LaVM 13/2012 vp HE 85/2012 vp
Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä annetun lain ja hallintolainkäyttölain muuttamisesta

LaVM 13/2012 vp - HE 85/2012 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä annetun lain ja hallintolainkäyttölain muuttamisesta

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 21 päivänä syyskuuta 2012 lähettänyt lakivaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen esityksen eduskunnalle laeiksi oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä annetun lain ja hallintolainkäyttölain muuttamisesta ( HE 85/2012 vp ).

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

  • lainsäädäntöneuvos Arja Manner , oikeus­ministeriö
  • kansliapäällikkö Päivi Pietarinen , korkein hallinto-oikeus
  • ylituomari Juha Pystynen , vakuutusoikeus
  • korvausasiantuntija Katja Järveläinen , Valtiokonttori
  • oikeusaputoimen johtaja Liisa Vehmas , Helsingin oikeusaputoimisto

Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet

  • eduskunnan oikeusasiamies
  • Helsingin hallinto-oikeus
  • markkinaoikeus
  • Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunta
  • Suomen Asianajajaliitto
  • Suomen Kuntaliitto.

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä annettua lakia muutet­tavaksi niin, että sen soveltamisala laajennettaisiin koskemaan myös yleisiä hallintotuomioistuimia ja erityistuomioistuimia. Lisäksi muutettaisiin hallintolainkäyttölakia.

Esityksen tarkoituksena on antaa asianosaiselle oikeussuojaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen edellyttämällä tehokkaalla kansallisella oikeussuojakeinolla silloin, kun hallintoasiaa koskeva oikeudenkäynti viivästyy. Asian­osaisella olisi tällöin oikeus saada valtion varoista kohtuullinen hyvitys. Tuomioistuinta koskevia säännöksiä sovellettaisiin myös valitus­asioita käsittelevissä muutoksenhakulautakunnissa. Nykyisin oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä annettua lakia sovelletaan vain yleisissä tuomioistuimissa.

Lisäksi hallintolainkäyttölakiin lisättäisiin säännös siitä, että hallintotuomioistuimen tulisi asianosaisen pyynnöstä ilmoittaa hänelle arvio asian käsittelyajasta.

Esitys liittyy valtion vuoden 2013 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan 1 päivänä kesäkuuta 2013.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Yleisperustelut

Yleistä

Hallituksen esityksen tarkoituksena on, että laki oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä (jäljempänä hyvityslaki) () laajen­nettaisiin koskemaan myös hallintolainkäyttöä. Tavoitteena on parantaa asianosaisten oikeus­turvaa sekä panna täytäntöön Euroopan ihmis­oikeussopimuksesta ja ihmisoikeustuomio­istuimen oikeuskäytännöstä aiheutuvat velvoitteet. Perustuslakivaliokunta on pitänyt hyvityslain säätämisen yhteydessä erityisen tärkeänä, että lain soveltamisalaa laajennetaan mahdol­lisimman pian erillisellä muutoksella (PeVL 2/2009 vp). Myös lakivaliokunta on pitänyt lain soveltamisalan laajentamista tärkeänä ja vii­tannut tässä yhteydessä erityisesti tilanteeseen vakuutusoikeudessa ja markkinaoikeudessa (LaVM 3/2009 vp ).

Lakivaliokunta katsoo, että uudistus vahvistaisi yksityisten asianosaisten asemaa ja oikeuksia hallintoasioita koskevassa oikeudenkäyn­nissä. Se antaisi asianosaisille ihmisoikeussopimuksessa edellytetyn tehokkaan oikeussuojakeinon niissä tapauksissa, joissa oikeudenkäynti on viivästynyt. Lisäksi oikeus saada käsittelyaika-arvio on asianosaiselle tärkeä. Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksy­mistä muuttamattomina.

Kohtuullinen käsittelyaika

Oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä annetun lain 3 §:ssä säädetään, että yksityisellä asianosaisella on oikeus saada valtion varoista hyvitys, jos oikeudenkäynti viivästyy siten, että se loukkaa asianosaisen oikeutta oikeudenkäyntiin kohtuullisen ajan kuluessa. Asiantuntijakuulemisissa on toivottu, että kohtuullinen käsit­telyaika määriteltäisiin tarkemmin.

Lakivaliokunta katsoo, että kohtuullista käsittelyaikaa ei voida eri tilanteisiin liittyvien erojen vuoksi määritellä laissa tarkasti, mutta hyvityslain 4 § sisältää kriteerit, joiden pohjalta käsittelyajan kohtuullisuutta on tarkoitus arvioida. Sen mukaan arvioitaessa, onko oikeudenkäynti viivästynyt, otetaan oikeudenkäynnin keston lisäksi huomioon erityisesti asian laatu ja laajuus, asian merkitys asianosaiselle sekä asianosaisten, viranomaisten ja tuomioistuinten toiminta oikeudenkäynnissä.

Keskimääräiset käsittelyajat

Oikeudenkäyntien kokonaiskeston seurannan kannalta on ongelmallista, että hallintotuomio­istuimissa ei tällä hetkellä korkeinta hallinto-­oikeutta, Helsingin hallinto-oikeutta ja vakuutusoikeutta lukuun ottamatta ole käytössä sellaista asianhallintajärjestelmää, josta saataisiin oikeudenkäyntien kokonaiskestoa koskevia tietoja. Vakuutusoikeudessa käytössä oleva automaattinen vireilletuloilmoitus ja siihen sisältyvä ilmoitus vakuutusoikeuden asioiden keskimääräisestä käsittelyajasta samoin kuin selkeä informaatio eri asiaryhmien keskimääräisistä käsit­telyajoista tuomioistuinten ja muutoksenhakulautakuntien internetsivuilla vähentäisivät kuitenkin valiokunnan mielestä olennaisesti tar­vetta käsittelyaika-arvioita koskeviin pyyntöihin. Asianhallintajärjestelmiä olisi lisäksi hyvä kehittää siten, että niistä näkyisivät käsiteltävän asian koko elinkaari mahdollisine oikaisuvaatimuksen vireilletuloajankohtineen.

Valiokunta arvioi keskimääräisiä käsittely­aikoja vielä jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa oikeudenkäynnin alkamisajankohdan osalta.

Työmäärän lisäys

Hyvityspyyntöjen määrää ja niistä aiheutuvaa työmäärän kasvua on saadun selvityksen mukaan tässä vaiheessa vaikea ennakoida. Valiokunta viittaa tuomioistuinten työmäärän osalta valtion talousarvioesityksestä antamaansa lausuntoon ( HE 95/2012 vp  — LaVL 10/2012 vp), jossa se on kiinnittänyt huomiota tuomioistuinten perusrahoituksen turvaamiseen. Valiokunta katsoo, että jatkossa on tärkeää seurata hallintotuomioistuinten, erityistuomioistuinten ja muutoksenhakulautakuntien työmäärien kehitystä sekä huolehtia niiden resursseista niin, ettei ­viivästystilanteita syntyisi.

Yksityiskohtaiset perustelut

1. Laki oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä annetun lain muuttamisesta
5 §. Oikeudenkäynnin alkamisajankohta.

Ar­vioitaessa oikeudenkäynnin kestoa, oikeudenkäynnin alkamisajankohta on Euroopan ihmis­oikeustuomioistuimen oikeuskäytännön valossa eräässä tapauksessa alkanut asianomistajan osalta siitä, kun asianomistaja oli esitutkinnassa ­ilmoittanut vaativansa rikoksentekijältä kor­vauksia. Kun oikeudenkäynnin kestona huo­mioon otettava aika hyvityslain 5 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan alkaa rikosasiain asianomistajan vaatimuksen vireilletulosta tuomio­istuimessa, voidaan kysyä, pitäisikö mainittua säännöstä tässä yhteydessä oikaista ihmisoi­keustuomioistuimen oikeuskäytännön ja Suomen kansallisen lainsäädännön välisen ristiriidan poistamiseksi.

Nyt esillä olevassa hallituksen esityksessä ei ole kysymys hyvityslain kokonaistarkastelusta, vaan sen soveltamisalan laajentamisesta hal­lintotuomioistuimiin. Ihmisoikeustuomioistuimen kannanotto on puolestaan koskenut yksinomaan rikos- ja riita-asioiden oikeudenkäyntiä yleisissä tuomioistuimissa. On myös todettava, että kun rikosasian asianomistajan korvausvaatimus on luonteeltaan yksityisoikeudellinen riita-asia, se voidaan oikeudenkäynnistä rikos­asioissa annetun lain 3 luvun mukaan käsitellä joko rikosasian käsittelyn yhteydessä tai erikseen oikeudenkäynnistä riita-asiassa säädetyssä menettelyssä.

Lakivaliokunta katsoo, että on perusteltua, että oikeudenkäynnin kestona huomioon otet­tava aika alkaa asianomistajan korvausvaatimuksen osalta asian vireilletulosta tuomio­istuimessa siitä riippumatta, saattaako asianomistaja korvausta koskevan riidan vireille tuomioistuimessa erillisellä kanteella vai käsitelläänkö korvausvaatimus rikosasian oikeudenkäynnin yhteydessä. Hyvityslain 5 §:n muut­taminen johtaisi siihen, että rikosasian asianomistajat asetettaisiin oikeudenkäynnin kestoa arvioitaessa perusteettomasti eri asemaan vaatimuksen käsittelytavasta riippuen.

6 §. Hyvityksen määrä.

Korvauksen määrä rakentuu pykälässä vuositasolla arvioitavalle tasolle. Tämän on pelätty jättävän huomiotta erittäin nopeaa käsittelyä vaativat tilanteet, joissa asian hyväksyttävä käsittelyaika liikkuu vuo­sien sijasta korkeintaan muutamissa viikoissa tai enintään kuukausissa.

Hyvityslain 3, 4 ja 6 §:n säännökset turvaavat valiokunnan mielestä kuitenkin kohtuullisen hyvityksen myös erityisen nopeaa käsittelyä vaativien asioiden käsittelyn viivästyessä. Asianosaisella on lain 3 §:n mukaan oikeus hyvitykseen, jos oikeudenkäynti viivästyy siten, että se loukkaa asianosaisen oikeutta oikeudenkäyntiin kohtuullisen ajan kuluessa. Arvioitaessa, onko ­oikeudenkäynti viivästynyt, otetaan lain 4 §:n mukaan huomioon oikeudenkäynnin keston lisäksi esimerkiksi asian laatu ja sen merkitys ­asianosaiselle. Oikeudenkäynnin viivästymistä arvioitaessa tulee näiden lisäksi ottaa huomioon myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ­oikeuskäytäntö. Hyvityksen saaminen ei näin ollen edellytä, että viivästys olisi kestänyt vä­hintään vuoden. Käytännössä vuotta lyhyempi oikeudenkäynnin viivästys voi tosin vain poikkeuksellisesti loukata hyvityslain 3 §:ssä tarkoitettua oikeutta oikeudenkäyntiin kohtuullisen ajan kuluessa. Käytännössä tällainen tilanne voi olla lähinnä vapaudenriistoasioissa. Jos hyvi­tykseen oikeuttava viivästys on kestänyt vuotta lyhyemmän ajan, lähtökohtana hyvityksen määräämisessä voidaan pitää 1 500:aa euroa, jota voidaan alentaa tai korottaa 4 ja 6 §:ssä mainituilla perusteilla.

Voimaantulo- ja siirtymäsäännös.

Lain siirtymäsäännöksen mukaan lain voimaan tullessa tuomioistuimessa tai 2 §:n 1 momentissa tarkoitetussa lautakunnassa vireillä olevassa asiassa sovelletaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Säännöstä voidaan kritisoida siitä, että sen johdosta oikeussuojakeino tulisi tosiasiallisesti käytettäväksi vasta kolmen tai neljän vuoden päästä. Lain onkin toivottu tulevan voimaan ja tehokkaasti käytettäväksi huomattavasti aikaisemmin.

Lain siirtymäsäännöksen tarkoituksena on ollut varata hallintoviranomaisille ja tuomioistuimille riittävästi aikaa varautua uusien säännösten soveltamiseen. Hallintolainkäytössä oikeudenkäynnin kestona otettaisiin huomioon myös oikaisuvaatimuksen tai hallinnollisen sanktion käsittelyyn hallintoviranomaisessa kulunut aika. Tämä edellyttää riittävää käsittelyaikojen seurantaa valtion ja kuntien hallinnossa samoin kuin hallintoasioita käsittelevissä viranomai­sissa. Hallintotuomioistuimissa uudistus edellyttää järjestelmällistä kokonaiskäsittelyaikojen seurantaa niin, että myös asian aikaisemmissa käsittelyvaiheissa kulunut aika otetaan huo­mioon asianhallintajärjestelmässä. Tällaisen järjestelmän kehittäminen on saadun selvityksen mukaan vielä kesken yleisissä hallintotuomio­istuimissa.

2. Laki hallintolainkäyttölain muuttamisesta
30 a §. Arvio asian käsittelyajasta.

Lakiin on ehdotettu lisättäväksi säännös siitä, että valitusviranomaisen on asianosaisen pyynnöstä annettava hänelle asian käsittelyaikaa koskeva arvio. Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan py­kälässä tarkoitettaisiin arviota nimenomaan kyseessä olevan tapauksen käsittelyajasta. Vaikka yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan myös, että arvion antaminen ei vaadi kyseessä olevan tapauksen lähempää selvittämistä, on asiantun­tijakuulemisissa kannettu huolta siitä, että asianosaiselle tulisi antaa arvio asian käsittelyajasta siten, että kyseessä olevan asiaryhmän kes­kimääräinen käsittelyaikatieto ei riittäisi vaan edellytettäisiin arviota nimenomaan kyseessä olevan tapauksen käsittelyajasta. On myös pelätty, että lopullinen käsittelyaika saattaa poiketa paljonkin annetusta arviosta, koska käsittely­aikaan vaikuttavat asian laatu ja muun muassa muutoksenhakijoiden toimittamat lisäselvitykset.

Uudella säännöksellä ei ole tarkoitus merkittävästi muuttaa monissa hallintotuomioistuimissa jo nykyisin vallitsevaa käytäntöä käsittelyaika-arvion antamisessa. Arvio voidaan antaa yksinkertaisessa menettelyssä, eikä se vaadi ta­pauksen lähempää selvittämistä. Arvio voi yleensä perustua kyseessä olevan asiaryhmän keskimääräisiin käsittelyaikoihin ja mahdollisesti muihin tietoihin, jotka ilmenevät hallintotuomioistuimen asianhallintajärjestelmästä. Tältä kannalta riittävä tieto on yleensä jo viraston kirjaamossa. Tarkoituksena ei ole, että esimerkiksi korkein hallinto-oikeus ryhtyy valituslupa-asiassa arvioimaan, tullaanko valituslupa myöntämään vai ei. Tarvittaessa se voi antaa arvion kaksiosaisena siten, että siinä kerrotaan, milloin päätös mahdollisen valitusluvan myöntämisestä tehdään ja toisaalta, mikäli valituslupa myön­netään, milloin lopullinen päätös arvioidaan annettavan.

Päätösehdotus

Edellä esitetyn perusteella lakivaliokunta ehdottaa,

että lakiehdotukset hyväksytään muuttamattomina.

Helsingissä 16 päivänä marraskuuta 2012

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

pj. Anne Holmlund /kok
vpj. Stefan Wallin /r
jäs. Johanna Jurva /ps
Suna Kymäläinen /sd
Antti Lindtman /sd
Johanna Ojala-Niemelä /sd
Aino-Kaisa Pekonen /vas
Kristiina Salonen /sd
Kari Tolvanen /kok
Ari Torniainen /kesk
Kaj Turunen /ps
Peter Östman /kd

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Tuula Sivonen