. Pykälän 2 momenttiin on nykyisin koottu säännökset asiaryhmistä, jotka korkein hallinto-oikeus voi ratkaista kolmen jäsenen kokoonpanossa. Momenttiin lisättäisiin uusi 4 kohta, jonka mukaan kolmijäsenisenä voidaan ratkaista myös asia, joka koskee oikeudenkäynnin julkisuutta korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Lisäys olisi yhdenmukainen oikeudenkäynnin julkisuutta hallintotuomioistuimissa koskevan lain 19 §:n kanssa.

Pykälän 3 momentin viittausta 2 momentin kohtiin tarkistettaisiin 2 momenttiin tehdyn lisäyksen johdosta.

16 c §. Nykyisin pykälässä säädetään suullisen käsittelyn järjestämisestä suljettuna sekä viitataan voimassa olevaan lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta. Suullisen käsittelyn järjestämisestä suljettuna ei enää olisi tarpeen säätää erikseen tässä laissa, joten pykälässä olisi ehdotuksen mukaan vain viittaus siihen, mitä säädetään laissa oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa.

1.4. Vakuutusoikeuslaki

10 §. Vakuutusoikeuden ratkaisukokoonpano. Pykälään lisättäisiin uusi 4 momentti, jossa viitattaisiin lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa. Sen 19 §:ssä säädettäisiin vakuutusoikeuden kokoonpanosta silloin, kun vakuutusoikeus ratkaisee kysymyksen oikeudenkäynnin julkisuudesta vakuutusoikeudessa.

17 §. Oikeudenkäynnin julkisuus. Nykyisin pykälässä säädetään suullisen käsittelyn järjestämisestä suljettuna sekä viitataan voimassa olevaan lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta. Suullisen käsittelyn järjestämisestä suljettuna ei enää olisi tarpeen säätää erikseen tässä laissa, joten pykälässä olisi ehdotuksen mukaan vain viittaus lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa.

1.5. Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta

11 §. Asianosaisen oikeus tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan asianosaisella on tavanomaista laajempi tiedonsaantioikeus, joka kohdistuu myös salassa pidettäviä tietoja sisältäviin asiakirjoihin. Pykälän 2 momentissa ovat nykyisin säännökset asianosaisen tiedonsaantioikeuksien rajoittamisesta ja 3 momentissa riita- ja rikosasioita koskevat erityissäännökset.

Pykälää ehdotetaan muutettavaksi niin, että siinä ei enää säädettäisi asianosaisen tiedonsaantioikeudesta oikeudenkäynnissä. Säännökset oikeudenkäynnin asianosaisen tiedonsaantioikeudesta sisältyisivät lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa (12 §) ja lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa (9 §).

Ehdotuksen mukaan 2 momenttiin lisättäisiin kohta 8, jonka mukaan asianosaisen tiedonsaantioikeus ei ulottuisi sen asiakirjan salassa pidettyyn osaan, jonka julkisuuden määräytymistä asia koskee. Henkilö ei siten voisi saada tietoa salassa pidettävästä asiakirjasta pelkästään sillä perusteella, että hän on asianosaisena asiassa, joka koskee hänen tietopyyntönsä käsittelyä hallintoviranomaisessa. Säännös vastaisi nykyistä käytäntöä, mutta asiasta ei nykyisin ole nimenomaista säännöstä. Lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa ehdotetaan vastaavaa säännöstä, mutta se koskisi vain hallintolainkäyttöasian käsittelyä (9 § 2 mom. 1 k.). Lisäyksen vuoksi arkaluonteisia yhteystietoja koskevassa kohdassa 7 korvattaisiin piste puolipilkulla.

Pykälän 3 momentissa viitattaisiin ehdotuksen mukaan oikeudenkäynnin julkisuutta koskeviin säädöksiin. Viittaus olisi luonteeltaan informatiivinen, sillä oikeudenkäynnin asianosaisjulkisuutta koskevat säännökset tulisivat sovellettaviksi oikeudenkäynnissä julkisuuslain säännösten asemesta ilman nimenomaista viittaustakin.

Pykälän 4 momentti muutettaisiin vastaamaan sanamuodoltaan oikeudenkäynnin julkisuutta hallintotuomioistuimissa koskevan lain 9 §:n 4 momenttia. Säännöksellä on merkitystä erityisesti kunnallisvalituksen käsittelyssä. Sanamuodon muutoksen tarkoituksena on täsmentää sitä, että asianosaisen tiedonsaantioikeus ei koske henkilöä, jonka muutoksenhakuoikeus perustuu pelkästään kunnan tai muun yhteisön jäsenyyteen. Asianosaisen tiedonsaantioikeus koskisi kunnallisvalituksen käsittelyssäkin sellaista kunnan jäsentä, jolla on asianosaisen asema sen vuoksi, että päätös on kohdistettu häneen tai se vaikuttaa välittömästi hänen oikeuteensa, velvollisuuteensa tai etuunsa.

16 §. Asiakirjan antamistavat. Pykälän 2 momentissa säädetään nykyisin tiedon antamisesta sähköisessä muodossa viranomaisen ratkaisurekisteristä tai muusta julkisesta asiakirjasta. Momenttia ehdotetaan täydennettäväksi säännöksellä siitä, miten kopio viranomaisen kuvaamasta videonauhasta annettaisiin. Täydennys on tarpeen sen vuoksi, että videointia käytetään yhä useammin tietojen tallentamisessa.

Ehdotuksen mukaan kopion viranomaisen videolla tai muulla vastaavalla tavalla kuvaamasta henkilön kuulemisesta, saisi antaa vain erityisestä syystä, jollei kuultu anna siihen suostumustaan. Videonauhan voisi kuitenkin saada viranomaisen luona katsottavaksi pykälän 1 momentin mukaisesti siltä osin kuin nauhalta ilmenee tietoja, jotka ovat julkisia.

24 §. Salassa pidettävät viranomaisen asiakirjat. Pykälän 1 momentin 27 kohtaan ehdotetaan lisättäväksi asiakirjat, jotka sisältävät tietoja nuorisorangaistuksen toimeenpanosuunnitelmasta. Nuorisorangaistuksen toimeenpanosuunnitelmasta säädetään nuorisorangaistuksesta annetun lain (1196/2004) 4 §:ssä. Ennen nuorisorangaistuksen tuomitsemista laadittava toimeenpanosuunnitelma sisältää vastaavia tietoja nuoresta epäillystä kuin muut kohdassa tarkoitetut asiakirjat.

33 §. Muutoksenhaku. Pykälän 2 momentin säännöksiä on tarpeen tarkistaa, sillä oikeudenkäynnin julkisuutta koskeviin lakiehdotuksiin sisältyvät myös säännökset muutoksenhausta. Ehdotuksen mukaan momentissa viitattaisiin oikeudenkäynnin julkisuutta koskeviin uusiin säännöksiin.

1.6. Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista

27 §. Tietosuojaa ja virka-apua koskevien säännösten soveltamisala. Pykälän 4 momentissa viitataan nykyisin oikeudenkäynnin julkisuudesta annettuun lakiin. Viittaus muutettaisiin viittaukseksi ehdotettuun oikeudenkäynnin julkisuutta koskevaan uuteen sääntelyyn.

1.7. Laki työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnasta

13 §. Oikeudenkäynnin julkisuus. Pykälässä säädetään nykyisin suullisen käsittelyn järjestämisestä suljettuna sekä viitataan voimassa olevaan lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta.

Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnassa sovelletaan asioiden käsittelyssä hallintolainkäyttölakia, joten kyse on sellaisesta muutoksenhakulautakunnasta, jossa sovellettaisiin lakia oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa sen 2 §:n 2 momentin perusteella. Ehdotuksen mukaan pykälässä olisi selkeyden vuoksi viittaus lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa.

1.8. Kunnallinen eläkelaki

155 §. Kuntien eläkelautakunnan talousarvio, tilinpäätös, järjestysmuoto, esittelijät sekä asian käsittely. Pykälän 4 momentissa säädetään nykyisin suullisen käsittelyn järjestämisestä suljettuna sekä viitataan voimassa olevaan lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta.

Kuntien eläkelautakunnassa sovelletaan asioiden käsittelyssä hallintolainkäyttölakia, joten kyse on sellaisesta muutoksenhakulautakunnasta, jossa sovellettaisiin lakia oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa sen 2 §:n 2 momentin perusteella. Ehdotuksen mukaan momentissa olisi selkeyden vuoksi viittaus lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa.

1.9. Valtion eläkelaki

23 a §. Pykälän 4 momentissa säädetään nykyisin suullisen käsittelyn järjestämisestä suljettuna sekä viitataan voimassa olevaan lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta.

Valtion eläkelautakunnassa sovelletaan asioiden käsittelyssä hallintolainkäyttölakia, joten kyse on sellaisesta muutoksenhakulautakunnasta, jossa sovellettaisiin lakia oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa sen 2 §:n 2 momentin perusteella. Ehdotuksen mukaan momentissa olisi selkeyden vuoksi viittaus lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa.

1.10. Tapaturmavakuutuslaki

53 §. Pykälän 6 momentissa säädetään nykyisin suullisen käsittelyn järjestämisestä suljettuna sekä viitataan voimassa olevaan lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta.

Tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnassa sovelletaan asioiden käsittelyssä hallintolainkäyttölakia, joten kyse on sellaisesta muutoksenhakulautakunnasta, jossa sovellettaisiin lakia oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa sen 2 §:n 2 momentin perusteella. Ehdotuksen mukaan momentissa olisi selkeyden vuoksi viittaus lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa.

1.11. Työttömyysturvalaki

12 luku. Muutoksenhaku

3 §. Työttömyysturvalautakunta. Pykälän 4 momentissa säädetään nykyisin suullisen käsittelyn järjestämisestä suljettuna sekä viitataan voimassa olevaan lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta.

Työttömyysturvalautakunnassa sovelletaan asioiden käsittelyssä hallintolainkäyttölakia, joten kyse on sellaisesta muutoksenhakulautakunnasta, jossa sovellettaisiin lakia oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa sen 2 §:n 2 momentin perusteella. Ehdotuksen mukaan momentissa olisi selkeyden vuoksi viittaus lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa.

1.12. Sairausvakuutuslaki

17 luku. Muutoksenhaku

8 §. Asian käsittely. Pykälän 2 momentissa säädetään nykyisin suullisen käsittelyn järjestämisestä suljettuna sosiaalivakuutuslautakunnassa ja tarkastuslautakunnassa sekä viitataan voimassa olevaan lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta.

Sosiaalivakuutuslautakunnassa ja tarkastuslautakunnassa sovelletaan asioiden käsittelyssä hallintolainkäyttölakia, joten kyse on sellaisista muutoksenhakulautakunnista, joissa sovellettaisiin lakia oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa sen 2 §:n 2 momentin perusteella. Ehdotuksen mukaan momentissa olisi selkeyden vuoksi viittaus lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa.

1.13. Opintotukilaki

32 §. Opintotuen muutoksenhakulautakunta. Pykälän 5 momentissa säädetään nykyisin suullisen käsittelyn järjestämisestä suljettuna sekä viitataan voimassa olevaan lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta.

Opintotuen muutoksenhakulautakunnassa sovelletaan asioiden käsittelyssä hallintolainkäyttölakia, joten kyse on sellaisesta muutoksenhakulautakunnasta, joten kyse on sellaisesta muutoksenhakulautakunnasta, jossa sovellettaisiin lakia oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa sen 2 §:n 2 momentin perusteella. Ehdotuksen mukaan momentissa olisi selkeyden vuoksi viittaus lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa.

Lait ehdotetaan tulemaan voimaan noin puolen vuoden kuluttua siitä, kun ne on hyväksytty ja vahvistettu. Lyhyehkö aika vahvistamisen ja voimaantulon välillä olisi tarpeen koulutuksen järjestämiseksi.

Oikeudenkäyntiä koskevien tietojen julkisuuden ja salassapidon arviointi on käytännössä tehtävä pääosin siinä vaiheessa, kun nämä tiedot merkitään hallintotuomioistuimen asiakirjarekisteriin. Hallintolainkäytön julkisuutta koskevan ehdotetun lain 2 luvun säännösten soveltaminen takautuvasti myös niihin tietoihin, jotka on merkitty asiakirjarekisteriin ennen tämän lain voimaantuloa, olisi siten käytännössä ongelmallista. Sen vuoksi ehdotetaan, että ennen tämän lain voimaantuloa hallintotuomioistuimen asiakirjarekisteriin merkittyjen oikeudenkäyntiä koskevien tietojen julkisuuteen ja salassapitoon sovelletaan ennen hallintolainkäytön julkisuutta koskevan lain voimaantuloa voimassa olleita säännöksiä.

Oikeudenkäynnin julkisuutta koskeva lainsäädäntö liittyy monin tavoin perusoikeuksiin ja kansainvälisiin ihmisoikeuksiin. Esityksen yleisperusteluissa on jaksossa 2 tarkasteltu oikeudenkäynnin julkisuutta myös perus- ja ihmisoikeuksien näkökulmasta. Lisäksi useiden lakiehdotusten yksityiskohtaisissa perusteluissa on tarkasteltu ehdotusta perustuslain ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten kannalta.

Sananvapautta ja julkisuutta koskeva perustuslain 12 §:n perusoikeussäännös on keskeinen säänneltäessä oikeudenkäynnin julkisuutta, mutta julkisuusperiaatteen ohella on tarpeen ottaa huomioon perusoikeusjärjestelmä kokonaisuudessaan. Perustuslain 12 §:n 2 momentissa korostetaan pääsääntönä asiakirjajulkisuutta. Salassapidosta voidaan säätää lailla, mutta sen tulee tällöinkin perustua aina välttämättömiin syihin.

Julkisuuslain kokonaisuudistuksesta (HE 30/1998 vp) antamassaan lausunnossa perustuslakivaliokunta tarkasteli verrattain laajasti tiedonsaantioikeuden rajoittamisedellytyksiä (PeVL 43/1998 vp). Valiokunta viittaisi perusoikeusuudistuksen esitöihin (HE 309/1993 vp, s. 58/I), joissa korostettiin julkisuusperiaatteen liittymistä historiallisesti ja toiminnallisesti poliittisiin vapausoikeuksiin, erityisesti sananvapauteen, mutta toisaalta todettiin, että julkisuudesta ilmeisesti joudutaan poikkeamaan erilaisten tärkeiden intressien vuoksi. Esimerkkeinä mainittiin yksityisyyden suoja, liikesalaisuudet, valtakunnan turvallisuuteen liittyvät intressit, suhteiden säilyttäminen toiseen valtioon sekä talous-, raha- ja valuuttapolitiikan hoidon vaatimukset.

Perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvataan jokaisen yksityiselämä ja edellytetään, että henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Perustuslain lakiviittaus henkilötietojen suojasta edellyttää lain säännöksiä tästä oikeudesta, mutta se jättää sääntelyn yksityiskohdat lainsäätäjän harkintaan. Tämän harkinnan liikkuma-alaa rajoittaa kuitenkin se, että henkilötietojen suoja osittain sisältyy samassa momentissa turvatun yksityiselämän piiriin (ks. PeVL 25/1998 vp, s. 2/I, PeVL 21/2001 vp, s. 2/I). Perustuslakivaliokunta on katsonut henkilötietolain 11 §:ssä säädetyn käsittelykiellon piiriin kuuluvien arkaluonteisten tietojen käsittelyn sallimisen koskettavan yksityiselämään kuuluvan henkilötietojen suojan ydintä (PeVL 25/1998 vp, s. 3, PeVL 21/2001 vp, s. 3/II, PeVL 9/2002 vp).

Yksityiselämän ja henkilötietojen suojan ulottuvuuden arvioinnissa on usein otettava huomioon, missä roolissa esiintyvästä henkilöstä kulloinkin on kysymys ja mikä on tietojen käyttöyhteys. Yksityiselämän suojan asemesta käytetään nykyisin usein käsitettä yksityisyyden suoja, jonka voidaan katsoa kattavan muitakin ulottuvuuksia, kuten itsemääräämisoikeuden ja oikeuden henkilötietojen suojaan.

Perusoikeutta voidaan rajoittaa perustuslakivaliokunnan käytännössä muodostuneiden rajoitusedellytysten sekä kansainvälisten ihmisoikeussopimusten kriteerien mukaisesti. Myös muiden perusoikeuksien turvaaminen voi edellyttää julkisuuden rajoittamista. Liike- ja ammattisalaisuuden suojalla sekä niihin kiinteästi liittyvillä tutkimus- ja kehitystyön intresseillä on selkeitä liittymiä perustuslain 15 §:ssä turvattuun omaisuudensuojaan. Julkisen vallan velvollisuus turvata esimerkiksi perustuslain 7 §:n mukainen oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen voi johtaa näitä oikeuksia suojaaviin salassapitosäännöksiin.

Perusoikeuksiin kuuluu myös asian käsittelyn julkisuus hallinnossa ja tuomioistuimessa. Käsittelyn julkisuudesta säädetään perustuslain 21 §:n 2 momentissa, jonka mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Oikeusturvaa koskevassa perustuslain 21 §:ssä turvataan erityisesti asianosaisen oikeutta saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva asia käsitellyksi oikeudenmukaisessa menettelyssä. Oikeus julkiseen käsittelyyn merkitsee asianosaisen oikeusturvan kannalta lähinnä turvaa salaisia ja mielivaltaisia oikeudenkäyntejä vastaan. Käytännössä tämän oikeuden merkitys on suurin rikosasioissa.

Ehdotuksen mukaan laissa oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa olisi lähtökohtana oikeudenkäyntiasiakirjojen ja asian käsittelyn julkisuus. Salassapitoperusteet määräytyisivät julkisuuslain ja muun voimassa olevan lainsäädännön perusteella. Julkisuuslaissa ja muussa lainsäädännössä säädettyjen salassapitoperusteiden välttämättömyys on aikanaan arvioitu näiden salassapitosäännösten säätämisen yhteydessä. Salassapidolla suojattavien etujen kannalta ei ole olennaista merkitystä sillä, ovatko asiakirjat tuomioistuimen vai hallintoviranomaisen hallussa.

Hallintotuomioistuimen diaariin merkityt henkilön tunnistetiedot pidettäisiin ehdotuksen mukaan salassa silloin, kun ne yhdessä muiden diaariin tai hallintotuomioistuimen päätökseen merkittyjen tietojen kanssa ilmaisevat yksityisyyden suojan perusteella salassa pidettäväksi säädetyn tiedon. Tarkoituksena on, ettei henkilön yksityisyyden suoja vaarannu sen vuoksi, että hän on hakenut muutosta hallintoviranomaisen päätökseen. Ehdotetut muutokset turvaavat osaltaan myös julkisuusperiaatteen toteutumista, koska ne mahdollistavat sen, että hallintotuomioistuinten päätökset ja niiden perustelut ovat julkisia nykyistä laajemmin.

Asianosaisen oikeusturvan kannalta hallintolainkäytössä on erityistä merkitystä asianosaisen oikeudella saada tietoa asiansa käsittelyyn liittyvistä asiakirjoista. Ehdotuksen mukaan asianosaisella olisi laajempi tiedonsaantioikeus hallintotuomioistuimessa kuin hallinnossa. Hallintotuomioistuimet voisivat eräissä tapauksissa myös punnita julkisuuden ja salassapidon avulla suojattavia etuja tapauskohtaisesti ja ottaa huomioon asianosaisen oikeusturvan vaatimukset kyseessä olevassa yksittäisessä tapauksessa.

Suullisen käsittelyn toimittamisessa olisi lähtökohtana julkisuus, mutta käsittely toimitettaisiin suljetuin ovin, jos siinä esitetään salassa pidettäväksi säädetty asiakirja tai tieto. Hallintotuomioistuin voisi järjestää suullisen käsittelyn suljettuna myös yksityisen asianosaisen pyynnöstä, jos laissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Ehdotukset vastaavat perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntöä. Sen mukaan suullinen käsittely voidaan toimittaa suljetuin ovin laissa säädetyillä perusteilla. Tällaisen perusteen muodostaa laissa säädetty salassapitovelvollisuus. Käytännössä on myös katsottu, että tällaiseen perussääntelyyn voidaan kytkeä tuomioistuimen toimivalta määrätä yksittäistapauksessa käsittelystä suljetuin ovin, jos tämä sidotaan laissa määräedellytyksiin (PeVL 35/2001 vp).

Ehdotetut säännökset täyttävät perusoikeusjärjestelmän vaatimukset, joten lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

Lakiehdotukset