Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi Århusissa, Tanskassa kesäkuussa 1998 tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa tehdyn yleissopimuksen, sen voimaansaattamislakiehdotuksen ja siihen liittyvät muut lakiehdotukset.

Århusin yleissopimuksen tavoitteena on edistää nykyiseen ja tuleviin sukupolviin kuuluvien oikeutta elää heidän terveydelleen ja hyvinvoinnilleen suotuisassa ympäristössä. Yleissopimuksen sopimuspuolet takaavat yleisölle oikeuden saada tietoa, osallistua päätöksentekoon ja käyttää muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöä koskevissa asioissa siten kuin yleissopimuksessa tarkemmin määrätään.

Esitykseen sisältyvät lakiehdotukset yleissopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta, eräiden ympäristön käyttöön vaikuttavien hankkeiden käsittelystä lunastusmenettelyssä ja ydinenergialain muuttamisesta.

Yleissopimus on tullut kansainvälisesti voimaan lokakuussa 2001. Yleissopimus tulee Suomen osalta voimaan yhdeksäntenäkymmenentenä päivänä siitä päivästä, kun Suomi on tallettanut hyväksymiskirjansa. Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan tasavallan presidentin ja valtioneuvoston asetuksilla säädettävänä ajankohtana samaan aikaan kuin yleissopimus tulee Suomen osalta voimaan.

Tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa tehty yleissopimus hyväksyttiin 25 päivänä kesäkuuta 1998 Århusissa, Tanskassa, jäljempänä Århusin yleissopimus tai yleissopimus. Sopimuksen on allekirjoittanut 39 valtiota sekä Euroopan yhteisö ja ratifioinut tai hyväksynyt tai liittynyt siihen 26 valtiota.

Århusin yleissopimus on uudenlainen ympäristösopimus, jossa ympäristöön liittyvät oikeudet ja ihmisoikeudet liittyvät toisiinsa. Useimmat kansainväliset ympäristösopimukset sisältävät lähinnä valtioiden välisiin suhteisiin liittyviä velvoitteita. Århusin yleissopimus asettaa sopimuspuolille velvoitteita myös suhteessa luonnollisiin henkilöihin ja järjestöihin. Yleissopimuksessa määriteltyjen oikeuksien tavoitteena on edistää nykyisen sukupolven ja tulevien sukupolvien oikeutta elää heidän terveydelleen ja hyvinvoinnilleen suotuisassa ympäristössä.

Yleissopimus sisältää määräyksiä, jotka voidaan ryhmitellä kolmeen ryhmään: ympäristöä koskevan tiedon saanti (4 ja 5 artikla), yleisön osallistumisoikeus ympäristöä koskevaan päätöksentekoon (6, 7 ja 8 artikla) sekä muutoksenhakuoikeus (9 artikla). Määräykset osallistumisoikeudesta koskevat toisaalta yksittäisiä hankkeita (6 artikla) ja toisaalta osallistumista yleisemmin päätöksentekoon eli erilaisten suunnitelmien ja lainsäädännön valmisteluun (7 ja 8 artikla). Sopimuksen 9 artiklan perusteella muutoksenhaku koskee itse sopimuksen soveltamisalaan kuuluvia kysymyksiä eli oikeutta hakea muutosta ympäristöä koskevan tiedon (jäljempänä ympäristötiedon) saantiin sekä sopimuksessa määriteltyjä toimintoja koskeviin päätöksiin. Viimeksi mainitussa artiklassa säännellään lisäksi yleisön oikeutta panna vireille joko hallinnollinen menettely tai kanne tuomioistuimessa lainvastaisen toimenpiteen tai laiminlyönnin kieltämiseksi tai oikaisemiseksi. Muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevia määräyksiä sovelletaan luonnollisten henkilöiden lisäksi ympäristöjärjestöihin.

Suomen lainsäädännössä on pitkälti taattu yleissopimuksessa tarkoitetut oikeudet. Eräitä tarkistuksia lainsäädäntöön on kuitenkin tarpeen tehdä. Tarkistustarpeet on otettu huomioon tässä hallituksen esityksessä.

2.1. Kansainvälinen oikeus ja EY-lainsäädäntö

Yleisön osallistumisoikeuden merkitystä on viime vuosina tähdennetty useilla kansainvälisillä foorumeilla. Esimerkiksi Rio de Janeirossa vuonna 1992 pidetyssä YK:n ympäristö- ja kehityskonferenssissa asiasta otettiin erityinen periaate konferenssin hyväksymään Rion julistukseen (10. periaate). Kyseisessä periaatteessa todetaan, että ympäristökysymyksiä hoidetaan parhaiten siten, että kaikki asianomaiset kansalaiset osallistuvat päätöksentekoon asianmukaisella tasolla. Periaatteen mukaan jokaisen tulee kansallisella tasolla tarvittaessa saada julkisten viranomaisten hallussa olevia ympäristöä koskevia tietoja. Lisäksi valtioiden on mainitun periaatteen mukaan helpotettava ja rohkaistava yleisön tietoisuuden kasvua ja osallistumista saattamalla tiedot laajalti saataviksi. Yleisöllä tulee periaatteen mukaan olla mahdollisuus osallistua päätöksentekoprosessiin sekä oikeus käyttää oikeus- ja hallintoprosesseja.

Monet kansainväliset ympäristösopimukset sisältävät määräyksiä yleisön osallistumisoikeudesta tai oikeudesta saada ympäristöä koskevaa tietoa. Esimerkiksi YK:n Euroopan talouskomission (ECE) piirissä tehdyt yleissopimukset valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista (SopS 67/1997) ja maan rajan ylittävistä teollisuusonnettomuuksien vaikutuksista (SopS 26/2000) koskevat myös yleisön osallistumisoikeutta ja ympäristötiedon saantioikeutta. Myös vuoden 1992 Itämeren alueen merellisen ympäristön suojelua koskeva yleissopimus (SopS 2/2000), yleissopimus Koillis-Atlantin merellisen ympäristön suojelusta (SopS 51/1998) ja maasta toiseen ulottuvien vesistöjen ja kansainvälisten järvien käyttöä ja suojelua koskeva ECE:n yleissopimus (SopS 71/1996) sisältävät määräyksiä ympäristötiedon julkisuudesta.

Euroopan yhteisö on parhaillaan muuttamassa lainsäädäntöään Århusin yleissopimuksen ratifioimiseksi. Yleissopimuksen kutakin kolmea pilaria koskisi erillinen yhteisösäädös. Ympäristöä koskevan tiedon saannin vapaudesta annettu neuvoston direktiivi (90/313/ETY) on on korvattu uudella 14 päivänä helmikuuta 2003 voimaan tulleella direktiivillä ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta (2003/4/EY), jossa Århusin sopimus on otettu huomioon.

Neuvoston direktiivi tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista (85/337/ETY) eli niin sanottu YVA-direktiivi ja direktiivi ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi (96/61/EY) eli niin sanottu IPPC-direktiivi sisältävät määräyksiä yleisön oikeudesta osallistua ympäristöä koskevaan päätöksentekoon. Kummatkin direktiivit sisältävät yksityiskohtaisen hankeluettelon niistä hankkeista, joita direktiivien määräykset koskevat. Kyseisiä direktiivejä on muutettu 26 päivänä toukokuuta 2003 annetulla direktiivillä 2003/35/EY (EUVL L 156, 25.6.2003, s. 17), joka sisältää säännökset myös yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen. Direktiivillä on mukautettu yhteisön lainsäädäntö Århusin yleissopimuksen vaatimuksiin siltä osin kuin sopimuksessa on määräyksiä yleisön osallistumis- ja muutoksenhakuoikeudesta. Uusi direktiivi on tullut voimaan 25 päivänä kesäkuuta 2003.

Euroopan yhteisöjen komissio antoi 24 päivänä lokakuuta 2003 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa (KOM (2003) 624 lopullinen). Direktiiviehdotuksen tavoitteena on varmistaa yleisön yhdenmukainen muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus Euroopan yhteisössä Århusin yleissopimuksen mukaisesti. Lisäksi ehdotuksen tavoitteena on poistaa ympäristölainsäädännön täytäntöönpanossa esiintyneitä jo pidempään tiedossa olleita puutteita. Komissio antoi samana päivänä myös ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta EY:n toimielimiin ja muihin elimiin (KOM(2003) 622 lopullinen). Määräyksiä ympäristönsuojelun huomioon ottamisesta, oikeudesta tutustua asiakirjoihin, hyvästä hallinnosta ja oikeussuojasta sisältyy myös Euroopan unionin perusoikeuskirjaan. Perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjan määräykset koskevat unionin toimielimiä ja laitoksia toissijaisuusperiaatteen mukaisesti sekä jäsenvaltioita silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta.

Euroopan yhteisöjen komissio on antanut samanaikaisesti viimeksimainittujen ehdotusten kanssa ehdotuksen neuvoston päätökseksi, jolla Århusin yleissopimus hyväksyttäisiin yhteisön puolesta (KOM(2003) 625 lopullinen).

Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen (SopS 18-19/1990) määräykset eivät sellaisenaan sisällä ympäristöä koskevia oikeuksia. Sopimuksen soveltamiskäytäntö sisältää kuitenkin runsaasti ympäristökysymyksiin liittyviä oikeustapauksia ja niissä on kehitelty ympäristönsuojelua ja terveellistä ympäristöä koskevia oikeuksia sellaisten sopimuksessa nimenomaisesti turvattujen oikeuksien avulla, kuten oikeus elämään (2 artikla) ja oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämän kunnioitusta (8 artikla). Sopimuksen 6 artiklan määräyksiä oikeudenmukaisesta oikeudenkäynnistä sovelletaan laajalti myös asioissa, joissa on ensi vaiheessa kysymys ympäristön käyttöön liittyvästä päätöksenteosta. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä ydinvoimalan lisärakentamista tai käyttölupaa koskevien lupamenettelyjen on kuitenkin todettu jäävän muutoksenhakumahdollisuuksien turvaamisen osalta artiklan 6(1) soveltamisalan ulkopuolelle (Athanassoglou ym. v. Sveitsi (27644/95), 6.4.2000, ja Balmer-Schafroth ym. v. Sveitsi, 26.8.1997).

Suomen rantojensuojeluohjelmaa koskenut valtioneuvoston periaatepäätösratkaisu on esimerkki ratkaisusta, jonka ei katsottu välittömästi vaikuttaneen valittajien yksityisluonteisiin oikeuksiin. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoi vuonna 1994 antamassaan päätöksessä asiasta tehdyn valituksen jäävän 6 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle. (Uuhiniemi ym. v. Suomi (21343/93), 10.10.1994). Ks. myös Kolin kansallispuistoa koskeva monilta osin vastaavanlainen tapaus Eskelinen ym. v. Suomi (19761/92), 10.10.1994.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on todennut tapauksessa Guerra ym. v. Italia (19.2.1998), että vakava ympäristön pilaantuminen voi merkitä artiklan 8 mukaisen perhe-elämän suojan rikkomista, mikäli valtio ei ole ryhtynyt toimiin sen varmistamiseksi, että ympäristön tilasta annetaan asianmukaista tietoa. Tapauksessa valittajat asuivat kilometrin päässä lannoitteita ja kaprolaktaamia tuottavasta tehtaasta, jonka viranomaiset olivat luokitelleet korkean riskin laitokseksi. Viranomaiset eivät antaneet valittajille tietoja, jotka olisivat mahdollistaneet sen arvioimisen, millaisessa vaarassa valittajat alueella asuessaan olivat. Ks. myös tapaus López Ostra v. Espanja, (9.12.1994 A 303.C). Heathrown melukiintiöpäätöstä koskeneessa ratkaisussaan (Hatton ym. v. Yhdistynyt Kuningaskunta (36022/97), 2.10.2001) ihmisoikeustuomioistuin katsoi äänin 5—2 Yhdistyneen Kuningaskunnan rikkoneen 8 artiklaa sen johdosta, että ennen liikenneministeriön antamaa lentoyhtiöiden melukiintiöpäätöstä sen taloudellisia vaikutuksia ja ympäristövaikutuksia ei ollut selvitetty riittävästi. Tuomioistuin katsoi äänin 6—1 Yhdistyneen Kuningaskunnan rikkoneen myös 13 artiklan tehokasta oikeussuojakeinoa koskevaa vaatimusta, koska käytettävissä ollut oikeussuojakeino (judicial review) ei mahdollistanut etujen punnintaa 8 artiklan vaatimassa laajuudessa.

2.2. Suomen lainsäädäntö

Suomessa on voimassa olevaa lainsäädäntöä Århusin sopimuksen kolmesta lohkosta: asiakirjojen julkisuudesta, yleisön osallistumisoikeudesta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta.

Kutakin näitä kolmea lohkoa koskevat myös perustuslain säännökset. Perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on mainitun säännöksen nojalla oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta. Tiedollisiin perusoikeuksiin liittyvät myös perustuslain 10 §:n 1 momentin säännökset yksityiselämän ja henkilötietojen suojasta. Laaja oikeus tietojen saantiin turvaa osaltaan perustuslain 14 §:n 3 momentin mukaista julkisen vallan velvollisuutta edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan sekä vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon.

Perustuslain 20 §:n mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Julkisen vallan on pykälän 2 momentin mukaan pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.

Sopimuksella on liittymäkohtia myös perustuslain 21 §:n säännöksiin, jotka koskevat asioiden käsittelyä hallinnossa ja tuomioistuimissa. Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Perustuslain 21 §:n 2 momentti edellyttää, että käsittelyn julkisuus, oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Julkisuus- ja salassapitolainsäädäntö on uudistettu lailla viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999), jäljempänä julkisuuslaki, ja siihen liittyvillä säädöksillä (622-699/1999). Näiden lisäksi on annettu asetus viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja hyvästä tietohallintatavasta (1030/1999). Säädökset ovat tulleet voimaan 1 päivänä joulukuuta 1999.

Julkisuuslaissa säädetään oikeudesta saada tieto viranomaisen julkisista asiakirjoista sekä viranomaisessa toimivan vaitiolovelvollisuudesta, asiakirjojen salassapidosta ja muista tietojen saantia koskevista yleisten ja yksityisten etujen suojaamiseksi välttämättömistä rajoituksista samoin kuin viranomaisten velvollisuuksista. Lakia sovelletaan varsinaisen viranomaisorganisaation lisäksi myös julkisia tehtäviä hoitaviin yhteisöihin, laitoksiin, säätiöihin ja yksityisiin henkilöihin niiden hoitaessa julkista tehtävää, johon sisältyy julkisen vallan käyttämistä.

Tietojen luovuttamisedellytysten osalta on julkisuuslain ohella otettava huomioon 1 päivänä kesäkuuta 1999 voimaan tulleen henkilötietolain (523/1999) säännökset, kun tietoja luovutetaan sellaisesta rekisteristä, jota voidaan ainakin osittain pitää myös henkilötietolaissa tarkoitettuna henkilörekisterinä. Henkilötietolain ja julkisuuslain välinen yhteys ilmenee julkisuuslain 16 §:n 3 momentista.

Yleisön osallistumisoikeus on yleinen periaate ympäristölainsäädännössä. Laaja osallistumisoikeus on pyritty turvaamaan ympäristövaikutusten arviointi- ja ympäristölupamenettelyssä samoin kuin maankäyttö- ja rakennuskysymyksissä. Osallistumisoikeutta on vahvistettu viime aikaisissa ympäristölainsäädännön kokonaisuudistuksissa.

Ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistuksen yhteydessä säädettiin ympäristönsuojelulaki (86/2000) ja -asetus (169/ 2000). Uudistuksella ajanmukaistettiin ja yhtenäistettiin ympäristön pilaantumista koskevaa lainsäädäntöä ja lupajärjestelmiä. Ympäristölainsäädännön yhtenäistäminen luo aiempaa paremmat edellytykset ympäristöhaittojen kokonaisvaltaiselle tarkastelulle. Samalla myös yleisön mahdollisuudet vaikuttaa ympäristöä koskevaan päätöksentekoon ovat parantuneet.

Yleisön osallistumisoikeus ja vaikutusmahdollisuudet on geenitekniikkalaissa (377/1995) turvattu kuulemismenettelyn kautta. Jos geenitekniikan lautakunta pitää asianmukaisena, se voi päättää kuulla joitakin ryhmiä tai yleisön mielipidettä geenitekniikalla muunnellun organismin käytöstä suljetussa tilassa tai geenitekniikalla muunnellun organismin tutkimus- ja kehittämiskokeeseen liittyvistä seikoista. Yleisön vaikuttamismahdollisuuksia on lisätty myös rakennuslainsäädännön uudistuksessa. Maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) ja -asetuksen (895/1999) tavoitteena on turvata jokaisen osallistumismahdollisuus asioiden valmisteluun ja avoin tiedottaminen käsiteltävinä olevista asioista.

Hallintoasioissa muutoksenhakuoikeus perustuu tavallisesti hallintolainkäyttölakiin (586/1996), jonka mukaan asianosaisella on oikeus valittaa viranomaisen päätöksestä. Kuitenkin ympäristölainsäädännössä on viime aikoina omaksuttu myös eräitä erityissäännöksiä puhevallan käytöstä ja vireillepano-oikeudesta. Rekisteröidyille yhdistyksille tai säätiöille, joiden tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen on annettu valitusoikeus tiettyihin päätöksiin. Tätä koskevia säännöksiä on esimerkiksi ympäristönsuojelulain 97 §:ssä, luonnonsuojelulain (1096/1996) 61 §:ssä sekä maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:ssä. Lisäksi ympäristönsuojelulain 92 §:ssä mainitun kaltaisille yhdistyksille tai säätiöille on annettu vireillepano-oikeus.

Eräissä ympäristöasioissa valitusoikeus perustuu hallintovalituksen sijasta kuntalaissa (356/1995) säädettyyn kunnallisvalitukseen. Kuntalain 92 §:n mukaan valituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen. Kuntalain 4 §:n mukaisesti kunnan jäseninä pidetään paitsi kunnan asukkaita myös yhteisöjä, laitoksia ja säätiöitä, joiden kotipaikka on kunnassa. Kunnallisvalituksin haetaan muutosta maa-aineslain (555/1981) mukaisiin lupaviranomaisen päätöksiin. Valitusoikeus on erikseen säädetty myös alueelliselle ympäristökeskukselle. Myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset kaavavalitukset perustuvat kunnallisvalitukseen, jota on laajennettu säätämällä erikseen eräiden viranomaisten sekä rekisteröityjen paikallis- ja aluetason yhteisöjen valitusoikeudesta.

Muutoksenhaku tietojen luovuttamista koskevista viranomaisten tai välillisen julkisen hallinnon yksiköiden tai toimijoiden päätöksistä perustuu julkisuuslain 33 §:n säännöksiin. Valitus tietojen luovuttamista koskevasta päätöksestä on hallintovalitus, eli valitusoikeus on asianosaisella tai sillä, johon päätös kohdistuu. Vireillä olevien oikeudenkäyntien yhteydessä annettuihin tuomioistuinten päätöksiin, jotka koskevat asiakirjan antamista, haetaan muutosta siinä järjestyksessä, jota noudatetaan haettaessa muutosta itse pääasiaratkaisuun.

Ahvenanmaan maakunnan viranomaisten toiminnassa noudatetaan yleensä viranomaistoiminnan julkisuutta määrittävää maakuntalakia (landskapslag om allmänna handlingars offentlighet 72/1977). Julkisuuslakia sovelletaan maakunnan viranomaisiin vain siltä osin kuin ne huolehtivat valtakunnan viranomaisille kuuluvista tehtävistä maakunnassa. Nämä tehtävät määritellään Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 30 §:ssä. Viimeksi mainitut tehtävät eivät koske ympäristönsuojelun alaan kuuluvaa päätöksentekoa.

Ahvenanmaan maakunnassa ympäristön käyttöön sovelletaan maakunnan omaa lainsäädäntöä. Maakuntalait koskevat muun ohella vesirakentamista ja jäteveden johtamista (vattenlag för landskapet Åland 61/1996), päätöksentekoa ympäristönsuojeluasioissa (landskapslag om Ålands miljöprövningsnämnd 86/1997), ympäristövaikutusten arviointia (landskapslag om miljökonsekvensbedömningar 28/1995), luonnonsuojelua (landskapslag om naturvård 82/1998), terveydensuojelua (landskapslag om hälsovården 36/1967), rakentamista ja maankäyttöä (byddnadslag för landskapet Åland 61/1979) sekä pitkittäishankkeista sähköjohtojen rakentamista (ellag för landskapet Åland 38/1982).

Ahvenanmaan ympäristönsuojelulainsäädännön uudistus (landskapsstyrelsens framställning till lagstiftning av samordnad miljötillståndsprövning 1999—2000 nr 16) on tullut voimaan 1 päivänä heinäkuuta 2001 (ÅFS 30—34/2001). Lainmuutoksessa on muutettu maakuntalakeja ympäristönsuojelusta sekä päätöksenteosta ympäristönsuojeluasioissa. Muutokset ovat kohdistuneet myös vesien käyttöä, puhtaanapitoa ja terveydensuojelua koskeviin maakuntalakeihin.

Maakunnassa voimassa oleva ympäristönsuojelulainsäädäntö poikkeaa eräiltä osin mantereella voimassa olevasta sääntelystä. Poikkeamat koskevat muun ohella järjestöjen valitusoikeutta.

2.3. Nykytilan arviointi

Yleissopimuksen hyväksyminen ja voimaansaattaminen ei edellytä lainsäädäntömuutoksia siltä osin kuin yleissopimus koskee yleisön oikeutta saada ympäristöä koskevaa tietoa. Kuten yksityiskohtaisista perusteluista tarkemmin ilmenee, yleissopimuksen määräykset poikkeavat eräiltä osin julkisuuslain mukaisesta sääntelystä. Poikkeamat koskevat sopimuksen mukaan kuitenkin sääntelyä, jota sopimusvaltion ei tarvitse ottaa käyttöön tai josta sopimusvaltio voi muutoin poiketa.

Yleisön vireillepano- ja osallistumisoikeudet ovat sopimuksen edellyttämällä tavalla turvatut voimassa olevassa lainsäädännössä. Voimassa olevaa lainsäädännön ja sopimusmääräysten suhdetta selostetaan tarkemmin yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Yleissopimus sallii muutoksenhaun toteuttamisen kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Tämän vuoksi sopimuspuolten kansallisiin muutoksenhakujärjestelmiin sisältyvät erityispiirteet voidaan ottaa huomioon sopimuksen mukaista muutoksenhakua järjestettäessä. Suomen lainsäädännön pääsäännön mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Järjestöjen valitusoikeudesta on Suomen viimeaikaisessa lainsäädännössä säädetty erikseen. Lainsäädännössä järjestöjen valitusoikeus on pyritty toteuttamaan oikeussuojan kannalta tehokkaassa vaiheessa.

Yleissopimuksessa tarkoitetut ympäristön käyttöön vaikuttavat toiminnot ovat pääosin päästötyyppisiä ja siten luvanvaraisia ympäristönsuojelulain nojalla. Ympäristönsuojelulaki turvaa jo nyt sopimuksen edellyttämät muutoksenhakumahdollisuudet täysimääräisesti.

Eräät yleissopimuksen I liitteessä mainitut toiminnot, kuten vesilaitosten, patojen ja siltojen rakentaminen, ovat luvanvaraisia vesilain nojalla. Vesilain mukaiset lupapäätökset voidaan saattaa muutoksenhakumenettelyyn, joka täyttää sopimuksen vaatimukset.

Yleissopimuksen I liitteessä mainitaan myös eräät tiehankkeet. Teiden rakentamista ja merkittävää parantamista varten laaditaan yleis- ja tiesuunnitelmat yleisistä teistä annetun lain (243/1954) mukaisesti. Yleis- ja tiesuunnitelmien hyväksymispäätöksistä on asianosaisilla valitusoikeus. Teiden suunnittelun tulee perustua maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen kaavaan, jossa tien sijainti ja suhde muuhun alueiden käyttöön on esitetty. Yleissopimuksessa tarkoitettuja hankkeita ei voida toteuttaa ilman kaavakytkentää. Yleissopimuksessa tarkoitetut tiehankkeet eivät aina sijoitu asema-kaava-alueelle, mutta hankkeella on kuitenkin aina jokin maankäyttö- ja rakennuslain mukainen kaavakytkentä. Kaavoitusta koskeva muutoksenhaku on järjestetty maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti, jolloin myös järjestöillä on valitusoikeus tiesuunnittelua edeltävistä kaavoituspäätöksistä.

Yleissopimuksen I liitteessä mainittuihin joihinkin hankkeisiin ei voimassa olevassa lainsäädännössä kuitenkaan liity mitään yhtenäistä hallinnollista päätöksentekomenettelyä, jossa ratkaistaisiin hankkeiden suunnittelun, sijoittamisen tai rakentamisen maankäytölliset ja ympäristölliset edellytykset. Nämä hankkeet koskevat yli 15 kilometrin mittaisten maanpäällisten sähkövoimalinjojen, joiden jännite on vähintään 220 kV, rakentamista samoin kuin pituudeltaan yli 40 kilometrin mittaisten kaasu-, öljy- tai kemikaaliputkien rakentamista. Viimeksi mainittujen putkien tulee lisäksi olla halkaisijaltaan yli 800 millimetriä.

Myös kaukoliikenteen rautatien rakentaminen on yleissopimuksen I liitteessä mainittu hanke. Vuosina 1993—2001 rautateitä koskevia lunastuslupia on hankittu 29, mutta kaikki eivät ole koskeneet kaukoliikenteen rautateitä. Rautateiden lunastustarpeet ovat johtuneet radanoikaisuista, ratapenkereiden vahvistamisista, kohtaamisraiteiden tai sähkönsyöttöasemien rakentamisesta, ratapihan vähäisistä laajennuksista tai tasoristeysten poistamisesta. Keskimääräinen lunastettava pinta-ala on ollut noin 2,3 hehtaaria. Lunastustarvetta täysin uutta raidetta varten on ollut tarkasteluajanjaksona vain kerran. Uusi raide oli 11 km pitkä, mutta se rakennettiin jo olemassa olleen raiteen viereen kaksoisraiteeksi. Lunastusluvan hankkimiseen on näissä hankkeissa kulunut keskimäärin kaksi kuukautta. Lunastustoimitus voi sen sijaan kestää useamman vuoden, jos valtioneuvosto antaa työn kiireellisyyden vuoksi hakijalle ennakkohaltuunottoluvan. Ennakkohaltuunotossa hakija saa alueet haltuunsa rakennustyötä varten ja lunastustoimitus lopetetaan hankkeen valmistuttua. Keväällä 2002 Valtioneuvosto myönsi Ratahallintokeskukselle Kerava-Lahti -oikorataa koskevan lunastus- ja ennakkohaltuunottoluvan. Kyseessä on mittava lunastushanke, jossa rakennetaan uutta rataosaa noin 63 kilometriä.

Vuosina 1993—2001 johtoja ja putkia koskevia lunastuslupa-asioita on ollut 92. Niistä 79 on koskenut sähkönsiirtojohtoja ja 13 kaasuputkia. Johtohankkeista kolmannes on koskenut 400 kV:n (42 metriä leveä johtokatu) ja loput 110 kV:n (26 metriä leveä johtokatu) johtoja.

Johtoja varten lunastetaan ainoastaan käyttöoikeus eikä johtojen sijoittaminen estä maan viljelykäyttöä. Kaasuputkille lunastetaan myös käyttöoikeus ja putken halkaisijasta riippumatta putkiaukon leveys on 5 metriä eikä sijoittaminen estä maan viljelykäyttöä. Putken peitesyvyys on 1—1,5 metriä. Tarkasteluajanjaksona johtohankkeet ovat kahta lukuun ottamatta olleet uusia. Kaikki putkihankkeet ovat olleet uusia. Lyhin 400 kV:n johtohanke on ollut 21 kilometriä ja pisin (Länsisalmi—Kymi, noin 500 kiinteistöä) 115 kilometriä. Putkihankkeet ovat olleet 2—74 kilometriä (Lappeenranta-Valkeala, 547 kiinteistöä). Lunastusluvan hankkimiseen on johtohankkeissa kulunut keskimäärin 8 kuukautta ja putkihankkeissa keskimäärin 5 kuukautta. Valtioneuvosto on antanut lähes kaikille johto- ja putkihankkeille ennakkohaltuunottoluvan.

Näiden hankkeiden ei voimassa olevassa lainsäädännössä edellytetä perustuvan yleisistä teistä annetun lain tapaan maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen kaavoitukseen. Näin muodoin hankkeisiin ei myöskään liity mitään muutoksenhakumahdollisuutta asianosaispiiriä laajempana. Asianosaistenkin osalta valitusoikeus voi jäädä toteutuvaksi vain lunastusmenettelyn yhteydessä.

Yleissopimuksen hyväksyminen ja voimaansaattaminen edellyttää edellä mainittujen hankkeiden osalta, että yleisön muutoksenhakumahdollisuudesta säädetään erikseen.

Yleisön osallistumismahdollisuudet tällaisiin hankkeisiin tulevat turvatuiksi YVA-lainsäädännön keinoin. Osallistumismahdollisuuksista ei siten ole tarpeen säätää erikseen.

Ydinlaitokset kuuluvat yleissopimuksen I liitteessä lueteltuihin toimiin (kohta 1) ja siten 6 artiklan (kansalaisten osallistuminen erityisiä toimia koskevaan päätöksentekoon) ja 9 artiklan soveltamisalaan. Ydinlaitokseen sovellettavista Suomessa jo voimassa olevista yleissopimuksen mukaisten osallistumis- ja muutoksenhakuoikeuden täyttävistä laeista ympäristönsuojelulaissa rajataan soveltamisalan ulkopuolelle säteilystä aiheutuvien haittavaikutusten ehkäiseminen. Sitä vastoin maankäyttö- ja rakennuslaki toteuttaa jo nykyisellään yleissopimuksen vaatimukset, jos ydinlaitos pyrittäisiin sijoittamaan nyt vielä asemakaavoittamattomalle alueelle tai sen toteuttaminen edellyttäisi asemakaavan muutosta. Osallistumis- ja muutoksenhakuoikeus toteutuisivat kaavoituksen osallistumista koskevien säännösten mukaisesti. Mikäli Suomeen mahdollisesti rakennettava ydinvoimala tai muu ydinlaitos sijoittuisi kuitenkin jo olemassa olevien ydinvoimaloiden yhteyteen, mitä voidaan pitää todennäköisempänä, yleissopimuksen edellyttämää osallistumis- ja muutoksenhakuoikeutta ei voida järjestää kaavoituksen yhteydessä ainakaan näillä alueilla. Molempien nykyisten ydinvoimaloiden alueella on jo voimassa lisärakentamisenkin mahdollistava asemakaava. Toisaalta nykyisten ydinvoimaloiden laitosalueille säteilyturvakeskus on asettanut normaalikäytön radioaktiivisten päästöjen raja-arvon, jonka noudattamista keskus valvoo. Kyseinen laitosalueelle vahvistettu enimmäisarvo on riippumaton siitä, kuinka monta reaktoria laitokselle sijoitetaan.

Maankäyttö- ja rakennuslain 191 §:n 2 momentin mukaan rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhteisöllä on valitusoikeus toimialaansa kuuluvissa asioissa toimialueellaan kaavan tai rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevasta päätöksestä. Maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n mukaan valitusoikeus poikkeamispäätöksestä ja kunnan viranomaisen tekemästä suunnittelutarveratkaisusta on myös toimialueellaan sellaisella rekisteröidyllä yhdistyksellä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun tai kulttuuriarvojen suojelun edistäminen taikka elinympäristön laatuun muutoin vaikuttaminen. Järjestöillä ei lain mukaan ole valitusoikeutta muista rakennusvalvontaviranomaisen päätöksistä, jotka voivat koskea rakennusluvan, toimenpideluvan, maisematyönluvan ja purkamisluvan myöntämistä. Hallinto-oikeuksien oikeuskäytännössä on kuitenkin tulkittu, että lain 193 §:ssä tarkoitetulla järjestöllä on valitusoikeus näistäkin lupapäätöksistä, jos lupapäätös on tehty edellyttämättä tarvittavaa suunnittelutarve- tai poikkeamisratkaisua.

Maankäyttö- ja rakennuslain tulkintakäytäntö perustuu tällä hetkellä pitkälti vain hallinto-oikeuksien ratkaisuihin. Maankäyttö- ja rakennuslain voimassaolon aikana järjestöt ovat käyttäneet valitusoikeuttaan runsaammin vain päätöksiin, jotka koskevat asemakaavoja ja niiden muutoksia. Tällaisia hallinto-oikeuden päätöksiä on vuoden 2001 marraskuun loppuun mennessä annettu kymmenen. Näissä ratkaisuissa kysymys on ollut paikallisten yhdistysten tekemistä valituksista. Lisäksi hallinto-oikeuksien käsiteltävänä on ollut eräitä kunnallisvalituksia, joissa on ollut kysymys kaavoituksen aloittamista koskevasta päätöksenteosta. Yhdistyksillä on tällöin kuntalain mukaan määräytyvä valitusoikeus. Hallinto-oikeuden päätöksiä, joissa valitus kohdistuu suunnittelutarve- tai poikkeamisratkaisuun ja joissa valittajana esiintyy yhdistys, on marraskuun loppuun vuonna 2001 ulottuvana tarkasteluajanjaksona annettu vain muutama.

Hallinto-oikeuksien ratkaisukäytännön perusteella arvioituna maankäyttö- ja rakennuslain uusia valitusmahdollisuuksia on käytetty erittäin maltillisesti. Kaava-asioissa valitusoikeuttaan ovat käyttäneet lähinnä sellaiset yhdistykset, joilla olisi ollut valitusoikeus jo aikaisemmankin lain mukaisesti.

Esityksen tavoitteena on edistää tiedonsaantia, yleisön osallistumisoikeutta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa hyväksymällä Århusin yleissopimus ja sen edellyttämät lainsäädäntötoimet. Yleissopimuksen yleisten määräysten mukaan kukin sopimuspuoli sitoutuu toteuttamaan tarvittavat lainsäädäntö-, sääntely- ja muut toimenpiteet yleisölle tiedottamista, yleisön osallistumista ja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevien määräysten yhteensovittamiseksi.

Esitys sisältää ehdotuksen blankettilaiksi, jolla saatetaan voimaan yleissopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset. Lakiehdotuksella eräiden ympäristön käyttöön vaikuttavien hankkeiden käsittelystä lunastusmenettelyssä täydennetään Suomen lainsäädäntöä niiltä osin kuin eräiden jäljempänä selostettavien pitkittäishankkeiden suunnittelua, sijoittamista tai rakentamista ei ratkaista missään erityisessä lupamenettelyssä ja joista ei ole ennestään järjestetty muutoksenhakua yleissopimuksessa edellytetyllä tavalla. Pitkittäishankkeita koskevan lakiehdotuksen tarkoituksena on täyttää yleissopimuksen asettamat vaatimukset, kunnes laissa tarkoitettuja hankkeita koskeva erityinen lupa- ja suunnittelulainsäädäntö säädettäisiin.

Monilupaisissa hankkeissa, kuten ydinlaitoksen rakentaminen, lähtökohtana on pidetty yleissopimuksen mukaisesti sitä, että vireillepano- ja muutoksenhakuoikeus toteutuu maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa menettelyissä. Koska mainitut menettelyt eivät tule sovellettavaksi, jos ydinlaitos sijoitetaan olemassa olevien ydinvoimaloiden yhteyteen, sisältää esitys ehdotuksen ydinenergialain muuttamisesta. Muutoksella toteutetaan tietyt edellytykset täyttävien rekisteröityjen yhdistysten ja säätiöiden valitusoikeus ydinlaitosta koskevasta valtioneuvoston rakentamislupapäätöksestä.

Suomen lainsäädännössä on jo nykyisellään laajasti taattu yleissopimuksessa tarkoitetut tiedonsaanti-, osallistumis- ja muutoksenhakuoikeudet. Julkisen vallan velvollisuus taata mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöä koskevaan päätöksentekoon johtuu jo suoraan perustuslaista. Ympäristöä koskevan tiedon saanti toteutuu voimassa olevan lainsäädännön pohjalta ja käytännössä tiedottamista on lisätty viime vuosina merkittävästi. Näin ollen yleissopimuksen edellyttämät muutokset Suomessa ovat vähäisiä. Esityksen vaikutuksiin on pyritty kirjaamaan ne vaikutukset, jotka johtuvat välittömästi yleissopimuksen hyväksymisestä. Yleissopimuksen päämääriä palvelevien aikaisempien lainsäädäntömuutosten vaikutuksia ei kuvata, koska ne eivät johdu välittömästi nyt käsiteltävänä olevasta ehdotuksesta.

4.1. Taloudelliset vaikutukset

Esityksellä ei ole merkittäviä julkistaloudellisia vaikutuksia tai taloudellisia vaikutuksia elinkeinonharjoittajien toimintaan. Yleissopimuksen sopimuspuolet voivat tarvittaessa tehdä yksimielisesti päätöksen sopimukseen liittyvän rahoitusjärjestelmän perustamisesta. Ainakin alkuvaiheessa sopimuksen rahoitus on tarkoitus järjestää vapaaehtoispohjalta, joten sopimuksesta ei aiheudu Suomelle välittömiä pakollisia kustannuksia.

4.2. Organisaatio- ja henkilöstövaikutukset

Yleissopimus turvaa osaltaan yksilöiden ja yhteisöjen osallistumista hankkeiden käsittelyyn, heidän oikeuttaan saada ympäristöä koskevaa tietoa sekä osallistua muutoksenhakumenettelyyn. Yleissopimus edellyttää myös aktiivista viranomaistiedottamista. Kuten taloudellistenkin vaikutusten osalta, näiden oikeuksien ja velvollisuuksien toteuttaminen ei vaikuta merkittävällä tavalla viranomaisten työmäärään, koska sopimuksen mukaiset oikeudet ja velvollisuudet on pääosin jo toteutettu Suomen voimassa olevassa lainsäädännössä.

Yleissopimuksen hyväksyminen ja voimaansaattaminen saattaa muutoksenhakumenettelyn eräissä niin sanotuissa pitkittäishankkeissa ja ydinlaitoksen rakentamispäätösten osalta sellaisten tahojen käytettäväksi, joilla muutoksenhakumahdollisuutta ei ole aikaisemmin ollut oikeuskäytännön eikä lainsäädännön nojalla. Yleissopimuksesta voidaan näin ollen arvioida tältä osin aiheutuvan viranomaisille vähäistä työmäärän kasvua. Ydinlaitoshankkeita koskevat tapaukset ovat lukumäärältään vähäisiä mutta asiallisesti laajoja. Työmäärän kasvu ei kuitenkaan edellyttäne organisaatio- eikä henkilöstömuutoksia.

4.3. Ympäristövaikutukset

Esityksen tavoitteena on edistää välillisesti ympäristönsuojelua turvaamalla tiedonsaannin, yleisön osallistumisoikeuden sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden toteutuminen ympäristöasioissa.

4.4. Vaikutukset eri kansalaisryhmien asemaan

Esityksellä pyritään edistämään luonnollisten henkilöiden ja valtiosta riippumattomien järjestöjen vaikuttamismahdollisuuksia ympäristöä koskevassa päätöksenteossa. Yleissopimuksen tavoitteena on edistää nykyisen sukupolven ja tulevien sukupolvien oikeutta elää heidän terveydelleen ja hyvinvoinnilleen suotuisassa ympäristössä. Suomen lainsäädäntö vastaa jo nykyisellään pitkälti yleissopimuksen vaatimuksia. Yleissopimus tukee näiden Suomen lainsäädäntöön sisältyvien oikeuksien toteutumista. Yleissopimuksen johdosta annettava uusi lainsäädäntö parantaa asianosaisten ja ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelua tahi asuinympäristön viihtyisyyttä edistävien rekisteröityjen yhdistysten tai säätiöiden muutoksenhakuoikeutta eräissä pitkittäishankkeissa. Lisäksi ydinenergialain muutoksella annetaan tietyt edellytykset täyttäville rekisteröidyille yhdistyksille ja säätiöille oikeus valittaa ydinvoimalan rakentamisluvasta.

4.5. Yritysvaikutukset

Pitkittäishankkeet

Aikaisempaa laajempi muutoksenhakumahdollisuus pitkittäishankkeista lunastusmenettelyn yhteydessä voi vaikuttaa jonkin verran pidentävästi hankkeiden toteutukseen. Kun ympäristönäkökohdat otetaan huomioon asianmukaisesti jo hankkeiden suunnitteluvaiheessa ja neuvoteltaessa hankkeiden sijoittumisedellytyksistä eri osapuolten kanssa, on kuitenkin todennäköistä, ettei muutoksenhakuvaihe pidennä merkittävästi hankkeiden kokonaiskestoa. Hankkeiden suunnittelu on aloitettava riittävän ajoissa niin, että valtiosta riippumattomat järjestöt voivat osallistua suunnitteluprosessiin ja saada siitä tietoa. Koska ympäristöön vaikuttavien hankkeiden toteuttamiseen liittyy usein periaatteellisia erimielisyyksiä, asianmukainen valmistelu ei aivan kaikissa tapauksissa kuitenkaan riitä takaamaan hankkeiden pikaista käsittelyä. Valitusoikeuden lisääminen voi sen vuoksi lisätä jossain määrin muutoksenhakuja ja siten viivytyksiä ja kustannuksia hankkeen käsittelyssä.

Ydinlaitoshankkeet

Ydinenergialain mukaisesta valtioneuvoston rakentamislupapäätöksestä säädettävä muutoksenhakumahdollisuus saattaa pidentää ydinlaitoshankkeiden toteuttamista ja aiheuttaa jonkin verran lisää kustannuksia hankkeen toteuttajalle. Näitä vaikutuksia voidaan pitää todennäköisinä, koska ydinlaitoshankkeisiin liittyy näkökohtia, joiden vuoksi muutoksenhakumahdollisuutta valtioneuvoston tehdessä myönteisen rakentamislupapäätöksen lähes varmasti käytetään.

4.6. Aluepoliittiset vaikutukset

Yleissopimuksen sisältämät yksilöiden ja järjestöjen oikeudet ja vastaavasti niistä viranomaisille aiheutuvat velvoitteet ja vaikutukset toiminnanharjoittajien toimintaan kohdistuvat samalla tavalla kaikkiin alueisiin. Esityksellä ei ole siten aluepoliittisia vaikutuksia.

5.1. Århusin yleissopimuksen neuvottelut

Sofiassa pidettiin vuonna 1995 ”Euroopan ympäristö” -ministerikonferenssi, jossa hyväksyttiin Rion ympäristöä ja kehitystä koskevan julistuksen 10 periaatteen mukaiset suuntaviivat ympäristöä koskevasta tiedonsaannista ja yleisön osallistumisesta ympäristöä koskevaan päätöksentekoon.

Sofiassa tehtyjen poliittisten sitoumusten seurauksena aloitettiin Yhdistyneiden Kansakuntien Euroopan talouskomissiossa (ECE) neuvottelut, joiden tavoitteena oli muuttaa suuntaviivat oikeudellisesti sitovaksi asiakirjaksi, jolla voitaisiin varmistaa velvoitteiden täytäntöönpanon tehokkuus. Neuvottelut aloitettiin kesäkuussa 1996 ECE:n yhteydessä ja ne saatettiin päätökseen maaliskuussa 1998. Yleissopimus hyväksyttiin ja avattiin allekirjoitettavaksi Århusissa 25 päivänä kesäkuuta 1998.

Suomi osallistui neuvotteluihin aktiivisesti EU:n muiden jäsenmaiden ohella. Euroopan yhteisön komissio osallistui neuvotteluihin aluksi tarkkailijana, mutta joulukuussa 1997 yhteisö valtuutettiin osallistumaan neuvotteluihin omaan toimivaltaansa kuuluvissa asioissa komission edustamana. Neuvotteluihin osallistui tarkkailijoina myös valtiosta riippumattomia järjestöjä, joiden erityinen ja keskeinen asema tunnustettiin Sofian suuntaviivoissa. Järjestöjen osallistumista korostettiin myös yleissopimuksen kanssa yhtä aikaa hyväksytyssä päätöslauselmassa.

Århusin yleissopimuksesta on julkaistu sopimuksen valmistumisen jälkeen täytäntöönpanoa koskevat epäviralliset ohjeet, jotka ovat nähtävissä ECE:n kotisivuilla (http://www.unece.org/env/pp/). Yleissopimuksen täytäntöönpanoa on valmisteltu sen allekirjoittamisen jälkeen allekirjoittajien kokouksissa ja niiden alaisissa työryhmissä.

Viidennessä "Euroopan ympäristö" -ministerikonferenssissa, Kiovassa, Ukrainassa, hyväksyttiin ja avattiin allekirjoitettavaksi 21 — 23 päivänä toukokuuta 2003 Århusin yleissopimuksen pöytäkirja epäpuhtauksien päästöjä ja niiden siirtoja koskevista rekistereistä, joka liittyy yleissopimuksen 5 artiklan mukaisiin velvoitteisiin ympäristöä koskevien tietojen kokoamisesta ja jakelusta. Pöytäkirjan allekirjoitti Kiovassä Euroopan yhteisö ja 36 valtiota, niiden joukossa myös Suomi.

5.2. Esityksen valmistelu Suomessa

Yleissopimuksen allekirjoittaminen

Suomi allekirjoitti yleissopimuksen Århusissa 25 päivänä kesäkuuta 1998 yleissopimuksen avauduttua allekirjoitettavaksi. Ulkoasiainministeriö pyysi yleissopimuksen hyväksymistä varten lausunnot oikeusministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, sisäasiainministeriöltä, maa- ja metsätalousministeriöltä, liikenneministeriöltä, kauppa- ja teollisuusministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, ympäristöministeriöltä, Ahvenanmaan maakuntahallitukselta, Suomen Luonnonsuojeluliitolta ja Teollisuuden ja Työnantajain keskusliitolta. Lausunnoissa pidettiin yleissopimuksen tavoitteita yleisesti kannatettavina. Tavoitteet on suurelta osin otettu huomioon ympäristönsuojelulain ja viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevassa laissa. Koska yleissopimus edellyttää myös lainsäädännön muutoksia, lausunnonantajat pitivät valmistelevan työryhmän asettamista tarpeellisena.

Hallituksen esityksen valmistelu ja lausunnot

Hallituksen esitys on valmisteltu työryhmässä, jossa ovat olleet edustettuina ulkoasiainministeriö, oikeusministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö, kauppa- ja teollisuusministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö ja ympäristöministeriö. Ulkoasiainministeriö pyysi hallituksen esitysluonnoksesta keväällä 2001 lausunnot edellä mainittujen ministeriöiden lisäksi sisäasiainministeriöltä, puolustusministeriöltä, opetusministeriöltä ja työministeriöltä. Lausuntoa pyydettiin myös Vaasan hallinto-oikeudelta, eduskunnan oikeusasiamieheltä, valtioneuvoston oikeuskanslerilta, Tiehallinnolta, Ilmailulaitokselta, Ratahallintokeskukselta, Merenkulkulaitokselta, Energiamarkkinavirastolta, Säteilyturvakeskukselta ja Tietosuojavaltuutetulta. Lausuntoa pyydettiin edelleen myös seuraavilta tahoilta: Finergy- Energia-alan keskusliitto, Öljy- ja kaasualan keskusliitto, Metalliteollisuuden keskusliitto Kemianteollisuus, Metsäteollisuus, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto, Teollisuuden ja Työnantajien Keskusliitto, Suomen ammattiliittojen keskusjärjestö SAK, Metallityöväenliitto, Rakennusliitto, Paperiliitto, Puu- ja erityisalojen liitto, Kemianliitto, Sähköalojen ammattiliitto, Suomen Kuntaliitto, Finngrid Oyj, Fortum Oy, Teollisuuden Voima Oy, Posiva Oy, Gasum Oy, Suomen luonnonsuojeluliitto, Natur och miljö, Suomen WWF, Lakimiesliitto, Asianajajaliitto ja Suomen ympäristöoikeustieteen seura.

Lausunnoissa esitetyt yleiset näkökohdat. Lausunnoissa suhtauduttiin yleissopimuksen hyväksymiseen yleisesti myönteisesti. Joissakin lausunnoissa, joissa yleissopimukseen suhtauduttiin kriittisesti, katsottiin, että Suomella ei ole erityistä tarvetta hyväksyä yleissopimusta, koska sen tavoitteet on otettu huomioon nykyisessä lainsäädännössä ja yksilöiden ja järjestöjen osallistumisoikeudet toteutuvat jo nykyisellään asianmukaisesti. Joissakin lausunnoissa epäiltiin yleissopimuksen laajentavan osallistumis- ja muutoksenhakuoikeuksia siten, että se vaikeuttaisi päätöksentekoa. Joissakin lausunnoissa katsottiin, että Suomen ei tulisi hyväksyä sopimusta, ennen kuin yleissopimukseen liittyvä EY:n uusi lainsäädäntö on valmistunut ja myös muut EU:n jäsenvaltiot ovat hyväksymässä sopimusta. Esityksen jatkovalmistelun vietyä ennakoitua kauemmin osa EY:n lainsäädännöstä onkin valmistunut ja komissio on antanut ehdotuksen Århusin yleissopimuksen hyväksymisestä yhteisön puolesta sekä direktiiviehdotuksen ja asetusehdotuksen, jotka ovat vielä tarpeen yhteisön lainsäädännön täydentämiseksi. Esityksen jatkovalmistelussa selvitettiin myös EU:n muiden jäsenvaltioiden, EU:n ulkopuolisten Pohjoismaiden sekä Euroopan komission kantoja yleissopimuksen hyväksymisaikataulusta. Selvityksen mukaan yleissopimuksen ratifiointimenettelyt ovat käynnissä suurimmassa osassa EU:n jäsenvaltioita ja monessa valtiossa jo pidemmällä kuin Suomessa. Nykyisistä jäsenvaltioista yleissopimuksen ovat jo ratifioneet Belgia, Italia, Portugali, Ranska ja Tanska. Vuonna 2004 unioniin liittyvistä valtioista yleissopimuksen ovat lisäksi ratifioineet Kypros, Latvia, Liettua, Malta, Puola, Unkari ja Viro. Komissio on suhtautunut myönteisesti siihen, että jäsenvaltiot pyrkivät ratifioimaan tai hyväksymään sopimuksen mahdollisimman pian.

Vaikutusten arviointi. Joissakin lausunnoissa toivottiin hallituksen esityksen vaikutusten arvioinnin täsmentämistä ja kiinnitettiin huomiota siihen, että suurten teollisten hankkeiden ympäristövaikutukset eivät ole yksiselitteisiä esimerkiksi ympäristöterveyden kannalta ja yleissopimuksella voi olla epäsuoria vaikutuksia muun muassa harjoitettuun hyvinvointipolitiikkaan. Hallituksen esityksen vaikutuksia on pyritty sanotuista syistä tarkentamaan. Vaikutusten arvioinnissa keskitytään kuitenkin ainoastaan yleissopimuksesta johtuviin uusiin vaikutuksiin, eikä niissä käsitellä jo aiemmin toteutettujen, samoja päämääriä palvelevien lainsäädäntömuutosten vaikutuksia.

Laki eräiden ympäristön käyttöön vaikuttavien hankkeiden käsittelystä lunastusmenettelyssä. Joissakin lausunnoissa todettiin, että paras ratkaisu olisi, että lakiehdotuksessa tarkoitettuja eräitä pitkittäishankkeita varten luotaisiin aidot lupa- ja suunnittelumenettelyt, joiden puitteissa järjestöjen osallistumis- ja muutoksenhakuoikeus voitaisiin toteuttaa. Hallituksen esityksessä ehdotettua ratkaisua oudoksuttiin siitä syystä, että kiinteästä omaisuudesta ja erityisistä oikeuksista annettua lakia sovelletaan siinä sanotun lunastuslain tavoitteille vieraassa tarkoituksessa ja samalla lunastuslaki saa aikaisempaa yleisemmin ympäristön käyttöä tarkoittavan lupajärjestelmän piirteitä. Joissakin lausunnoissa pidettiin selkeämpänä, että muutokset olisi tehty suoraan lunastuslakiin. Koska kokonaan uusien menettelyjen luominen eräille pitkittäishankkeille vaatii huomattavasti laajemman valmistelun, ehdotetun lainsäädäntöratkaisun tarkoituksena on täyttää yleissopimuksen vaatimukset, kunnes laissa tarkoitettuja hankkeita koskevaa erityistä lupa- ja suunnittelulainsäädäntöä mahdollisesti säädetään.

Laki maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta. Lausunnolla olleeseen hallituksen esitysluonnokseen sisältyi myös ehdotus maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta ydinlaitoksen rakennusluvan osalta. Joissakin lausunnoissa ehdotettua muutosta ei pidetty lainkaan tarpeellisena ja toisaalta sen katsottiin muodostavan eräällä tavalla taannehtivaa lainsääntöä. Eniten ehdotettua lainsäädäntöratkaisua kritisoitiin siitä syystä, että ydinlaitoksen rakentamista koskevat osallistumis- ja muutoksenhakumenettelyt tulisivat sovellettavaksi päätöksenteon kokonaisuuden kannalta myöhäisessä vaiheessa. Lisäksi maankäyttö- ja rakennuslain mukainen ydinlaitoksen rakennuslupa on tekninen lupamenettely, jossa tarkistetaan lähinnä, että suunnitelma on vahvistetun kaavan ja rakennusmääräysten mukainen. Useissa lausunnoissa esitettiin sen vuoksi vaihtoehtona, että yleissopimuksen tarkoittamat osallistumis- ja muutoksenhakumenettelyt toteutettaisiin ydinenergialain mukaisen valtioneuvoston rakentamislupapäätöksen yhteydessä. Hallituksen esityksessä on sen vuoksi luovuttu maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta ja päädytty ehdottamaan lausuntojen mukaisesti ydinenergialain muuttamista.

Yleissopimuksen tulkintakysymykset. Joissakin lausunnoissa kiinnitettiin huomiota yleissopimuksen eräisiin vaikeasti tulkittaviin kohtiin. Tällaisia kohtia olivat erityisesti yleissopimuksen suhde niin sanottuihin monilupaisiin hankkeisiin ja yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen sisältö. Joissakin lausunnoissa pidettiin tarpeellisena, että tulkinnanvaraisia kohtia selvennettäisiin yleissopimuksen hyväksymisen yhteydessä annettavalla tulkintaselityksellä. Hallituksen esityksen jatkovalmistelussa selvitettiin 9 artiklan 2 kappaleen tulkintaa muilta EU:n jäsenvaltioilta, EU:n ulkopuolisilta Pohjoismailta sekä Euroopan komissiolta. Hallituksen esityksessä on päädytty myös ehdottamaan, että Suomi antaisi yleissopimuksen hyväksymisen yhteydessä monilupaisia hankkeita koskevan selityksen.

Hallituksen esityksestä järjestetyn ensimmäisen lausuntokierroksen johdosta esitysluonnoksen perusteluja on pyritty useilta kohdin täsmentämään ja ehdotettuja lainsäädäntömuutoksia on harkittu vielä uudelleen. Ydinlaitoksia koskevat muutokset päätettiin esittää toteutettavaksi maankäyttö- ja rakennuslain muutoksen sijasta ydinenergialain muutoksena. Lainsäädäntöratkaisuihin esitettyjen muutosten johdosta edellä mainituille lausunnonantajille varattiin vielä helmikuussa 2002 mahdollisuus lausua uudelleen hallituksen esitysluonnoksesta.

Toisella lausuntokierroksella esitetyt yleiset näkökohdat. Joissakin lausunnoissa katsottiin edelleen, että Suomen tulisi ratifioida yleissopimus vasta, kun EU:ssa valmisteltavana olevat direktiivimuutokset on hyväksytty. Puutteena pidettiin sitä, että yleissopimuksen III pilarin täytäntöönpanoa koskevan mahdollisen yhteisölainsäädännön sisällöstä tai muodosta ei ollut vielä siinä vaiheessa tietoa. Joissakin lausunnoissa pidettiin pikaista ratifiointia kuitenkin tärkeänä, jotta Suomi voisi osallistua yleissopimuksen toimeenpanoon sopimuspuolten ensimmäisistä kokouksista lähtien. Pikaista ratifiointia tuettiin myös lausunnossa, jossa katsottiin, että Suomen lainsäädäntöä tulisi useilla eri lainsäädännön aloilla kuitenkin myöhemmin vielä erikseen tarkistaa. Joissakin lausunnoissa taas toistettiin näkemys, jonka mukaan Suomen voimassaoleva lainsäädäntö täyttää yleissopimuksen vaatimukset. Hyväksymisen yhteydessä annettavia selityksiä pidettiin joissakin lausunnoissa erittäin olennaisina hyväksymisen edellytyksinä. Lausuntokierroksella kiinnitettiin huomiota kuitenkin myös siihen, että Suomi ei ole aiemmin antanut vastaavanlaisia selityksiä ympäristösopimusten yhteydessä ja eduskunnan kannanotto selitysten antamiselle on tarpeen.

Ydinenergialain muutos. Maankäyttö- ja rakennuslain muutoksen korvaamista ydinenergialain muutoksella pidettiin lausunnoissa yleisesti parannuksena. Joissakin lausunnoissa pidettiin kuitenkin ydinenergialain muuttamista edelleen tarpeettomana ja kyseenalaisena.

Ahvenanmaan maakuntahallitukselle on lähetetty ote hallituksen esitysluonnoksesta niiltä osin kuin se sisältää maakuntaa koskevia viittauksia. Maakuntapäivien hyväksyminen itsehallintolain 59 §:n 2 momentin mukaisesti haetaan normaalissa järjestyksessä. Hallituksen esitystä on viime vaiheessa vielä tarkistettu siten, että esityksessä käytetty terminologia vastaa Euroopan unionissa valmisteltuja yleissopimuksen suomen- ja ruotsinkielisiä toisintoja.

Johdanto. Yleissopimuksen johdannossa luetellaan sopimuksen taustalla olevat keskeisimmät asiakirjat: elinympäristöstä annetun Tukholman julistuksen 1 periaate, ympäristöä ja kehitystä koskevan Rion julistuksen 10 periaate, Yhdistyneiden Kansakuntien yleiskokouksen päätöslauselmat 37/7 ja 45/94 ja vuonna 1989 hyväksytty Euroopan ympäristö- ja terveysasiakirja ja Sofiassa 1995 hyväksytyt ympäristöä koskevaa tiedon saantia ja yleisön osallistumista ympäristöä koskevaan päätöksentekoon koskevat Euroopan talouskomission suuntaviivat. Johdannossa tunnustetaan muun ohella jokaisen ihmisen oikeus elää terveytensä ja hyvinvointinsa kannalta laadukkaassa ympäristössä ja otetaan huomioon se, että voidakseen puolustaa tätä oikeuttaan kansalaisilla on oltava osallistumisoikeus ja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus ympäristöasioissa.

1 artikla. Tavoite. Yleissopimuksen 1 artiklan mukaan edistääkseen nykyisen sukupolven ja tulevien sukupolvien oikeutta elää heidän terveydelleen ja hyvinvoinnilleen suotuisassa ympäristössä kukin sopimuspuoli takaa yleisölle oikeuden saada tietoa, osallistua päätöksentekoon ja käyttää muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuttaan ympäristöä koskevissa asioissa yleissopimuksen määräysten mukaisesti. Yleissopimuksen tavoitteita koskevat määräykset ovat yleisiä ja vastaavia määräyksiä sisältyy Suomessa muun muassa perustuslain 20 §:ään.

2 artikla. Määritelmät. Yleissopimuksen 2 artiklassa määritellään yleissopimuksen soveltamisen kannalta keskeiset ilmaisut: sopimuspuolet, viranomaiset, ympäristöä koskevat tiedot, yleisö ja yleisö, jota asia koskee. Sopimuspuolilla tarkoitetaan Århusin yleissopimuksen sopimuspuolia.

Viranomaisilla tarkoitetaan artiklan 2 kappaleen mukaan kansallisen, alueellisen ja muun tason hallintoa (a kohta) sekä lainsäädännön mukaisesti viranomaisen tehtäviä hoitavaa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä (b kohta). Viranomaisena pidetään myös muuta luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, jolla on ympäristöön liittyviä julkisia velvollisuuksia tai tehtäviä tai jotka tarjoavat niihin liittyviä julkisia palveluja a tai b kohdassa tarkoitettujen elinten tai henkilöiden toimivaltaan kuuluvilla aloilla (c kohta). Määritelmän mukaan viranomaisella tarkoitetaan lisäksi sopimuspuolena olevan taloudellisen yhdentymisen järjestön toimielimiä. Viranomaisen määritelmä ei koske tuomio- tai lainsäädäntövaltaa käyttäviä toimielimiä.

Viranomaisen määritelmällä on merkitystä erityisesti asiakirjojen julkisuuden näkökulmasta. Julkisuuslain 4 § sisältää viranomaisia koskevan määritelmän, joka täyttää kappaleen a kohdan määritelmän. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan viranomaiseen rinnastetaan myös lain tai asetuksen taikka asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitava yhteisö, laitos, säätiö ja yksityinen henkilö niiden käyttäessä julkista valtaa. Säännös täyttää kappaleen b kohdan määräykset. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä ympäristöä koskevan tiedon julkisesta saatavuudesta (2003/4/EY) tarkoitettu yksityinen toimija voi olla esimerkiksi yksityinen vesihuoltoyritys, jonka tehtäviä ei voitane luokitella julkisen vallan käytöksi. Suomi antoi direktiiviehdotuksen käsittelyn yhteydessä neuvostossa lausuman siitä, millaisiin yksityisiin toimijoihin uutta direktiiviä tulee soveltaa. Perustuslakivaliokunta totesi ehdotusta käsitellessään, että direktiivin kansallisessa täytäntöönpanossa tulisi tältä osin keskittyä julkisuuslainsäädännön sijasta erityislainsäädännön muuttamiseen (PeVL 1/2001 vp). Yleissopimuksen 2 artiklan 2 kappaleen c kohtaan liittyvät erityislainsäädännön mahdolliset muutostarpeet (lähinnä mainitut vesihuoltoyritykset) tulisi ratkaista uuden direktiivin täytäntöönpanovaiheessa.

Ympäristöä koskevilla tiedoilla tarkoitetaan kirjallisessa, visuaalisessa, kuultavassa, sähköisessä tai muussa aineellisessa muodossa olevaa tietoa 2 artiklan 3 kappaleessa määritellyillä aloilla. Yleisöllä tarkoitetaan yhtä tai useampaa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä tai henkilöiden yhteenliittymiä, järjestöjä tai ryhmiä. Yleisöllä, jota asia koskee, tarkoitetaan yleisöä, joihin ympäristöä koskeva päätöksenteko vaikuttaa tai todennäköisesti vaikuttaa tai joita se koskee. Valtiosta riippumattomien ympäristönsuojelujärjestöjen katsotaan olevan asianosaisia.

Suomen lainsäädännössä ei ole erillistä ympäristöä koskevan tiedon määritelmää. Sen sijaan julkisuuslain 5 §:n 1 momentin mukainen asiakirjan määritelmä täyttää kappaleen mukaisen määritelmän. Mainitun momentin mukaan asiakirjalla tarkoitetaan kirjallisen ja kuvallisen esityksen lisäksi sellaista käyttönsä vuoksi yhteen kuuluviksi tarkoitetuista merkeistä muodostuvaa tiettyä kohdetta tai asiaa koskevaa viestiä, joka on saatavissa selville vain automaattisen tietojenkäsittelyn tai äänen- ja kuvantoistolaitteiden taikka muiden apuvälineiden avulla.

3 artikla. Yleiset määräykset. Yleissopimuksen 3 artikla sisältää sen yleiset määräykset. Artiklan 1 kappaleessa sopimuspuolet sitoutuvat toteuttamaan tarvittavat lainsäädäntö-, sääntely- ja muut toimenpiteet yleisölle tiedottamista, yleisön osallistumista ja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevien määräysten yhteensovittamiseksi. Sopimuspuolet myös sitoutuvat asianmukaisiin täytäntöönpanotoimenpiteisiin selkeän, avoimen ja yhdenmukaisen kehyksen luomiseksi yleissopimuksen määräysten täytäntöönpanoa varten.

Artiklan 2 kappaleen mukaan sopimuspuoli pyrkii varmistamaan, että viranhaltijat ja viranomaiset avustavat ja ohjaavat yleisöä tiedonhaussa, osallistumisoikeudessa tai muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudessa ympäristöasioissa.

Viranomaisten yleisestä neuvontavelvollisuudesta säädetään hallintomenettelylain (598/1982) 4 §:ssä. Säännöksen mukaan viranomaisen on tarpeen mukaan annettava asianosaiselle ja muullekin henkilölle neuvoja siitä, miten sen toimialaan kuuluva asia pannaan vireille ja miten asiaa käsiteltäessä on toimitettava. Hallintomenettelylain säännökset korvautuvat 1 päivänä tammikuuta 2004 voimaan tulevan hallintolain (434/ 2003) säännöksillä. Hallintolain 8 §:ssä hallintoviranomaisten neuvontavelvollisuutta laajennetaan määrittelemällä neuvonnan sisällöksi yleisemmin hallintoasian hoitaminen. Viranomaisen on vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin. Neuvonta on maksutonta.

Yleisön tiedonhaun kannalta erityistä merkitystä on julkisuuslain säännöksillä hyvästä tiedonhallintatavasta. Julkisuuslain 18 §:n mukaisesti viranomaisten velvollisuutena on muun ohella suunnitella ja toteuttaa asiakirja- ja tietohallintonsa samoin kuin ylläpitämänsä tietojärjestelmät ja tietojenkäsittelyt niin, että asiakirjojen julkisuus voidaan vaivattomasti toteuttaa.

Yleisön tiedonsaantioikeutta toteuttavat osaltaan myös julkisuuslain 19 §:n 2 momentin säännökset viranomaisen velvollisuudesta antaa pyynnöstä suullisesti tai muulla sopivalla tavalla tietoja keskeneräisten asioiden käsittelyvaiheesta, esillä olevista vaihtoehdoista ja niiden vaikutusten arvioinnista sekä asiaan liittyvistä yksilöiden ja yhteisöjen vaikutusmahdollisuuksista.

Artiklan 3 ja 4 kappaleessa sopimuspuoli myös sitoutuu edistämään ympäristökasvatusta ja yleisön tietämystä ympäristöasioissa sekä tunnustaa ja tukee asianmukaisesti ympäristönsuojelua edistäviä yhteenliittymiä, järjestöjä ja ryhmiä.

Artiklan 5 ja 6 kappaleen mukaan yleissopimuksen määräykset eivät vaikuta sopimuspuolen oikeuteen ylläpitää ja toteuttaa yleisön yleissopimuksessa tarkoitettuja oikeuksia yleissopimuksen velvoitteita laajemmin eikä siinä edellytetä poikkeamista niistä voimassa olevista oikeuksista, jotka liittyvät yleisön tiedonsaantiin, osallistumiseen päätöksentekoon ja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuteen ympäristöasioissa.

Suomen voimassa oleva lainsäädäntö poikkeaa sopimusmääräyksiä laajempaan suuntaan erityisesti julkisuuslainsäädännön osalta. Esimerkiksi sopimuksen viranomaismääritelmästä poissuljetut tuomioistuimet ja muut lainkäyttöelimet kuuluvat julkisuuslaissa tarkoitettuihin viranomaisiin. Julkisuuslainsäädännössä säädetään myös sopimusmääräyksiä pidemmälle menevällä tavalla viranomaisten velvollisuuksista tuottaa ja jakaa tietoa.

Artiklan 7 kappaleen mukaisesti sopimuspuolet sitoutuvat edistämään yleissopimuksen periaatteiden soveltamista kansainvälisissä ympäristöä koskevissa päätöksentekomenettelyissä ja kansainvälisissä järjestöissä ympäristöasioihin liittyvien kysymysten yhteydessä.

Lisäksi artiklan 8 kappaleessa sopimuspuolet sitoutuvat varmistamaan, ettei niitä henkilöitä, jotka käyttävät niille yleissopimuksen määräysten mukaisia oikeuksia, rangaista, vainota tai häiritä millään tavalla heidän toimintansa takia. Määräys ei kuitenkaan rajoita kansallisten tuomioistuinten oikeutta määrätä kohtuullisia oikeudenkäyntikuluja.

Sopimuksen tarkoittamat ympäristöhankkeet käsitellään muutoksenhakuvaiheessa Suomessa hallintotuomioistuimissa. Hallintotuomioistuinprosessissa mahdollisuus määrätä yksityinen asianosainen korvaamaan toisen asianosaisen tai viranomaisen oikeudenkäyntikuluja määräytyy hallintolainkäyttölain 74 §:n säännösten perusteella. Yksityisten asianosaisten välillä oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuus perustuu ratkaisun lopputulokseen ja kohtuusharkintaan. Hallintolainkäyttölain säännökset koskevat myös viranomaisen velvoittamista korvaamaan yksityisen asianosaisen kulut, jolloin kulukorvausharkinta perustuu siihen, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Yksityinen voidaan velvoittaa korvaamaan viranomaisen oikeudenkäyntikulut vain, jos yksityinen asianosainen on esittänyt ilmeisen perusteettoman vaatimuksen.

Hallintotuomioistuinten päätösten maksullisuudesta säädetään tuomioistuinten ja eräiden oikeushallintoviranomaisten suoritteista perittävistä maksuista annetussa laissa (701/1993). Euron käyttöönoton edellyttämät lainmuutokset tulivat voimaan 1 päivänä tammikuuta 2002. Oikeudenkäyntimaksun suuruus on muutosten jälkeen korkeimmassa hallinto-oikeudessa 170 euroa ja hallinto-oikeudessa 65 euroa. Asiansa hallintotuomioistuimessa voittava osapuoli on vapautettu maksusta. Lisäksi yksittäistapauksessa voidaan määrätä, ettei oikeudenkäyntimaksua peritä, jos maksun periminen olisi kohtuutonta. Maksua ei peritä varattomiksi todetuilta henkilöiltä. Lain 7 §:n 3 kohdan mukaan oikeudenkäyntimaksua ei peritä valtion ja kuntien ympäristön- ja terveydensuojeluviranomaisilta näiden hoitaessa laissa säädettyä valvontatehtävää.

Asiaa hallintoviranomaisessa hoidettaessa pääsääntönä on, että kukin osapuoli vastaa omista asian käsittelyssä aiheutuneista kuluistaan. Hallintomenettelyssä perittävät viranomaissuoritteet perustuvat valtion maksuperustelakiin (150/1992). Käytännössä eri viranomaisille on määritelty edellä mainitun lain periaatteiden mukainen maksutaksa.

Artiklan 9 kappaleessa olevan syrjintäsäännöksen mukaan yleissopimuksen määräysten soveltamisalan puitteissa yleisöllä on oikeus tiedonsaantiin, osallistumiseen päätöksenteossa ja muutoksenhaku- sekä vireillepano-oikeus ympäristöasioissa ilman kansalaisuuteen, kansallisuuteen tai kotipaikkaan liittyvää syrjintää, sekä, oikeushenkilön osalta, ilman sen rekisteröidyn toimipaikan sijaintiin tai sen toiminnan todelliseen keskukseen perustuvaa syrjintää. Sopimuksen määräys ei sääntele yksityiskohtaisemmin oikeuksien käytön laajuutta, vaan pelkästään kieltää kansalaisuuteen, kansallisuuteen tai kotipaikkaan perustuvan syrjinnän. Määräyksen perusteella esimerkiksi tietyn hankkeen vaikutusalueella Suomessa asuvalta ulkomaalaiselta ei saa evätä valitusoikeutta kansalaisuuden vuoksi.

Perustuslain mukaan perusoikeuksien, kuten tiedonsaantioikeuden tai muutoksenhakuoikeuden, käyttäminen ei ole sidottu Suomen kansalaisuuteen. Näin ollen oikeus tiedon saantiin, osallistuminen ympäristöä koskevaan päätöksentekoon sekä muutoksenhakuoikeus kuuluu jokaiselle Suomen lainkäyttövallan piirissä olevalle ilman kansalaisuusliityntää.

Muutoksenhakuoikeuden käyttäminen edellyttää sinänsä valitusoikeutta, josta säädetään yleisesti hallintovalitusten osalta hallintolainkäyttölaissa ja kunnallisvalitusten osalta kuntalaissa. Sopimuksen tarkoittamissa ympäristöhankkeissa valitusoikeudet perustuvat lisäksi erityissääntelyyn, jossa on otettu huomioon myös ympäristö- ja luonnonsuojelujärjestöjen valitusintressien turvaaminen näiden järjestöjen toimialoilla ilmenevien ympäristövaikutusten suhteen. Näissä sääntelyissä ei ole mitään kansalaisuusvaatimuksia. Syrjimättömyyskielto on kirjattu useisiin kansainvälisiin ympäristösopimuksiin, kuten Pohjoismaisen ympäristönsuojelusopimuksen (SopS 74—75/1976) 3 artiklaan, valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista tehdyn yleissopimuksen 2 artiklan 6 kappaleeseen ja teollisuusonnettomuusyleissopimuksen 9 artiklaan (SopS 26/2000). Lisäksi OECD on antanut asiasta vuonna 1977 erillisen suosituksen (OECD Recommendation on the Implementation of a Regime Equal Right to Accession and Non-Discrimination in Relation to Transfrontier Pollution, C (77) 28 Final (1977)).

4 artikla. Ympäristöä koskevan tiedon saanti. Yleissopimuksen 4 artiklan 1 kappaleen mukaan sopimuspuolten tulee varmistaa, että viranomaiset antavat ympäristöä koskevat tiedot yleisön käyttöön pyydettäessä ja niin, ettei pyynnön esittäjän tarvitse osoittaa asian koskevan häntä. Tieto tulee antaa pyydetyssä muodossa, elleivät viranomaiset perustellusti katso, että tiedon esittäminen toisessa muodossa olisi aiheellista tai jos tietoa ei jo ole yleisön saatavilla toisessa muodossa.

Kappaleen määräyksiin soveltuvat julkisuuslain 9 §:n 1 momentti sekä 13, 14 ja 16 §. Julkisuuslain 9 §:n säännösten nojalla jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta. Julkisuuslain 13 §:n mukaan asiakirjapyyntö on riittävästi yksilöitävä, jotta viranomainen voi selvittää, mitä asiakirjaa pyyntö koskee. Pyytäjän ei sen sijaan tarvitse selvittää henkilöllisyyttään eikä perustella pyyntöään, jollei tämä ole tarpeen viranomaiselle säädetyn harkintavallan käyttämiseksi tai sen selvittämiseksi, onko pyytäjällä oikeus asiakirjaan. Pyydettäessä tieto salassa pidettävästä asiakirjasta tai viranomaisen henkilörekisteristä taikka muusta asiakirjasta, josta tieto voidaan luovuttaa vain tietyin edellytyksin, tiedon pyytäjän on yleensä ilmoitettava tietojen käyttötarkoitus sekä muut tietojen luovuttamisedellytysten selvittämiseksi tarpeelliset seikat. Julkisuuslain 14 ja 16 §:ssä määritellään tarkemmin asiakirjan antamismenettely ja antamistavat.

Viranomaiselle toimitetut valvontatiedot ja muut tiedot toiminnan harjoittamisesta ovat julkisuuslain tarkoittamalla tavalla pääosin julkisia. Julkisuuslaissa on muun ohella lähtökohtana, että asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityistä elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, ovat salassa pidettäviä, jos tiedon antaminen aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa. Mainittu vahinkoedellytykseen perustuva salassapito ei kuitenkaan estä tiedon antamista kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista. Ympäristönsuojelulain 109 §:n 1 momentissa on lisäksi korostettu toiminnan harjoittamista koskevien tietojen julkisuutta säätämällä, että toiminnan päästö- ja tarkkailutiedot sekä ympäristön laatutiedot eivät ole salassa pidettäviä.

Artiklan 2 kappaleessa määrätään, että tieto on annettava käyttöön mahdollisimman pian ja viimeistään kuukauden kuluessa pyynnön esittämisestä. Tiedon määrä ja monitahoisuus voivat kuitenkin edellyttää määräajan pidentämistä kahteen kuukauteen pyynnön esittämisestä. Määräajan pidentämisestä ja sitä koskevista perusteluista on ilmoitettava pyynnön esittäjälle.

Kappaleen määräyksiin soveltuu julkisuuslain 14 §:n 4 momentti ja 37 §:n 2 momentti. Julkisuuslain mukaan asia on käsiteltävä viivytyksettä. Tieto julkisesta asiakirjasta on annettava mahdollisimman pian, kuitenkin viimeistään kahden viikon kuluessa. Jos pyydettyjä asiakirjoja on paljon tai niihin sisältyy salassa pidettäviä osia tai jos asian käsittely näihin rinnastettavasta syystä muutoin vaatii tavanomaista suuremman työmäärän, asia on ratkaistava ja tieto julkisesta asiakirjasta annettava viimeistään kuukauden kuluessa pyynnöstä. Vaikka julkisuuslaissa taikka hallintomenettelylaissa ei olekaan erityistä säännöstä asian käsittelyn viivästymisestä ilmoittamisesta, viranomaisille kuuluu tällainen velvoite hyvän hallinnon käytännössä muovautuneiden vaatimusten kautta. Uuden hallintolain 23 §:n mukaan viranomaisen on myös vastattava käsittelyn etenemistä koskeviin tiedusteluihin.

Artiklan 3 kappale sisältää määräyksiä niistä perusteista, joilla tietoa koskeva pyyntö voidaan evätä. Tietoa koskeva pyyntö voidaan evätä, jos pyydetty tieto ei ole sen viranomaisen hallussa, jolle pyyntö on esitetty tai kun pyyntö on ilmeisen kohtuuton tai esitetty liian yleisessä muodossa taikka pyyntö koskee valmisteilla olevaa aineistoa tai viranomaisen sisäisiä asiakirjoja.

Kappaleen määräyksiin soveltuvat useat julkisuuslain säännökset. Julkisuuslain 5 §:ssä määritellään viranomaisen asiakirja. Määritelmän mukaan eräät viranomaisen sisäiset asiakirjat eivät ole laissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja. Mikäli taas tietoa pyydetään asiakirjasta, joka ei ole viranomaisen hallussa, julkisuuslain lähtökohtana on hallinnon palveluperiaatteen mukaisesti, että asia siirretään toimivaltaiselle viranomaiselle (julkisuuslain 15 §).

Julkisuuslain 6 ja 7 §:n säännökset koskevat puolestaan sekä viranomaisen laatimien että viranomaiselle toimitettujen asiakirjojen julkiseksi tuloa. Julkisuuslain 9 §:n 2 momentin mukaan tiedon antaminen asiakirjasta, joka ei ole vielä julkinen, on viranomaisen harkinnassa. Harkintaperusteita on rajattu säätämällä, että harkinnassa on otettava huomioon julkisuuslain 17 §:n säännökset. Tietojen antamista ei siten tule rajoittaa ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista. Lisäksi tietojen pyytäjiä on kohdeltava tasapuolisesti.

Julkisuuslain 19 §:n säännökset koskevat viranomaisen tiedonantovelvollisuutta keskeneräisistä asioista. Viranomaisen on mainitun lainkohdan mukaan, jollei salassapitosäännöksistä muuta johdu, pidettävä saatavilla asiakirjoja, joista selviävät tiedot muun ohella valmisteilla olevista merkittäviä kysymyksiä koskevista suunnitelmista, selvityksistä ja ratkaisuista.

Kappaleen 4 mukaan pyynnön epääminen on mahdollista silloin, jos asiakirjojen julkistaminen vaikuttaa haitallisesti a) viranomaisen toiminnan luottamuksellisuuteen, b) kansainvälisiin suhteisiin, maanpuolustukseen, yleiseen turvallisuuteen tai c) tuomioistuinkäsittelyyn, henkilön mahdollisuuteen saada oikeudenmukainen oikeudenkäynti tai viranomaisen mahdollisuuteen suorittaa rikosoikeudellinen tai kurinpidollinen tutkinta. Pyyntö voidaan evätä myös silloin, kun asiakirjojen julkistaminen vaikuttaa d) haitallisesti kaupallisten tai teollisten tietojen luottamuksellisuuteen (jos luottamuksellisuudesta säädetään kansallisessa lainsäädännössä oikeutetun taloudellisen edun suojelemiseksi), e) teollis- ja tekijänoikeuksiin, f) henkilötietojen tai luonnollista henkilöä koskevien tiedostojen tai molempien luottamuksellisuuteen (jos kyseinen henkilö ei ole antanut lupaa tiedon julkaisemiseen) tai julkistaminen vaikuttaa g) pyydetyt tiedot toimittaneen kolmannen osapuolen etuun taikka h) ympäristöön, johon tieto liittyy, esimerkiksi harvinaisten lintujen pesimäpaikkoihin. Kappaleen mukaan epäämisperusteita on tulkittava suppeasti ottaen huomioon tiedon ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu ja se seikka, liittyykö pyydetty tieto ympäristöön kohdistuviin päästöihin.

Kappaleen 4 määräyksiin soveltuvat useat julkisuuslain säännökset, erityisesti salassapitoperusteita koskevat julkisuuslain 24 §:n eri kohdat. Sopimuksen 4 kappaleen määräykset rakentuvat vahingollisuusarvioinnille. Suomen lainsäädännössä ei ole yleistä säännöstä siitä, että viranomaistoiminnan luottamuksellisuuden vaarantuminen oikeuttaisi salassapitoon. Sopimus ei toisaalta edellytä kansallisesti tällaista säännöstä, sillä sopimuksen mukaan yleistä luottamuksellisuutta suojataan vain kansallisen lainsäädännön sitä edellyttäessä.

Julkisuuslain 17 §:n 2 momentin mukaisesti asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (ehdoton salassapitovelvollisuus) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös). Tietojen salassa pitäminen voi perustua myös erityislainsäädäntöön.

Vahinkoedellytyslausekkeisten salassapitosäännösten soveltamisessa merkitystä on sillä, kuka pyytää tietoa asiakirjasta ja mihin tarkoitukseen. Vahinkoedellytyslausekkeiset salassapitosäännökset eivät edellytä aina konkreettista yksittäistapauksellista haittaa. Päätöksentekotilanteessa siis arvioidaan lähinnä sitä, mikä vaikutus tiedon antamisesta tyypillisesti seuraa.

Sopimuksen 4 kappaleen mukaisiin perusteisiin evätä pyyntö soveltuvat ainakin julkisuuslain 24 §:n 1—6, 9, 10, 14, 15, 17, 19, 20 ja 26 kohta.

Kun pyydetty tieto ei ole viranomaisten hallussa, näiden on 5 kappaleen mukaan ilmoitettava mahdollisimman nopeasti pyynnön esittäjälle se viranomainen, jolla tieto on, tai toimitettava pyyntö kyseiselle viranomaiselle ja ilmoitettava siitä pyynnön esittäjälle. Epääminen voi tapahtua myös silloin, kun pyyntö koskee keskeneräistä aineistoa tai viranomaisten sisäisiä asiakirjoja, jolloin epääminen tapahtuu kansallisen lainsäädännön ja yleisen käytännön nojalla ja ottaen huomioon julkistamiseen liittyvä mahdollinen etu. Julkisuuslain 15 § soveltuu kappaleeseen.

Kappaleessa 6 todetaan, että jos tieto koskee keskeneräistä aineistoa tai viranomaisten sisäisiä asiakirjoja tai jos asiakirjojen julkistamisen vaikutus olisi haitallinen 4 kappaleen mukaisesti, sopimuspuolet kuitenkin varmistavat, onko tiedot mahdollista erottaa evätyistä tiedoista vaikuttamatta erotettavien tietojen luottamuksellisuuteen. Jos se on mahdollista, viranomaiset antavat pyydetyn jäljellä olevan ympäristöä koskevan tiedon saataville. Julkisuuslain 10 § soveltuu kappaleeseen siltä osin kuin kysymys on salassa pidettävien tietojen erottamisesta.

Kappaleen 7 mukaisesti tietopyynnön epäämisestä on ilmoitettava kirjallisesti, jos pyyntö on esitetty kirjallisesti tai jos pyynnön esittäjä niin vaatii. Epäämisilmoituksessa on esitettävä perustelut kieltäytymiselle ja annettava tietoja 9 artiklassa määrätystä uudelleentarkastelumenettelystä. Epäämisestä on ilmoitettava mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kuukauden kuluessa, jollei määräaikaa ole tietojen monitahoisuuden vuoksi perusteltua pidentää kahteen kuukauteen pyynnön esittämisestä. Määräajan pidentämisestä ja sen perusteluista on ilmoitettava pyynnön esittäjälle.

Julkisuuslain 14 § soveltuu kappaleeseen. Keskeistä julkisuuslain 14 §:n mukaisessa sääntelyssä on se, että tiedon antamisen epääminen on perusteltava ja että pyytäjälle ilmoitetaan samalla, miten asia voidaan saattaa viranomaisen ratkaistavaksi. Viranomaisen ratkaisusta voidaan valittaa julkisuuslain 33 §:n mukaisesti määräytyvälle hallintotuomioistuimelle.

Kappaleessa 8 on määräykset maksujen perimisestä tietojen toimittamisesta. Maksua voidaan periä, mutta se ei saa olla kohtuuton. Viranomaisten on toimitettava pyynnön esittäjille mahdollisesti perittäviä maksuja koskeva luettelo, jossa ilmoitetaan maksun perimisen ja perimättä jättämisen perusteet tai se, milloin tietojen toimittamisen edellytyksenä on maksun suorittaminen etukäteen.

Kappaleen määräyksiin soveltuu viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 34 § ja valtion maksuperustelaki. Ympäristönsuojelun alalla maksuista määrätään tarkemmin ympäristöministeriön päätöksessä ympäristölupaviraston maksullisista suoritteista (244/2000) ja ympäristöministeriön päätöksessä alueellisen ympäristökeskuksen suoritteista (245/2000).

5 artikla. Ympäristöä koskevan tiedon kokoaminen ja levittäminen. Yleissopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen mukaisesti sopimuspuolet sitoutuvat varmistamaan, että viranomaisten hallussa on heidän tehtäviensä edellyttämä ympäristöä koskeva päivitetty tieto ja että perustetaan järjestelmä, jolla taataan tiedonkulku viranomaisille toimista, joilla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia. Kun on kysymys ihmisen toiminnasta tai luonnosta johtuvista syistä ihmisten terveyteen tai ympäristöön välittömästi kohdistuvasta uhkasta, sille yleisölle, johon vaikutus todennäköisesti kohdistuu, on välittömästi annettava käyttöön ne viranomaisten hallussa olevat tiedot, joiden avulla se voi toteuttaa toimenpiteet uhasta aiheutuvan haitan ehkäisemiseksi tai lieventämiseksi.

Ympäristöhallinnosta annetun lain (55/ 1995) perusteella ympäristöviranomaisten hallussa tulee olla heidän tehtäviensä edellyttämä ympäristöä koskeva ajantasaistettu tieto. Ympäristötiedon seurannan ylin kansallinen vastuu on ympäristöministeriöllä, joka määrittelee ympäristön seurannan tavoitteet ja strategiat ja seuraa niiden toteutumista yhteistyössä muiden ministeriöiden kanssa ja koordinoi valtakunnallisten seurantojen eri osa-alueita. Maa- ja metsätalousministeriö sekä muut ministeriöt ohjaavat omien alojensa seurantaa. Suomen ympäristökeskuksen tehtävänä on seurata ja arvioida ympäristön tilaa ja kuormitusta, tutkia ympäristössä tapahtuvia muutoksia, kehittää, arvioida ja soveltaa ympäristön suojelua tukevia malleja ja menettelytapoja sekä ylläpitää ja kehittää toimialansa tietojärjestelmiä. Ympäristönsuojelulain 27 §:n mukaan alueelliset ympäristökeskukset ja Suomen ympäristökeskus ylläpitävät ympäristönsuojelun tietojärjestelmää, joka sisältää muun muassa tarpeelliset tiedot lain mukaisista luvista ja ilmoituksista. Lain 10 luku sisältää yksityiskohtaisemmat määräykset ilmoitusvelvollisuudesta ja tietojärjestelmään merkitsemisestä.

Pelastuslain (468/2003) 43 §:n pelastustoiminnan määritelmään sisältyy väestön varoittaminen yhtenä toimintona. Pelastustoimesta annetun valtioneuvoston asetuksen (787/2003) 5 §:n mukaan alueen pelastustoimi huolehtii, että alueella on väestön varoittamiseen tarvittava hälytysjärjestelmä. Toisaalta pelastuslakiin on kirjattu jokaista ihmistä koskeva toimintavelvollisuus onnettomuuden uhatessa tai tapahduttua. Pelastuslaissa on korostettu ennaltaehkäisyä monin tavoin. Pelastuslain 3 §:n mukaan kunnan tehtävänä on huolehtia pelastustointa koskevasta valistuksesta ja neuvonnasta, millä on tarkoitus saada ihmiset itse ehkäisemään onnettomuuksia ja toisaalta toimimaan oikein onnettomuustilanteissa. Eräissä tapauksissa, esimerkiksi jos kunnassa on ydinvoimala tai asetuksessa erikseen määritelty suuronnettomuuden vaaran aiheuttava laitos, pelastustoimen suunnitelmia laadittaessa on kuultava vaaralle alttiiksi joutuvaa väestöä. Suunnitelmista on lain 9 §:n mukaan myös tiedotettava. Tietojen luovuttamiseen sovelletaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia, pelastuslakia ja hätäkeskuslakia (157/2000). Pelastuslain 85 §:n 2 momentin ja hätäkeskuslain 9 §:n 3 momentin mukaan salassapito- ja vaitiolovelvollisuuden estämättä viranomaiset voivat luovuttaa tiedon, jonka ilmaiseminen on yksittäistapauksessa tarpeen hengen tai terveyden suojaamiseksi tai huomattavan ympäristö- tai omaisuusvahingon välttämiseksi.

Vaarallisten aineiden ja kemikaalien teollista käsittelyä ja varastointia koskevat säännökset on annettu kemikaalilain (744/1989) ja räjähdysvaarallisista aineista annetun lain (263/1953) nojalla annetussa asetuksessa vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista (59/1999). Asetuksessa määritellyltä laajamittaiselta teolliselta käsittelyltä edellytetään turvatekniikan keskuksen (TUKES) antamaa lupaa, jota koskevan hakemuksen käsittelyssä noudatetaan asetuksen 18 §:n mukaan hallintomenettelylakia, joka korvautuu vuoden 2004 alussa hallintolailla. Asetuksen 26 §:n mukaan toiminnanharjoittajan tulee asettaa tuotantolaitosta koskeva turvallisuusselvitys ja siihen liittyvä vaarallisten kemikaalien luettelo yleisön nähtäväksi. Tämä koskee niin sanottuja turvallisuusselvityslaitoksia. Asetuksen 29 §:ssä säädetään toiminnanharjoittajan tiedottamisvelvollisuudesta. Turvallisuusselvitystä edellyttävän toiminnan harjoittajan tulee tiedottaa turvallisuustoimenpiteistä ja onnettomuustapauksissa noudatettavaa käyttäytymistä koskevista toimintaohjeista sellaisille henkilöille ja yhteisöille, joihin kyseisessä tuotantolaitoksessa alkunsa saanut suuronnettomuus voi vaikuttaa. Nämä esilläpito- ja tiedotusvaatimukset perustuvat neuvoston direktiiviin vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta (96/82/EY) eli niin sanottuun Seveso II -direktiiviin ja kattavat myös yleissopimuksen velvoitteet.

Artiklan 2 kappale sisältää sopimuspuolen velvoitteen huolehtia siitä, että viranomaiset toimivat kansallisen lainsäädäntökehyksen puitteissa avoimesti antaessaan ympäristöä koskevia tietoja yleisölle ja että tiedot ovat tehokkaasti saatavilla.

Kappaleen a kohdan velvoitteet on otettu huomioon julkisuuslaissa. Lain 5 luku sisältää säännökset viranomaisten velvollisuudesta edistää tiedonsaantia ja hyvää tiedonhallintatapaa. Julkisuuslain 5 luku ja asetuksen 1 luku sisältävät hyvää tiedonhallintatapaa ja sen toteuttamista koskevat säännökset. Julkisuuslain 34 §:n mukaan tutustuminen kappaleessa tarkoitettuihin tietoihin on kappaleen c kohdan edellyttämällä tavalla maksutonta.

Artiklan 3 kappaleen mukaan sopimuspuolet varmistavat, että ympäristöä koskevat tiedot julkaistaan asteittain sähköisissä tietokannoissa, joita yleisö voi helposti käyttää yleisen televiestintäverkon välityksellä. Tällaisia tietoja ovat ainakin kertomukset ympäristön tilasta, ympäristölainsäädäntö ja ympäristöön liittyvät lait, ympäristöä koskevat toimintaohjelmat, suunnitelmat ja ohjelmat sekä ympäristösopimukset. Ympäristöhallinnon www-sivuilla (http://www.ymparisto.fi) on saatavilla sähköisessä muodossa Suomen ympäristön tilaa koskevia tietoja.

Ympäristöhallinnon www-sivuilla (http:// www. ymparisto.fi) on saatavilla sähköisessä muodossa ympäristösäädöksiä. Lisäksi valtion säädöstietopankissa (http://www. finlex.fi ) on saatavissa sähköisessä muodossa Suomen säädöskokoelman säädökset. Ympäristöhallinnon www-sivuilla (http:// www.ymparisto.fi) on saatavilla sähköisessä muodossa ympäristöä koskevia toimintaohjelmia, suunnitelmia ja ohjelmia. Esimerkkinä voidaan mainita valtakunnallinen jätehuoltosuunnitelma vuoteen 2005 sekä vesien suojelun tavoitteet vuoteen 2005 ja vesiensuojelun toimenpideohjelma vuoteen 2005. Suomen tekemät ympäristösopimukset on saatavilla valtion säädöstietopankista (http://www.finlex.fi). Ympäristöhallinnon www-sivuilla (http://www.ymparisto. fi) ja oikeusministeriön kotisivuilla (http:// www.om.fi) on saatavilla edellisissä kappaleissa mainittujen tietojen lisäksi paljon myös muita tietoja, joiden saanti helpottaa Århusin yleissopimuksen täytäntöön panemiseksi annettujen ja muiden asiaan liittyvien säädösten soveltamista.

Artiklan 4 kappaleen mukaan kukin sopimuspuoli julkaisee ja levittää säännöllisesti, enintään kolmen tai neljän vuoden väliajoin kansallisen kertomuksen ympäristön tilasta. Suomessa on julkaistu laajempia ympäristön tilaa koskevia kertomuksia. Vuonna 1992 julkaistiin ”Ympäristön tila Suomessa” -kirja. Tämän jälkeen vuonna 1996 julkaistiin ”Suomen ympäristön tila” -kirja ja vuonna 2000 ”Suomen Luonto CD-Facta: kertomus ympäristön tilasta”. Lisäksi vuosittain julkaistaan valtion talousarvioesityksen yhteydessä Luonnonvarat ja ympäristö -katsaus. Samoin vuosittain julkaistaan ympäristön tilaa koskevia osioita ”Ympäristö” -lehden katsauksissa. Edelleen Tilastokeskus julkaisee vuosittain ympäristötilastoa. Suomen kestävän kehityksen indikaattoreita koskeva selvitys julkaistiin vuonna 2000.

Artiklan 5 kappaleen mukaan sopimuspuolet toteuttavat kansallisen lainsäädäntönsä mukaiset toimenpiteet julkaistakseen esimerkiksi lainsäädäntöä, toimintaohjelmia, strategioita, kansainvälisiä sopimuksia ja muita kansainvälisiä asiakirjoja.

Sopimusmääräys soveltuu Suomen säädöskokoelmasta annettuun lakiin (188/2000). Lain mukaan säädöskokoelmassa julkaistaan säädöksiä. Kokoelmassa on erillinen osa (sopimussarja) valtiosopimusten ja Suomen kansainvälisten velvoitteiden julkaisemista varten. Säädöskokoelmassa julkaistaan myös lait sekä tasavallan presidentin, valtioneuvoston ja ministeriön asetukset. Merkitykseltään vähäiset ministeriön asetukset julkaistaan ministeriön määräyskokoelmassa. Valtion muiden viranomaisten määräykset, joilla tarkoitetaan viranomaisen antamia oikeussääntöjä, julkaistaan asianomaisen viranomaisen määräyskokoelmassa, minkä lisäksi tai sijasta viranomaisen määräys voidaan julkaista myös säädöskokoelmassa. Määräyskokoelmista säädetään laissa ministeriöiden ja valtion viranomaisten määräyskokoelmista (189/2000). Määräyskokoelmassa julkaistuja ministeriön asetuksia ja valtion muun keskushallintoviranomaisen määräyksiä pidetään tietoverkossa maksutta yleisön saatavilla. Lisäksi ympäristöhallinnosta annetun lain mukaan ympäristöhallinnon tehtävänä on tuottaa ja jakaa ympäristöä koskevaa tietoa.

Artiklan 6 kappaleen mukaan sopimuspuoli rohkaisee niitä toimijoita, joiden toimilla on merkittäviä ympäristövaikutuksia, tiedottamaan vaikutuksista yleisölle.

Teollisuuden ympäristönsuojelussa on Suomessa 1990-luvulla otettu käyttöön laajemmassa määrin vapaaehtoisia ympäristönhallintajärjestelmiä. Järjestelmiin liittyy myös tiedottamistehtäviä. Kaikkien organisaatioiden on ollut mahdollista soveltaa maailmanlaajuista ISO 14001 -ympäristöjärjestelmää vuodesta 1995 lähtien. Lisäksi käytössä on myös EU:n teollisuusyritysten vapaaehtoinen ympäristöasioiden hallinta- ja auditointijärjestelmä EMAS. Syyskuun 2002 lopussa suomalaisyrityksillä oli 750 ISO-ympäristösertifikaattia ja 45 EMAS-sertifikaattia.

Artiklan 7 kappaleen mukaan sopimuspuolet julkaisevat analyyseja ja muuta selittävää aineistoa. Ympäristöhallinto tuottaa ja jakaa kappaleen a—c kohdassa mainittua tietoa. Esimerkiksi ympäristöministeriön kotisivuilla on erillinen tietokanta ympäristöpalveluista.

Artiklan 8 kappaleen mukaan sopimuspuolet kehittävät järjestelmiä varmistaakseen, että kuluttajille annetaan riittävät tuotetiedot.

Pohjoismainen ympäristömerkintä, eli niin sanottu joutsenmerkki perustettiin vuonna 1989 Pohjoismaisen ministerineuvoston toimesta. Sen tavoitteena on opastaa kuluttajia valitsemaan tiettyjen tuoteryhmien valikoimista ympäristöä vähiten kuormittavia vaihtoehtoja. Samalla se pyrkii edesauttamaan tuotekehitystä ympäristöä säästävään suuntaan. Euroopan unionin ympäristömerkintä, eli niin sanottu ekotuotemerkki tai ”eurokukka”, perustuu EU:n neuvoston asetukseen (ETY) N:o 880/92 yhteisön ekotuotemerkin myöntämisjärjestelmästä, joka on korvattu uudella asetuksella (EY) N:o 1980/2000. Järjestelmän tavoitteet ovat samankaltaiset kuin pohjoismaisen merkintäjärjestelmän. Suomen standardisoimisliitto SFS r.y. toimii molemmissa järjestelmissä kansallisena elimenä.

Artiklan 9 kappaleen mukaan sopimuspuolet ryhtyvät toimenpiteisiin luodakseen asteittain yhtenäisen, pilaantumista koskevien kartoitusten tai rekistereiden kansallisen järjestelmän. Ympäristönsuojelulain 27 §:n mukaan alueelliset ympäristökeskukset ja Suomen ympäristökeskus ylläpitävät ympäristönsuojelun tietojärjestelmää, joka sisältää tarpeelliset tiedot lain mukaisista luvista ja ilmoituksista, lupiin liittyvistä raporteista ja tarkkailusta, jätelain mukaiseen jätetiedostoon merkittävistä seikoista sekä lain täytäntöönpanoon liittyvistä ympäristön tilan seurannasta ja tutkimisesta. Lähiaikoina ympäristöhallinnossa on tarkoitus luoda yksi yhtenäinen käyttöliittymä, josta pääsee kaikkiin erillisiin edellä mainittuja tietoja sisältäviin tietokantoihin. Kiovassa 21 — 23 päivänä toukokuuta 2003 pidetyssä Euroopan ympäristö- ministerikokouksessa hyväksyttiin Århusin sopimukseen liittyvä pöytäkirja epäpuhtauksien päästöjä ja niiden siirtoja koskevista rekistereistä. Pöytäkirja sisältää 5 artiklan 9 kappaletta yksityiskohtaisemmat velvoitteet ympäristötiedon keräämisestä ja sen jakamisesta yleisölle. Suomi allekirjoitti pöytäkirjan yhdessä Euroopan yhteisön ja 35 muun valtion kanssa. Pöytäkirja sisältää lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä ja sitä koskeva hallituksen esitys annetaan eduskunnalle erikseen.

Artiklassa 5 ei sen 10 kappaleen mukaan rajoiteta sopimuspuolten oikeutta kieltäytyä 4 artiklan 3 ja 4 kappaleen mukaisesti antamasta tiettyjä ympäristöä koskevia tietoja.

6 artikla. Yleisön osallistuminen erityisiä toimia koskevaan päätöksentekoon. Yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen a kohdan mukaan artiklan määräyksiä sovelletaan sopimuksen I liitteessä luetelluille hankkeille myönnettäviä lupia koskeviin päätöksiin. Yleissopimuksen I liitteessä luetellaan ja määritellään yksityiskohtaisesti laitokset tai hankkeet, joihin 6 artiklaa sovelletaan ja jotka ovat seuraavilla aloilla: energia-ala (1 kohta), metallien tuotanto ja jalostus (2 kohta), mineraaliteollisuus (3 kohta), kemianteollisuus (4 kohta), jätehuolto (5 kohta), jätevedenpuhdistamot (6 kohta), teollisuuslaitokset, joissa valmistetaan massaa puusta tai vastaavista kuitumateriaaleista taikka paperia tai kartonkia (7 kohta), liikenneväylät (8 kohta), sisävesiväylät ja satamat (9 kohta), pohjavedenottojärjestelmät tai tekopohjaveden muodostusjärjestelmät (10 kohta), vesilaitokset (11 kohta), maaöljyn ja maakaasun kaupallinen tuotanto (12 kohta), padot ja muut laitokset, joilla padotaan tai varastoidaan vettä pysyvästi (13 kohta), putkijohdot kaasun, öljyn tai kemikaalien kuljettamiseen (14 kohta), siipikarjan tai sikojen tehokasvatuslaitokset (15 kohta), kivilouhokset ja avokaivokset (16 kohta), maanpäälliset sähkövoimalinjat (17 kohta), maaöljyn, petrokemikaalien tai kemiallisten tuotteiden varastointilaitokset (18 kohta) ja eräät muut toiminnat (19 kohta). Soveltamisala on ulotettu pääsääntöisesti laitoksiin ja toimintoihin, jotka ovat tietyn suuruisia tai joiden kapasiteetti yltää tietylle tasolle.

Artiklan 1 kappaleen a kohdan määräykset on otettu huomioon laissa ympäristövaikutusten arvioinnista, ympäristönsuojelulaissa ja -asetuksessa, maankäyttö- ja rakennuslaissa sekä eräissä muissa erityislaeissa. Hankeluettelo perustuu YVA-direktiivin ja IPPC-direktiivin hankeluetteloihin, jotka on Suomessa pantu täytäntöön erityisesti ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetulla lailla ja asetuksella sekä ympäristönsuojelulailla ja -asetuksella.

Ympäristönsuojelulain ja -asetuksen säännökset kattavat pääosan edellä mainitun liitteen I luetteloista. Ympäristönsuojelulain 28 §:n mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan on oltava ympäristölupa. Luvanvaraiset toiminnot yksilöidään tarkemmin asetuksella. Ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n mukainen laitosluettelo kattaa esimerkiksi hankkeet, jotka koskevat energia-alaa, metallien tuotantoa ja jalostusta, mineraali- ja metalliteollisuutta, jätevedenpuhdistamoja, massa-, paperi- ja kartonkitehtaita, siipikarjan tai sikojen tehokasvatuslaitoksia, kivilouhoksia ja avokaivoksia sekä kemikaalien ja polttoaineiden varastointia.

Ympäristönsuojelulainsäädännön lisäksi hankeluetteloon soveltuvat myös muut säädökset. Vesilain 2, 4, 9 ja 17 luvun säännökset kattavat osan I liitteen hankkeista, kuten sisävesiväylät, satamat, pohjavedenoton, vesilaitokset ja padot.

Liikenneväyliä, sähkölinjoja sekä maan rajan ylittäviä kaasuputkia koskevat voimassa olevasta lainsäädännöstä laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä, maankäyttö- ja rakennuslaki, ilmailulaki (281/1995), yleisistä teistä annettu laki, sähkömarkkinalaki (386/1995), maakaasumarkkinalaki (508/2000) ja kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annettu laki (603/1977, jäljempänä lunastuslaki).

Sopimuspuolet sitoutuvat 6 artiklan 1 kappaleen b kohdassa soveltamaan artiklaa kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti myös muihin kuin I liitteessä mainittujen toimintojen päätöksentekoon, jos hankkeella voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia. Tätä varten sopimuspuolet päättävät, kuuluuko ehdotettu toimi näiden määräysten soveltamisalaan. Sopimuksessa ei määritellä tarkemmin sitä, päättävätkö sopimuspuolet ehdotetuista toimista esimerkiksi tapauskohtaisesti vai hyväksyvätkö ne suuntaviivoja tai yleisluonteisia päätöksiä.

Sopimuspuoli voi 6 artiklan 1 kappaleen c kohdan mukaan kuitenkin päättää tapauskohtaisesti olla soveltamatta 6 artiklaa toimiin, jotka palvelevat maanpuolustustarkoituksia ja jos soveltaminen vaikuttaisi kielteisesti näihin tarkoituksiin. Suomen lainsäädännössä yleisön osallistumisoikeus on toteutettu I liitettä laajemmin. Esimerkiksi ympäristönsuojeluasetuksessa toiminnat on määritelty monessa tapauksessa laajemmin kuin sopimuksen I liitteessä.

Yleisölle, jota asia koskee, ilmoitetaan 6 artiklan 2 kappaleen mukaan ympäristöön liittyvän päätöksentekomenettelyn alkuvaiheessa ehdotetut toimet, käyttötarkoitukset, päätösten luonne, vastaava viranomainen, menettely ja se, että toimeen sovelletaan kansainvälistä ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Ympäristönsuojelulain 37 §:n ja ympäristönsuojeluasetuksen 16 §:n säännökset vastaavat artiklan 2 kappaleen määräyksiä. Ympäristöä koskeva lupa- ja muu päätöksentekomenettely edellyttää, että ennen asian ratkaisemista varataan asianosaisille ja muille mahdollisuus esittää vastineensa hakemusasiakirjoista. Tällaisista kuulemismenettelyistä säädetään myös muissa ympäristön käyttöön liittyvissä laeissa. Sopimuksen 2 kappaleen b kohdassa tarkoitettua päätösluonnosta ei kuitenkaan ole tapana esittää kuulemisvaiheessa. Päätösluonnoksen esittäminen saattaisi sinänsä soveltua niihin tilanteisiin, joissa kuulemisen myöhemmässä vaiheessa esimerkiksi halutaan selvitystä suunnitelluista päästöjä koskevista lupaehdoista. Erityistä sääntelyä päätösluonnoksen esittämismahdollisuus ei kuitenkaan edellytä.

Artiklan 3—5 kappale sisältävät yleisiä määräyksiä osallistumisoikeuden toteuttamisesta ja ajoituksesta. Yleisön osallistumismenettelyn eri vaiheissa on oltava kohtuulliset määräajat. Sopimuspuolten tulee huolehtia siitä, että yleisö, jota asia koskee, voi osallistua tehokkaasti ja jo asian valmistelun alkuvaiheessa. Lupahakemuksen tekijöitä kehotetaan ilmoittamaan käsityksensä siitä, mitä yleisöä asia koskee, ja toimittamaan hakemuksen tavoitteita koskevat tiedot ennen luvan hakemista. Kappaleet eivät edellytä erillisen täytäntöönpanolainsäädännön antamista, vaan edellä tämän artiklan 1 kappaleen a kohdan perusteluiden yhteydessä kuvatut voimassaolevat osallistumisoikeutta koskevat säännökset täyttävät kappaleen vaatimukset.

Artiklan 6 ja 7 kappale koskevat kuulemisvaihetta. Toimivaltaisten viranomaisten on sallittava yleisön tutkia päätöksentekoa koskevat tiedot. Yleisöllä on oltava mahdollisuus esittää ehdotettua tointa koskevat huomautuksensa. Hyvään hallintoon kuuluu niin hallintomenettelylain ja uuden hallintolain kuin erityislakienkin perusteella se, että asianosaiselle ja muille kuultaville tahoille varataan tilaisuus lausua muiden tekemistä vaatimuksista, kuten hakemusasiakirjoista, sekä asiaan hankituista selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Lähtökohtana on, että kuulemisvaiheessa asiakirjat toimitetaan asianosaisille ja muille kuultaville tai heille varataan tilaisuus tutustua asiakirjoihin. Asianosaisilta ja muilta kuultavilta ei voida veloittaa kustannuksia asiakirjoihin tutustumisesta. Artiklan 6 ja 7 kappale eivät edellytä uutta lainsäädäntöä.

Artiklan 8 kappaleen mukaan sopimuspuolten on varmistettava, että yleisön esittämät näkemykset otetaan päätöksessä huomioon asianmukaisesti. Yleisön osallistumista koskevat menettelyt antavat yleisölle mahdollisuuden esittää huomautukset, tiedot, arviot ja mielipiteet, jotka on otettava asianmukaisesti huomioon.

Artiklan 9 kappaleen mukaan päätöksestä on tiedotettava yleisölle viipymättä päätöksenteon jälkeen. Yleisön käyttöön on annettava päätöksen teksti ja sen perustelut.

Artiklan 10 kappaleen mukaan artiklan 2—9 kappaleen määräyksiä on sovellettava soveltuvin osin sen ollessa asianmukaista myös silloin, kun 1 kappaleessa tarkoitettujen toimintojen lupaehdot otetaan uudelleen käsiteltäviksi tai ne saatetaan ajan tasalle. Ilmaisua ”asianmukaista” selventää sopimuksen I liitteen 22 kohta, jonka mukaan artiklan määräyksiä on noudatettava hankkeelle myönnetyn luvan muuttamiseen tai laajentamiseen, jos tällainen muutos tai laajentaminen itsessään täyttää sopimuksen soveltamisen edellytykset.

Artiklan 8—10 kappaleen määräyksiä vastaavat ympäristönsuojelulainsäädännön osalta ympäristönsuojelulain 41, 54 ja 58 §.

Artiklan mainitut kappaleet eivät muutoinkaan edellytä lainsäädäntötoimia, vaikka viranomaisen mahdollisuuksista ottaa luvanvaraisen toiminnan jatkamisedellytykset uudelleen harkintaansa ei säädetä kovin kattavasti muualla kuin ympäristönsuojelulaissa ja vesilaissa.

Artiklan 11 kappale koskee 6 artiklan soveltamista siinä määrin kuin se on mahdollista ja tarpeen niihin päätöksiin, jotka koskevat muuntogeenisten organismien tarkoituksellista levittämistä ympäristöön. Yleissopimuksen sopimuspuolten ensimmäisessä kokouksessa lokakuussa 2002 hyväksyttiin päätös I/4 muuntogeenisistä organismeista. Päätöksen liitteenä ovat ohjeet tiedonsaannista, osallistumisoikeudesta ja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta muuntogeenisten organismien osalta. Päätöksellä perustettiin myös työryhmä jatkamaan muuntogeenisiä organismeja koskevien oikeudellisesti sitovien määräysten valmistelua.

Geenitekniikkalain 36 a §:ssä säädetään yleisön kuulemisesta. Harkintavalta yleisön kuulemisen tarpeellisuudesta on geenitekniikkalain toimeenpanevalla viranomaisella eli geenitekniikan lautakunnalla. Geenitekniikan lautakunta päättää tapauskohtaisesti, onko yleisön tai jonkun ryhmän kuuleminen tarpeen. Laissa tarkoitettuna ryhmänä voidaan pitää esimerkiksi naapurustoa tai järjestöjä, kuten kuluttaja- tai luonnonsuojelujärjestöjä. Euroopan Unionin jäsenvaltioissa ei ole muodostunut yhtenäisiä käytäntöjä yleisön kuulemisessa. Artiklan 11 kappale ei edellytä geenitekniikkalain muuttamista.

7 artikla. Yleisön osallistuminen ympäristöön liittyvien suunnitelmien, ohjelmien ja toimintaohjelmien valmisteluun. Kukin sopimuspuoli sitoutuu toteuttamaan käytännön toimenpiteet ja/tai muut toimenpiteet, jotta yleisöllä olisi mahdollisuus osallistua avoimen ja oikeudenmukaisen toimintakehyksen puitteissa ympäristöön liittyvien suunnitelmien ja ohjelmien valmisteluun. Toimintakehyksessä sovelletaan 6 artiklan 3, 4 ja 8 kappaletta. Viranomaiset kartoittavat sen yleisön, joka voi osallistua. Kukin sopimuspuoli pyrkii myös tarjoamaan yleisölle mahdollisuuksia osallistua ympäristöön liittyvien toimintaohjelmien valmisteluun.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 24 §:n mukaan ympäristövaikutukset on selvitettävä ja arvioitava riittävässä määrin valmisteltaessa sellaisia suunnitelmia ja ohjelmia, joiden toteuttamisella saattaa olla merkittäviä ympäristövaikutuksia. Mainitun pykälän valtuutuksen nojalla ympäristöministeriö on antanut 15 päivänä syyskuuta 1998 ohjeet suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista. Ohjeet on tarkoitettu käytettäväksi erilaisten suunnitelmien ja ohjeiden valmistelussa. Ohjeissa on erikseen tarkasteltu kansalaisten osallistumisen järjestämistä osana ympäristövaikutusten arvioinnin toteuttamista. Tietyissä tilanteissa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 24 §:n ja sen nojalla annettujen ohjeiden lisäksi asian vireilläolosta on ilmoitettava julkisesti hallintomenettelylain 13 §:n perusteella. Vastaavat säännökset sisältyvät uuden hallintolain 41 §:ään.

8 artikla. Yleisön osallistuminen viranomaismääräysten ja/tai yleisesti sovellettavien oikeudellisesti sitovien asiakirjojen laadintaan. Kukin sopimuspuoli pyrkii edistämään sitä, että yleisö voi osallistua tehokkaasti, sopivassa vaiheessa ja vaihtoehtojen ollessa vielä avoimia, sellaisten täytäntöönpanoasetusten ja muiden oikeudellisesti sitovien sääntöjen laatimiseen, joilla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia. Tässä tarkoituksessa olisi asetettava riittävät määräajat, julkaistava tai asetettava muutoin saataville säännösluonnokset ja annettava yleisölle mahdollisuus esittää huomautuksensa suoraan tai edustuksellisten elinten välityksellä.

Artikla edellyttää sopimuspuolten pyrkivän edistämään yleisön osallistumista sellaisten lakia alemmanasteisten säädösten valmisteluun, joilla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia. Valtioneuvosto on tehnyt 30 päivänä toukokuuta 1996 periaatepäätöksen valtioneuvoston lainvalmistelun kehittämisohjelmaksi, joka koskee soveltuvin osin myös lakia alemmanasteisten säädösten valmistelua. Ohjelmassa on edellytetty, että valmistelussa huolehditaan riittävästä ja asianmukaisen laajasta kuulemisesta. Niille tahoille, joihin ehdotettava säädös vaikuttaa tai joiden alaa se koskee, on varattava tilaisuus tuoda esille näkemyksensä ehdotuksesta. Lausunnon antamisen määräajan on oltava kohtuullinen. Artikla ei edellytä toimeenpanolainsäädännön antamista.

9 artikla. Muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus. Sopimuspuolet sitoutuvat varmistamaan kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti, että henkilö, joka katsoo, että hänen yleissopimuksen 4 artiklan nojalla esittämänsä tietopyyntö on perusteettomasti hylätty tai jätetty huomiotta, siihen on vastattu riittämättömästi taikka sitä ei ole muutoin käsitelty 4 artiklan mukaisesti, voi saattaa asian tuomioistuimessa tai muussa laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa elimessä uudelleen tutkittavaksi. Jos uudelleen tutkiminen tapahtuu tuomioistuimessa, sopimuspuolen on varmistettava, että hakijalla on myös oikeus muuhun lakisääteiseen nopeaan menettelyyn, joka on maksuton tai edullinen. Edellä tarkoitetut lopulliset päätökset sitovat tietoja hallussaan pitäviä viranomaisia. Perustelut on esitettävä kirjallisesti ainakin, jos päätös on kielteinen.

Kappaleen määräyksiin soveltuvat julkisuuslaissa säädetyt menettelyt tietopyynnön ratkaisemisesta ja muutoksenhausta. Muutoksenhakumahdollisuudet kattavat sekä viranomaisen ratkaisut että sellaiset ratkaisut, jotka tekee yksityisoikeudellinen yhteisö tai muu toimija, jolle on uskottu lainsäädännön nojalla julkinen tehtävä, johon liittyy julkisen vallan käyttöä.

Valitusmahdollisuuden käyttämisen lisäksi tai sijasta asianosainen voi tehdä viranomaiselle uuden pyynnön asiakirjan saamisesta. Hallintopäätöksillä, joilla asianosaisen vaatimus on hylätty, ei ole negatiivista oikeusvoimavaikutusta. Mainitusta syystä uutta pyyntöä ei voida jättää tutkimatta tai ratkaisematta. Asianosaisen pyynnöllä voi olla ratkaisevasti paremmat menestymismahdollisuudet uudella kerralla esimerkiksi sen vuoksi, että asianosainen osaa esittää pyynnölleen soveltuvammat perustelut.

Muina korjausmahdollisuuksina tulevat käyttöön myös hallintomenettelylain 26 §:n säännökset. Jos päätös perustuu selvästi virheelliseen tai puutteelliseen selvitykseen taikka ilmeisesti väärään lain soveltamiseen, viranomainen voi hallintomenettelylain 26 §:n säännösten nojalla poistaa virheellisen päätöksensä ja ratkaista asian uudelleen (asiavirheen korjaaminen). Hallintomenettelylain 26 §:n korvaavassa, uuden hallintolain 50 §:ssä asiavirheen korjaamisen perusteena mainitaan myös päätöstä tehtäessä tapahtunut menettelyvirhe. Jos päätöksen korjaaminen koskee jonkun oikeutta, päätöstä ei saa korjata ilman tällaisen asianosaisen suostumusta. Korjaamisasian käsiteltäväksi ottamisesta on ilmoitettava ja siinä tehty päätös on toimitettava mahdolliselle muutoksenhakuviranomaiselle, jos päätökseen on samanaikaisesti vireillä muutoksenhaku. Viranomainen käsittelee korjaamisasian omasta aloitteestaan tai asianosaisen vaatimuksesta. Aloite tai vaatimus on tehtävä viiden vuoden kuluessa päätöksen tekemisestä.

Artiklan 2 kappale koskee oikeutta saattaa uudelleen tutkittavaksi yleissopimuksen minkä tahansa 6 artiklan määräysten soveltamisalaan kuuluvan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin asiasisällön tai niihin liittyvien menettelyjen laillisuus sekä muiden yleissopimuksen asiaankuuluvien määräysten soveltamisalaan kuuluvan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin asiasisällön tai niihin liittyvien menettelyjen laillisuus kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Artiklan 2 kappaleen hieman epäselvä muotoilu ulottaa muutoksenhakuoikeuden saatujen selvitysten mukaan myös 6 artiklassa tarkoitettuja hankkeita koskeviin päätöksiin. Yleissopimuksen mukainen valitusoikeus I liitteessä mainituista hankkeista ulottuu ymmärrettävästi vain sopimuksen soveltamisalan piiriin kuuluviin päätöksiin. Esimerkiksi tietyt hankkeet saattavat edellyttää useita eri lupia. Tällöin 9 artikla koskee vain yleissopimuksen tarkoittamia ympäristöasioita koskevia lupia. Lisäksi kappale sallii muutoksenhaun toteuttamisen kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Tämän vuoksi sopimuspuolten kansallisiin muutoksenhakujärjestelmiin sisältyvät erityispiirteet voidaan ottaa huomioon kappaletta täytäntöön pantaessa. Tarvittava asianosaisuus ja oikeuksien heikentyminen määritellään kansallisen lainsäädännön vaatimusten mukaisesti. Valtiosta riippumattomien ympäristönsuojelujärjestöjen katsotaan täyttävän nämä edellytykset. Suomen lainsäädäntö vastaa pääsääntöisesti artiklan 2 kappaleen vaatimuksia. Niiltä osin kuin lainsäädäntö on puutteellinen (ydinlaitokset, kaukoliikenteen rautatiet, öljy-, kaasu- ja kemikaaliputkijohdot ja sähkövoimalinjat), tähän esitykseen sisältyy ehdotus lainsäädännön täydentämisestä tarvittavilta osin.

Kuten edellä todetaan, jotkut I liitteessä tarkoitetut toiminnot edellyttävät useita peräkkäisiä lupapäätöksiä viranomaiselta tai viranomaisilta. Toiminto saattaa edellyttää myös useita yleissopimuksen tarkoittamia ympäristölupia. Tarkoituksena on, että Suomi antaa yleissopimuksen hyväksymisen yhteydessä selityksen, jossa todetaan, että jotkut yleissopimuksen I liitteessä tarkoitetut toiminnot saattavat edellyttää viranomaiselta tai viranomaisilta peräkkäisiä päätöksiä siitä, sallitaanko toiminta. Suomi katsoo, että kukin sopimuspuoli määrittelee kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti, missä vaiheessa on oikeus pyytää 6 artiklan soveltamisalaan kuuluvan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin asiasisällön tai niihin liittyvien menettelyjen uudelleentarkastelua 9 artiklan 2 kappaleen nojalla. Selitys annettaisiin tallettajalle englanninkielisessä muodossa: ”Some activities in Annex I to the Convention may require consecutive decisions by a public authority or public authorities on whether to permit the activity in question. Finland considers that each Party shall, within the framework of its national legislation, determine at what stage the substantive and procedural legality of any decision, act or omission subject to the provisions of Article 6 may be challenged pursuant to Article 9, paragraph 2.” Selitys koskisi yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen tulkintaa tilanteissa, joissa yleissopimuksen I liitteessä tarkoitetut toiminnot edellyttävät useita viranomaispäätöksiä. Selityksellä ei siten rajoiteta Suomen lainsäädännön mukaista asianosaisen muutoksenhakuoikeutta tai muuta oikeudelliseen intressiin perustuvaa uudelleentarkastelua. Selityksellä ei olisi myöskään vaikutusta nykyisin voimassa oleviin tai mahdollisesti myöhemmin säädettäviin Suomen kansallisen lainsäädännön säännöksiin, jotka mahdollistavat muutoksenhaun jonkin hankkeen osalta useammasta kuin yhdestä lupapäätöksestä.

Suomen lainsäädäntö sisältää ydinvoimalaitosten osalta valtioneuvoston periaatepäätösmenettelyn, johon 9 artiklan muutoksenhakua ja valitusoikeutta koskevat määräykset eivät tule sovellettavaksi. Yleissopimusta sovellettaisiin sen sijaan hankkeen luvanvaraisuutta koskevassa muussa päätöksenteossa. Ydinenergialain 15 §:n mukaan valtioneuvoston tekemä myönteinen periaatepäätös annetaan eduskunnan vahvistettavaksi ja varsinaisesta lupamenettelystä säädetään lain 5 luvussa. Tämä on myös sopusoinnussa sopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen ja 9 artiklan 2 kappaleen kanssa, joiden mukaan muutoksenhakuoikeus koskee lupapäätöstä eikä näin ollen lupakäsittelyä edeltävää periaatepäätöstä. Periaatepäätösmenettelyn erityislaatuisuuden vuoksi tarkoituksena on, että Suomi antaa yleissopimuksen hyväksymisen yhteydessä selityksen, jonka mukaan Suomi katsoo, etteivät 9 artiklan 2 kappaleen uudelleentarkastelua koskevat määräykset edellytä niiden soveltamista hanketta koskevan päätöksenteon siinä vaiheessa, jossa valtioneuvosto tekee periaatepäätöksen, jonka eduskunta voi kumota tai hyväksyä, jos 9 artiklan 2 kappaleen määräykset tulevat sovellettaviksi hanketta koskevassa myöhemmässä päätöksenteossa. Selitys annettaisiin tallettajalle englanninkielisessä muodossa: ”Finland considers that provisions of Article 9, paragraph 2 on access to a review procedure do not require those provisions to be applied at a stage of the decision-making of an activity in which a decision in principle is made by the Government and which then is endorsed or rejected by the national Parliament, provided that provisions of Article 9, paragraph 2 are applicable at a subsequent decision-making stage of the activity.”

Ympäristönsuojelulain mukaan muutosta lupa- ja valvontaviranomaisen päätökseen haetaan valittamalla Vaasan hallinto-oikeudelta. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä voidaan valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Ympäristönsuojelulain 97 §:n mukaan valitusoikeus on asianosaisilla, toiminnan sijaintikunnalla ja sillä kunnalla, jonka alueella vaikutukset ilmenevät, alueellisella ympäristökeskuksella ja vaikutusalueen kunnan ympäristönsuojeluviranomaisella sekä muulla yleistä etua valvovalla viranomaisella. Valitusoikeus on myös rekisteröidyllä yhteisöllä tai säätiöllä, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät. Vastaavanlaajuinen valitusoikeus määritellään vesilaissa.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa kaavavalitukset perustuvat kunnallisvalitukseen, jota on laajennettu koskemaan myös rekisteröityjen paikallisten tai alueellisten yhteisöjen valitusoikeutta niiden toimialaan kuuluvissa asioissa yhteisöjen toimialueilla. Järjestöillä on valitusoikeus myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisista poikkeamispäätöksistä ja suunnittelutarveratkaisuista.

Artiklan 3 kappaleen mukaan yleisöllä on lisäksi oikeus kansallisessa lainsäädännössä säädetyillä perusteilla hallinnollisiin menettelyihin tai tuomioistuinmenettelyyn yksityishenkilöiden tai viranomaisten toimien tai laiminlyöntien osalta, jotka ovat ristiriidassa sopimuspuolen kansallisen ympäristölainsäädännön kanssa.

Ympäristöä pilaavan toiminnan osalta luonnollisten henkilöiden ja järjestöjen vireillepano-oikeudesta säädetään nimenomaisesti ympäristönsuojelulain 92 §:ssä. Ympäristönsuojelulain mainitun pykälän mukaan luonnollisten henkilöiden ja järjestöjen vireillepano-oikeus voi koskea maaperän tai pohjaveden puhdistamistarpeen ja pilaantumisen laajuuden selvittämistä sekä velvoitetta tällaiseen puhdistamistoimeen ryhtymiseen (77 ja 79 §). Vireillepano-oikeus koskee myös ympäristönsuojelulaissa tarkemmin määriteltyä rikkomuksen tai laiminlyönnin oikaisemista (84 §), pilaantumisen ehkäisemiseksi tarpeellisen määräyksen antamista (85 §) sekä ympäristöä pilaavan toiminnan keskeyttämistä (86 §). Luonnollisten henkilöiden ja järjestöjen vireillepano-oikeus on toissijainen suhteessa valvontaviranomaisen omaan vireillepano-oikeuteen.

Muussa sopimuksen soveltamisalaan kuuluvassa lainsäädännössä ei ole vastaavantyyppisiä vireillepanoa koskevia säännöksiä. Hallinto-oikeudellisen asian vireillepanosta ei yleensä ole säädetty erikseen, koska vallitsevan hallinto- ja oikeuskäytännön mukaisesti valvontaviranomaisessa voi asianosainen, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia saattaa koskea, joka tapauksessa saada asian vireille sen ratkaisemiseksi, tuleeko valvontaviranomaisen ryhtyä asiassa toimenpiteisiin ilmenneen epäkohdan tai rikkomuksen korjaamiseksi. Valvontaviranomaisen tällaisessa asiassa antama päätös on niinikään yleensä muutoksenhakukelpoinen.

Perustuslain 108 ja 109 §:n mukaan valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen tehtävänä on valvoa, että tuomioistuimet ja muut viranomaiset, julkisyhteisön työntekijät ja virkamiehet ja muutkin julkista tehtävää hoitaessaan noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa. Tehtäviään hoitaessaan ylimmät laillisuusvalvojat valvovat perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumista. Tarkemmin valtioneuvoston oikeuskanslerin tehtävistä säädetään lailla (193/2000). Eduskunnan oikeusasiamiehen tehtävistä säädetään tarkemmin eduskunnan oikeusasiamiehestä annetussa laissa (197/ 2002).

Ylimmille laillisuusvalvojille voi kantelun tehdä jokainen, joka katsoo valvottavan tehtävää hoitaessaan menetelleen lainvastaisesti tai jättäneen velvollisuutensa täyttämättä. Ylimmät laillisuusvalvojat voivat antaa asianomaiselle huomautuksen, mikäli he eivät harkitse olevan aihetta syytteen nostamiseen. Muussa tapauksessa laillisuusvalvojat voivat saattaa valvottavan tietoon käsityksensä lain oikeasta tulkinnasta tai kiinnittää huomiota hyvän hallintotavan mukaiseen menettelyyn taikka perus- tai ihmisoikeuksien toteutumista edistäviin näkökohtiin. Yleisen edun vaatiessa ylimpien laillisuusvalvojien on ryhdyttävä toimiin oikaisun saamiseksi lainvastaiseen tai virheelliseen päätökseen tai menettelyyn.

Sopimusmääräys soveltuu myös hallintomenettelylain 26 §:n ja uuden hallintolain 50 §:n mukaiseen asiavirheen korjaamiseen.

Artiklan 4 kappaleen mukaan edellä selitetyissä menettelyissä tarjotaan sellaiset riittävät ja tehokkaat oikeussuojakeinot, jotka ovat oikeudenmukaisia, tasapuolisia ja nopeita. Ne eivät saa olla myöskään niin kalliita, että se olisi esteenä menettelyyn osallistumiselle. Päätökset on annettava kirjallisesti tai kirjalliseen muotoon tallennettuina. Päätökset on asetettava pääsääntöisesti julkisesti saataville.

Kappaleessa tarkoitettujen menettelyjen kohtuullisuuteen vaikuttavat myös mahdollisuudet saada edullisesti tai kustannuksitta valtion varoista kustannettavaa oikeudellista apua. Oikeusapulain (257/2002) mukaiseen oikeusapuun kuuluu oikeudellinen neuvonta, tarpeelliset toimenpiteet sekä avustaminen tuomioistuimessa ja muussa viranomaisessa sekä vapautus eräistä asian käsittelyyn liittyvistä menoista. Oikeusavun myöntäminen vapauttaa edun saajan velvollisuudesta suorittaa kokonaan tai osittain palkkiota ja korvausta avustajalle, palkkiota ja korvausta tarvitsemastaan tulkkaus- ja käännösavusta sekä käsittelymaksua, toimituskirjamaksua ja erillisten kustannusten korvausta pääasiaa käsittelevässä viranomaisessa ja vastaavia maksuja muissa viranomaisissa. Oikeusapua annetaan korvauksetta tai omavastuuosuutta vastaan hakijan taloudellisen aseman perusteella. Hakijan taloudellinen asema arvioidaan tekemällä laskelma hänen kuukausittain käytettävissään olevista varoista. Laskelma laaditaan hakijan ja hänen aviopuolisonsa tai hänen kanssaan avioliitonomaisissa olosuhteissa elävän kuukausittaisten tulojen, välttämättömien menojen, varallisuuden ja elatusvelvollisuuden perusteella. Oikeusapua ei anneta yhtiöille eikä yhteisöille.

Artiklan 5 kappaleen mukaan yleisölle annetaan tietoa uudelleentarkastelumenettelyistä ja sopimuspuolet harkitsevat keinoja taloudellisten ja muiden esteiden poistamiseksi tai niiden vähentämiseksi.

10 artikla. Sopimuspuolten kokoukset. Yleissopimuksen 10 artiklan yksityiskohtaisten määräysten mukaan sopimusosapuolet kokoontuvat säännöllisin väliajoin arvioidakseen yleissopimuksen täytäntöönpanon vaiheita ja keskustellakseen kysymyksistä, joita voimaansaattamisen yhteydessä on herännyt. Ensimmäinen kokous järjestettiin Luccassa, Italiassa 21—23 päivänä lokakuuta 2002. Ennen ensimmäistä sopimuspuolten kokousta järjestettiin kaksi yleissopimuksen allekirjoittajien kokousta sekä kolme sopimuspuolten ensimmäisen kokouksen valmistelukokousta. Sopimuspuolten toinen, ylimääräinen kokous järjestettiin 21 päivänä toukokuuta 2003 Kiovassa, Ukrainassa. Kokouksen yksinomaisena tarkoituksena oli epäpuhtauksien päästöjä ja niiden siirtoja koskevista rekistereistä tehdyn pöytäkirjan hyväksyminen. Sopimuspuolten ensimmäiseen ja toiseen kokoukseen Suomi on osallistunut tarkkailijana. Jatkossa sopimuspuolet kokoontuvat säännöllisesti vähintään joka toinen vuosi, elleivät ne toisin päätä. Kokoontuminen on mahdollista myös muulloin yksittäisen sopimuspuolen kirjallisesta pyynnöstä.

Sopimuspuolten kokouksissa täytäntöönpanon edistymistä arvioidaan sopimuspuolten laatimien kertomusten perusteella. Kertomuksien avulla sopimuspuolet tarkastelevat, onko yksittäiset sopimusartiklat onnistuttu toteuttamaan kansallisissa lainsäädännöissä, miten se on tapahtunut ja minkälaisia ongelmakohtia täytäntöönpanoon mahdollisesti liittyy. Erityisesti tarkasteltavana ovat yleisön tiedonsaantiin, osallistumisoikeuteen sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuksiin liittyvät toimintaohjelmat ja erilaiset vaihtoehdot näiden oikeuksien toteuttamiseksi. Kokemuksien vaihto on mahdollista ja suositeltavaa myös silloin, kun ne tekevät tai panevat täytäntöön kahdenvälisiä tai muita sopimuksia tai järjestelyjä, joilla on merkitystä tämän yleissopimuksen kannalta.

Artiklan 3 kappaleen mukaan sopimuspuolten kokouksissa voidaan tarvittaessa harkita rahoitusjärjestelyjen käyttöönottoa yksimielisellä päätöksellä. Tällainen järjestely voisi olla esimerkiksi rahasto. Sopimuspuolten ensimmäisessä kokouksessa päätettiin, että yleissopimuksen rahoitus järjestetään tässä vaiheessa yleissopimuksen rahastoon maksettavin vapaaehtoissuorituksin (päätös I/13), eikä sopimuksesta aiheudu sopimuspuolille siten pakollisia välittömiä taloudellisia velvoitteita. Sopimuspuolten kokous päätti kuitenkin asettaa työryhmän tutkimaan mahdollisuutta luoda YK:n maksuosuuksiin perustuva rahoitusjärjestelmä.

Artiklan 5 kappaleen mukaan valtiosta riippumattomilla järjestöillä, joilla on toimivaltaa yleissopimuksen soveltamisalalla on mahdollisuus lähettää sopimuspuolten kokoukseen tarkkailijoita. Osallistumista koskevista kysymyksistä määrätään tarkemmin sopimuspuolten ensimmäisessä kokouksessa hyväksytyssä työjärjestyksessä (päätös I/1).

11 artikla. Äänioikeus. Yleissopimuksen 11 artiklan mukaan jokaisella sopimuspuolella on kokouksessa yksi ääni. Lisäksi äänioikeus on alueellisilla taloudellisen yhdentymisen järjestöillä silloin, kun on kysymys niiden toimivaltaan kuuluvista asioista. Järjestöillä on yhtä monta ääntä kuin niillä on jäseninä valtioita, jotka ovat yleissopimuksen osapuolia. Äänioikeus on kuitenkin vaihtoehtoinen jäsenvaltioiden äänioikeuden kanssa, toisin sanoen järjestöt eivät käytä äänioikeuttaan niiden jäsenvaltioiden käyttäessä omaansa ja päinvastoin.

12 artikla. Sihteeristö. Yleissopimuksen 12 artiklan mukaan Euroopan talouskomission pääsihteeri huolehtii muun muassa kokousten valmistelusta ja koollekutsumisesta sekä kertomusten ja muiden tietojen toimittamisesta sopimuspuolille.

13 artikla. Liitteet. Yleissopimuksen liitteet ovat erottamaton osa yleissopimusta. Sopimuksen liite I sisältää luettelon 6 artiklan 1 kappaleen a kohdassa tarkoitetusta toiminnasta, jota koskeviin päätöksiin sopimuspuolet soveltavat yleissopimusta. Liitteen I sisältöä on selostettu tarkemmin edellä 6 artiklan yhteydessä. Sopimuksen liite II sisältää yksityiskohtaiset määräykset välimiesmenettelystä, johon sopimuksen soveltamista koskeva riita voidaan alistaa. Sen sisältöä selvitetään tarkemmin jäljempänä 16 artiklan yhteydessä.

14 artikla. Yleissopimuksen muutokset. Yleissopimuksen 14 artiklan mukaan jokaisella sopimuspuolella on oikeus esittää muutoksia yleissopimukseen ja sen liitteisiin. Muutosehdotuksia käsitellään sopimuspuolten kokouksissa. Ehdotukset on ennen kokousta toimitettava kirjallisina Euroopan talouskomission pääsihteerille, joka tiedottaa ehdotuksesta muille sopimuspuolille ja lähettää ehdotuksen näille nähtäväksi vähintään yhdeksänkymmentä päivää ennen kokousta.

Yleissopimukseen tai sen liitteisiin tehtävistä muutoksista on pyrittävä sopimaan yksimielisesti. Jos siinä ei onnistuta, muutokset hyväksytään kolmen neljäsosan määräenemmistöllä kokoukseen osallistuneista ja äänestäneistä sopimuspuolista. Yleissopimuksen tallettaja toimittaa hyväksytyt muutokset sopimuspuolille ratifiointia tai hyväksymistä varten. Sopimusartikloja koskevat muutokset tulevat voimaan ne ratifioineiden tai hyväksyneiden sopimuspuolten osalta, kun yhdeksänkymmentä päivää on kulunut siitä päivästä, jona tallettaja on vastaanottanut ilmoituksen muutosten ratifioinnista tai hyväksymisestä vähintään kolmelta neljäsosalta sopimuspuolista. Muiden sopimuspuolten osalta muutos tulee tämän päivän jälkeen voimaan yhdeksäntenäkymmenentenä päivänä sen jälkeen, jona asianomainen sopimuspuoli tallettaa ratifioimis- tai hyväksymiskirjansa tallettajan huostaan.

Sopimuksen liitteeseen tehdyt muutokset tulevat voimaan kahdentoista kuukauden kuluttua siitä, kun tallettaja on ilmoittanut muutoksista sopimuspuolille. Muutokset eivät sido sopimuspuolta, joka on ilmoittanut asiasta kirjallisesti tallettajalle kahdentoista kuukauden kuluessa tiedoksiannosta (niin sanottu opting out -järjestelmä). Ilmoituksen tehnyt sopimuspuoli voi milloin tahansa korvata ilmoituksensa hyväksynnällä, jonka jälkeen liitteen muutos tulee voimaan asiaomaisen sopimuspuolen osalta heti, kun hyväksyminen on talletettu sopimuksen tallettajan huostaan.

15 artikla. Yleissopimuksen määräysten noudattamisen arviointi. Yleissopimuksen 15 artiklan mukaan sopimuspuolten tehtävänä on kokouksessaan päättää yksimielisesti järjestelyistä, joilla arvioidaan yleissopimuksen määräysten noudattamista. Ensimmäinen sopimuspuolten kokous hyväksyi päätöksen yleissopimuksen noudattamisen arvioinnista (Päätös I/7 ). Päätöksellä perustetaan sopimuksen noudattamista valvova komitea. Päätös sisältää määräykset komitean rakenteesta ja noudatettavasta menettelystä. Asian voi tuoda komitean käsiteltäväksi toinen sopimuspuoli, sihteeristö tai yleisö.

Tällaisten arviointijärjestelyjen tarkoituksena on erityisesti mahdollistaa yleisön osallistuminen sopimuksen täytäntöönpanon seurantaan. Arviointijärjestelyssä yleisöllä on mahdollisuus tuoda komitean käsiteltäväksi sopimuspuolen sopimuksen täytäntöönpanoon liittyvä asia, jollei kyseinen sopimuspuoli ole nimenomaisesti ilmoittanut sopimuksen tallettajalle, ettei se kyseistä menettelyä hyväksy. Tällainen poikkeus voitaisiin tehdä enintään neljäksi vuodeksi. Sopimuspuolten ensimmäisessä kokouksessa pidetyssä EU:n puheenvuorossa toivottiin, että yhdenkään EU:n jäsenvaltion ei tarvitse käyttää hyväkseen poikkeamismahdollisuutta. Samalla kehotettiin myös muita valtioita mahdollisuuksien mukaan olemaan käyttämättä sanottua mahdollisuutta. EU:n kannankin huomioon ottaen tarkoituksena on, että Suomi ei käytä hyväkseen neljän vuoden poikkeamismahdollisuutta. Komitea ei käsittele yleisön ilmoitusta, joka on nimetön, merkitsee oikeuden väärinkäyttöä, on ilmeisen perusteeton tai ristiriidassa yleissopimuksen tai päätöksen I/7 kanssa. Komitean tulee ottaa käsittelyssään huomioon käytettävissä olevat kotimaiset oikeussuojakeinot. Menettelyn jälkeen komitea voi suositella, että sopimuspuolten kokous hyväksyy tietyn komiteassa käsitellyn kysymyksen johdosta sellaisia konsultatiivitoimia, jotka eivät kata oikeudenkäyntityyppisiä tai kontradiktorisia järjestelyjä. Tällaisia toimia voivat olla neuvojen tai avun antaminen, suositukset, toimintastrategian valmistelua koskeva ehdotus, suositus tietyn yleisön esille nostaman asian käsittelemisestä, toteamus noudattamatta jättämisestä, varoitus sekä sopimuspuolen sopimuksen mukaisten erityisten oikeuksien keskeyttäminen kansainvälisen oikeuden soveltuvien määräysten mukaisesti. Tällaisia määräyksiä sisältyy valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen (SopS 32-33/ 1980) 60 artiklaan.

16 artikla. Riitojen ratkaiseminen. Yleissopimuksen 16 artikla sisältää määräykset riitojenratkaisumenetelmistä silloin, kun sopimuspuolten välillä syntyy erimielisyyttä yleissopimuksen tulkinnasta tai soveltamisesta. Ensisijaisesti sopimuspuolten tulisi pyrkiä ratkaisemaan nämä erimielisyydet neuvottelemalla tai jollakin muulla valitsemallaan rauhanomaisella keinolla. Riidat, joita sopimuspuolet eivät ole onnistuneet ratkaisemaan neuvottelemalla, voidaan saattaa kansainvälisen tuomioistuimen tai välimiesmenettelyn avulla ratkaistavaksi.

Näiden sitovien riitojenratkaisumenetelmien käyttö edellyttää, että molemmat riidan osapuolet ovat etukäteen antaneet suostumuksensa riitojen saattamisesta kyseisten elinten tai jomman kumman niistä ratkaistavaksi. Suostumuksen antaminen on vapaaehtoista. Suostumuksen voi toimittaa yleissopimuksen tallettajalle milloin tahansa sen jälkeen, kun sopimus on sopimuspuolen osalta tullut voimaan. Jos sopimuspuolet ovat hyväksyneet molemmat sitovista riitojenratkaisumenetelmistä, riita saatetaan kansainvälisen tuomioistuimen ratkaistavaksi.

Välimiesmenettelystä määrätään tarkemmin liitteessä II. Välimiesoikeudessa on kolme jäsentä, joista kantajaosapuoli tai -osapuolet ja riidan toinen osapuoli tai osapuolet nimittävät kumpikin yhden. Osapuolten nimittämät jäsenet valitsevat kolmannen välimiehen, joka toimii puheenjohtajana. Jos osapuoli tai osapuolet eivät nimitä omaa jäsentään, Euroopan talouskomission pääsihteeri nimittää välimiesoikeuden puheenjohtajan ja viime kädessä myös puuttuvat jäsenet, jos riidan osapuoli ei edelleenkään nimitä omaa jäsentään. Välimiesoikeus tekee sekä menettelyä koskevat että sisällölliset päätöksensä äänten enemmistöllä. Riidan osapuolen poissaolo asian käsittelystä ei ole menettelyn esteenä. Välimiesoikeus voi suositella väliaikaisia turvaamistoimenpiteitä. Riidan osapuolet vastaavat välimieskäsittelystä johtuvista kuluista pääsääntöisesti yhtä suurin osuuksin. Välimiesoikeuden tuomio on lopullinen ja se sitoo kaikkia riidan osapuolia.

Suomi on tunnustanut Kansainvälisen tuomioistuimen tuomiovallan ipso facto ja ilman erityistä sopimusta päteväksi jokaiseen saman velvoituksen hyväksyvään valtioon nähden vastavuoroisuuden ehdoin (ulkoasiainministeriön ilmoitus SopS 29/1958). Suostumus kattaa myös tässä artiklassa tarkoitetut riitaisuudet. Suomen tarkoituksena ei ole antaa yleissopimuksen hyväksymisen yhteydessä suostumusta riitojen saattamisesta välimiesoikeuden ratkaistavaksi.

17 artikla. Allekirjoittaminen. Yleissopimuksen 17 artiklan mukaan yleissopimus on 21 päivään joulukuuta 1998 asti avoinna allekirjoittamista varten Euroopan talouskomission jäsenvaltioille sekä sellaisille valtioille, joilla on komissiossa neuvoa-antava asema Yhdistyneiden Kansakuntien talous- ja sosiaalineuvoston 28 päivänä maaliskuuta 1947 hyväksymän päätöslauselman mukaisesti. Sopimuksen voivat allekirjoittaa myös alueelliset taloudellisen yhdentymisen järjestöt, jotka koostuvat toimivaltaisista komission jäsenvaltioista ja joille niiden jäsenvaltiot ovat siirtäneet toimivaltuudet tämän yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluvissa asioissa. Yleissopimuksen on allekirjoittanut 39 valtiota ja Euroopan yhteisö.

18 artikla. Tallettaja. Yleissopimuksen tallettajan tehtäviä hoitaa Yhdistyneiden Kansakuntien pääsihteeri.

19 artikla. Ratifiointi, hyväksyminen ja liittyminen. Yleissopimuksen 19 artikla sisältää tavanomaiset määräykset sopimuksen ratifioinnista, hyväksymisestä ja siihen liittymisestä. Valtiot, jotka eivät ole edellä 17 artiklassa tarkoitettuja valtioita, voivat liittyä sopimukseen sopimuspuolten kokouksen hyväksynnän jälkeen.

Järjestö, joka tulee sopimuspuoleksi ilman, että yksikään sen jäsenvaltioista on yleissopimuksen sopimuspuoli, on sidottu kaikkiin yleissopimuksen velvoitteisiin. Jos taloudellisen yhdentymisen järjestön jäsenvaltio on samalla itse valtiona sopimuspuoli, järjestö ja sen jäsenvaltiot päättävät vastuualueistaan yleissopimuksesta johtuvien velvoitteidensa täyttämisen osalta. Tällaisissa päällekkäisen toimivallan tapauksissa järjestö ja sen jäsenvaltiot eivät käytä yleissopimukseen liittyviä oikeuksiaan samanaikaisesti. Järjestö ilmoittaa toimivaltansa laajuudesta ratifioimis-, hyväksymis- tai liittymiskirjassaan. Euroopan yhteisö antoi yleissopimuksen allekirjoittamisen yhteydessä selityksen, jonka mukaan sen toimielimet soveltavat yleissopimusta asiakirjojen saatavuutta koskevien tämänhetkisten ja tulevien sääntöjensä sekä muiden yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluvien, asiaa koskevien yhteisön säännösten mukaisesti. Vaikka yleissopimus on alueellinen sopimus, se voi liittymismahdollisuuden kautta tarjota kehyksen kansalaisten osallistumisoikeuksien kehittämiseen maailmanlaajuisesti.

20 artikla. Voimaantulo. Yleissopimus tulee voimaan yhdeksäntenäkymmenentenä päivänä siitä päivästä, kun kuudestoista ratifioimis-, hyväksymis- tai liittymiskirja on talletettu Yhdistyneiden Kansakuntien pääsihteerin huostaan. Tällaiseksi asiakirjaksi ei lasketa alueellisen taloudellisen yhdentymisen järjestön tallettamaa asiakirjaa. Yleissopimuksen on tämän hallituksen esityksen antamiseen mennessä hyväksynyt tai ratifioinut 26 valtiota ja yleissopimus on tullut kansainvälisesti voimaan 30 päivänä lokakuuta 2001. Niiden valtioiden tai järjestöjen osalta, jotka ratifioivat, hyväksyvät tai liittyvät sopimukseen näiden edellä mainitun kuudentoista asiakirjan jälkeen, sopimus tulee voimaan yhdeksänkymmentä päivää tallettamisen jälkeen.

21 artikla. Irtisanominen. Sopimuspuoli voi irtisanoa sopimuksen aikaisintaan kolmen vuoden kuluttua siitä, kun sopimus on sen osalta tullut voimaan. Tämän jälkeen irtisanominen on mahdollista milloin tahansa. Irtisanominen tapahtuu ilmoittamalla siitä kirjallisesti sopimuksen tallettajalle, ja se tulee voimaan yhdeksäntenäkymmenentenä päivänä ilmoituksen vastaanottamisesta.

22 artikla. Todistusvoimaiset tekstit. Yleissopimuksen todistusvoimaiset tekstit ovat sopimuksen englannin-, ranskan- ja venäjänkieliset tekstit.

2.1. Laki tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa tehdyn yleissopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta

Suomen perustuslain 95 §:ssä edellytetään, että kansainvälisen velvoitteen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset saatetaan valtionsisäisesti voimaan erityisellä voimaansaattamislailla. Kansainvälisen velvoitteen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset tulee saattaa voimaan blanketti- tai sekamuotoisella lailla myös silloin, kun velvoitteen johdosta on tarpeen tarkistaa kansallisen lainsäädännön aineellista sisältöä. Esitys sisältää ehdotuksen blankettilaiksi.

1 §. Lakiehdotuksen 1 §:n säännöksellä saatetaan voimaan yleissopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset. Lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä selostetaan jäljempänä eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta koskevassa jaksossa.

2 §. Tarkempia säännöksiä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

3 §. Lain voimaantulosta säädetään tasavallan presidentin asetuksella. Laki on tarkoitus saattaa voimaan samanaikaisesti kuin yleissopimus tulee Suomen osalta voimaan.

2.2. Laki eräiden ympäristön käyttöön vaikuttavien hankkeiden käsittelystä lunastusmenettelyssä

1 §. Tarkoitus. Eräiden ympäristön käyttöön vaikuttavien hankkeiden muutoksenhausta säädettäisiin uusi laki, koska muutoksenhakua tällaisten hankkeiden sijoittamisesta ei ole järjestetty Suomen lainsäädännössä Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen määräyksiä vastaavalla tavalla.

2 §. Soveltamisala. Laki koskisi pykälässä lueteltuja Århusin yleissopimuksen 6 artiklan mukaisen I liitteen mukaisia eräitä hankkeita, joiden suunnittelua, sijoittamista tai rakentamista ei ratkaista missään erityisessä lupamenettelyssä. Laki koskisi näin ollen jännitteeltään vähintään 220 kilovoltin ja pituudeltaan yli 15 kilometrin mittaisten maanpäällisten sähkövoimalinjojen rakentamista (1 kohta) sekä kaasun, öljyn tai kemikaalien kuljettamiseen tarkoitetun sellaisen putkijohdon rakentamista, jonka pituus on yli 40 kilometriä ja halkaisija yli DN 800 millimetriä (2 kohta). Lyhenne DN (dimension) tarkoittaa, että siirtoputken halkaisija lasketaan sisäpinnasta sisäpintaan, ohuita putken sisäpinnan päällyskerroksia lukuun ottamatta. Pykälän 3 kohdan mukaan laki koskisi myös kaukoliikenteen rautatien rakentamista.

Sähkömarkkinalain 18 §:n mukaan nimellisjännitteeltään vähintään 110 kilovoltin sähköjohdon rakentamiseen on saatava sähkömarkkinaviranomaisen lupa. Lupaa ei tarvita kiinteistön sisäisen sähköjohdon rakentamiseen. Sähkömarkkina-asetuksen (518/1995) 5 luvun 9 § rajoittaa sähkömarkkinalain eräiden säännösten soveltamista puolustushallinnon sähköverkkoihin ja voimalaitoksiin. Maan rajat ylittävän johdon rakentamiseen on saatava vastaavasti kauppa- ja teollisuusministeriön lupa.

Sähkömarkkinalain 18 §:n mukaan luvan myöntämisen edellytyksenä on, että rakentaminen on sähkön siirron turvaamiseksi tarpeellista. Maan rajan ylittävän sähköjohdon rakentamisen edellytyksenä on lisäksi, että sen rakentaminen on muutoinkin sähkömarkkinoiden kehityksen kannalta tarkoituksenmukaista. Luvassa ei määritellä sähköjohdon reittiä. Ennen luvan myöntämistä johtoreitille ei tarvitse olla sähkömarkkinalain 20 §:n mukaista kaavallista aluevarausta taikka kunnan suostumusta.

Lupapäätöksestä tulee käydä ilmi, miten ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain mukainen arviointi on otettu huomioon. YVA-asetuksen 6 §:n mukaan nimellisjännitteeltään vähintään 220 kilovoltin ja yli 15 kilometriä pitkät maanpäälliset voimajohdot on arvioitava viimeksi mainitun lain mukaisessa menettelyssä.

Jos nimellisjännitteeltään vähintään 110 kilovoltin sähköjohto rakennetaan muulle kuin kaavassa tätä varten varatulle alueelle tai jos kaavassa ei ole tällaista aluevarausta, johtoreitille tulee saada kunnan suostumus. Suostumusta ei sähkömarkkinalain 20 §:n mukaan kuitenkaan saa evätä tai sen myöntämiselle asettaa ehtoja ilman alueiden käytön suunnitteluun tai ympäristönäkökohtiin liittyviä taikka muihin seikkoihin perustuvia päteviä syitä, jos epäämisestä tai ehdoista aiheutuu sähkön siirron turvaamiselle tai hakijalle kohtuutonta haittaa. Kunnan päätöksestä myöntää tai evätä suostumus voidaan valittaa kuntalain mukaisesti kunnallisvalituksena.

Johtoalueita voidaan hankkia johdon omistajan käyttöön usean eri säännöksen ja menettelyn nojalla. Tällaisia menettelyjä ovat muun ohella kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain mukainen pakkolunastus, kiinteistönmuodostamislain (554/1995) 154 §:n mukainen rasitetoimitus ja maankäyttö- ja rakennuslain 161 §:n mukainen sijoitusmääräys. Viimeksi mainitun säännöksen mukaan kiinteistön omistaja tai haltija on velvollinen sallimaan, että hänen omistamalleen tai hallitsemalleen maalle sijoitetaan yhdyskuntaa tai kiinteistöä palveleva johto vähäisine laitteineen, rakennelmineen ja laitoksineen. Johtoa ei kuitenkaan saa rakentaa siten, että vaikeutetaan alueen kaavoitusta tai kaavan toteuttamista. Jollei sijoittamisesta ole sovittu, sijoittamisesta päättää kunnan rakennusvalvontaviranomainen, jolle maankäyttö- ja rakennuslain 162 §:n mukaan kuuluu myös päätösvalta tällaisen yhdyskuntateknisen laitteen muuttamisesta tai poistamisesta.

Suhteessa sähkömarkkinalain mukaiseen menettelyyn edellä selostettu maankäyttö- ja rakennuslain mukainen menettely tulee käytettäväksi lähinnä alle 110 kilovoltin johtolinjojen sijoittamisessa. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan valitusoikeus kunnan rakennusvalvontaviranomaisen tällaisesta päätöksestä on hallintovalitus, eli valitusoikeus on vain asianosaisilla.

Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan KHO 19.8.1998 taltio 1433 (KHO 1998:32) katsonut, että sähköjohdon rakentamiseen tarvittavan käyttöoikeuden pakkolunastukseen tulee soveltaa lakia kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta, kun yleinen tarve vaatii lunastusta. Ratkaisussaan 23.2.2000 taltio 361 (äänestys 4—1) korkein hallinto-oikeus on puolestaan katsonut, että alueellisella luonnonsuojelujärjestöllä ei ollut valitusoikeutta valtioneuvoston päätöksestä, joka koski lupaa hankkia lunastamalla pysyvä käyttöoikeus sähkönsiirtojohtoja varten tarvittaviin alueisiin.

Maakaasumarkkinalain mukaan lupa maakaasuputken rakentamiseen tarvitaan vain silloin, kun kysymyksessä on maan rajan ylittävän siirtoputken rakentaminen (hankelupa kauppa- ja teollisuusministeriöltä). Tällaisen luvan myöntäminen edellyttää, että siirtoputken rakentaminen on maakaasumarkkinoiden kehityksen kannalta tarkoituksenmukaista. Luvassa ei määritellä siirtoputken reittiä. Jos hakemus koskee ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa tarkoitettua hanketta, hakemukseen on liitettävä arviointiselostus. Arviointivelvoite koskee YVA-asetuksen mukaan kaasuputkia, joiden halkaisija on vähintään yli DN 800 millimetriä ja pituus yli 40 kilometriä.

Käyttö- tai omistusoikeus maakaasuputken ja sen oheislaitteiden vaatimaan alueeseen voidaan saada lunastusmenettelyssä. Lunastusmenettelyn sijasta käyttö- ja omistusoikeudesta voidaan myös sopia.

Kiinteistön hyväksi voidaan kiinteistönmuodostamislain 154 §:n nojalla perustaa toisen kiinteistöyksikön alueelle oikeus muun ohella sähkö-, kaasu-, lämpö tai muun sellaisen johdon sijoittamiseen ja käyttämiseen. Kiinteistönmuodostamislain 157 §:n 2 momentin nojalla rasite ei korvaa rasitteen käyttämiselle muun lainsäädännön mukaan mahdollisesti tarvittavaa lupaa.

Tässä ehdotuksessa tarkoitettujen putkijohtojen sijoittamisen osalta ei ole säädetty mitään sellaista lupamenettelyä, jossa voitaisiin toteuttaa järjestöjen muutoksenhakuoikeutta yleissopimuksen määräysten mukaisesti. Sama koskee myös kaukoliikenteen rautateiden rakentamista, jota koskevaa lainsäädäntöä ei ole. Järjestöjen valitusoikeus jäisi muutoin oikeuskäytännön varaan. Usean kunnan alueelle ulottuvissa hankkeissa valitusoikeutta ei voitaisi käyttää missään yhtenäisessä menettelyssä, minkä johdosta hallituksen esitykseen sisältyy lakiehdotus eräiden ympäristön käyttöön vaikuttavien hankkeiden käsittelystä.

Ehdotetun sääntelyn vaihtoehtona on valmisteluvaiheessa harkittu sääntelymalleja, joissa kysymyksessä olevilta hankkeilta edellytettäisiin yleisistä teistä annetun lain mukaisesti kaavanmukaisuutta tai kaavoittamattomassa tilanteessa pakollista kunnan suostumusta. Viimeksi mainitussa mallissa järjestöjen valitusoikeus olisi kuitenkin kunnallisvalituksella ratkaistavaan muutoksenhakuun liittyessään merkinnyt, että valitusviranomainen ei voi muuttaa alemman viranomaisen päätöstä vaan ainoastaan kumota päätöksen ja mahdollisesti palauttaa asian kunnalliselle viranomaiselle uudelleen käsittelyä varten. Vaihtoehdoista luovuttiin, koska tämäntyyppisen sääntelyn katsottiin lisäävän liikaa hankkeiden kokonaiskäsittelyaikaa ja tuovan muutoinkin uusia epävarmuustekijöitä päätöksentekoon. Lakiehdotuksessa järjestöjen muutoksenhakumahdollisuus kytkeytyy lunastusmenettelyyn, josta vastaavasti säädettäisiin pakollinen menettely.

3 §. Suhde kaavajärjestelmään. Pykälän mukaan uuden lain mukaista menettelyä ei sovellettaisi miltään osin silloin, kun laissa tarkoitetun suuruisen hankkeen toteuttaminen perustuu maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen oikeusvaikutteiseen kaavaan, jossa hankkeen sijainti ja suhde muuhun alueiden käyttöön on selvitetty. Säännöksen soveltaminen edellyttää siten, että hankkeen sijainti ja suhde maankäyttöön on kaavaa laadittaessa riittävästi selvitetty. Siten mikä tahansa varaus kaavassa ei vielä poista tämän lain mukaista menettelyä, vaan säännös asettaa kaavan sisällölle laadulliset vaatimukset. Maankäyttö- ja rakennuslain 191 §:n mukaan kaikilla asianomaisen kunnan tai maakunnan asukkailla sekä rekisteröidyllä paikallisella ja alueellisella yhteisöllä toimialaansa kuuluvissa asioissa toimialueellaan on valitusoikeus kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä.

4 §. Lunastuslupa ja lunastuksen toimeenpano. Pykälän mukaan lain tarkoittamaa hanketta ei saisi toteuttaa ilman kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain mukaista lunastuslupaa. Lunastuksen toimeenpanossa ja lunastuksessa on muutoin noudatettava, mitä mainitussa laissa tai muussa laissa säädetään. Viittaus muuhun lakiin tarkoittaa erityisperusteisia lunastuslakeja, kuten omaisuuden lunastuksesta puolustustarkoituksiin annettua lakia (1301/1996). Ehdotetut säännökset rajoittavat oikeutta sopia tarvittavan maa- tai vesialueen omistusoikeuden tai käyttöoikeuden siirrosta vapaaehtoisin sopimuksin. Säännökset ovat kuitenkin tarpeen sen vuoksi, että järjestöille ei voida menettelyjen muutoin puuttuessa turvata sopimuksen tarkoittamaa muutoksenhakuoikeutta. Maanomistajien ja käyttöoikeuksien haltijoiden oikeutta säännös ei käytännössä rajoita, koska tässä laissa tarkoitetut johto- ja putkireittialueet ja niihin tarvittavat käyttöoikeudet on hankittu tähänkin asti pääosin lunastusmenettelyn avulla. Pykälässä ei esitetä erikseen säädettäväksi sellaisten yksityisten haitankärsijöiden valitusoikeudesta, joilta ei lunasteta hankkeen toteuttamiseksi aluetta tai käyttöoikeutta. Lakiehdotuksen 5 §:n 1 momentin mukaisesti oikeudesta muutoksenhakuun muiden kuin järjestöjen osalta on voimassa, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään. Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaisesti päätöksestä saa valittaa muun ohella se, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Kun hankkeen toteuttaminen tässä laissa tarkoitetuissa hankkeissa ei edellytä muuta lupaa, yksityisen haitankärsijän valitusoikeutta on arvosteltava tästä lähtökohdasta. Koska lakiehdotuksen mukainen sääntely on tarkoitettu varsinaisen hankelainsäädännön puuttuessa väliaikaiseksi lainsäädäntöratkaisuksi, yksityisten haitankärsijöiden valitusoikeuden osalta ei esitetä tarkempia säännösehdotuksia. Hallintolainkäyttölain valitusoikeussäännösten arvioidaan antavan tuomioistuimille riittävän ja oikeasuhtaisen tulkintapohjan.

Viittaus lunastuksen toimeenpanon osalta lunastuslakiin merkitsee, että lunastuksessa sovelletaan lunastuslain mukaisia korvaussäännöksiä sekä lunastuksen toimeenpanoa koskevia mainitun lain 3—11 luvun säännöksiä. Muissa lunastuslaeissa olevat erityissäännökset esimerkiksi lunastuksen edellytyksistä otetaan myös huomioon.

Lunastuslain 8 §:ssä säädetään lunastuslain mukaisesta kuulemisvelvoitteesta, jonka mukaan velvoite koskee lunastettavan kiinteän omaisuuden omistajaa ja käyttöoikeuden haltijaa. Lisäksi lain 9 §:ssä säädetään tiedoksiantamisesta ja kuulemisen toimittamisesta. Tässä ehdotettua viittausta lunastuslakiin lunastuksen toimeenpanon ja menettelyjen osalta ei tule ymmärtää niin suppeasti, etteikö myös mahdollisten haitankärsijöiden kuuleminen olisi tarpeen järjestää hallintolain mukaisesti. Hallintolaki on yleislaki, joka täydentää muualla lainsäädännössä järjestettyjä kuulemisvelvoitteita, mikäli erityislainsäädännön mukainen kuulemisvelvoite jää liian kapeaksi. Hallintolakiin perustuvat laajemmat kuulemiset voivat olla tarpeen myös valittamaan oikeutettujen järjestöjen kuulemiseksi, vaikka lähtökohtana onkin, että kuulemiset toteutuisivat hankkeen ympäristövaikutusten arvioinnissa.

5 §. Muutoksenhaku. Pykälän mukaan sellaisella rekisteröidyllä yhdistyksellä tai säätiöllä, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun edistäminen taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen, olisi oikeus valittaa lunastusluvasta sen lisäksi, mitä hallintolainkäyttölaissa valitusoikeudesta säädetään. Muutoksenhakuun sovellettaisiin muutoin, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään. Tiedoksiantoon sovellettaisiin lunastuslain 9 §:n ja 10 §:n 2 momentin säännöksiä ja pykälässä tarkoitetulle yhdistykselle tai säätiölle tiedoksianto tapahtuisi yleistiedoksiantona.

Lunastuslakiin ei sisälly nimenomaisia säännöksiä muutoksenhausta lunastuslupaa koskevaan valtioneuvoston tai muun toimivaltaisen viranomaisen päätökseen. Valitusmahdollisuudet perustuvat siten suoraan hallintolainkäyttölakiin. Hallintolainkäyttölain 6 §:n mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu, tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Viranomaisella on hallintolainkäyttölain mukaan valitusoikeus, jos laissa niin säädetään, tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä valitetaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Valitusoikeutettujen yhteisöjen ja säätiöiden toimiala rajattaisiin samalla tavoin kuin ympäristönsuojelulaissa. Yhteisöjen ja säätiöiden asiallinen ja alueellinen toimialue kävisivät ilmi niiden säännöistä. Muodollisten seikkojen lisäksi tulisi ottaa huomioon, että yhteisön ja säätiön tulisi osoittaa toimintaa kuvaava liittymä hankkeen toteuttamisalueeseen esimerkiksi siten, että sillä on jäseniä tällä alueella tai muutoin konkreettisia intressejä, joita se edistää tällä alueella.

Ehdotetun 5 §:n 1 momentin toisen virkkeen tarkoituksena on selventää sitä, että pykälässä tarkoitetun yhdistyksen tai säätiön valitusperusteet määräytyvät hallintolain- käyttölain säännösten mukaisesti.

Ehdotetun 5 §:n 2 momentin mukaan lunastuslupaa koskevaan tiedoksiantoon sovellettaisiin lunastuslain 9 §:n ja 10 §:n 2 momentin säännöksiä. Koska pykälässä tarkoitetut yhdistykset ja säätiöt eivät ole lunastuslain 8 §:ssä tarkoitettuja kuultavia, olisi niille toimitettava tieto lupapäätöksestä yleistiedoksiantona.

6 §. Tarkemmat säännökset. Pykälässä säädettäisiin tavanomaisesta täytäntöönpanoon liittyvästä valtioneuvoston asetuksenantovaltuudesta.

7 §. Voimaantulo ja siirtymäsäännökset. Pykälän 1 momentin mukaan lain voimaantulosta säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella. Lain voimaantulo kytkettäisiin yleissopimuksen määräysten voimaantuloon, josta säädettäisiin tasavallan presidentin asetuksella.

Pykälän 2 momentin mukaan lakia ei sovellettaisi sellaisiin hankkeisiin, joiden toteuttamiseksi on ennen tämän lain voimaantuloa haettu lunastuslupaa. Säännös on katsottu tarpeelliseksi, koska ei ole asianmukaista, että hankkeeseen sovellettavat menettelyt muuttuisivat hakemuksen vireille tulon jälkeen.

2.3. Laki ydinenergialain muuttamisesta

25 a §. Rakentamislupapäätöksen tiedoksianto ja siitä tiedottaminen. Pykälän 1 momentin mukaan rakentamislupapäätöksestä annettaisiin tieto yleistiedoksiantona siten kuin siitä erikseen säädetään. Yleistiedoksiannon toimitustavoista säädetään nykyisin tiedoksiannosta hallintoasioissa annetun lain (232/1966) 7 §:ssä. Yleistiedoksiantoa koskevat uudet säännökset sisältyvät 1 päivänä tammikuuta 2004 voimaan tulevan hallintolain 62 §:ään. Tiedoksisaannin katsotaan sen mukaan tapahtuneen seitsemäntenä päivänä ilmoituksen julkaisemisesta virallisessa lehdessä. Rakentamislupapäätöstä koskeva valitusaika alkaa kulua yleistiedoksiannon saaneiden tahojen osalta yhtä aikaa yleistiedoksiannon toimittamisesta. Rakentamislupapäätöksen tiedottamista koskevan 2 momentin tarkoituksena on varmistaa mahdollisuus uudessa 75 a §:ssä säädettävän valitusoikeuden käyttämiseen. Muun muassa rekisteröidyillä yhdistyksillä ja säätiöillä, joilla olisi valitusoikeus valtioneuvoston rakentamislupapäätöksestä, olisi pyynnöstä oikeus saada jäljennös lupapäätöksestä kokonaisuudessaan. Toisaalta kuka tahansa voisi pyytää lupapäätöksestä jäljennöstä. Jäljennöksestä perittäisiin kuitenkin kaikissa tapauksissa jäljentämisestä ja postituksesta aiheutuvat kulut kauppa- ja teollisuusministeriön suoritteiden hinnoittelusta annetun kauppa- ja teollisuusministeriön asetuksen mukaisesti. Viranomaisen velvollisuutena ei olisi kuitenkaan lähettää päätöstä, ellei sille ole jätetty erikseen osoitetta, johon päätös voidaan lähettää.

75 a §. Valitusoikeus rakentamisluvasta. Säännöksessä säädettäisiin siinä todettujen vaatimusten täyttävien yhdistysten ja säätiöiden oikeudesta valittaa lain 18 ja 19 §:ssä tarkoitetuista valtioneuvoston rakentamislupapäätöksistä. Säännös on tarkoitettu vastaamaan laajuudeltaan ympäristönsuojelulain 97 §:n 1 momentin 2 kohdassa olevaa säännöstä. Ympäristönsuojelulakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 84/1999 vp) todetaan, että yhdistyksen tai säätiön tulisi olla rekisteröity. Hallituksen esityksessä todetaan, että yhdistyksen tai säätiön toiminta-alue voisi käsittää koko valtakunnan tai se voisi koskea esimerkiksi kunnan tai sen osan aluetta. Yhteisön tarkoitus ja toimialue selvitettäisiin sen säännöistä. Valittamaan oikeutettuja olisivat siten yhdistykset ja säätiöt, joiden toiminta-alueella ydinenergialain mukaisten luvan edellytyksiä koskevien vaikutusten voidaan katsoa ilmenevän. Tulkinnassa on otettava huomioon vastaavansisältöisten lainkohtien tulkinta oikeuskäytännössä. Valittamaan oikeutettujen henkilöiden rajaaminen ehdotetulla tavalla perustuu lisäksi yleissopimuksen 2 artiklan 5 kappaleeseen, jonka mukaan asianosaisiksi kansalaisiksi luettaville ympäristön suojelua edistäville kansalaisjärjestöille voidaan asettaa kansallisessa lainsäädännössä säädettäviä vaatimuksia. Muutoksenhakuoikeudesta valtioneuvoston rakentamislupapäätöksestä säädetään muilta osin lain 75 §:n 2 momentissa.

Voimaantulo ja siirtymäsäännökset. Lain voimaantulo on tarkoitus kytkeä muiden esityksessä ehdotettujen lakien voimaantulon tavoin yleissopimuksen voimaantuloon Suomen osalta. Siitä syystä lain voimaantulosta ehdotetaan säädettäväksi valtioneuvoston asetuksella. Ehdotettua lakia sovellettaisiin hankkeisiin, jotka tulevat vireille lain voimaantulon jälkeen. Siirtymäsäännöksessä vireillä olevalla hankkeella tarkoitetaan hanketta, jota koskeva ydinenergialaissa tarkoitettu hakemus periaatepäätökseksi on jätetty valtioneuvostolle ennen tämän lain voimaantuloa. Vireilletulohetkellä voimassa olevien säännösten soveltaminen on perusteltua, koska toiminnanharjoittajalla tulee olla hanketta vireille laittaessaan tieto siihen sovellettavista menettelyistä kokonaisuudessaan.

Yleissopimus tulee kansainvälisesti voimaan yhdeksäntenäkymmenentenä päivänä siitä päivästä, jona kuudestoista ratifioimis-, hyväksymis- tai liittymiskirja on talletettu Yhdistyneiden Kansakuntien pääsihteerin huostaan. Yleissopimuksen on hallituksen esityksen antamiseen mennessä ratifioinut tai hyväksynyt kaksikymmentäkuusi valtiota: Albania, Armenia, Azerbaidzhan, Belgia, Entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, Georgia, Italia, Kazakstan, Kirgizstan, Kypros, Latvia, Liettua, Malta, Moldova, Norja, Portugali, Puola, Ranska, Romania, Tadzhikistan, Tanska, Turkmenistan, Ukraina, Unkari, Valko-Venäjä ja Viro. Yleissopimus on tullut kansainvälisesti voimaan 30 päivänä lokakuuta 2001. Yleissopimus tulee Suomen osalta voimaan yhdeksäntenäkymmenentenä päivänä siitä, kun Suomi tallettaa ratifioimis- tai hyväksymiskirjansa. Ehdotukseen sisältyvät lakiehdotukset ovat tarkoitetut tulemaan voimaan tasavallan presidentin ja valtioneuvoston asetuksilla säädettävänä ajankohtana samaan aikaan kuin yleissopimus tulee Suomen osalta voimaan.

Yleissopimus sisältää määräyksiä, jotka kuuluvat Ahvenanmaan itsehallintolain 18 §:n mukaan maakunnan lainsäädäntövaltaan. Esitykseen sisältyvän voimaansaattamislakiehdotuksen voimaantulemiselle Ahvenanmaan maakunnassa on siten saatava itsehallintolain 59 §:n 2 momentin mukaan Ahvenanmaan maakuntapäivien hyväksyminen.

Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan määräys on luettava lainsäädännön alaan kuuluvaksi, jos se koskee jonkin perustuslaissa turvatun perusoikeuden käyttämistä tai rajoittamista, jos määräys muutoin koskee yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteita, jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on perustuslain mukaan säädettävä lailla tai jos määräyksessä tarkoitetusta asiasta on jo voimassa lain säännöksiä taikka siitä on Suomessa vallitsevan käsityksen mukaan säädettävä lailla. Perustuslakivaliokunnan mukaan kansainvälisen velvoitteen määräys kuuluu näiden perusteiden mukaan lainsäädännön alaan siitä riippumatta, onko määräys ristiriidassa vai sopusoinnussa Suomessa lailla annetun säännöksen kanssa (ks. esim. PeVL 11/2000 vp ja PeVL 12/2000 vp).

Yleissopimuksen 1—9 artikla liittyvät Suomen voimassa olevaan perusoikeusjärjestelmään useilta kohdin. Mainitut artiklat koskevat viranomaistoiminnan julkisuutta, luonnollisten henkilöiden ja järjestöjen osallistumisoikeuksia sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta, joista kaikista aloista on myös annettu tarkempaa laintasoista sääntelyä.

Yleissopimuksen 1 artiklan mukaan sopimuspuolet takaavat yleisölle oikeuden tiedonsaantiin ja osallistumisen päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden edistääkseen nykyisten ja tulevien sukupolvien oikeutta elää terveydelleen ja hyvinvoinnilleen suotuisassa ympäristössä. Samaa tavoitetta koskee perustuslain 20 §:n 2 momentti, jonka mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Tätä velvoitetta on täsmennetty muun ohella uudessa ympäristönsuojelulaissa. Kyseinen määräys kuuluu lainsäädännön alaan.

Yleissopimuksen soveltamisalaa rajaavat 2 artiklan määritelmät viranomaisista, ympäristöön liittyvästä tiedosta, yleisöstä ja yleisöstä, jota asia koskee, liittyvät tiedonsaannin turvaamisen osalta perustuslain 12 §:n 2 momenttiin ja 14 §:n 3 momenttiin sekä oikeusturvan toteutumisen osalta perustuslain 21 §:n säännöksiin. Asiasisältöisesti 2 artiklan mukaiset määritelmämuotoiset sopimusmääräykset kuuluvat lainsäädännön alaan, koska ne vaikuttavat yleissopimuksen muiden lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten soveltamisalaan. Ne eivät edellytä lainsäädännön muutoksia.

Yleissopimuksen 3 artiklan mukaiset yleiset määräykset kuuluvat niin ikään lainsäädännön alaan. Viranomaisten neuvonta- ja avustusvelvoitteista säädetään niin julkisuuslainsäädännössä kuin hallintomenettely- ja hallintolaissakin. Perustuslain tasolla kysymys on perustuslain 21 §:ssä tarkoitetun hyvän hallinnon turvaamisesta. Lisäksi artiklassa kielletään sopimuksen mukaisia oikeuksia käyttävien syrjintä tällä perusteella tai muulla perusteella, joka liittyy kansalaisuuteen, kansallisuuteen tai kotipaikkaan. Perusoikeussääntelyn tasolla kysymys on perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusvaatimuksen turvaamisesta. Yleissopimuksessa tarkoitettujen perusoikeuksien, kuten tiedonsaantioikeuden tai muutoksenhakuoikeuden, käyttäminen kuuluu lähtökohtaisesti kaikille Suomen lainkäyttövallan piirissä oleville henkilöille ja yhteisöille. Voimassa olevassa lainsäädännössä olevat asianosaisuutta koskevat säännökset eivät ole sopimuksen kieltämällä tavalla syrjiviä. Artiklassa mainituista oikeudenkäyntimaksuista säädetään laintasoisesti. Artiklassa mahdollistetulla tavalla Suomen lainsäädäntö turvaa jo nyt laajemmalla tavalla sopimuksessa tarkoitettujen oikeuksien käyttöä, mikä ilmenee muun ohella julkisuuslain soveltamisalasta ja siinä säädetyistä viranomaisvelvoitteista. Artiklan määräykset eivät edellytä lainsäädännön muuttamista.

Yleissopimuksen 4 artikla koskee ympäristöä koskevan tiedon saantia ja tällaisen asian ratkaisemista koskevaa menettelyä mahdollisine maksuineen. Julkisuuslakiin sisältyy sopimusmääräyksiä vastaava sääntely. Viranomaisten perimien maksujen perusteista säädetään laintasoisesti ja tarkemmin alemmanasteisilla säännöksillä. Asiasisältöisesti 4 artiklan sopimusmääräykset kuuluvat lainsäädännön alaan. Ne eivät edellytä voimassa olevan lainsäädännön muuttamista.

Yleissopimuksen 5 artiklan määräykset koskevat ympäristöä koskevan tiedon kokoamista ja levittämistä. Vastuu ajantasaisen ympäristötiedon keruusta on säädetty viranomaisvelvoitteeksi voimassa olevassa lainsäädännössä. Väestön varoittamisesta säädetään pelastustoimilainsäädännössä. Lainsäädännön ja kansainvälisten sopimusmääräysten julkaisemisesta säädetään niin ikään laintasoisesti. Lainsäädäntöä ja ympäristöä koskevaa tietoa julkaistaan jo nyt sähköisesti. Sopimusmääräykset eivät edellytä tältä osin lainsäädännön muuttamista, mutta asiasisältöisesti 5 artiklan sopimusmääräykset kuuluvat pääosin lainsäädännön alaan. Sellaisia määräyksiä, jotka eivät kuuluu lainsäädännön alaan ovat artiklan 4 ja 6—8 kappaleessa olevat määräykset.

Yleissopimuksen 6 artikla koskee yleisön, myös järjestöjen, osallistumisoikeuksien turvaamista sopimuksen I liitteessä luetelluissa lupamenettelyissä ja muissa kansallisen lainsäädännön mukaisissa menettelyissä, joilla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia. Liitteessä luetellut lupa- ja muut menettelyt koskevat muun ohella ympäristönsuojelulain, vesilain, maankäyttö- ja rakennuslain, ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain ja ydinenergialain mukaisia menettelyjä. Yleissopimuksen I liitteessä luetellaan lisäksi eräitä liikenneväylien pitkittäishankkeita, joiden osalta sovellettavaksi tulee yleisistä teistä annettu laki. Yleissopimuksen tarkoittamasta asianosaisten ja muiden tahojen kuulemisesta säädetään ympäristönsuojelulaissa ja muissa asianomaisissa sektorilaeissa.

Yleissopimuksen 6 artiklan määräykset kuuluvat lainsäädännön alaan. Voimassa olevaan lainsäädäntöön ei sisälly sopimuksen mukaista mahdollisuutta poiketa yksittäistapauksessa jonkin hankkeen osalta osallistumisoikeuksista maanpuolustuksellisista näkökohdista johtuen. Ympäristönsuojelulain 2 §:n 3 momentissa on annettu rajattu mahdollisuus säätää valtioneuvoston asetuksella poikkeuksia sanotun lain soveltamisesta, jos se on tarpeen valtakunnan turvallisuuden, huoltovarmuuden tai puolustusvoimien toiminnan erityisluonteen vuoksi. Koska sopimusmääräyksen mukaan tällainen mahdollisuus perustuu kansalliseen lainsäädäntöön, sopimuksen hyväksyminen ja voimaansaattaminen ei edellytä tältäkään osin muutoksia voimassa olevaan lainsäädäntöön.

Yleissopimuksen 7 artiklan määräykset yleisön osallistumisesta ympäristöä koskeviin suunnitelmiin, ohjelmiin ja toimintaohjelmiin ovat luonteeltaan varsin yleisluontoisia. Kysymys voi kuitenkin olla esimerkiksi ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn osallistumisesta, josta säädetään laintasoisesti. Laajoista osallistumisoikeuksista säädetään myös maankäytön suunnittelua koskevassa lainsäädännössä. Määräykset kuuluvat lainsäädännön alaan.

Yleissopimuksen 9 artikla koskee muutoksenhaun osalta sekä tietojen saamista että osallistumista ympäristön käyttöä koskeviin erilaisiin lupa- ja muihin menettelyihin. Perustuslain 21 §:n mukaisesti muutoksenhausta ja hyvään hallintoon kuuluvista oikaisumenettelyistä säädetään voimassa olevassa lainsäädännössä laintasoisesti. Lainsäädäntöön ei sen sijaan sisälly erityisiä säännöksiä ylemmälle hallintoviranomaiselle tehtävästä hallintokantelusta. Ylimpien lainvalvojien laillisuusvalvonnasta, jota toteutetaan muun ohella kansalaisten tekemien kantelujen tutkimisella, säädetään perustuslaissa ja erillisissä laeissa. Vakiintuneiden muutoksenhaku-, oikaisu- ja kanteluoikeuksien osalta sopimus ei edellytä uutta lainsäädäntöä. Yleissopimuksen 9 artiklassa ei edellytetä myöskään uutta lainsäädäntöä oikeusapujärjestelmiä koskevan lainsäädännön osalta.

Järjestöjen ja asianosaisten valitusoikeutta ei ole järjestetty voimassa olevassa lainsäädännössä kaikissa sopimuksen I liitteen mukaisissa menettelyissä. Jos liitteessä mainitut sähköjohdot, maakaasuputket ja kaukoliikenteen rautatiet sisältyvät maankäyttö- ja rakennuslain mukaisiin kaavoihin, rakentamis- ja suunnitteluedellytyksistä on mahdollista valittaa mainitun lain mukaisen muutoksenhakujärjestelmän puitteissa. Jos aluetta varten ei ole kaavavarausta, valitusoikeutta voidaan toteuttaa vain sähköjohtojen osalta sähkömarkkinalaissa tarkoitetulla tavalla kunnan suostumuksen antamisen osalta. Yleissopimuksen 9 artiklan mukaisen muutoksenhakuoikeuden toteuttaminen edellyttää uutta lainsäädäntöä sähköjohtojen, maakaasuputkien ja kaukoliikenteen rautateiden osalta. Sopimuksen 9 artiklan määräykset kuuluvat lainsäädännön alaan ja edellyttävät eduskunnan suostumusta.

Yleissopimuksen 15 artikla koskee yleissopimuksen määräysten noudattamisen arviointia. Artiklan sanamuoto on hyvin yleinen ja kansainvälisten ympäristösopimusten vastaavien määräysten ei ole yleensä katsottu kuuluvan lainsäädännön alaan (vrt. esimerkiksi ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirja, HE 26/2002 vp, s. 55). Artiklan 15 perusteluissa selostetaan edellä sopimuspuolten ensimmäisessä kokouksessa hyväksyttyä päätöstä I/7, joka sisältää yksityiskohtaisemmat määräykset artiklan soveltamisesta. Päätöksellä perustettu komitea voi käsitellä asiaa toisen sopimuspuolen, sihteeristön tai yleisön ilmoituksen perusteella. Komitea voi sopimuspuolen suostumuksella kerätä tietoja myös kyseisen sopimuspuolen alueella. Sopimuspuoli ei voi osallistua komitean käsittelyyn niiltä osin kuin se koskee komitean ratkaisun valmistelua. Sopimuspuolten kokous hyväksyy komitean raportin perusteella toimenpiteet, joihin voi kuulua muun muassa toteamus sopimuksen noudattamatta jättämisestä, varoitus ja sopimuspuolen sopimuksen mukaisten erityisten oikeuksien keskeyttäminen. Erityisesti yleisön osallistumista koskevat Århusin yleissopimuksen järjestelyt muistuttavat ihmisoikeussopimusten sisältämiä mekanismeja, joissa sopimuksen noudattamista tarkasteleva toimielin voi ottaa käsiteltäväksi yksilön ilmoituksen. Århusin yleissopimuksen mukaisen komitean ja sopimuspuolten kokouksen toimivaltuudet huomioon ottaen yleissopimuksen 15 artiklan on katsottava kuuluvan lainsäädännön alaan.

Yleissopimuksen 16 artikla koskee sopimuspuolten välisten sopimuksen tulkintaa tai soveltamista koskevien riitojen ratkaisemista Kansainvälisessä tuomioistuimessa tai sopimuksen II liitteen mukaisessa välimiesmenettelyssä. Sitovien riitojenratkaisumenetelmien hyväksyminen ei ole pakollista. Koska Suomi on antanut kansainvälisen tuomioistuimen osalta yleisen toimivaltajulistuksen, joka ilman erityistä ilmoitusta kattaa myös tästä sopimuksesta johtuvien riitaisuuksien ratkaisemisen, määräys ei näiltä osin aseta Suomelle uusia velvoitteita, jotka vaatisivat eduskunnan suostumuksen. Suomen ei ole tarkoitus myöskään sitoutua välimiesmenettelyn käyttämiseen. Näin ollen yleissopimuksen 16 artikla ei sisällä eduskunnan suostumusta edellyttäviä määräyksiä. Jos Suomi haluaisi myöhemmin tunnustaa välimiesoikeuden toimivallan, asialle pitäisi pyytää erikseen eduskunnan suostumus.

Perustuslakivaliokunta on pitänyt asianmukaisena, että eduskunta antaa nimenomaisella päätöksellään suostumuksensa myös eduskunnan toimivallan alaan kuuluvia sopimusmääräyksiä koskevien selitysten ja julistusten antamiseen (PeVL 2/1980 vp, PeVL 28/1997 ja PeVL 36/1997 vp). Perustuslakivaliokunta on todennut, että ilmoitus, joka ei vaikuta Suomen kansainvälisen velvoitteen sisältöön tai laajuuteen siihen verrattuna, miksi se muodostuu jo sopimuksen perusteella, ei vaadi eduskunnan suostumusta (PeVL 45/2000 vp). Yleissopimuksen 9 artiklan yksityiskohtaisten perustelujen yhteydessä on edellä todettu, että Suomen tarkoituksena on antaa kaksi tulkintaselitystä, jotka liittyvät muutoksenhakuoikeuteen monilupaisissa hankkeissa ja periaatepäätösmenettelyn erityisasemaan. Selitykset koskevat 9 artiklaa, joka sisältää lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä. Selitykset ovat luonteeltaan kuitenkin erilaisia kuin perustuslakivaliokunnan ensiksi mainituissa lausunnoissa tarkoitetut selkeät varaumat ja toimivaltajulistukset ja -selitykset. Hajallaan olevien kalakantojen ja laajasti vaeltavien kalakantojen säilyttämistä ja hoitoa koskevan sopimuksen hyväksymistä ja voimaansaattamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 8/2001 vp) on katsottu, että tapauksessa, jossa varauman tekeminen sopimukseen on ollut kiellettyä, tulkintaselityksen ei voida katsoa vaikuttavan Suomen kansainvälisen velvoitteen sisältöön tai laajuuteen, eikä eduskunnan suostumus selitykselle ole tarpeen. Århusin yleissopimuksessa ei ole kielletty varauman tekemistä ja sen 9 artiklan on todettu sisältävän jossakin määrin vaikeasti tulkittavia kohtia. Sen vuoksi ei voida täysin varmasti sulkea pois sitä mahdollisuutta, että Suomen tulkintaselityksen katsottaisiin sisältävän varaumanluonteisia seikkoja. Yleissopimuksen hyväksymisen yhteydessä annettaville selityksille pyydetään sen vuoksi tässä tapauksessa eduskunnan suostumus.

Århusin yleissopimus on niin sanottu jaetun toimivallan sopimus, jonka myös Euroopan yhteisö on allekirjoittanut ja jonka hyväksymisestä yhteisön puolesta komissio on antanut ehdotuksen 24 päivänä lokakuuta 2003. Euroopan yhteisö on hyväksynyt direktiivejä yleissopimuksen tiedonsaantia ja osallistumisoikeutta koskevien määräysten alalla sekä antanut direktiivi- ja asetusehdotukset, jotka vielä tarvitaan yhteisön lainsäädännön täydentämiseksi, kuten edellä yleisperustelujen 2.1. kappaleessa todetaan. Hyväksyttyjen säädösten ja annettujen ehdotusten oikeusperustana on EY:n perustamissopimuksen 175 artikla. Yleissopimuksen hyväksymistä yhteisön puolesta koskeva komission ehdotus sisältää ehdotuksen toimivaltajulistukseksi. Ehdotuksen mukaan Euroopan yhteisö ilmoittaa, että sillä on Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 175 artiklan mukaan toimivalta tehdä kansainvälisiä sopimuksia ja täyttää niistä aiheutuvat velvoitteet, jotka myötävaikuttavat seuraavien tavoitteiden saavuttamiseen: ympäristön laadun säilyttäminen, suojelu ja parantaminen, ihmisten terveyden suojelu, luonnonvarojen harkittu ja järkevä käyttö ja sellaisten toimenpiteiden edistäminen kansainvälisellä tasolla, joilla puututaan alueellisiin tai maailmanlaajuisiin ympäristöongelmiin. Lisäksi Euroopan yhteisö ilmoittaisi, että se on antanut jäsenvaltioitansa sitovat säädökset yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluvissa asioissa ja että se toimittaa ja ajantasaistaa tarvittaessa luettelon kyseisistä säädöksistä YK:n pääsihteerille yleissopimuksen 19 artiklan mukaisesti. Yhteisön oikeuden nykyisessä kehitysvaiheessa jäsenvaltioilla on toimivaltaa Århusin yleissopimuksen kaikkien määräysten alalla, mutta toimivalta on joiltakin osin jaettua ja rinnakkaista yhteisön toimivallan kanssa. Sen vuoksi ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi yleissopimuksen siltä osin kuin sopimus kuuluu Suomen toimivaltaan.

5.1. Yleissopimuksen voimaansaattamislakiehdotus

Yleissopimuksella on yhtymäkohtia useisiin perustuslain säännöksiin. Eräänlaisena lähtökohtana on perustuslain 20 §:n 2 momentti, jonka mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Perusoikeusuudistukseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 309/1993 vp, s. 67) mukaan säännös merkitsee muun ohella ”perustuslaillista toimeksiantoa ympäristölainsäädännön kehittämiseksi siten, että ihmisten vaikutusmahdollisuuksia omaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon laajennetaan”. Yleissopimuksen kansallisen voimaansaattamisen sekä siihen liittyvien lainsäädäntötoimien voidaan katsoa osaltaan täyttävän edellä mainittua toimeksiantoa.

Perustuslain 20 §:n 2 momentin suuntaisesti vaikuttaa myös perustuslain 14 §:n 3 momentin perustuslaillinen toimeksianto. Sen mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Säännöksen perusteluissa (HE 309/1993 vp, s. 62) on nimenomaisesti viitattu muun muassa erilaisten osallistumisjärjestelmien kehittämiseen sekä vapaan kansalaistoiminnan merkitykseen vaikutusmahdollisuuksien toteutumisessa.

Viime kädessä yleissopimuksen kaltainen osallistumismahdollisuuksien kehittäminen voidaan kiinnittää perustuslain 2 §:n 2 momentin säännökseen, jonka mukaan kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen. Tämä valtiojärjestyksen perusteisiin kuuluva säännös ilmaisee sen periaatteen, etteivät yksilön mahdollisuudet vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristön kehittämiseen kansanvaltaisessa yhteiskunnassa voi rajoittua vain mahdollisuuteen äänestää vaaleissa (HE 1/1998 vp, s. 74).

Yleissopimus koskee yleisön tiedonsaantia, osallistumisoikeutta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta. Näiden asia-alueiden vuoksi sopimusmääräyksillä on merkitystä perustuslain 12 §:n 2 momentissa ilmaistun julkisuusperiaatteen kannalta samoin kuin perustuslain 21 §:ään sisältyvän oikeusturvasääntelyn kannalta. Yleisesti sopimusmääräysten voidaan todeta olevan näiden perustuslainsäännösten suuntaisia. Yleissopimuksen hyväksymisellä ja voimaansaattamisella valtiovallan voidaan tältä osin katsoa täyttävän perustuslain 22 §:ssä ilmaistua velvollisuutta turvata perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

Edellä esitetyn perusteella yleissopimukseen ei sisälly sellaisia määräyksiä, jotka koskisivat perustuslakia sen 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Määräysten voimaansaattaminen ei näin ollen edellytä niin sanotun supistetun perustuslainsäätämisjärjestyksen käyttämistä.

5.2. Ehdotus laiksi eräiden ympäristön käyttöön vaikuttavien hankkeiden käsittelystä lunastusmenettelyssä

Laissa määriteltyjä suurjännitejohtoja, kaasun, öljyn tai kemikaalien siirtoputkia sekä kaukoliikenteen rautateitä koskevien hankkeiden muutoksenhaun turvaamiseksi ehdotetaan säädettäväksi uusi laki, jossa yleissopimuksen mukainen järjestöjen muutoksenhakuoikeus toteutettaisiin lunastusmenettelyn yhteydessä. Muutoksenhaun kytkeminen lunastusmenettelyyn merkitsee samalla, että lunastusmenettely säädettäisiin pakolliseksi, jollei kysymyksessä oleva hanke sitten perustu maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen kaavoitukseen.

Kysymys lunastusmenettelyn pakollisuudesta liittyy perustuslain 15 §:n omaisuudensuojasääntelyyn, koska uusi sääntely merkitsisi samalla sopimusvapauden rajoittamista. Sääntelyn tavoite liittyy perustuslain 20 §:n 2 momentissa asetettuun julkisen vallan velvollisuuteen pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.

Lähtökohtaisesti ehdotettu lunastusmenettelyn pakollisuus rajoittaa kiinteän omaisuuden omistajan ja hänen vastapuolensa vapautta tulevaisuudessa tehdä pitkittäishankkeiden toteuttamiseen liittyviä sopimuksia. Sopimusvapautta ei sinänsä ole perustuslaissa turvattu, joskin se saa tietyssä määrin suojaa juuri omaisuudensuojasäännöksen kautta. Omaisuudensuojasäännöksestä ei kuitenkaan voida sopimusvapauden suhteen johtaa kovin pitkälle meneviä lainsäätäjään kohdistuvia rajoituksia. Ehdotetun lain mukainen pakollinen lunastusmenettely koskisi vain kolmea erikseen määriteltyä hanketyyppiä. Kaikki kyseiset hankkeet ovat sellaisia, että niillä on suuri merkitys valtakunnan energiahuollon tai liikenneyhteyksien kannalta. Tällaisina niihin liittyy erittäin voimakas julkinen etu. Sopimusvapauden rajoittamista ei tällaisessa asetelmassa voida pitää perustuslain kannalta ongelmallisena.

Ehdotusta on kuitenkin arvioitava myös omaisuudensuojan muissa ulottuvuuksissa. Lunastuslain 3 §:n mukaan lunastamalla voidaan 1) hankkia kiinteää omaisuutta taikka pysyvä tai määräaikainen erityinen oikeus, 2) rajoittaa pysyvästi tai määräajaksi oikeutta käyttää tai vallita kiinteää omaisuutta sekä 3) lakkauttaa erityinen oikeus. Näin ollen lunastusmenettelyssä on mahdollista joko siirtää tarvittavan maa-alueen käyttöoikeus oikeussubjektilta toiselle tai sitten asettaa sen käyttöä koskevia rajoituksia ilman, että omistusoikeus sinänsä siirtyy. Omaisuuden suojan kannalta edellistä tilannetta on tarkasteltava perustuslain 15 §:n 2 momentin pakkolunastussäännöksen valossa, kun taas jälkimmäisessä on pikemminkin kysymys perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvatun omaisuudensuojan rajoittamisesta.

Perustuslain 15 §:n 2 momentin mukaan omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla. Perustuslakivaliokunta on käytännössään katsonut, ettei ”yleisen tarpeen” vaatimus välttämättä edellytä lunastuksen toteuttamista julkisyhteisön hyväksi, vaan lunastetun omaisuuden saajana voi olla muukin kuin valtio (ks. esim. PeVL 4/2000 vp ja PeVL 19/1994 vp). Lakiehdotuksen kattamissa tilanteissa lunastusluvan hakijana tulisi kysymykseen myös yksityinen oikeushenkilö. Kuten edellä on todettu, lakiehdotus koskee hyvin rajallista määrää hankkeita. Luonteeltaan ehdotetut hankkeet ovat niin ikään epäilyksettä sellaisia, että niiden toteuttaminen täyttää yleisen tarpeen vaatimuksen (ks. esim. PeVL 4/2000 vp ja PeVL 19/1994 vp).

Lakiehdotuksen 4 §:n mukaan omistusoikeutta siirrettäessä myös korvauksen perusteiden ja määräämisen suhteen on noudatettava lunastuslakia. Perustuslakivaliokunta on käytännössään todennut vaatimuksen täydestä lunastuskorvauksesta täyttyvän, kun noudatetaan lunastuslain korvaussäännöksiä. Tässä suhteessa valiokunta on pitänyt riittävänä viittaussäännöstä, joka kohdistuu niin korvauksen suuruuteen kuin siitä päätettäessä noudatettavaan menettelyyn (ks. esim. PeVL 4/2000 vp ja PeVL 19/1994 vp). Lakiehdotus ei näin ollen ole ongelmallinen perustuslain 15 §:n 2 momentin kannalta.

Siltä osin kuin ehdotus tulee arvioitavaksi perustuslain 15 §:n 1 momenttiin sisältyvän omaisuudensuojan yleislausekkeen kannalta, siihen soveltuvat perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset. Ehdotus on täsmällinen kattaessaan yksilöidyt hanketyypit. Ehdotuksen tarkoittamat hankkeet edustavat käytännössä poikkeuksetta merkittävää yhteiskunnallista etua ja muodostavat näin hyväksyttävän perusteen rajoittaa omaisuuden suojaa. Lisäksi voidaan viitata siihen, että ehdotuksen sääntely osaltaan täyttää perustuslain 20 §:n 2 momenttiin ja 14 §:n 3 momenttiin sisältyviä perustuslaillisia toimeksiantoja. Näin ollen ehdotusta ei voida pitää ongelmallisena perustuslain 15 §:n 1 momentissa tarkoitetun omaisuuden suojan kannalta.

Koska sopimuksen määräykset eivät muutoinkaan ole ristiriidassa perustuslain kanssa, hallituksen käsityksen mukaan yleissopimus voidaan hyväksyä äänten enemmistöllä ja sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamista koskeva lakiehdotus samoin kuin muutkin esitykseen sisältyvät lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Koska esityksellä on liittymäkohtia Suomen perusoikeusjärjestelmään, ehdotetaan harkittavaksi, tulisiko esityksestä hankkia perustuslakivaliokunnan lausunto.

Edellä olevan perusteella ja perustuslain 94 §:n mukaisesti esitetään:

että Eduskunta hyväksyisi Århusissa 25 päivänä kesäkuuta 1998 tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa tehdyn yleissopimuksen siltä osin kuin se kuuluu Suomen toimivaltaan ja

että Eduskunta hyväksyisi annettavaksi seuraavat selitykset:

” 1. Suomi katsoo, etteivät 9 artiklan 2 kappaleen uudelleentarkastelua koskevat määräykset edellytä niiden soveltamista hanketta koskevan päätöksenteon siinä vaiheessa, kun valtioneuvosto tekee periaatepäätöksen, jonka eduskunta voi kumota tai hyväksyä, jos 9 artiklan 2 kappaleen määräykset tulevat sovellettaviksi hanketta koskevassa myöhemmässä päätöksenteossa.

2. Jotkut yleissopimuksen I liitteessä tarkoitetut toiminnot saattavat edellyttää viranomaiselta tai viranomaisilta peräkkäisiä päätöksiä siitä, sallitaanko toiminta. Suomi katsoo, että kukin sopimuspuoli määrittelee kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti, missä vaiheessa on oikeus pyytää 6 artiklan soveltamisalaan kuuluvan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin asiasisällön tai niihin liittyvien menettelyjen uudelleentarkastelua 9 artiklan 2 kappaleen nojalla. ”

Koska kysymyksessä oleva sopimus sisältää määräyksiä, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan, annetaan samalla Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

Lakiehdotukset